1. במסגרת עתירה מינהלית, לביטול החלטתה של המשיבה 1 מיום 1.5.00, הועלתה טענה מיקדמית הטעונה הכרעה. הטענה היא שהמהלך הנכון לתקיפתה של ההחלטה הנזכרת הוא באמצעות ערעור ולא על דרך של עתירה מינהלית. דעתי היא שיש ממש בטענה וכי על כן דין העתירה להימחק על הסף. 2. על מנת להבין את הרקע העובדתי ואת הטענה המיקדמית עלינו לחזור שנים רבות לאחור. לפני עשרות שנים, כנראה בשנת 1923, רכשו אנשים שונים קרקעות במתחם הידוע בשם "אדמות הבולגרים", אשר מצוי כיום בתחום המועצה האזורית גן רווה ובמרחב התכנון עליו מופקדת העותרת. המשיבה 3 הינה הבעלים של מחצית מהזכויות בחלקה 201 בגוש 3741 (להלן - החלקה), המצויה במתחם האמור. על החלקה חלה בעבר התוכנית המנדטורית R/220. על פי אותה תוכנית היה ייעוד החלקה למגורים. בשנת 1971 הוכרזה הקרקע כקרקע חקלאית. בשנת 1982 נכנסה לתוקף תוכנית מתאר מחוזית תממ3/, שחלה אף לגבי החלקה. על פי תוכנית המתאר המחוזית שונה ייעוד החלקה לפארק לאומי. בשנת 1983 הוגשו לעותרת תביעות רבות לפיצויים בגין פגיעה על ידי תוכנית המתאר המחוזית, בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- (להלן - החוק). התביעות התבססו על שינוי הייעוד ממגורים, כפי שהיה על פי תוכנית R/220, לפארק לאומי, לפי תממ3/. אחת התביעות הייתה תביעתה של המשיבה 3. ביום 17.7.83 החליטה העותרת לדחות את התביעות לפיצויים שהוגשו לה, מן הטעם שתוכנית המתאר המחוזית הביאה לשינוי מייעוד חקלאי לפארק ולא ממגורים לפארק. על פי החוק, כנוסחו באותה עת, הועברה החלטתה של העותרת, שהייתה בבחינת המלצה, למשיבה 2, לשם הכרעה בתביעות הפיצויים. באותו שלב העניין הוקפא, אף על דעת פרקליטה של העותרת. בשנת 1993 נכנסה לתוקף תכנית חדשה, היא תוכנית בר/במ109/. תוכנית זו נתקבלה בהתאם לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן1990-. בתוכנית זו נקבע, כי כל השטח שבתחום תוכנית R/220 יהפוך לשטח בנייה של ישוב רווחה, בו יהיו מגרשים שייעודם מגורים וכן ייעודים נוספים. באותה תקופה אף בוטלה ההכרזה של החלקה ושל חלקות נוספות כקרקע חקלאית. ביום 13.8.98 פורסם דבר אישורה של תוכנית נוספת, שסימונה בר1/109/. תוכנית זו הייתה דרושה על מנת לאפשר הקמתו של ישוב על "אדמות הבולגרים", בהמשך לתוכנית שנתקבלה בשנת 1993. 3. פרקליטה של המשיבה 3, עו"ד רפאל צ'קרוב, פנה לעותרת במכתב מיום 19.8.99, בעניין תביעת הפיצויים (המכתב צורף כנספח ז' לעתירה). במכתב דרש הפרקליט פיצויים בגין חוסר האפשרות לממש את זכויותיה של המשיבה 3 במשך תקופה של 17 שנה. הכוונה הייתה לתקופה שמאז אישורה של תוכנית המתאר המחוזית תממ3/ בשנת 1982. בסיומו של המכתב כתב הפרקליט המלומד, כי הוא "מבקש מהועדה הנכבדה לחדש את הדיון בתביעות שהגשתי בשם בעלי 'אדמות הבולגרים' וליתן את החלטתה במועד החוקי". העותרת דנה בעניין וקיבלה ביום 28.11.99 החלטה לדחות את תביעת הפיצויים של העותרת ושל האחרים (ההחלטה מצוטטת בנספח ב' לעתירה). בהחלטה סמכה העותרת על דברים מסוימים שאמר עו"ד צ'קרוב בעת הדיון בפניה ביום 26.5.83. על פי הנטען, פרקליטה של העותרת אמר באותו דיון, כי אם תחליט העותרת על שינוי ייעוד [והכוונה, כנראה, לשינוי ייעוד למגורים - א.