סטיה מהיתר או מתכנית


פסק דין

השופט י' זמיר:
השאלות

1. ערעור זה מעורר שאלה של חישוב מועדים לצורך הביצוע של צו הריסה מינהלי שהוצא מכוח סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה1965-. וכך קובע סעיף 238א ("צו הריסה מינהלי") ככל שהוא נוגע לערעור זה:


"(א) הוקם בניין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, או הוחל בהקמתו של בניין כאמור, רשאי יושב ראש הועדה המקומית לצוות בכתב שהבניין, או אותו חלק ממנו שהוקם או הוחל בהקמתו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, ייהרס, יפורק או יסולק, ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית או מהנדס אחר או אדריכל, שאחד מהם הסמיכו לכך, המציין כי -


(1) לפי ידיעתו הוקם הבניין ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג;



(2) לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר מששים ימים לפני יום הגשת התצהיר;



(3) ביום הגשת התצהיר, אין הבניין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים ימים;



לצו כאמור ייקרא 'צו הריסה מינהלי'.

(ב) היתה הוועדה המקומית מועצת רשות מקומית כאמור בסעיף 18 ונתמנה לאותה רשות מקומית יועץ משפטי, לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עמו;



(ט) בכפוף לאמור בסעיף קטן (ב1)(3) לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו שלושים ימים מיום הגשת התצהיר כאמור בסעיף קטן (א) או מיום מתן ההחלטה של בית המשפט הדוחה את הבקשה לביטול הצו, אם ניתנה החלטה כאמור, הכל לפי המאוחר, ורשאי בית המשפט להאריך את תקופת 30 הימים, אם ראה כי מן הנכון לעשות כן.

השאלה העיקרית בערעור זה מתמקדת בסעיף-קטן 238א(ט): כיצד מחשבים את הזמן בו ניתן לבצע צו הריסה מינהלי? כאמור בסעיף-קטן זה, לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו שלושים ימים "מיום הגשת התצהיר". מהו יום הגשת התצהיר?



שאלה שניה מתייחסת לסעיף-קטן 238א(ב). סעיף-קטן זה קובע כי לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר "התייעצות" עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית. מה פירוש "התייעצות"?

העובדות

2. ואלה העובדות המשמשות רקע לשתי השאלות. המערערים החלו להקים בניין בתחום ירושלים (להלן - הבניין). מהנדס שהוסמך על ידי מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה במרחב תכנון מקומי ירושלים (להלן - המהנדס) ביקר באתר הבנייה ביום 30.8.98. בביקור זה גילה המהנדס כי הוחל בהקמת הבניין ללא היתר, בניגוד לחוק התכנון והבנייה. הוא ציין עובדה זאת בתצהיר. בתצהיר פירט המהנדס את העבודה שבוצעה בבניין עד אותו יום, והוסיף כי הקמת הבניין טרם נסתיימה וכי הבניין לא אוכלס. הוא חתם על התצהיר ביום 10.9.98. התצהיר הועבר אל ראש העיריה, שהוא גם יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, עם בקשה להוציא צו הריסה מינהלי, לפי סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, נגד הבניין. הבקשה הגיעה, בדרכה ליושב ראש הוועדה המקומית, אל היועץ המשפטי של העיריה, לקבלת חוות דעת. היועץ המשפטי כתב על גבי הבקשה כי "לאור הבקשה הנ"ל ותצהיר המהנדס ניתן מבחינה משפטית ליתן צו הריסה מינהלי של המבנה הנ"ל", והוסיף את חתימתו ביום 13.9.98. משם עשתה הבקשה את דרכה אל מנכ"ל העיריה, שהמליץ להוציא צו הריסה מינהלי ולבצעו, וחתם על ההמלצה ביום 14.9.98. סוף דבר, התצהיר של המהנדס, יחד עם חוות הדעת של היועץ המשפטי וההמלצה של המנכ"ל, הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית ביום 23.9.98. יושב ראש הוועדה המקומית הוציא צו הריסה מינהלי כמוצע, על יסוד התצהיר ו"לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לעיריה", וחתם עליו בו ביום, כלומר ביום 23.9.98.


ביום 14.10.98 הגישו המערערים בקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים לביטול צו ההריסה. בעצם, כפי שבית המשפט לעניינים מקומיים ציין, הבקשה היתה, לא לביטול הצו, אלא להצהרה כי הצו אינו ניתן יותר לביצוע.



בית המשפט לעניינים מקומיים

3. המערערים טענו בבית המשפט לעניינים מקומיים כי לא ניתן לבצע את צו ההריסה המינהלי, כיוון שעברו יותר משלושים ימים "מיום הגשת התצהיר" ליושב ראש הוועדה המקומית, כפי שנקבע בסעיף-קטן 238א(ט) לחוק התכנון והבנייה. השאלה המכרעת לענין זה היא, מהו המועד ממנו מתחילים למנות את שלושים הימים.


יושב ראש הוועדה המקומית טען כי מניין הימים מתחיל ביום בו התצהיר הוגש לו בפועל, כלומר, היום בו התצהיר הגיע אל לשכתו. אם כך, כיוון שהתצהיר הוגש בפועל ליושב ראש הוועדה המקומית ביום 23.9.98, לא חלפו שלושים יום עד שהמערערים הגישו לבית המשפט, ביום 14.10.98, את הבקשה לביטול הצו.


