הגדרת "בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע"

הגדרת "בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע" אשר יכול להגיש לועדה המקומית תוכנית לפי סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבנייה הועדה המקומית טוענת כי העוררת שהינה בעלת חלק קטן יחסית מכלל זכויות הבעלות במקרקעין עליהם חלה התוכנית, אינה בבחינת "בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע" היכול להגיש תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת לועדה המקומית. הועדה המקומית הפנתה אותנו לפסיקה הקובעת, כי אין לאפשר לבעל חלק זניח במקרקעין להגיש לגביהם תוכנית וכפי שנקבע בעת"מ (י-ם) 129/00 ועד עין כרם נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה: " דוחה אני את פרשנות העותרים למילים "מי שיש לו ענין בקרקע" שבסעיף 61א(ב) לחוק, לפיה כל בעל עניין תכנוני בקרקע, זכאי להגיש תוכנית מתאר מקומית, מבלי שתהא לו כל זיקה קניינית או חוזית לקרקע- כדוגמת העותרת- או מבלי שתהא לו זיקה כאמור במרבית הקרקע, כדוגמת העותרים 4 - 21 בעת"מ 129/00 (להלן: "התושבים"). את העניין ב"רקע" המזכה במעמד "מגיש תוכנית" לפי סעיף 61א(ב) לחוק, יש לצמצם לזיקה קניינית או חוזית כלשהי, כגון: משתמש בקרקע מכח שכירות או הרשאה, ו"עניין" זה כולל גם מי שמתכונן או מתכנן להשתמש בקרקע, כבעל זכות כנ"ל בעתיד הקרוב, כגון: יזם המתעניין בקרקע לצורך פיתוחה (להלן: "זיקה בכח" או "זכות בכח"), אך בכל מקרה, זיקה זו מאפשרת הגשת תוכנית שתחומיה הם תחומי הזיקה הנ"ל, דהיינו: השטח שבו או במרביתו מופעלת הזכות הקניינית או החוזית בפועל או בכח. עמדה פרשנית זו מתבססת בעיקר על הנימוקים דלהלן." בפסק דין מאוחר יותר קבע כבוד השופט מודריק בעת"מ 1356/01 פי גלילות מסופי נפט וצינורות בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב, כי אין לומר שרק מי שבידו רוב הזכויות במקרקעין יכול להגיש תוכנית בסמכות מקומית, והרי ויש לראות מה הוא האינטרס של מגיש התוכנית בקרקע, אינטרס אשר אינו נגזר בהכרח מגודל חלקו בקרקע וכפי שנקבע שם: " הכל תמימי דעים כי זכות קניינית במקרקעין מקנה ביד בעל הזכות רשות להגיש תוכנית מתאר או תוכנית מפורטת ביחס לאותם מקרקעין. הכל גם מסכימים שגם זיקה אחרת (פרט לזכות קניינית או חוזית) עשויה להקים זכות להגשת תוכנית. המחלוקת נטועה בשאלה האם הזכות הקניינית, בהיקפה הקונקרטי (כדי 10% משטח התוכנית) יוצרת זיקה של "בעל ענין" גם על מותר שטח התוכנית. פסק הדין עין כרם מחוזי אומר שרק אם הזכות הקניינית משתרעת על מרבית שטח התוכנית, היא יוצרת את זיקת העניין האמורה ביחס ליתרת השטח שהזכות הקניינית אינה משתרעת עליו." " השאלה היא שאלת תחימת הגבול. אימתי תחשב החזקה בשטח ל"זניחה" ביחס למלוא התוכנית ואימתי היא תהיה משמעותית. בענין תכנון שכונת מגורים הראה לנו פסק הדין עין כרם עליון שאפילו החזקה בשיעור קטן מאוד יכולה להשריע את עניינה על שטח גדול בעשרות מונים. לי נראה שהאינטרס שיש לעותרת בשטח הוא אינטרס חשוב דיו ומרחב ההתפרשות הפורמלי שלו גדול מספיק כדי שיוקנה לה מעמד של "בעל עניין בקרקע". יודגש כי קיימת גם דעה כי רק מי שיש לו זכויות בכל המקרקעין יכול להגיש תוכנית מיתאר בסמכות מקומית או תוכנית מפורטת לועדה המקומית, למעט במקרה בו בעלותו בקרקע הינה במשותף עם אחרים, שאז, חלקו במקרקעין משתרע על פני כל המקרקעין מכח שותפותו, בחלקו היחסי. אנו בדעה כי במקרה בו קיימת תוכנית אשר מחייבת אישור תוכנית איחוד וחלוקה כתנאי למתן היתרי בנייה, אין חשיבות לשאלה מה גודל של חלקו של מגיש התוכנית במקרקעין, וכי גם בעל חלק קטן, ואף מזערי, יכול ליזום תוכנית שכזו, וזאת משני נימוקים. כאשר הגשת תוכנית לאיחוד וחלוקה הינו תנאי להוצאת היתרי בנייה, האינטרס של כל בעל קרקע בתחום התוכנית כי תאושר תוכנית שכזו אינה פונקציה של חלקו היחסי בקרקע. כל מי שיש לו חלק בקרקע המצויה בתחום תוכנית מיתאר המחייבת אישור תוכנית מפורטת לשם הוצאת היתרי בנייה הינו לדעתנו בעל אינטרס מספיק על מנת ליזום תוכנית שכזו אשר תאפשר לו את מימוש זכויותיו במקרקעין שבבעלותו בדרך של בנייה. אין לדעתנו לומר כי רק מי שיש בידיו את רוב החלקים במקרקעין או חלק משמעותי במקרקעין בתחום אותה תוכנית יכול ליזום תוכנית איחוד וחלוקה על מנת לאפשר בנייה בתחום התוכנית. פרשנות שכזו משמעותה היא, כי כל עוד לא יעלה הרצון מלפני בעלים אלה לבנות במקרקעין, יהיו בעלי הזכויות האחרים במקרקעים מנועים מלממש את זכויותיהם במקרקעין בדרך של בנייה בהן, תוצאה שאינה סבירה בעינינו. זאת ועוד, במקרה בו התוכנית מחייבת אישור תוכנית איחוד וחלוקה כתנאי להוצאת היתרי בנייה, הרי שכל עוד לא אושרה תוכנית כאמור, כל הבעלים במקרקעים הינם למעשה שותפים במושע בכל המקרקעין בתחום התוכנית. במצב דברים שכזה, בו הבעלות במקרקעין של כל אחד ואחד מהבעלים משתרע על פני כל המקרקעין, בכל גרגר וגרגר, לפי חלקו היחסי, אין עוד משמעות לגודל חלקו במקרקעין נשוא התוכנית, ויכול הוא ליזום תוכנית. כאן המקום לציין כי התוכניות שנדונו בפסקי הדין שהובאו לעיל לא דנו בתוכנית לאיחוד וחלוקה אלא בתוכניות בעלות השלכות תיכנוניות רחבות היקף. לפיכך אנו קובעים כי למרות חלקה הקטן של העוררת במקרקעין שבתחום מבנן 1 של תוכנית רש/446, זכאית היא להגיש את התוכנית נשוא ערר זה. זכותה של הועדה המקומית להימנע מהפקדת תוכנית אותה יזם בעל מקרקעין או בעל ענין במקרקעין בשל כוונה תיכנונית של הועדה המקומית ביחס לאותם מקרקעין הנימוק אשר ניתן על ידי הועדה המקומית לאי אישור התוכנית אותה יזמה העוררת להפקדה היה, כי הועדה המקומית שוקדת על הכנת תוכנית איחוד וחלוקה בתחום תוכנית רש/446 מזה זמן רב. טוענת העוררת, כי לא ניתן למנוע הפקדה ודיון בתוכנית אשר מטרתה לאפשר בנייה בתחום תוכנית תקפה, רק בשל כוונות תיכנוניות של הועדה המקומית אשר לא ניתן להן כל ביטוי מעשי כגון פרסום הודעה לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבנייה או החלטה על הפקדת תוכנית חדשה . העוררת הביאה בפנינו פסיקה הקובעת , כי כל עוד לא הוגבלה הוצאת היתרי בנייה מכח סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבנייה או מכח סעיף 97 לחוק לאחר שתוכנית אושרה