סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 קובע: (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראת סעיף קטן (א)". תיקון מס' 24 לחוק יסודות התקציב משנת תשנ"ח-1998 הוסיף את סעיפים 29א' ו-29ב' אשר העניקו לשר האוצר - ולממונה הפועל מכוחו - סמכויות נרחבות להתערב בהסדר חוזי הנוגד את הוראות החוק, לבטל הוראות שבו ואף לקבוע לו הסדר חליפי. מערכת חוקים זו נועדה לפקח על גופים ציבוריים הניתנים מן הקופה הציבורית לבל יחרגו מן הכללים הנהוגים בשרות הציבורי בנושאי שכר, זאת לשם שמירה על מסגרות התקציב ועל יציבות המשק. להלן פסק דין העוסק בין היתר בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב: פסק דין השופט שמואל צור 1. המשיבה הועסקה כמודדת מוסמכת בעיריית פתח תקווה (להלן - העיריה). המשיבה הועסקה בעיריה תקופה של 4 שנים על פי חוזה אישי שנערך בין הצדדים. החוזה האישי לפיו הועסקה המשיבה נערך בהתאם לתנאים המקובלים בשלטון המקומי ובאישור הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה). 2. מסתבר שבצידו של החוזה האישי נערך עם המשיבה - בנסיבות שלא הובררו כל צורכן - נספח לפיו, בשינוי מן החוזה האישי, תהיה תקופת ההודעה המוקדמת בת 3 חדשים (במקום בת חודש אחד) ובנוסף נקבע כי המשיבה תהיה זכאית ל-3 חדשי הסתגלות. אין חולק כי נספח זה לחוזה האישי לא אושר על ידי הממונה ואף לא נשלח אליו לאישור סמוך לאחר שנחתם. רק סמוך לסיום עבודתה של המשיבה נשלח הנספח אל הממונה וזה אישר את ההוראה בדבר הודעה מוקדמת אך לא אישר את הוראת הנספח בדבר חודשי הסתגלות. 3. על רקע זה הגישה המשיבה תביעה בבית הדין האזורי נגד העיריה והממונה. בתשובה לתביעה טענו העיריה והממונה כי הוראת הנספח על שלושה חדשי הסתגלות לא אושרה על ידי הממונה ולכן היא בטלה לפי חוק יסודות התקציב. בית הדין האזורי (השופט ד"ר יצחק לובוצקי; תיק עב 2678/07) קיבל את עמדת הממונה וקבע שאמנם הוראת הנספח לא קיבלה את אישור הממונה ולכן היא בטלה. יחד עם זאת מצא בית הדין האזורי כי יש מקום לפצות את המשיבה על הפרת חובת תום הלב של העיריה כלפיה בכך שלא הביאה לידיעת המשיבה כי הנספח להסכם לא אושר על ידי הממונה. בית הדין פסק אפוא למשיבה פיצוי מן העיריה בסכום כולל של 15,000 ש"ח בתוספת הוצאות משפט. על פסיקה זו מערערים בפנינו הממונה (ע"ע 359/07) והעיריה (ע"ע 371/07). 4. לטענת הממונה, לא ניתן לפסוק פיצוי כספי על חוזה בטל. לטענתו, פסיקת פיצוי כספי בעקבות קביעה על בטלות חוזה לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינה אפשרית והיא מנוגדת לתכלית החוק. לטענת העיריה הפיצוי אותו פסק בית הדין האזורי כלל לא נתבע על ידי המשיבה ומשום כך לא היה מוסמך בית הדין לפוסקה. עם זאת הודיעה העיריה כי סכום הפיצוי שולם למשיבה. מעבר לכך טענה העיריה, בין השאר, כי בית הדין התעלם מהחלטת הממונה לכבד את ההוראה שבנספח לחוזה האישי בעניין ההודעה המוקדמת. לטענת העיריה, לא היה מקום לקבוע כי היא נהגה בחוסר תום לב כלפי המשיבה. המשיבה תמכה בפסיקת בית הדין האזורי. 5. במהלך הדיון בערעור הצענו לצדדים להסכים לקבלת הערעור ולביטולו של פסק הדין של בית הדין האזורי, תוך השארת הסכום שנפסק ושולם בידי המשיבה. העיריה והמשיבה הסכימו להצעה. באת כוח הממונה התנגדה להצעה בטענה שהוראות חוק יסודות התקציב נועדת להתמודד עם חריגות תקציב וההסדר המוצע מסכל מטרה זו. 6. לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים, מוצאים אנו כי דין ערעוריהם של הממונה והעיריה להתקבל. סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 קובע: (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר... (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראת סעיף קטן (א)". תיקון מס' 24 לחוק יסודות התקציב משנת תשנ"ח-1998 הוסיף את סעיפים 29א' ו-29ב' אשר העניקו לשר האוצר - ולממונה הפועל מכוחו - סמכויות נרחבות להתערב בהסדר חוזי הנוגד את הוראות החוק, לבטל הוראות שבו ואף לקבוע לו הסדר חליפי. מערכת חוקים זו נועדה לפקח על גופים ציבוריים הניתנים מן הקופה הציבורית לבל יחרגו מן הכללים הנהוגים בשרות הציבורי בנושאי שכר, זאת לשם שמירה על מסגרות התקציב ועל יציבות המשק (ראו ע"ע 1183/01 אהרון - המועצה האזורית מרחבים; ע"ע 1445/02 פרידמן - עירית מגדל העמק ועוד). 7. בהתאם לכך מחוייבת העיריה להנהיג לגבי עובדיה הסדרי שכר אשר קיבלו את אישורו של הממונה, בין במישרין ובין באמצעות משרד הפנים. זאת נעשה לגבי החוזה האישי עם המשיבה, אך לא נעשה לגבי הנספח לחוזה. לא זאת בלבד שלא ברור מי חתם על נספח זה ועל פניו לא נראה שגורם מוסמך כלשהו מטעם העיריה עשה זאת, אלא שהנספח לא הובא לידיעת הממונה סמוך לאחר חתימתו, אלא רק סמוך לסיום עבודתה של המשיבה. ואולם משעה שהנספח הובא לידיעת הממונה, הוא לא אישר את ההוראה שבו הנוגעת לחודשי הסתגלות. לאור זאת פסק בית הדין האזורי - בצדק - כי הוראה זו שבנספח בטלה מכח סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב. על חלק זה בפסק הדין אין בפנינו ערעור והוא שריר וקיים. 8. אלא שבית הדין האזורי הוסיף וקבע כי עם ההכרזה על בטלות ההוראה שבנספח, יש מקום לפסוק למשיבה פיצוי כספי על הפרת חובת תום הלב של העיריה כלפיה. פסיקה זו של בית הדין האזורי בטעות יסודה. ראשית - המשיבה לא תבעה סעד זה בבית הדין האזורי. המשיבה תבעה לשלם לה עבור שלושה חודשי הסתגלות, אך לא תבעה כל פיצוי מעבר לכך. נדמה שאין צורך לחזור ולציין כי ערכאה שיפוטית אינה מוסמכת לפסוק לבעל דין, ביוזמתה, סעד שלא נתבע על ידו. מטעם זה בלבד דין הערעור להתקבל ודין הפיצוי שנפסק למשיבה להתבטל. 9. שנית - בטלות של הסכם הינו מצב משפטי השונה במהותו מהפרת הסכם. הסכם בטל, כשלעצמו, מצמיח זכות להשבה לפי סעיף 21 לחוק החוזים (חלק כללי) תשל"ג-1973, אך לא מצמיח זכות לפיצוי על הפרה שהרי הסכם בטל אינו הסכם מופר. פיצוי כספי ניתן על הפרת הסכם. זוהי עילה שונה מזו של בטלות הסכם. עילה זו יש לתבוע ולהוכיח. בהעדר תביעה והוכחה בעילה של הפרת הסכם או בעילה אחרת המעניקה זכות לפיצוי, לא מוסמך בית הדין לפסוק פיצוי, לא בכלל ולא בשל הסכם בטל בפרט. 10. לפיכך מתקבלים ערעוריהם של הממונה והעיריה ואנו מבטלים אותו חלק מן הפסק של בית הדין האזורי המעניק למשיבה פיצוי בסכום של 15,000 ש"ח. עם זאת רושמים אנו לפנינו את הודעת העיריה כי לא תגבה מן המשיבה את סכום הפיצוי ששולם לה. בהערת אגב לא למותר לציין כי, על פני הדברים, התנהלות העיריה בעניין זה לא היתה תקינה מן הטעם שהנספח לחוזה האישי - אשר, כאמור, נסיבות החתימה עליו לא הובררו די צרכם - לא הובא לאישור הממונה בזמן ועובדה זו אף לא הובאה לידיעת המערערת בזמן. השופטת ורדה וירט-ליבנה אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט שמואל צור. השופטת רונית רוזנפלד הנני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט שמואל צור. נציג עובדים מר אבישי ספיר הנני מסכים לאמור בפסק דינו של השופט צור. נציג מעבידים מר בנימין ליברמן אני מצטרף לפסק דינו של כבוד השופט צור ולתוצאה שהושגה: לפיה ישאר הסכום שקיבלה המשיבה בעקבות פסק הדין בבית הדין קמא בידיה. בכך באו על סיפוקם הצורך והחובה לשפוט על פי דין. כאשר השפיטה על פי הדין לא עולה בקנה אחד עם הצדק, מתעורר הצורך לנהוג