המערערים טענו, לעומתו, כי "יום הגשת התצהיר" ליושב ראש הוועדה המקומית אינו היום בו התצהיר הוגש לו בפועל (23.9.98), אלא היום בו התצהיר נחתם על ידי המהנדס (10.9.98) או, לכל המאוחר, היום בו היועץ המשפטי חתם על חוות הדעת שלו (13.9.98). מאז החתימה, אם של המהנדס ואם של היועץ המשפטי, חלפו יותר משלושים ימים. לכן, לטענתם, לא ניתן יותר לבצע את הצו.


4. בית המשפט לעניינים מקומיים (השופט ב' צ' גרינברגר) קיבל את טענת המערערים. הוא קבע כי מניין שלושים הימים "מיום הגשת התצהיר" מתחיל מן היום בו המהנדס חתם על התצהיר. כלומר, לא ניתן היה לבצע את צו ההריסה, שנחתם על ידי המהנדס ביום 10.9.98, אלא עד יום 10.10.98. לאחר מכן, לדעתו, פג תוקף הצו. הכיצד?



לדעתו של בית המשפט לעניינים מקומיים, "יום הגשת התצהיר", כפי שנקבע בסעיף-קטן 238א(ט), צריך להתפרש לאור סעיף-קטן 238א(א). סעיף-קטן 238א(א) קובע, בין היתר, כי המהנדס יציין בתצהיר שהקמת הבניין לא נסתיימה או שנסתיימה לא יותר מששים ימים "לפני יום הגשת התצהיר", וכי "ביום הגשת התצהיר" הבניין אינו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים ימים. מהו "יום הגשת התצהיר" בסעיף-קטן 238א(א)? זהו, אומר בית המשפט, לכל המאוחר היום בו המהנדס חותם על התצהיר, שהרי אין הוא יכול להצהיר אלא על העובדות כפי שהן באותו יום, ולא לאחר אותו יום. כידוע, כלל פרשנות הוא, כי ראוי, אם אין טעם טוב לנהוג אחרת, לתת אותו פירוש לאותו ביטוי המופיע יותר מפעם באותו חוק. בהתאם לכך, ראוי לומר כי הפירוש של "יום הגשת התצהיר" בסעיף-קטן 238א(ט), כמו הפירוש של ביטוי זה בסעיף-קטן 238א(א), הוא יום חתימת התצהיר על ידי המהנדס. הקשר בין שני סעיפים-קטנים אלה הוא, לפי לשון החוק, קשר אורגני: סעיף-קטן 238א(ט) אומר במפורש כי מניין שלושים הימים מתחיל "מיום הגשת התצהיר כאמור בסעיף-קטן (א)".


זאת ועוד. לדעת בית המשפט לעניינים מקומיים, פירוש זה הוא פירוש ראוי גם מן הבחינה של תכלית החוק. שהרי הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי היא סמכות קיצונית שפגיעתה בקנין קשה מאד. לכן מטיל החוק מגבלות על סמכות זאת, ולכן גם ראוי לתת פירוש מצמצם לסמכות זאת. בין היתר, החוק מטיל על הסמכות מגבלה של לוח זמנים נוקשה, שנועד להבטיח כי צו הריסה מינהלי לא יבוצע אלא לגבי בניין חדש. לוח הזמנים משתרע, במקרה שהבנייה נסתיימה, על תקופה של תשעים ימים לכל היותר: ששים ימים מיום שנסתיימה הבנייה, ועוד שלושים ימים מיום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית. לוח זמנים זה מחייב שיום חתימת התצהיר על ידי המהנדס ייחשב ליום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית. מדוע? נניח, לדוגמה, כי המהנדס חתם על התצהיר כאשר הבנייה נסתיימה חמישים ימים קודם לכן. עכשיו מתחיל התצהיר לעשות דרכו אל יושב ראש הוועדה המקומית. במקרה שלפנינו נמשכה הדרך שלושה-עשר ימים. נקל לתאר שהדרך תימשך יותר זמן, אם משום שהיועץ המשפטי נמצא בחופשה, אם משום שאחד הפקידים התרשל, ואם מטעם אחר. נניח, אם כן, שחלפו עשרים ימים מיום בו התצהיר נחתם על ידי המהנדס ועד היום בו התצהיר הוגש בפועל ליושב ראש הוועדה המקומית. אם מניין שלושים הימים יתחיל רק ביום בו התצהיר הוגש בפועל ליושב ראש הוועדה המקומית, יצא כי ניתן יהיה להרוס את הבניין, מכוח צו ההריסה המינהלי, מאה ימים לאחר שנסתיימה הבנייה, ולא תוך תשעים ימים כהוראת החוק. ככל שסדרי העבודה בעיריה יהיו פגומים יותר, כך גם תהיה תקופה זאת ארוכה יותר.


כדי למנוע התארכות התקופה, בניגוד ללשון ולתכלית של החוק, ראוי להקפיד עם העיריה, שתזדרז לבצע את צו ההריסה המינהלי במסגרת הזמן שנקבע בחוק. עם זאת, אם הזמן חלף והצו טרם בוצע, עדיין רשאית העיריה, לפי סעיף-קטן 238א(ט), לפנות אל בית המשפט בבקשה "להאריך את תקופת 30 הימים". לא זו בלבד. גם אם חלף הזמן שנקבע בחוק, עדיין רשאית העיריה, לפי סעיפים אחרים באותו חוק, להגיש אישום פלילי נגד מי שבנה ללא היתר, ואף לבקש צו הריסה שיפוטי נגד הבניין.