ג.], הרי שולחיו לא ידרשו פיצויים. העותרת ציינה בהחלטתה, כי לאור דברים אלה ולאור אישורן של תוכניות בר/במ109/ ובר1/109/, אין עוד מקום לתביעת הפיצויים. בסיומה של ההחלטה נקבע, כי תביעת הפיצויים תעבור למשיבה 2, שכן היא שהחליטה בשנת 1984 לעצור את הטיפול בתביעות הפיצויים בקשר ל"אדמות הבולגרים". עתה אמורים היינו להגיע להחלטתה של המשיבה 1 מיום 1.5.00, אשר העתירה הוגשה נגדה. בהחלטה קיבלה המשיבה 1 את הערר שהגישה המשיבה 3 נגד החלטתה של העותרת מיום 28.11.99. אך טרם נפנה להחלטה, ראוי יהיה לתאר את המצב המשפטי, אשר השתנה במשך השנים, בכל הנוגע לתביעות לפיצויים עקב פגיעה על ידי תוכנית שלא על דרך הפקעה. 4. הנושא של פיצויים בגין פגיעה שלא בדרך הפקעה מוסדר בפרק ט' של החוק, בו כלולים סעיפים 202-197. הזכות העקרונית האמורה לפיצויים הוכרה בפקודת בניין ערים 1936, ואף במסגרת קודמתה, הפקודה משנת 1921. במהלך השנים מאז קבלתו של החוק בשנת 1965 הוא עבר שינויים רבים, אשר חלקם נגע לנושא הנזכר. עד לתיקון 43 של החוק משנת 1995, היה המצב המשפטי בכל הנוגע לתביעת פיצויים כאמור ולסמכות לדון בה, כדלקמן: התביעה הייתה מוגשת לוועדה המקומית, שהייתה חייבת למסור דו"ח על התביעה לוועדה המחוזית. בדו"ח רשאית הייתה הוועדה המקומית להציע לדחות את התביעה, ואם לא כן היה עליה ליתן אומדן באשר לסכום הפיצויים (סעיף 198(א), כנוסחו לפני תיקון 43 של החוק). הוועדה המחוזית הייתה רשאית לאשר או לשנות את החלטתה של הוועדה המקומית, או להחזיר אליה את העניין לדיון מחדש (סעיף 198(ב) לפני התיקון הנזכר). אם תביעת הפיצויים לא נתקבלה באופן מלא, רשאי היה הטוען לפיצויים להגיש תובענה לבית המשפט (סעיף 199 לחוק, כנוסחו לפני תיקון 43). תיקון 43 לחוק שינה את הדין בכל הנוגע לסמכות ההחלטה באשר לתביעה לפיצויים שלא עקב הפקעה. התביעה מוגשת לוועדה המקומית ולה נתונה הסמכות להחליט לגבי התביעה (סעיף 198(ב) ו-(ג) לחוק). הוועדה המחוזית אינה מעורבת עוד בתביעת הפיצויים (אולם ראו את סעיף 119ד לחוק, שלא הותאם לשינויים שהוכנסו בתיקון 43). התיקון מ1995-, שהקים את המוסד של ועדת ערר, היקנה לגוף זה סמכות אף בכל הנוגע לתקיפת החלטה של ועדה מקומית בתביעת פיצויים. עם זאת, קיים הבדל מסוים במנגנון התקיפה, תוך הבחנה בין המקרה בו התביעה נדחית על ידי הוועדה המקומית לבין המקרה בו התביעה מתקבלת בחלקה. אתייחס תחילה למקרה הראשון ולאחר מכן למקרה השני. 5. אם הוועדה המקומית החליטה לדחות את התביעה, רשאי התובע או מי שעלול להיפגע מהחלטתה, להגיש ערר לועדת ערר: סעיף 198(ד) לחוק (לפי האמור בס"ק (ד) יחולו הוראותיו גם כאשר ההחלטה לדחות את התביעה מבוססת על כך שנמצא כי אין זה מן הצדק לשלם פיצויים, כאמור בסעיף 200 לחוק). ועדת הערר רשאית, לפי סעיף 198(ו) לחוק, לקבל החלטה על פי אחת מהחלופות הבאות: א. לקבל את הערר; ב. לדחות את הערר; ג. למנות שמאי מכריע; אם זו החלופה עליה הוחלט, יחולו לגביו ההוראות שבסעיף 198(ה) לחוק. 6. המסלול שונה במקצת אם הוועדה המקומית החליטה שלא לקבל את התביעה במלואה, וכאשר התובע חולק על סכום הפיצויים. נעיר במאמר