לפנים משורת הדין. אני מניח שחוסר הנוחות שחש הממונה על השכר במקרה שלפנינו הוא שגרם לו להסכים לתשלום של 3 חודשי הודעה מוקדמת במקום חודש אחד כמקובל ובכך הכיר, ולו חלקית , בנספח להסכם העבודה שנערך עם המשיבה למרות שכלל לא הובא לאישורו. זו היתה כנראה גם הסיבה שבית הדין קמא בהכירו בבטלות הנספח בגלל הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מצא לנכון לחייב את עירית פתח תקוה בתשלום פצוי למשיבה בגין ניהול משא ומתן שלא בתום לב. המשיבה הסכימה להתחיל בעבודתה בעיריה מתוך הנחה שהנספח לחוזה ההעסקה תקף והובא לאישורו של הממונה על השכר (מתוך הנחה שידעה על קיומו.) לא היו בידה הכלים לבדוק אם החותמים על החוזה או הנספח מוסמכים לכך ואם הביאו את ההסכם ונספחו לאישור הממונה. אי חתימת הנספח על ידי המוסמכים לחתום עליו ואי הבאתו לאישור הממונה, בעקבות רשלנות העיריה אינם מצדיקים פגיעה בזכויות המשיבה. כמצווים על רדיפת הצדק ועל "עשית הישר והטוב" אנו מצווים גם על פעולה "לפנים משורת הדין". בעצת יתרו למשה (שמות יח 20) מוזכרים החוקים, הדרך ילכו בה, ו"המעשה אשר יעשון". בגמרא (בבא מציעא ל ע"ב) מתפרש האמור: "המעשה" זה הדין, ו"אשר יעשון" זה לפנים משורת הדין. באותו המקום מוזכרת גם אמרתו של ר' יוחנן "שלא חרבה ירושלים אלא על שדנו בה דין תורה". גישה זו אומצה בשורה ארוכה של פסקי דין בבתי המשפט העליון. בע"פ 112/50 יוסיפוף נ' היועץ המשפטי לממשלה (פד"י ה' 488) אומר כב' השופט לנדוי "תפקידו של השופט אינו לפרש את החוק פירוש מכני בלבד, עליו להעמיק חדור ולשקול את טובת הכלל והפרט, את מידת הצדק והיושר וכיוצא בהן". כך גם כבוד השופט אלון בע"א 391/80 לסרסון נ' שכון עובדים בע"מ (פד"י לח (2) 264) "כלל גדול בידינו, שאין מערכת משפטית יכולה להתפרנס מגופו של הדין בלבד. גופה של מערכת המשפט זקוק לנשמה, ויש שאף לנשמה יתרה. נשמה זו תימצא למערכת המשפט בדמותן ובצילן של נורמות ערכיות שונות". אני נתלה באילנות גבוהים אלה בגלל ההרגשה שקבלת דרישתה של באת כח הממונה על השכר שיקוב הדין את ההר, תגרום לתחושה שלא נעשה צדק על פי המשפט ותפגע בסופו של דבר באמון הצבור בבתי המשפט. השופט בבית הדין קמא היה סבור שניתן למצוא תרופה לבטלות הנספח להסכם העבודה באמצעות סעיף 39 לחוק החוזים. לעניות דעתי הסעיף המתאים יותר בחוק החוזים הוא סעיף 27 הדן בחוזה על תנאי. הסכמת הממונה במקרה שלנו היא התנאי המתלה לביצוע ההסכם ונספחו. משלא התקים התנאי החוזה בטל. במקרה זה אנו פונים לסעיף 28 (א) האומר "היה חוזה מותנה בתנאי מחלה וצד אחד מנע את את קיום התנאי, אין הוא זכאי להסתמך על אי קיומו". בעניננו, רשלנות העיריה היא שגרמה לאי קיום התנאי המתלה בכך שלא שלחה את הנספח לאישור הממונה ולכן אין היא זכאית להסתמך על אי קבלת ההסכמה. יפה עשתה איפה העיריה בויתורה על הסכום ששולם למשיבה. את באת כוחו של הממונה על השכר הייתי מפנה לסעיף 29ב (ב)(ג) בחוק יסודות התקציב האומר שהממונה רשאי "מטעמים שבצדק" (ההדגשה שלי ב.ל) להורות על חריגות מסוימות תוך התחשבות ב"מידת החריגה", וכו'. הנה כי כן, גם בחוק היבש לכאורה נמצא מקום לצדק ויפה עשה הממונה כשהסכים לחריגה שבנספח הנוגעת לתקופת ההודעה המוקדמת. אשר לאינטרס הצבורי והצורך לשמור על מסגרת תקציבית, יש בחוק אמירות ברורות המאפשרות לממונה להפחית מתקציב הרשות החורגת את הסכום שבחריגה. אם יעשה כן וישתמש גם בזכותו לפי סעיף 39 שבחוק יסודות התקציב להעמיד לדין משמעתי את העובדים שגרמו לחריגה, סביר להניח שמספרן של החריגות יקטן. סוף דבר- הערעור מתקבל כאמור בפסק דינו של השופט צור. בנסיבות העניין לא יעשה צו להוצאות. יסודות התקציב