בית המשפט המחוזי



5. בערעור שהוגש על ידי יושב ראש הוועדה המקומית, ביטל בית המשפט המחוזי את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מקומיים. בית המשפט המחוזי (השופט מ' גל עמו הסכימו השופט צ' סגל והשופטת מ' שידלובסקי-אור) פסק כי "יום הגשת התצהיר" בסעיף-קטן 238א(ט) הוא היום בו תצהיר המהנדס הוגש בפועל ליושב ראש הוועדה המקומית.


כיוון שכך, ביום שהמערערים הגישו את הבקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים (14.10.98) טרם חלפו שלושים ימים מיום שהתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית (23.9.98), ומכאן שהעיריה היתה עדיין רשאית לבצע את צו ההריסה המינהלי.


המערערים ביקשו רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט המחוזי. הרשות ניתנה.

סעיף 238א: "יום הגשת התצהיר"



6. לדעתי צדק בית המשפט המחוזי בפירוש שנתן לסעיף-קטן 238א(ט) לחוק התכנון והבנייה.


נקודת המוצא היא, שלשון החוק צריכה לקבל את הפירוש הלשוני המקובל. לפי פירוש זה, "יום הגשת התצהיר" ליושב ראש הוועדה המקומית הוא היום בו התצהיר הוגש, פשוטו כמשמעו, ליושב ראש הוועדה המקומית, ולא היום בו התצהיר נחתם על ידי המהנדס. חוק התכנון והבנייה יודע להבחין, בהתאם לפירוש הלשוני המקובל, בין "חתימת" התצהיר על ידי המהנדס לבין "הגשת" התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית. הבדל זה בא לידי ביטוי בסעיף 238א עצמו.


7. אכן נכון כי אם הפירוש הלשוני המקובל אינו מתיישב עם תכלית החוק, אפשר וראוי לסטות מן הפירוש הלשוני המקובל, כדי לתת פירוש שיתיישב עם תכלית החוק, ככל שהדבר אפשרי. אולם מהי תכלית החוק?



התכלית העיקרית של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, שהקנה את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי, אינה הגנה על הקנין. אמנם זכות הקנין היא זכות יסוד, וכך היתה גם לפני שנקבעה כזכות יסוד בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לפיכך ראוי להתחשב בזכות הקנין, כתכלית כללית, לצורך פירוש החוק. אולם, כמו כל זכות יסוד, גם זכות הקנין מוגבלת באמצעות דינים והלכות שנועדו להגן על זכויות של אחרים ולשרת את טובת הציבור. טובת הציבור, כפי שבאה לידי ביטוי בחוק התכנון והבנייה, מחייבת שבנייה תיעשה רק על פי היתר. וכך אמר הנשיא שמגר בר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494, 500:






"בנייה שלא כדין היא לא רק תופעה החותרת תחת התכנון הנאות של הבנייה, אלא השלכותיה מרחיקות לכת יותר: היא בין התופעות הבולטות הפוגעות בהשלטת החוק".




צווי הריסה שיפוטיים לא הועילו, למרבה הצער, כדי למגר תופעה זאת. וכך אמר השופט ויתקון בבג"ץ 327/60 ש. רפאלי נ' הוועדה המחוזית לבניין ולתכנון ערים, ירושלים, פ"ד טז 550, 558:




"ושוב עדים אנו למחזה העגום, המכער את דמות המשפט, שערכאה שיפוטית מתבקשת להוציא צווים, ומשעשתה כמבוקש, אין הרשות מוכנה לבצע אותם. לא פעם התריע בית-המשפט על הנוהג הנפסד הזה להשאיר צווי הריסה ללא ביצוע".




כדי למנוע בנייה ללא היתר, לא ראה המחוקק מנוס אלא להקנות סמכות קיצונית של הריסה מינהלית. וכך אמרתי לעניין זה ברע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404-403:




"הסמכות להוציא צווי הריסה מינהליים לא הוענקה על ידי המחוקק, אלא בשנת תשמ"א1980-. ראה חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 12), תשמ"א1980-. אותה עת נתברר כי בנייה בלתי חוקית פשתה כנגע ברחבי הארץ. כדי שניתן יהיה להילחם בנגע זה ביעילות, העניק המחוקק את הסמכות הקיצונית של הריסת בניין - סמכות שחוק התכנון והבנייה בנוסח המקורי לא העניק אלא לבית המשפט - ליושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. אכן, עדיין נזהר המחוקק והגביל את הסמכות בתנאים, קבע לה סייגים והכפיף אותה לביקורת שיפוטית, כדי שלא תופעל בטעות או בשרירות. עם זאת, ניכר מתוך הוראות החוק כי תכלית ברורה היתה לנגד עיני המחוקק: שבמקרים המתאימים, שבהם נתקיימו התנאים והסייגים שנקבעו בחוק, ניתן יהיה להפעיל סמכות זאת במהירות וביעילות. יש בתכלית זאת כדי להשליך על הפרשנות הראוייה של הוראות החוק בעניין זה. ראה ד"כ 90 (תשמ"א) 273-270....


הפיקוח על הבנייה מתמודד לא פעם עם אנשים הפורצים את גדר החוק ומקימים בניינים שלא כחוק, אם מטעמים של רווח כספי ואם מטעמים של מצוקה אישית...