מוסגר, כי אם התובע אינו חולק על הסכום שקבעה הוועדה המקומית, הרי בכך מסתיים ההליך מבחינתו. אם הצדדים חלוקים, לאחר שהוועדה המקומית נקבה בסכום כלשהו שהינו נמוך מן הסכום הנתבע, מוטל עליהם לבחור שמאי מקרקעין, שישמש כשמאי מכריע: סעיף 198(ה)(1) רישא לחוק. בהעדר הסכמה על זהותו של השמאי המכריע, הוא ימונה על ידי יושב ראש ועדת הערר לפי פנייה של אחד הצדדים: סעיף 198(ה)(1) סיפא לחוק. החוק מוסיף וקובע, כי ניתן לתקוף את החלטתו של השמאי המכריע שנבחר או נתמנה כאמור על דרך ערר לוועדת ערר: סעיף 198(ה)(4) לחוק. במקרה של ערר על החלטתו של השמאי המכריע, רשאית ועדת הערר, לפי סעיף 198(ז) לחוק, לנקוט בדרכים הבאות: א. לקבל את הערר; ב. לדחות את הערר; ג. לקבל חוות דעת שמאי לפני שתחליט האם לקבל את הערר או לדחותו. נוסיף, כי בכל אחד מן המסלולים לפיהם מגיע עניין לוועדת ערר, קיימת זכות ערעור על החלטתה לבית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה משפטית בלבד, כפי שיוסבר להלן (בפיסקה 9). נעיר עוד, כי החוק בנוסחו דהיום אינו מתייחס לדרך התקיפה מקום שהוועדה המקומית מקבלת באופן מלא את התביעה לפיצויים. במילים אחרות, אין זה ברור מהו מסלול התקיפה כאשר התביעה מתקבלת במלואה. כנראה שהדבר נובע מכך שחובת תשלום הפיצויים חלה על הוועדה המקומית, כאמור בסעיף 197(א) לחוק. ההנחה הייתה, כנראה, כי במקרה כזה אין גורם אחר שיהיה מעוניין לתקוף את ההחלטה. חרף זאת, הקושיה עשויה להתעורר בסיטואציה בה קיימת חובת שיפוי במקרה של "תכנית דרך", כאמור בסעיף 119ד לחוק. 7. לפני שנתייחס להחלטה של ועדת הערר, שהביאה להגשתה של העתירה, נזכיר שינויים נוספים שהביא תיקון 43 בכל הנוגע לזכות לפיצויים עקב פגיעה על ידי תוכנית שלא בדרך הפקעה: ראשית, תקופת ההתיישנות, שהייתה קודם לכן בת שנה אחת, הוארכה לשלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התוכנית הפוגעת (סעיף 197(ב) רישא לחוק). שנית, חל שינוי באשר לסמכותו של שר הפנים להאריך את תקופת ההתיישנות מעבר לשלוש שנים. עד לתיקון 43 רשאי היה השר להאריך את התקופה "אם היתה סיבה סבירה לכך". התיקון משנת 1995 קבע שהשר רשאי להפעיל את הסמכות "מטעמים מיוחדים שיירשמו" (השינוי לגבי סמכותו של שר הפנים הביא לצמצומה: בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783, 792 מול האות ג'). 8. בשלב זה חוזרים אנו להחלטתה של המשיבה 1, שבעקבותיה הוגשה העתירה דנא. בהחלטה מיום 1.5.00 נתקבל הערר שהוגש על ידי המשיבה 3 על ההחלטה שקיבלה העותרת ביום 28.11.99. בהחלטה נקבע, כי התביעה לפיצויים מתייחסת להקפאת אפשרות הבנייה בתקופה שמאז כניסתה לתוקף של תוכנית המתאר המחוזית תממ3/ - בשנת 1982 - ועד לאישורה של תוכנית בר1/109/ - בשנת 1998 (בהקשר זה הזכירה ועדת הערר את פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190). המשיבה 1 הוסיפה והחליטה למנות שמאי מכריע, על מנת שיעריך את הנזק שנגרם למשיבה 3 עקב העדר אפשרות לבנות בתקופת הביניים, שבין שתי התוכניות הנזכרות. כמו כן הוחלט לחייב את העותרת בהוצאות ושכר טרחת עורך דין בסכום של 10,000 ש"ח. מינויו של השמאי המכריע על ידי המשיבה 1 מצביע