להפקדה, אין בסמכות הועדה המקומית למנוע הוצאת היתרי בנייה על פי התוכניות שבתוקף. העוררת מבקשת ללמוד גזרה שווה מפסיקה זו לעניין שלפנינו קרי, כי כל עוד הועדה המקומית לא נקטה בפעולה תיכנונית מעשית לאישורה של תוכנית חלופית, והכנת תוכנית שכזו הינה בגדר כוונות בלבד, לא ניתן למנוע מהעוררת ליזום ולקדם תוכנית איחוד וחלוקה אשר כל מטרתה לאפשר לה הוצאת היתר בנייה ומימוש זכויותיה במקרקעין בדרך של בנייה. הועדה המקומית טוענת מנגד כי הכנת התוכנית החלופית מצויה בשלבים מתקדמים ביותר, קיים נוסח תקנון (לא סופי) לתוכנית, הוכנו כבר תשריטים מעודכנים, טבלאות הקצאה ואיזון, והושקעו בה כבר מאות שעות עבודה. התוכנית, אשר לבד מביצוע איחוד וחלוקה יוסף בה גם יעוד של מגורים בחלק מהמתחם, כבר נדונה עם מתכננת המחוז ועל פי הנחיותיה הוכנסו בה שינויים שונים בתוכנית. לטענת הועדה המקומית: "כיום עומדת תכנית הועדה בפני העברתה לועדה המחוזית לצורך הכנה ודיון להפקדה כאשר נותרו תיקונים קלים ואחרונים למסמכי התכנית וחתימה על כתבי התחייבות ושיפוי מצד בעלי הזכויות במתחם. במסגרת התוכנית המיועדת, צפוי שיפור משמעותי בתכנון המבנן, בהקצאת שטחי הציבור ובחלוקת הזכויות בין בעלי הזכויות במבנן באופן שיקל על מימושן." לטענת הועדה המקומית התוכנית אותה יזמה העוררת סותרת את התוכנית שבהכנה ואישורה תסכל למעשה את התוכנית אותה מקדמת הועדה המקומית. לפיכך, לטענת הועדה המקומית כאשר היא באה לדון בהפקדת תוכנית אותה יוזם בעליו או בעל עניין במקרקעין, מוסמכת היא לבדוק באיזו מידה התוכנית האמורה משתלבת עם המגמות והכוונות התיכנוניות של הועדה המקומית בעיקר כשאלה מצויים כבר בהליכי עבודה מתקדמים, ולא ניתן לחייב את הועדה המקומית להכשיל, במו ידיה את מימוש כוונותיה ורצונותיה התיכנוניים בדרך של אישור תוכנית סותרת להפקדה. אנו בדעה כי הפסיקה אשר הובאה על ידי העוררת לעניין החובה להוציא היתרי בנייה על פי התוכניות התקפות, כל עוד לא פורסמו הודעות לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבנייה או שאושרה להפקדה תוכנית חלופית, אינה רלוונטית לענין חובתה של הועדה המקומית לאשר להפקדה תוכנית אותה יוזם בעל מקרקעין או בעל ענין במקרקעין, גם אם המדובר בתוכנית לאיחוד וחלוקה המחוייבת על פי התוכנית שבתוקף לשם הוצאת היתרי בנייה. אין לומר כי כל עוד לא פורסמה הודעה לפי סעיפים 77 ו- 78 בקשר להכנת תוכנית חלופית על ידי הועדה המקומית או כל עוד לא הופקדה תוכנית כאמור או למצער- הוחלט להמליץ על הפקדתה, קיימת חובה להפקיד תוכנית אותה יוזם בעל מקרקעין או בעל ענין במקרקעין אף אם זו סותרת תוכנית חלופית שבדעת הועדה המקומית לקדם במקום. סעיף 61א(ב) קובע כי "משרד ממשלתי, ועדה מקומית... וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן: "מגיש התוכנית"), רשאים להכין תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית..." הסעיף דלעיל קובע מי רשאי ליזום תוכנית. ייזום תוכנית על ידי אחד מהגורמים המפורטים בסעיף, לרבות על ידי בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע, אין בו כדי לחייב את הועדה המקומית לאשר את התוכנית להפקדה. לועדה המקומית שיקול דעת תיכנוני העומד לביקורת ועדת ערר זו, האם התוכנית אותה יזמו אחד מהגורמים האמורים עולה בקנה אחד עם השקפותיה, כוונותיה, תפיסותיה ורצונותיה התיכנוניים של הועדה המקומית במקום בו חלה הצעת התוכנית האמורה. מתן האפשרות לבעל קרקע או בעל ענין בקרקע ליזום ולהגיש לועדה המקומית תוכנית מטרתה לאפשר לאלה לקדם את פיתוח המקרקעין שבבעלותם או שיש להם בו עניין, מבלי להמתין לכך שהועדה המקומית תיזום תוכנית כאמור. מתן אפשרות זו אין בה כדי להפקיע את שיקול הדעת התיכנוני מהועדה המקומית, אשר תפקידה לבדוק באיזו מידה התוכנית תואמת את מדיניותה התיכנונית ובאיזו מידה התוכנית נכונה לדעתה מבחינה תיכנונית, ציבורית וכיו"ב. לפיכך, העובדה כי הועדה המקומית מקדמת תוכנית חלופית לאותם המקרקעין אשר אינה מתיישבת עם תוכנית אותה יזם בעל מקרקעין או בעל ענין במקרקעין עשויה להוות נימוק לאי אישור התוכנית להפקדה, שכן זו נוגדת תפיסה תיכנונית של הועדה המקומית הבאה לידי ביטוי בתוכנית אותה זו מקדמת. עם זאת יש לתת משקל לשאלה האם מדובר בכוונות ערטילאיות גרידא, או בכוונות ממשיות אשר באות לידי ביטוי בכך שהתוכנית החלופית מצויה בשלבי עבודה והכנה ממשיים ומתקדמים. נכון הדבר כי ככל שמדובר בתוכנית איחוד וחלוקה אותה מגיש בעל קרקע או בעל ענין בקרקע כמחויב על פי תוכנית על מנת שיתאפשר להוציא בתחום התוכנית היתרי בנייה, כמו במקרה שלפנינו, הרי שמדובר למעשה בתוכנית המהווה מהלך השלמה הכרחי לתוכנית העיקרית, ולפיכך יש לבחון ביתר קפידה את סירובה של ועדה מקומית לאשר הפקדת תוכנית שכזו. עם זאת, גם במקרה כזה, במידה והועדה המקומית מצויה בשלבים ממשיים של קידום תוכנית חלופית, אשר אינה מתיישבת עם תוכנית האיחוד וחלוקה שהוגשה, מותר לועדה המקומית להמנע מהפקדת התוכנית המתחרה. במקרה הנדון השתכנענו כי הועדה המקומית אכן מצויה בשלבים ממשיים ומתקדמים של הכנת תוכנית חלופית למקרקעין המצויים במבנן 1 של תוכנית רש/446 ולפיכך, אין אנו רואים מקום להתערב בהחלטתה שלא לפקיד את התוכנית שהוגשה על ידי העוררת. עם זאת יש לזכור, כי אי הפקדת תוכנית העוררת מונעת ממנה מלממש את זכותה לבנות על המקרקעין השייכים לה ולפיכך, אנו רואים לנכון לקבוע מסגרת זמן אשר בה יתאפשר לועדה המקומית לקדם הליכי האישור של התוכנית אותה יוזמת הועדה המקומית. לפיכך אנו קובעים כי באם בתוך תקופה של שישה חודשים ממועד מתן החלטה זו לא יקרו אחד מאלה: ביצוע פרסום לפי הוראות סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבנייה בדבר הכנת תוכנית או החלטה על הפקדת התוכנית בועדה המחוזית לתכנון ובנייה, תהיה העוררת זכאית להגיש את התוכנית פעם נוספת לועדה המקומית ובמקרה כזה הועדה המקומית לא תוכל לסרב להפקיד את התוכנית מהנימוק כי קיימת תוכנית אחרת בהכנה. בשולי הדברים נציין כי לא ראינו מקום להכנס לנימוקים ולמניעים שעומדים מאחורי החלטת הועדה המקומית ליזום תוכנית בניגוד לתוכנית רש/446 אשר אושרה לפני כשבע שנים, שכן, סמכותה של הועדה המקומית לשנות בכל עת תוכנית שבתוקף. לפיכך הערר נדחה.