משום כך יש צידוק וצורך במכונה יעילה למלחמה בבנייה שלא כחוק. צו ההריסה המינהלי נועד להיות מכונה כזאת. אך די שחלק אחד של המכונה יעלה חלודה, כדי שהמכונה כולה תושבת".




אכן, יש להיזהר, במתן פירוש לסעיף 238א, שלא לשים את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי בסד, באופן שישבש את האפשרות להילחם ביעילות בבנייה בלתי-חוקית. בהתאם לכך, מן הראוי שלא לכרסם בתקופה שנקבעה בחוק לביצוע צו הריסה מינהלי, שהיא שלושים ימים מיום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית. תקופה של שלושים ימים, לביצוע הצו, אינה תקופה ארוכה, בהתחשב בסרבול הטבעי של גוף ציבורי כמו עיריה. לכן, קיצור ניכר של תקופה זאת עלול להוציא את צו ההריסה המינהלי מכלל שימוש, בניגוד לתכלית החוק.


לפיכך יש לומר שגם לפי תכלית החוק, כמו לפי לשון החוק, התקופה של שלושים ימים לביצוע הצו מתחילה לרוץ ביום בו התצהיר, חתום על ידי המהנדס, הוגש בפועל ליושב ראש הוועדה המקומית.


8. האם מכאן נובע כי בכל מקרה ניתן לבצע צו הריסה מינהלי תוך שלושים ימים מיום שהתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית? התשובה שלילית. יש חשיבות לשאלה מתי התצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית. אם התצהיר הוגש באיחור, אפשר שיהיה בכך כדי לקצר את התקופה לביצוע הצו, או אף למנוע את הוצאת הצו. למשל, אם ארעה תקלה משרדית, והתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית רק חצי שנה לאחר שנסתיימה הקמת הבניין, לא יהיה יושב ראש הוועדה המקומית רשאי להוציא צו הריסה. מדוע?



סעיף 238א, המקנה את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי, קובע מסגרת זמן נוקשה, שכן כוונת הסעיף היא לאפשר הריסה מינהלית של בניינים חדשים בלבד, כלומר, בניינים שעודם בבנייה או בניינים שנבנו או אוכלסו זה מקרוב. לפיכך קובע הסעיף הליך של הריסה מינהלית המורכב משני שלבים מוגבלים בזמן: השלב הראשון, שנקבע בסעיף-קטן 238א(א), הוא השלב של הוצאת צו ההריסה; השלב השני, שנקבע בסעיף-קטן 238א(ט), הוא השלב של ביצוע הצו.


בשלב הראשון, לפי סעיף-קטן 238א(א), אין יושב ראש הוועדה המקומית רשאי להוציא צו הריסה אלא אם (על פי התצהיר החתום בידי מהנדס) הקמת הבניין לא נסתיימה, או שהיא נסתיימה לא יותר מששים ימים לפני יום הגשת התצהיר, וכן שהבניין, אם אוכלס, אוכלס לא יותר משלושים ימים לפני יום הגשת התצהיר.


בשלב השני, אם צו ההריסה הוצא בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בסעיף-קטן 238א(א), ניתן לבצע את הצו, לפי סעיף-קטן 238א(ט), תוך 30 ימים מיום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית.


השילוב של שני סעיפים-קטנים אלה יוצר את מסגרת הזמן להליך של הריסה מינהלית: אין לבצע צו הריסה מינהלי אלא, לכל המאוחר, תוך תקופה של תשעים ימים מיום שנסתיימה הקמת הבניין או, אם הבניין אוכלס, תוך תקופה של ששים ימים מיום אכלוס הבניין.


9. כדי לוודא שהליך הריסה מינהלית יקויים, בשני השלבים, במסגרת הזמן שנקבעה בסעיף 238א, צריכה העיריה לקבוע סדרי עבודה מיוחדים, מהירים ויעילים יותר מסדרי העבודה הרגילים.


במצב האידיאלי, התצהיר מוגש ליושב ראש הוועדה המקומית ביום בו התצהיר נחתם בידי המהנדס. במצב כזה, אם צו ההריסה מבוצע תוך שלושים ימים מיום הגשת התצהיר, אין חשש לפריצה של מסגרת הזמן שנקבעה בסעיף 238א: הצו יבוצע, לכל המאוחר, תוך תשעים ימים מיום שהבניה נסתיימה ותוך ששים ימים מיום שהבנין אוכלס.


כדי להגיע אל המצב האידיאלי נדרשת התארגנות מיוחדת. אין די בכך שהתצהיר החתום בידי המהנדס יוגש, בו ביום, ליושב ראש הוועדה המקומית. צריך גם, לפי סעיף-קטן 238א(ב), לשלב בהליך את היועץ המשפטי של העיריה. בארגון יעיל ניתן יהיה, לפחות בחלק מן המקרים, לקבל את חוות הדעת של היועץ המשפטי, ולהגיש גם אותה אל יושב ראש הוועדה המקומית, באותו יום. אך אין הכרח בכך. אפשר שחוות הדעת של היועץ המשפטי תוגש גם לאחר שהתצהיר החתום הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית, ובלבד שצו ההריסה לא יוצא אלא לאחר שנתקבלה חוות דעת זאת. אם חוות הדעת של היועץ המשפטי תוגש לאחר שהתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית, תתקצר התקופה שנותרה לביצוע צו ההריסה, שהרי לפי סעיף-קטן 238א(ט) לא ניתן לבצע את הצו אלא תוך שלושים ימים מיום הגשת התצהיר. נניח שחוות הדעת של היועץ המשפטי הוגשה רק חמישה ימים לאחר שהתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית, ויושב ראש הוועדה המקומית הוציא את צו ההריסה ביום בו הוגשה לו חוות הדעת של היועץ המשפטי. התוצאה תהיה שלא נותרו לביצוע צו ההריסה אלא עשרים וחמישה ימים. לפיכך שומה על העיריה להתארגן כך שחוות הדעת של היועץ המשפטי תינתן בהקדם האפשרי.