על כך שלפי השקפתה של המשיבה 1 חל על העניין החוק כנוסחו בעקבות קבלת תיקון 43. בבסיס העתירה עומדת טענתה של העותרת, כי על תביעת הפיצויים של המשיבה 3 חל החוק כפי שהיה לפני כניסתו לתוקף של תיקון 43. על כן טוענת העותרת, כי לא היה מקום למנות שמאי מכריע וכי התביעה צריכה להידון בפני המשיבה 2. זו האחרונה אכן בדעה כי הסמכות אומנם נתונה לה. 9. אחרי שתיארנו את הרקע העובדתי, התכנוני והמשפטי, ניתן לפנות לטענה המיקדמית שהעלתה המשיבה 3 נגד העתירה. המשיבה 3 גורסת, כי הדרך הנכונה לתקיפת החלטתה של המשיבה 1 הייתה זו של ערעור ולא עתירה. הטענה מתבססת על האמור בסעיף 198(ח) לחוק. כעת עלינו לשוב לתיקון 43 לחוק. באותו תיקון נקבע, כי ניתן להשיג על החלטה של ועדת ערר, בכל הנוגע לתביעה לפיצויים בגין פגיעה על ידי תוכנית שלא בדרך הפקעה, באמצעות ערעור. סעיף 198(ח) לחוק, כנוסחו בעת קבלת תיקון 43 ועד לאחרונה, היה כדלקמן: "על החלטת ועדת הערר ניתן לערער, בשאלה משפטית בלבד, לבית המשפט המחוזי בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו הומצאה לצדדים החלטת ועדת הערר". בסעיף האמור הוכנס שינוי מכוח חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000- (להלן - החוק החדש). בחוק החדש נקבע, כי הערעור על החלטתה של ועדת הערר יוגש לבית המשפט לעניינים מינהליים (סעיף 20(5) לחוק החדש, וכן פרט 5 לתוספת השנייה לחוק החדש, היא התוספת העוסקת בערעורים מינהליים). החוק החדש נכנס לתוקף ביום 12.12.00. לפי האמור בסעיף 31 שבו, הוראותיו לא יחולו על הליכים שהוגשו לפני תחילתו. העתירה הנוכחית הוגשה עוד בחודש יוני 2000. מכאן, שחל לגביה סעיף 198(ח) לחוק, על פי נוסחו לפני החוק החדש. מכל מקום, השינוי שהביא החוק החדש באשר לסמכות הערעור, היינו העברתה מבית המשפט המחוזי לבית המשפט לעניינים מינהליים, הינו חסר משמעות במקרה דנא, כפי שיוסבר עתה. בית המשפט לעניינים מינהליים הינו חלק מבית המשפט המחוזי: סעיף 3(א) לחוק החדש. רק שופט המכהן בבית משפט מחוזי יכול לכהן בבית המשפט לעניינים מינהליים: סעיף 3(ב) לחוק החדש. גם מבחינת המותב אין הבדל; ערעור לפי סעיף 198(ח) לחוק, כנוסחו לפני החוק החדש, יכול היה להישמע בפני דן יחיד: סעיף 37(ג) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד1984-. אף ערעור מינהלי, כולל ערעור לפי סעיף 198(ח) לחוק כנוסחו דהיום, נשמע בפני דן יחיד: סעיף 4 לחוק החדש. 10. חוזרת על כנה השאלה, האם העותרת פעלה כדין כאשר הגישה את השגתה נגד החלטתה של המשיבה 1 על דרך עתירה. התשובה המתבקשת מאליה היא שהעותרת שגתה. לפי סעיף 198(ח), בין בנוסחו הקודם ובין בנוסחו הנוכחי, דרך התקיפה היא באמצעות ערעור. על כן, יש ממש בטענה המיקדמית של המשיבה 3. המשיבה 3 לא הסכימה להצעה, כי העתירה תידון לגופה, וכאילו הוגש ערעור. בהעדר הסכמה, לא ניתן לדון בטענות לעיצומן. אילו חשבתי שדרכה של העותרת תחסם בעתיד להעלאת טענתה שבמרכז העתירה, אפשר שהייתה נמצאת הדרך לאפשר לה לתקוף במסגרת עתירה, אף שהוגשה במקום ערעור, את החלטתה של ועדת הערר. איני רואה צורך להרחיב בעניין זה. מכל מקום, דעתי היא שהעותרת תוכל להעלות בעתיד את הטענה האמורה, כפי שיובהר עכשיו. 