כך גם אם הליך ההריסה שנקבע על ידי העיריה מצריך, מעבר לנדרש על ידי סעיף 238א, טיפול או אישור על ידי גורמים נוספים. במקרה שלפנינו, לדוגמה, התצהיר החתום בידי המהנדס עבר, בדרכו אל יושב ראש הוועדה המקומית, גם דרך סגן מנהל חטיבת רישוי ופיקוח על הבנייה של העיריה ודרך המנהל הכללי של העיריה, שהוסיפו את המלצותיהם להוצאת צו הריסה. גם הם, וכל יתר הגורמים המעורבים בהליך של הריסה מינהלית, חייבים לתת עדיפות גבוהה לקידום ההליך ולפעול, בהתאם לכך, במהירות רבה. אין לשכוח: הליך של הריסה מינהלית אינו הליך מינהלי רגיל; יש לו אופי של הליך חירום; וכך צריך להתייחס אליו הלכה למעשה.


10. עם זאת, המצב האידיאלי אינו בהכרח המצב הנורמלי. לעתים, כפי שהמקרה שלפנינו מלמד, תצהיר שנחתם בידי המהנדס ויצא ממנו אותו יום, בדרכו אל יושב ראש הוועדה המקומית, לא יגיע אל יושב ראש הוועדה המקומית באותו יום, אלא לאחר ימים אחדים. דבר זה יכול לקרות גם בעיריה מאורגנת ויעילה, בשל תקלה כלשהי, בשל אילוץ חיצוני או אפילו בשל סיבה טובה. מקרים כאלה קרו ויקרו, ולכן יש לקחת בחשבון, לצורך פירוש החוק לאור תכלית החוק, גם מקרים כאלה.


במקרים כאלה, העובדה שיום חתימת התצהיר בידי המהנדס אינו יום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית, כשהיא לעצמה, אינה מונעת הוצאת צו הריסה. גם במקרה כזה יושב ראש הוועדה המקומית רשאי להוציא צו הריסה, ובלבד שלא עברו, לפני הגשת התצהיר, יותר מששים ימים מיום שהבנייה נסתיימה או יותר משלושים ימים מיום שהבניין אוכלס.


המועד הקובע להוצאת צו הריסה על ידי יושב ראש הוועדה המקומית, לפי סעיף-קטן 238א(א), אינו יום החתימה על התצהיר בידי המהנדס, אלא יום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית. לכן, זהו תפקידו של יושב ראש הוועדה המקומית, וזוהי אף אחריותו, לברר ולוודא, לפני שהוא מוציא צו הריסה, שהתצהיר הוגש אליו לא יותר מששים ימים מיום שהבנייה נסתיימה ולא יותר משלושים ימים מיום שהבניין אוכלס. כרוכה בכך גם אחריותו של היועץ המשפטי, כשהוא מייעץ ליושב ראש הוועדה המקומית לפי סעיף-קטן 238א(ב), לברּר ולחוות דעתו, במידת הנדרש, באשר למועד בו יושב ראש הוועדה המקומית רשאי להוציא צו הריסה לפי סעיף-קטן 238א(א).


11. לעתים יהיה ברור מתוך התצהיר עצמו, אפילו אם התצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית שבוע או שבועיים, או אף יותר, לאחר שנחתם בידי המהנדס, שלא עברו יותר מששים ימים מיום שהבנייה נסתיימה ולא יותר משלושים ימים מיום שהבניין אוכלס. כך, לדוגמה, כאשר המהנדס מציין בתצהיר כי הבנייה נמצאת רק בראשיתה, והוא מתאר את מצב הבנייה, כפי שהמהנדס עשה במקרה שלפנינו. במקרה שלפנינו המהנדס ביקר באתר הבניה ביום 30.8.98, וביום 10.9.98 הוא חתם על התצהיר, בו ציין בפירוט את עבודות הבנייה שבוצעו, וקבע כי הבנייה לא נסתיימה והבניין לא אוכלס ביום הביקור. מכאן ברור כי ביום בו התצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית, הוא יום 23.9.98, לא עברו ששים ימים מיום סיום הבנייה ואף לא עברו שלושים ימים מיום אכלוס הבניין. לכן, אף שעברו שלושה-עשר ימים בין היום בו התצהיר נחתם בידי המהנדס לבין היום בו התצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית, היה ברור, על יסוד התצהיר עצמו, כי יושב ראש הוועדה המקומית היה רשאי להוציא צו הריסה ביום ההגשה.


בדומה לכך כאשר המהנדס מציין בתצהיר כי הבנייה נסתיימה בתאריך מסויים או כי הבניין אוכלס בתאריך מסויים. גם במקרה כזה יכול יושב ראש הוועדה המקומית לברר מתוך התצהיר עצמו אם הבנייה נסתיימה יותר מששים ימים, או אם הבניין אוכלס יותר משלושים ימים, לפני יום הגשת התצהיר.