11. בהחלטה של המשיבה 1 מיום 1.5.00 נקבע ששמאי מסוים ימונה כשמאי מכריע. מכך שהוחלט למנות שמאי מכריע נובע, כי ההחלטה ניתנה במסגרת הסמכות שלפי סעיף 198(ו) לחוק. החלטה הניתנת לפי ס"ק (ו) באה בעקבות החלטה של הוועדה המקומית לדחות תביעה לפיצויים (כמוסבר בפיסקה 5 לעיל). לאור עמדתן של העותרת והמשיבה 2, לפיה חל הדין הקודם - היינו לפני תיקון 43 לחוק - יש להניח שקביעתו של השמאי המכריע שנתמנה, לא תביא לסיום הסכסוך. על כן, ניתן לצפות שיינקט מהלך של ערר נוסף, בעקבות ההחלטה שיתן השמאי המכריע (דרך זו פתוחה מכוח סעיף 198(ה)(4) לחוק, כפי שהובהר בפיסקה 6 לעיל). ניתן להעריך שגם ההחלטה הצפויה של ועדת הערר לא תהא בבחינת סוף פסוק. כנגד אותה החלטה ניתן יהיה להגיש ערעור לבית משפט זה (סעיף 198(ח) לחוק). במסגרת אותו ערעור תוכל העותרת להעלות את הטענה שנמנע ממנה מלהעלות במסגרת ההליך הנוכחי, בשל כך שטעתה והגישה עתירה במקום ערעור. דברינו האחרונים הם שמסבירים מדוע הצענו לפרקליטיה של המשיבה 3 להסכים לדון בעתירה כאילו מדובר בערעור לפי סעיף 198(ח) לחוק. הטענה הדיונית שהעלתה המשיבה 3, תביא, למרבה הצער, אך להארכתם של ההליכים. ייתכן ועדיין קיימת דרך נוספת לצאת מן המבוך והיא זו: העותרת רשאית, כמובן, לבקש להאריך את המועד להגשת הערעור שהייתה אמורה להגישו; אם תהא הסכמה של המשיבה 3 לכך, יש להניח שהבקשה תיענה בחיוב. כך תיפתח הדרך כבר בעתיד הקרוב להליך התקיפה הנכון (אינני מביע כל עמדה לגבי השאלה כיצד יתייחס בית המשפט או הרשם לבקשה להארכת מועד בלא הסכמה של המשיבה 3). 12. לאור הניתוח שנעשה עד כה, אין מקום וצורך להיזקק לשאלה שעלתה במהלך הדיון והיא, האם קיימת זכות ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים רק על החלטה סופית של ועדת ערר - היא החלטה המסיימת את התיק שבפניה - או אף על החלטת ביניים. האפשרות התיאורטית הנוספת, זו של בקשת רשות ערעור על החלטת ביניים, אינה קיימת בחוק ועל כן אינה טעונה בחינה כלל. השאלה שהצגנו, בדבר זכות ערעור על החלטה סופית בלבד או אף על החלטת ביניים, התעוררה בעבר בבית המשפט העליון לגבי ערעורים על החלטות של טריבונלים שונים. התשובה לשאלה זו אינה אחידה ועשויה להשתנות מבית דין אחד למשנהו (ראו בסוגיה זו את פסקי הדין הבאים: ר"ע 587/83 ועד הבית ברח' תנועת המרי 2 נ' ירדני, פ"ד לח(4) 487; ע"א 4843/91 אסם תעשיות מזון בע"מ נ' עלית תעשיות ישראליות בע"מ, פ"ד מו(1) 876; רע"א 886/93 Eli Lilly and Company נ' טבע תעשיות פרמצבטיות בע"מ, פ"ד מז(2) 105; רע"א 3959/97 ברק נ' מנהל מס שבח (לא פורסם); רע"א 1747/00 בזק בינלאומי בע"מ נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פ"ד נד(2) 718). אין צורך להכריע בשאלה זו, אשר אין ספק כי לא ירחק היום ובתי המשפט המינהליים יידרשו לה. 13. אשר על כן, הנני מחליט למחוק את העתירה על הסף. העותרת תישא בשכר טרחת עורך דין לזכות המשיבה 3 בסכום של 7,500 ש"ח. המזכירות תשלח העתק מפסק הדין לצדדים. ניתן היום, ח' באייר תשס"א (1 במאי 2001). ד"ר א' גרוניס שופט מותר לפרסום מיום 7.5.2001. תוכנית בניהבניהפיצוייםתכנית מתאר