12. אך קיימים גם מקרים בהם יושב ראש הוועדה המקומית לא יוכל לברר מתוך התצהיר עצמו אם הבנייה נסתיימה יותר מששים ימים, או אם הבניין אוכלס יותר משלושים ימים, לפני יום הגשת התצהיר. נניח, לדוגמה, כי מתוך התצהיר עולה שביום החתימה על התצהיר הבנייה נמצאת בשלב מתקדם, אך התצהיר מוגש ליושב ראש הוועדה המקומית רק שלושה חודשים לאחר יום החתימה על התצהיר. במצב כזה קיים ספק אם הבנייה נסתיימה יותר מששים ימים, או אם הבניין אוכלס יותר משלושים ימים, לפני יום הגשת התצהיר. מה הדין במצב כזה?



במצב כזה, אם התשובה אינה ברורה מתוך התצהיר עצמו, יושב ראש הוועדה המקומית אינו רשאי להוציא צו הריסה על יסוד התצהיר. התצהיר, שהיה יפה ליום בו נחתם, עבר זמנו בטל קורבנו. אין הוא עונה יותר על הדרישה של סעיף-קטן 238א(א), ולכן אין לראות בו תצהיר לפי סעיף-קטן זה, וכתוצאה אין הוא יכול לשמש יסוד להוצאת צו הריסה.


מה יעשה, אם כן, יושב ראש הוועדה המקומית במצב כזה? במצב הזה, אם יושב ראש הוועדה המקומית רוצה להוציא צו הריסה, חובה עליו לבקש תצהיר נוסף, חתום בידי המהנדס, שיתאר את המצב המעודכן. אם התצהיר הנוסף יציין כי התנאים שנקבעו בסעיף-קטן 238א(א) עדיין קיימים, וברור שעדיין יהיו קיימים ביום ההגשה של התצהיר הנוסף, כלומר, שבאותו יום עדיין לא עברו ששים ימים מיום שנסתיימה הבנייה או שלושים ימים מיום שהבניין אוכלס, יוכל יושב ראש הוועדה המקומית להוציא צו הריסה על יסוד התצהיר הנוסף. משהוצא הצו, ניתן יהיה לבצע אותו תוך שלושים ימים מיום שהתצהיר הנוסף הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית.


אכן, הצורך הקיים במצב כזה לקבל מן המהנדס תצהיר נוסף ומעודכן עשוי להטריד ולהכביד. אולם זהו מחיר האיזון, כפי שנקבע בחוק, בין הצורך הציבורי להיאבק ביעילות נגד בנייה בלתי-חוקית לבין הצורך הפרטי להגן על זכות הקניין. אין זה מחיר כבד יתר על המידה. המקרים בהם יתעורר צורך לקבל תצהיר נוסף ומעודכן מן המהנדס אינם רבים. אפשר וצריך במקרים כאלה לוודא, באמצעות תצהיר נוסף ומעודכן, כי לא יוּצא צו הריסה מינהלי אלא במסגרת הזמן שנקבעה בסעיף 238א לחוק.


13. במקרה שלפנינו לא היה צורך בתצהיר נוסף ומעודכן. כאמור, התצהיר נחתם בידי המהדנס ביום 10.9.98, ונאמר בו כי ביום 30.8.98 הבנייה טרם נסתיימה והבניין טרם אוכלס. מכאן, שהיה ברור כי ביום הגשת התצהיר ליושב ראש הוועדה המקומית, הוא יום 23.9.98, לא עברו ששים ימים מיום שנסתיימה הבניה ולא עברו שלושים ימים מיום שהבניין אוכלס. המסקנה היא, שמבחינה זאת לא נפל פגם בהוצאת צו ההריסה.


משהוצא צו ההריסה, אפשר היה לבצע את הצו תוך שלושים ימים מיום הגשת התצהיר, הוא יום 23.9.98, כלומר, עד יום 23.10.98.


המערערים הגישו את הבקשה לבית המשפט ביום 14.10.98, ובה טענו כי על-פי החוק חלף המועד בו ניתן לבצע את צו ההריסה. טענה זאת בטעות יסודה שכן, כאמור, ניתן היה לבצע את צו ההריסה עד יום 23.10.98.


ההתייעצות



14. הטענה השניה של המערערים היא, שיושב ראש הוועדה המקומית לא יצא ידי חובת ההתייעצות עם היועץ המשפטי של העיריה, כפי שנקבעה בסעיף-קטן 238א(ב). ראו סעיף-קטן זה לעיל פיסקה 1.


טענה זאת לא נדונה כלל, לא בבית המשפט לעניינים מקומיים ולא בבית המשפט המחוזי. בית המשפט לעניינים מקומיים לא ראה צורך לדון בה כיוון שהכריע את הדין על יסוד לוח הזמנים שנקבע בסעיף 238א. בית המשפט המחוזי לא ראה צורך לדון בה, לאחר שהערעור התקבל, כיוון שהחזיר את התיק אל בית המשפט לעניינים מקומיים, להמשך הדיון בכל הנושאים שטרם נדונו, לרבות ההתייעצות. עם זאת, כיוון שהמערערים העלו את הטענה בדבר חובת ההתייעצות בפני בית משפט זה, ולצורך הדרכה של בית המשפט לעניינים מקומיים, אומר דברים אחדים לגבי טענה זאת.


15. היועץ המשפטי של העיריה כתב בשולי הבקשה שהועברה אל יושב ראש הוועדה המקומית, יחד עם התצהיר החתום בידי המהנדס, כי לאור הבקשה והתצהיר ניתן מבחינה משפטית להוציא צו הריסה מינהלי, והוסיף את חתימתו ביום 13.9.98. יושב ראש הוועדה המקומית ראה בכך משום "התייעצות", ואף כתב זאת במפורש בצו ההריסה.


אולם, לדעת המערערים, לא היתה זו "התייעצות" כנדרש בסעיף-קטן 238א(ב). לפי דעתם, יושב ראש הוועדה המקומית נדרש לקיים התייעצות עם היועץ המשפטי לאחר שתצהיר המהנדס הוגש לו, ואין די בחוות דעת של היועץ המשפטי שנכתבה לפני שתצהיר המהנדס הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית. והנה, במקרה שלפנינו, וכך כנראה גם במקרים אחרים, ההתייעצות עם היועץ המשפטי של העיריה באה לידי ביטוי רק בחוות דעת כתובה, שהוכנה ונחתמה לפני שהתצהיר הוגש ליושב ראש הוועדה המקומית. לפיכך, טוענים המערערים, יש לומר כי יושב ראש הוועדה המקומית לא קיים התייעצות כנדרש, ויוצא מכאן שצו ההריסה שהוציא הינו בלתי-חוקי וחסר תוקף. האמנם?



16. חובת התייעצות נדרשת על ידי חוקים שונים בהקשרים שונים. בהתאם לכך היא עשוייה להשתנות מחוק לחוק ומהקשר להקשר. המכנה המשותף של חובת ההתייעצות בכל הקשר הוא, שהרשות המוסמכת, עליה מוטלת חובת ההתייעצות, חייבת לפנות אל הגוף המייעץ בעניין מסויים, אותו יש להבהיר כראוי, לתת לגוף המייעץ הזדמנות נאותה לשקול את העניין ולחוות את דעתו, ואז חייבת הרשות המוסמכת לתת משקל ראוי לאותה חוות דעת. מעבר לכך עשויות להתעורר שאלות שונות, כמו השאלות שהמערערים מעלים בערעור זה: האם חובה היא לקיים התייעצות בעל-פה או שמא די בחוות דעת בכתב; באיזה שלב של ההליך תקויים ההתייעצות; האם צריך לקיים דיון בין הרשות המוסמכת לבין הגוף המייעץ? התשובה לשאלות אלה, ולשאלות נוספות, מותנית בהקשר החוקי ובנסיבות המקרה, ולא פעם היא מסורה לשיקול הדעת, אם של הרשות המוסמכת ואם של הגוף המייעץ. המהות של ההתייעצות היא החשובה; הצורה של ההתייעצות חשובה פחות. השוו ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592. ראו גם רע"פ 2179/92 אבו רמילה נ' ראש עיריית ירושלים (לא פורסם).


אכן, גם בהתייעצות הנדרשת לפי סעיף-קטן 238א(ב), יתכן הבדל בין מקרה למקרה. במקרה פשוט, אם היועץ המשפטי סבור כי אין בעיה משפטית ואין מניעה משפטית להוצאת צו הריסה, די שיאמר זאת בכתב, בקיצור ובפשטות, בהסתמך על התצהיר החתום בידי המהנדס, אף לפני שהתצהיר מוגש ליושב ראש הוועדה המקומית. לעומת זאת, במקרה מורכב ובעייתי, יתכן שיהיה צורך, לפי בקשת היועץ המשפטי או לפי בקשת יושב ראש הוועדה המקומית, לקיים התייעצות מורכבת יותר.


לאור האמור, בית המשפט לעניינים מקומיים יכריע גם בטענת המערערים באשר לחובת ההתייעצות.
17. התוצאה היא, שהערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי נדחה. התיק יחזור אל בית המשפט לעניינים מקומיים להמשך הדיון בנושאים שנותרו שנויים במחלוקת בין בעלי הדין.

ש ו פ ט

השופטת ט' שטרסברג-כהן:
אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט י' אנגלרד:
אני מסכים.


ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תב"ע

  2. תוכנית מש-1

  3. תוכנית 3700

  4. תוכנית מיתאר שכונה

  5. תכנית פרטנית

  6. חריגה מתב''ע

  7. תכנית רע-2010

  8. מתחם בן יהודה

  9. תכנית הר-2050

  10. שטח פרטי פתוח

  11. תוכנית התע''ש

  12. תכנית רע 2015

  13. רובע טז אשדוד

  14. תוכנית רע-2014

  15. תוכנית חד 2020

  16. נספח בינוי מנחה

  17. קו כחול בתוכנית

  18. סטיה מהיתר או מתכנית

  19. הגדלת אחוזי בנייה - תב"ע

  20. תוכנית ממ-1517-א

  21. תכנית לפני הפקדה

  22. הר 1202 הוד השרון

  23. התנגדויות חד 2020

  24. שטח נוף כפרי פתוח

  25. סירוב להפקיד תכנית

  26. עתירה לביטול תוכנית

  27. היתר תכנית שינויים

  28. הפקדת תכנית מפורטת

  29. תב''ע רע-3000 רעננה

  30. מתחם 1202 הוד השרון

  31. תוכנית הבינוי בניגוד לתב''ע

  32. שלב ההתנגדויות לתכנית

  33. אי סבירות קיצוני תוכנית בניה

  34. נכס גובל בתכנית פוגעת

  35. בקשה להיתר תואמת תכנית

  36. הכנת תכנית לצרכי רישום

  37. תכנית עיצוב ארכיטקטוני

  38. פגם יסודי באישור תוכנית

  39. זכויות קנייניות – תוכנית בניה

  40. ביטול תכנית בניה עירונית

  41. הצעת חוק תוכניות באמהרית

  42. שינוי תכנית מיתאר מקומית

  43. התנגדויות לתכנית תא-2971

  44. תכנית הר-2200-א חוף התכלת

  45. הפקדת תכנית בועדה המקומית

  46. הפקדת תכנית בועדה המחוזית

  47. התנגדות לתוכנית - הרחבת בית קברות

  48. טופס אישור תכנית ע''י מודד

  49. בקשה תואמת את הוראות תכנית

  50. ביטול תוכנית בניה בראש העין

  51. תכנית ביוזמת הועדה המקומית

  52. ביטול החלטה לגבי תוכנית בניין עיר

  53. תכנית לשימור מבנים בתל אביב

  54. תוכנית מבנה מיועד לתעשיה עתירת ידע

  55. תכנית תשתית לאומית תת"ל 24/א

  56. קרקע בבאר טוביה תכנית ד-313

  57. עלות תכנית עיצוב פנים לדירה

  58. התנגדויות לתכנית פת-49-1255

  59. נזקים בגין הפקדת תכנית מיתאר

  60. קביעת תנאי בתוכנית לאחר הפקדה

  61. תכנית הצ 1 1 374 א אבן יהודה

  62. טופס אישור תכנית חידוש גבולות

  63. התנגדות לבקשה להיתר תואמת תב"ע

  64. ערעור על אישור של תוכנית מיתאר מקומית

  65. אזור נופש מטרופוליני נס ציונה

  66. התנגדויות לתכנית לתכנית מח-115

  67. פיצויים עקב תכנית תשתית לאומית

  68. חוף הקשתות אשדוד - תוכנית בנייה

  69. אזור נופש מטרופוליני ראשון לציון

  70. מבנה מדורג הבנוי בטופוגרפיה משתפלת

  71. הפסקת הליך אישור שינוי תכנית ייעוד

  72. לא הוגשה תכנית אחידה עם המבנה הסמוך

  73. הפסקת קידום תכנית על ידי ועדה מקומית

  74. תכנית הרחבת דרך בתוואי מאושר לכדי כיכר

  75. נטען כי הבקשה סוטה מהבינוי הקבוע בתב"ע

  76. תיקון תכנית לצרכי רישום - צו מבית משפט

  77. תכנית ד-631 באר טוביה פארק חולות אשדוד

  78. מהי רמת הפרוט הנדרשת בהגשת תוכנית בניה ?

  79. ערר לא לאשר תיקון לתכנית הבינוי מכוח תכנית

  80. תיקון תכנית רישום שיכונים ציבוריים (תרש"צ)

  81. חסרה תכנית הנדסית למניעת פגיעה בבתים שכנים

  82. פתרון לנושא התנועה ברחוב במסגרת תכנית בניה

  83. פגיעה בעצי ברוש עתיקים עקב אישור תכנית בניה

  84. קונטור החפירה אינו זהה לקונטור בנספח הבינוי

  85. בקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית ?

  86. התנגדות לתכנית בניה בגלל חסימה מוחלטת של הנוף

  87. תביעה נגד איש מקצוע בגין בניה שלא על פי תכנית

  88. תכנית אשר חילקה את שטחי "המשבצת" לייעודים שונים

  89. ביטול הוראה בתכנית בניה עקב הפניה לתקנות שבוטלו ?

  90. התכנית החדשה קובעת תוואי כביש בסמוך לדירות העוררים

  91. ניצול של יחידות הדיור מעבר ל-80% מסך היחידות בתוכנית

  92. תכנית "חדשה" שלא ניתן להוסיף עליה שטחים, ולו שטחי שירות

  93. ערר לא לאשר הפקדת תכנית להגדיל צפיפות בשכונה בכפוף לתנאים

  94. שימור עץ אלון התבור במרכז האזור המיועד לשמש כדרך לפי תוכנית

  95. בקשה שכוללת חריגה מהוראות התכניות התקפות ובקשה זו לא פורסמה

  96. כשיש שתי פרשנויות לתכנית יש לבחור את זו שמיטיבה עם זכות הקניין

  97. טענה כי קביעת תנאי של קבלת אישור המינהל מקורה בטעות בהתאם לתכנית

  98. נטען כי הפרוגרמה שהוכנה בדיעבד הוכנה ללא בדיקה עצמאית של צרכי הישוב

  99. אי נטרול השפעת הציפיות הקונקרטיות לעליית השווי עקב אישור תכנית חדשה

  100. הועדה המקומית אינה יכולה לאשר חריגה מקווי הבנייה בתכניות בדרך של אישור הקלה

  101. התנגדות תכנית המגדירה את ייעוד המקרקעין כאזור מגורים ב' - בניה המותרת בשתי קומות

  102. תכנית שינוי קווי בניין והגדלת מספר יחידות הדיור ומטרתה להקים בניין מגורים במקרקעין

  103. נטען כי הוועדה המקומית הייתה מנועה מלדון בתכנית לאור ניגוד עניינים הנובע מההסכם שנחתם

  104. טענה כי אישור הבקשה מהווה סטייה ניכרת מתכנית שכן מדובר בחריג בסביבה המורכבת בעיקרה מבתים נמוכים

  105. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון