סעיף 238א(א) לחוק התכנון והבניה


פסק דין

השופט מ' גל:
1. בסעיף 238א(ט) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-, קצב המחוקק 30 ימים לביצוע צו הריסה מנהלי, שנחתם על-ידי יו"ר הוועדה המקומית. זהו נוסח הסעיף, בחלקיו הרלוונטיים לענייננו:


"... לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו שלושים ימים מיום הגשת התצהיר כאמור בסעיף קטן (א) ...".
המחלוקת בין הצדדים לערעור שלפנינו סבה על מועד תחילת מנין הימים "מיום הגשת התצהיר". המשיבים טוענים, כי המועד האמור חל מעת חתימת המהנדס מטעם הוועדה על התצהיר, אשר בלעדיו אין היו"ר יכול להיזקק לבקשה, כמפורש בסעיף 238א(א) לחוק האמור; ואילו, המערער טוען, כי המועד האמור חל ביום הגשתו בפועל לפני יו"ר הוועדה. הפלוגתא האמורה נעוצה בניסוח מוקשה של סעיף 238א(א) הנ"ל, שזוהי לשונו:


"הוקם בנין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, או הוחל בהקמתו של בנין כאמור, רשאי יושב ראש הועדה המקומית לצוות בכתב שהבנין, או אותו חלק ממנו שהוקם או הוחל בהקמתו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, ייהרס, יפורק או יסולק, ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית או מהנדס אחר או אדריכל, שאחד מהם הסמיכו לכך, המציין כי -



(1) לפי ידיעתו הוקם הבנין ללא היתר או שהבנין חורג ובמה הוא חורג;



(2) לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבנין או שנסתיימה לא יותר משישים ימים לפני יום הגשת התצהיר;



(3) ביום הגשת התצהיר, אין הבנין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים ימים;



לצו כאמור ייקרא 'צו הריסה מינהלי'".


2. לפי החומר שהוגש לפני בית-משפט קמא, אלה הם המועדים הרלוונטיים: המהנדס מטעם הוועדה ביקר באתר ביום 30.8.98. תצהירו נערך ונחתם ביום 10.9.98; חוות-דעתו של היועץ המשפטי, לפי הנדרש בסעיף 238א(ב) לחוק האמור, נחתמה ביום 13.9.98; חוות-דעת מנכ"ל העירייה, הממליצה על ביצוע צו ההריסה, ניתנה ביום 14.9.98; התצהיר, כמוצהר בצו ההריסה המנהלי, הוגש לפני יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הוא ראש עיריית ירושלים, ביום 23.9.98 ובמועד זה נחתם הצו. ביום 14.10.98 הוגשה על-ידי המשיבים הבקשה לביטול צו ההריסה המנהלי (ב"ש 4350/98). בגדרה של בקשה זו, ניתן צו עיכוב לביצוע ההריסה. עד למועד הנזכר לא נהרס אפוא המבנה בהתאם לצו.


3. אם נפרש את מנין הימים כטענת המשיבים, חלפו 30 יום בין מועד חתימת התצהיר בידי המהנדס, או לכל המאוחר בין מועד חתימת חוות-דעתו של היועץ המשפטי, לבין יום הגשת הבקשה (מכיוון שהמלצת מנכ"ל העירייה אינה חובה סטטוטורית, אין להביאה במניין ההליכים הרלוונטיים לעניין). מכאן עמדתם שלא ניתן לבצע את הצו. לעומת זאת, אם נפרש את מניין הימים כטענת המערערת, אזי מיום 23.9.98, מועד הגשת התצהיר אל יו"ר הוועדה, ועד ליום 14.10.98, טרם חלפו 30 הימים האמורים. זהו גדר המחלוקת. במאמר מוסגר יצוין, כי עתירת המבקשים, לקבוע שלא ניתן להשלים את פועלו של הצו ולבצעו, אינה מנויה בין עילות הבקשה לביטול, לפי סעיף 238א(ח) לחוק. היא גם אינה מתייחסת לפגם מהותי שנפל בו, במסגרת הרחבת יריעת ההתערבות מכוח המשפט המנהלי (רע"פ 47/92 טיר נ' יושב-ראש הוועדה המקומית - ירושלים, פ"ד מו(1) 699, 701 מול ג'-ה'; רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 401 מול ד'-ז'). למרות זאת נזקק בית-משפט קמא לסוגיה האמורה, בהעדר התנגדות. לפיכך לא נחווה גם אנו את דעתנו בנושא, האם הליך כגון זה צריך היה, מלכתחילה, לבוא לפני בית המשפט לעניינים מקומיים, בגדרה של בקשה לפי סעיף 238א(ז) לחוק. הנחת המוצא תהא שכך הם פני הדברים לאשורם.


4. בית-משפט קמא, בהחלטה מפורטת ומנומקת כראוי, דן בהשלכות פרשניות שונות הנובעות מטענות הצדדים. לאחר שקלא וטריא מצא, כי יש לאמץ את הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבים, לפיה יש לקבוע, כי "מניין ה30- ימים לביצוע הצו התחיל ביום חתימתו של המהנדס על תצהירו, ביום 10.9.98, והסתיים ב10.10.98-" (סעיף ח' בעמ' 6 להחלטה). למסקנה זו הגיע לאור הזיקה, שבין סעיפי משנה (ט) ו-(א) הנ"ל לסעיף 238א, בנוגע להגשת התצהיר על-ידי המהנדס. מכיוון שלפי סעיפים 238א(א)(2) ו-(3) חייב המהנדס להצהיר על נסיבות הקשורות לסיום הבנייה והאכלוס של המבנה, "כפי שהן קיימות ב'יום הגשת התצהיר'" (שם, עמ' 7), אזי התאריך המאוחר ביותר שניתן לייחס למונח "יום הגשת התצהיר" הוא היום שבו חותם עליו המהנדס. אגב כך התייחס לחשש, שמא יחולו עיכובים והשהיות בתהליך מימוש צו ההריסה המנהלי, בניגוד למטרה לתחם את הרשות בגבולות של זמנים מוגדרים וברורים. לדידו, אם תתקבל הפרשנות האחרת, אזי לא תהיה חפיפה בין יום חתימת התצהיר לבין הגשתו ליו"ר, לעניין חישוב 30 הימים. על-כן, בנוסף לשתי התקופות האמורות עלול להיווצר חלל של זמנים, תוצאה שאינה דרה בכפיפה אחת עם גישת החוק ותכליתו בנושא. עוד הוסיף, כי "פרשנות כזו תביא לתוצאה שלא תחול כל מגבלה במרווח הזמן שיעמוד בפועל לרשותו של יו"ר הוועדה המקומית לביצוע הצו אחרי שכבר סיים המהנדס את ביקורו וקבע את העובדות שמופיעות בתצהיר" (שם, בעמ' 9).


5. על החלטה זו הוגש הערעור שלפנינו. במסגרתו חזרו הצדדים על טענותיהם, כפי שנטענו במפורט בערכאה הקודמת.


6. גישת בית-משפט קמא נוקטת בפרשנות דווקנית, מילולית, של הוראות סעיפי משנה 238א(א)(2) ו-(3) לחוק. לשם כך מוקרב נוסח הדיבור "יום הגשת התצהיר", שהפך ל"יום החתימה על התצהיר", למרות שבמציאות אין קיים כל קשר הכרחי בין שני מועדים אלה. פשיטא, שפרשנות מילולית לדיבור אחד מובילה לפרשנות בלתי מילולית, קונסטרוקטיבית, לדיבור אחר. האם גישה זו מחויבת המציאות? לדעתנו התשובה לכך היא שלילית.


7. הלכה היא, כי בבואנו לאתר את הפרשנות הראויה לדבר החקיקה, עלינו לבחור בפירוש המגשים באופן נאות יותר את תכלית החקיקה. בבג"ץ 267/88 רשת כוללי האידרא נ' בית המשפט לעניינים מקומיים (פ"ד מג(3) 728, 736 מול ו'-ז'), נפסק בנושא זה:


"... מבין המשמעויות הלשוניות שדיבור שבחוק סובל, יש לבחור באותה המשמעות, המגשימה את תכלית החקיקה. תפקידו של הפרשן אינו רק לחשוף את קשת המשמעויות הלשוניות שהדיבור יכל לשאת. זהו תפקידו של הבלשן, אך השופט אינו אך בלשן (בג"צ 188/63, בעמ' 350). תפקידו של הפרשן הוא להכריע, איזו מבין קשת המשמעויות הלשוניות היא המשמעות המשפטית, כלומר, המשמעות המגשימה את תכלית החקיקה ומטרותיה (בג"צ 47/83, בעמ' 174). אכן, פרשנות החוק מתחילה במילות החוק, אך לעולם אין היא מסתיימת במילות החוק".


אכן, בתהליך הפרשני לשון החוק משמשת כנקודת הפתיחה בלבד. הסיום נעוץ ב"תכלית המונחת ביסוד החקיקה" (בג"ץ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות", פ"ד נ(1) 19, 25 מול א'-ג'; בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 762 מול ג'-ז'). נחוץ, אם-כן לבחון את תכלית חקיקת סעיף 238א לחוק התכנון והבניה, שהוסף בתשמ"א, כנדבך נוסף לסנקציות המוחלות על בנייה בלתי חוקית.


8. מלכתחילה כלל חוק התכנון והבנייה, בנוסף להליכים הפליליים הרגילים בשל בנייה או שימוש בניגוד להוראותיו, גם הוראות על צווי הפסקה מיוחדים. הידוע מכולם הוא צו ההפסקה השיפוטי, לפי סעיף 239 לחוק. רק אי קיומו של צו זה, המורה מיידית על הפסקת כל עבודות הבנייה הבלתי חוקיות, מקנה לבית המשפט את הסמכות להורות על הריסת המבנה (סעיף 241 לחוק), גם אם טרם הוגש כתב האישום (סעיף 243). עם זאת, צו זה לא יינתן טרם ניתנה לנוגע בדבר ההזדמנות להשמיע את דבריו, זולת בנסיבות בהן קיים חשש, שעד למיצוי זכות זו תושלמנה עבודות הבנייה או ייתפס המבנה (סעיף 244 לחוק). במקביל לכך הוקנתה ליו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הסמכות המנהלית להורות על הפסקת העבודות (סעיף 224 לחוק). צו מנהלי זה טעון אישור של בית המשפט ואם לא מוגשת בקשה לאישורו, תוך 30 יום, הוא פוקע (סעיף 226). אם אושר על-ידי בית המשפט, דינו כדין צו הפסקה שיפוטי (סעיף 227). כמו בצו השיפוטי כן גם כאן, אם פעולות הבנייה נמשכות בניגוד לצו ההפסקה המנהלי, רשאי יו"ר הוועדה להורות על הריסת המבנה (סעיף 231). הנה-כי-כן, כבר מלכתחילה הייתה ליו"ר הוועדה סמכות מנהלית להורות על הריסה של מבנה, שנבנה שלא כחוק ובסייגים שפורטו. אמצעים אלה, אף אם הם דרסטיים למדי, בני תוקף אפילו בטרם יורשע הנוגע בדבר, לא הספיקו לחסום את שטף בניית מבנים בלתי חוקיים. הנגע הרע פשה בכל אתר ואתר. על רקע זה נדרשו אמצעים נוספים, תקיפים ויעילים יותר, לאפשר התמודדות בתופעה השלילית. כך באה לעולם הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 11), תשל"ט1979- (הצ"ח 1385, תשל"ט, 96. להיסטוריה התחיקתית כמקור לתכלית, ראו בספרו של פרופ' א' ברק פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה, תשנ"ג, 351 ואילך; ובג"ץ 693/91 אפרת הנ"ל, פ"ד מז(1) בעמ' 765-764).


בשלהי שנת 80' אושר החוק (ס"ח 988, תשמ"א, 14) וסמכות צו ההריסה המנהלי, במתכונתו הנוכחית, קיבלה תוקף. התכלית לכך הובהרה היטב ברע"פ 5635/93 עורקבי הנ"ל (פ"ד מח(2) 397, 403 מול ה'-ז'):


"הסמכות להוציא צווי הריסה מינהליים לא הוענקה על-ידי המחוקק, אלא בשנת תשמ"א1980-. ... אותה עת נתברר כי בנייה בלתי חוקית פשתה כנגע ברחבי הארץ. כדי שניתן יהיה להילחם בנגע זה ביעילות, העניק המחוקק את הסמכות הקיצונית של הריסת בניין - סמכות שחוק התכנון והבניה בנוסח המקורי לא העניק אלא לבית המשפט - ליושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ... ניכר מתוך הוראות החוק כי תכלית ברורה היתה לנגד עיני המחוקק: שבמקרים המתאימים, שבהם נתקיימו התנאים והסייגים שנקבעו בחוק, ניתן יהיה להפעיל סמכות זאת במהירות וביעילות. יש בתכלית זאת כדי להשען על הפרשנות הראויה של הוראות החוק בעניין זה".
(הדגש אינו מצוי במקור - מ' ג')





ולמטה מכך, בעמ' 404 מול ד':


"הפיקוח על הבנייה מתמודד לא פעם עם אנשים הפורצים את גדר החוק ומקימים בניינים שלא כחוק, אם מטעמים של רווח כספי ואם מטעמים של מצוקה אישית. אף אין זה דבר נדיר שבניינים מוקמים שלא כחוק על מקרקעין של הציבור, שנועדו לשרת את צורכי הציבור, ולאחר שהוקמו ואוכלסו במשך זמן מה, קשה כקריעת ים סוף לפנותם ולסלקם".


אכן, אין ספק כי המדובר בסמכות דרסטית יוצאת דופן. לרשות המנהלית הוקנו סמכויות מופלגות, של שינוי מצב ממשי, תוך אפשרות פגיעה בזכות הקניין, מבלי שלאזרח מוענקת קודם לכן זכות השימוע. למרות זאת, גבולות התקיפה של הצו נותרו צרות, לעילות בודדות המפורטות לעיל. ואולם, מסתבר שזוהי תוצאה בלתי נמנעת, לאור התפשטות הנגע במימדים מדאיגים וההשלכות החמורות היכולות לנבוע בעטיו, בבחינת כל דאלים גבר. השלכות אלו נוגעות לא רק לעצם התכליות הקונקרטיות, שלשמן נועדו דיני התכנון והבנייה, כי אם ליסוד השלטת החוק בכללותו וכיבודו בידי הציבור (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494, 500 מול ג'). זהו תנאי פרלמינרי לסדרי שלטון תקינים במדינה דמוקרטית. היעילות האכיפתית, למניעת יצירת עובדות מוגמרות בשטח, גברה כאן על האינטרסים האחרים. על-כך נאמר ברע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב (דינים עליון, כרך נב, 756):


"זוהי מצוות המחוקק, שראה צורך לתקן את חוק התכנון והבניה, בשנת התשמ"א1980-, ולהוסיף את האמצעי של צו הריסה מינהלי שהוא, ללא ספק, אמצעי דרסטי. המחוקק ראה צורך באמצעי זה כדי להתמודד ביעילות עם רעה חולה שפקדה את המדינה, היא התופעה של בניה בלתי-חוקית".


9. זאת ועוד, משנמצא ברבות השנים, כי חלק מהאמצעים המפורטים בנוסח החוק הראשוני, אינם מספיקים להקל על יעילות הליך הוצאת הצו המנהלי, ראה המחוקק להתערב בדבר ולתקנו. בתחילה עמדו המועדים בסעיפים 238א(א)(2) ו-(3) לחוק, על שבועיים ו30- יום, בהתאמה. אולם מכיוון שתנאים אלה "פוגעים קשה ביעילותו של צו ההריסה המינהלי, שכן האפשרות לגלות את דבר הקמתו של מבנה בלתי חוקי בתוך המועדים הנקובים לעיל הינה מוגבלת מאד" (הצ"ח 2245, תשנ"ד, 217), הורחב בתיקון 38 מתחם המועדים ל30- יום ול60- יום, בהתאמה, כנקוב היום (ס"ח 1459, תשנ"ד, 123).


כמו-כן, במקור נדרש המהנדס לקיים ביקור פיזי באתר הבנייה, כתנאי לחתימה על התצהיר, שכן הדרישה הייתה להצהרה "לפי ידיעתו האישית". בשל הקושי הנעוץ בדבר היא הומרה להצהרה "לפי ידיעתו" בלבד (תיקון 43: ס"ח 1544, תשנ"ה, 450; וראו ב-ע"פ (ב"ש) 566/96 סאלם נ' הוועדה המחוזית, דינים מחוזי, כרך כו(8), 422).


10. נובע מן האמור, כי למרות שהמדובר בסמכות מנהלית דרסטית, יש לאפשר לרשות לפעול בחופשיות. הדבר יקל על השגת המטרה, למניעת בניית בניינים בלתי חוקיים וליצירת עובדות מוגמרות בשטח. עם זאת, חופש פעולה זה אינו בלתי מוגבל והוא מתוחם בתנאים ובמועדים הנקובים בסעיף החוק, להבטיח החלתו רק על בניינים המצויים בעיצומו של תהליך הבנייה או שבנייתם הסתיימה לאחרונה ממש והם טרם אוכלסו, מעבר לזמן קצר נקוב. זהו האיזון בין האינטרסים המנוגדים. את המסגרת יש כמובן לפרש על רקע העקרונות הקונסטיטוציוניים, ובעיקר לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. למרות שהמדובר בחוק ובסעיף, שקדמו לחקיקת חוק היסוד הנ"ל, יש בעקרונות הגלומים בו, כדי לשמש גורם פרשני, למניעת פגיעות בזכויות יסוד (בג"ץ 1302/96 סיעת "עצמאות ושינוי" נ' ועד מחוז תל-אביב של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(3) 749, 755 מול ו'; בש"פ 2169/92 סויסה נ' מ"י, פ"ד מו(3) 338, 346 מול ד'-ה'; ד"ר ש' לוין "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" הפרקליט מב, תשנ"ה/נ"ו, 451). ואולם, בתוך תיחומה של אותה המסגרת, יש לאפשר לרשות לפעול באופן מתקבל על הדעת, במגמה להשיג את המטרות, שחשיבותן כאמור רבה ביותר. מן הטעם האמור, הוארכו המועדים בסעיפי משנה 238א(א)(2) ו-(3) לחוק. זוהי מיידיות הביצוע, המוגבלת בזמנים אלה ובדרישה לפי סעיף 238א(ט), לבצע את הצו תוך 30 יום מאת הגשת התצהיר. גמישות הפעולה הנחוצה לרשות, היא הוועדה המקומית לתכנון והבנייה, נובעת ממורכבותה של המשימה הניצבת לפניה ומהמציאות בשטח. בעניין רע"פ 5635/93 עורקבי הנ"ל (פ"ד מח(2) 397), נדונה השאלה האם המהנדס, הצריך לחתום על התצהיר, חייב להיות מהנדס רישוי אם לאו. על יסוד התכליות דלעיל, הגיע בית המשפט למסקנה, כי לא קיימת חובה שכזו. בין היתר, נאמר שם, בעמ' 404 מול ה'-ו':



"צו ההריסה המינהלי נועד להיות מכונה כזאת. אך די שחלק אחד של המכונה יעלה חלודה, כדי שהמכונה כולה תושבת. הדרישה שהמהנדס החותם על התצהיר יהיה מהנדס רישוי עלולה לגרום תוצאה כזאת".


גישה זו, המבטאת את ההתייחסות לפונקציונליות פעולת הרשות, בתוך המסגרת הנוקשה המתחמת את סמכויות הפעולה, צריכה לשמש מודד גם ליתר הסמכויות למניעת קשיים טכניים נעדרי תכלית. בהלך רוח דומה נקבע, שאין מניעה להוציא צו הריסה מנהלי חדש, אם הצו הקודם נפסל מסיבה כלשהי, וכל אימת שההליכים קוימו מחדש כראוי (רע"פ 47/92 טיר הנ"ל, פ"ד מו(1) 699).
11. מן האמור נובע, כי גישתו הבסיסית של בית משפט קמא מקובלת עלינו. החשש שמא עלול להיווצר מרווח של זמן בידי הרשות, מעבר לזה המוקצב על-ידי המחוקק, צריך באמת לשמש אבן בוחן חשובה לענייננו. אין ראוי הדבר, לאפשר לרשות הציבורית להאריך את משך זמן מימוש הליך ההריסה, לפי צו מנהלי, ללא הגבלה. לכן גם נראית לנו קביעתו, לפיה לפנינו מסגרת סגורה של זמנים בת 90 יום לכל היותר (עמ' 8 להחלטה). סעיפי משנה 2 ו3- לסעיף 238א(א) לחוק מפנים אותנו אחורנית במחוגי הזמן, ביחס למועד הגשת התצהיר (30 יום, לכל היותר, לגבי האכלוס; ו60- יום, לכל היותר, לגבי מועד סיום הבנייה), ואילו זמן ביצוע ההריסה, הוא 30 יום קדימה, מהמועד הזהה של הגשת התצהיר. בכך מתקיים המתאם בין סעיפי משנה (א) ו-(ט), עת נקודת הייחוס של שניהם אחידה. עם זאת, ניתן לדעתנו לקיים את כל התכליות המגולמות בחקיקה הנ"ל, גם על יסוד הפרשנות הרגילה והפשוטה, שלפיה יום הגשת התצהיר לפני יו"ר הוועדה הוא מן הסתם יום הגשתו לפניו למעשה, ולא יום קונסטרוקטיבי אחר, כגון מועד החתימה על התצהיר או מועד אישור היועץ המשפטי לעירייה (במסגרת החתימה על חוות דעתו, מכוח חובת ההתייעצות עליה נעמוד להלן). לאור זאת דעתנו היא, כי אין ראוי לקבל את תוצאת הפרשנות, כפי שנקבעה על-ידי הערכאה הקודמת.


12. מהנדס הוועדה מבקר באתר ביום מסוים או מקבל נתונים על מצבו ביום פלוני. עתה עליו למלא את התצהיר, שאותו עליו להגיש. בסעיפי משנה 238א(א)(2) ו-(3) לחוק, המחוקק אינו מכתיב לו את נוסח מילות הכתוב, שעליו לחתום. הוא רק מבהיר את מכלול הפרטים הצריכים להיות מונחים לפני יו"ר הוועדה, לשם הפעלת שיקול הדעת, בטרם יקבל את ההחלטה אם לחתום על הצו אם לאו. תכליתם מיועדת להבטיח, שלא יינתן צו הריסה מנהלי על מבנה שאינו חדש, הן מהיבט מועד סיום הבנייה והן מהיבט מועד האכלוס, בגבולות המועדים הנקובים. אין בסעיפי משנה אלה להורות על פורמולת הניסוח, כמצוות מצהירים מלומדה, אשר בינה, כשלעצמה, לבין התכלית - אין ולא כלום. כמדומה הדבר, שלאור סברת בית-משפט קמא, לפיה חייב המהנדס להצהיר במילים מפורשות, בבחינת ניסוח התוכן, שהבנייה הסתיימה לא יותר מ60- ימים לפני יום הגשת התצהיר, או שביום הגשתו הבניין לא היה מאוכלס תקופה העולה על 60 ימים - היא זו שהובילה לפרשנות, לפיה יום חתימת התצהיר הנו בהכרח גם יום הגשתו. עם זאת, בכדי לענות אחר המתבקש לכאורה מנוסח הסעיף, ניתנה פרשנות מלאכותית למועד הגשת התצהיר, אף אם בין מועד החתימה לבין מועד ההגשה מתקיימת זיקה הכרחית.


תוצאה זו אינה מחויבת המציאות. במה דברים אמורים? בכך שמתוך התצהיר ניתן יהא לדלות את העובדות הצריכות, לפי נטל ההוכחה המנהלי, לשם עמידה בתנאי צו ההריסה המנהלי. ודוק: סעיף משנה 238א(א)(2) מדבר על-כך, שלפי ידיעת המהנדס "לא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר מ60- יום לפני יום הגשת התצהיר". כך גם לגבי סעיף 238א(א)(3), שביום הגשת התצהיר "אין הבנין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 ימים". האבחנה בין הרישא לבין הסיפא, מלמדת על ההבדל בין הצהרה על מצב נוכחי (ברישא) לבין מסקנה מקצועית הצופה אל פני העבר (בסיפא). הסיפא מחזיקה ממילא גם את הרישא, בהיותה רחבה יותר, שהרי אם הבנייה לא הסתיימה, מסתמא היא גם לא הסתיימה שישים יום קודם לכן (ובדומה גם לחלופת האכלוס). אין זאת אלא, שהדבר נועד בעיקר לשם הבהרה ולהדגשת הנתונים הצריכים לבוא לפני הגוף המחליט, יו"ר הוועדה, עובר להוצאת הצו. נובע מכאן, כי גם אין כל מניעה מהמצהיר לייחס את ידיעתו למועד קונקרטי נקוב, העונה אחר התנאים הרשומים. מה לי אם המצהיר רשם "בניית הבניין נסתיימה לפני לא יותר מ60- יום"; או אם רשם, כי "ביום פלוני טרם הסתיימה בניית הבניין", ובמועד הגשת התצהיר טרם חלפי 60 יום מאותו המועד? לאור תיקון החוק, שלפיו מותר עתה ליתן הצהרה, שמקורה אינו מתוך ידיעה אישית דווקא, ניתן ללמוד, כי מועד החתימה על התצהיר אינו צמוד בהכרח לאירוע חיצוני קונקרטי, אלא לפירוט מידע שנאסף והמצוי בידי נציג הוועדה המקומית. מקל וחומר הם פני הדברים, אם ביקר במקום ורק חתם מאוחר יותר, הכול - בגבולות העמידה בתנאי הסיפא, לעת הגשת הבקשה.


13. טלו, למשל, את העובדות שלפנינו. המהנדס פרט בתצהירו, כי בעת ביקורו ביום 30.8.98, לא הסתיימה הקמת הבניין והוא לא היה מאוכלס. זוהי עובדה שבקיומה נכח באופן אישי. פשיטא, ולא משנה מתי בדיוק נחתם התצהיר (אם ביום 10.9.98, לפניו או אחריו), שאם התצהיר יוגש ליו"ר הוועדה לאחר שיחלפו מעת הביקור 30 או 60 יום בהתאמה, לא יהיה בהצהרה זו כדי לענות אחר התנאים המוקדמים הצריכים להתמלא עובר לחתימת הצו. מכאן, שבעת הגשת התצהיר צריך שיתאפשר להסיק, מתוך העובדות הכלולות בו, את הנדרש למילוי אחר תנאי סעיפי משנה 238א(א)(1) - (3). ביום 23.9.98, מועד ההגשה למעשה, טרם חלפו פרקי הזמן הנ"ל.


זאת ועוד, גם מכאן ואילך לא נתון הזמן לריק בידי יו"ר הוועדה, שכן מועד החתימה על הצו אינו מעלה ואינו מוריד, שהרי לפי סעיף 238א(ט), מניין 30 הימים עד ליום ביצוע הצו, נעשה כאמור מעת יום "הגשת התצהיר" ולא מיום הוצאת הצו. לפיכך, אפילו אם יו"ר הוועדה משתהה קמעא, ואיננו חותם על הצו מיד עם הגשת התצהיר, מניין הימים כבר החל. פשיטא, שהחשש שמא ייווצר חלל זמן או מרווח בלתי נאות, המנוגד לתכלית הנעוצה במיידיות ביצוע צו ההריסה המנהלי, אינו מתקיים גם לפי הפרשנות המוצעת לעיל, שלפיה יום הגשת התצהיר הוא בפשטות יום הגשתו בפועל, שאינו בהכרח מועד חתימתו. בכך מוגשמת ביתר שאת לא רק מצוות המילה הכתובה, אלא גם ובעיקר התכלית המונחת בהוראות סעיף 238א ובמכלול ההסדר התחיקתי לצו ההריסה המנהלי. לדידנו, דווקא הפרשנות שנקבעה בהחלטה נושא ערעור זה, מציבה בפני הרשות קשיים טכניים מיותרים, יתר על המידה, במלחמתה בנגע הבנייה הבלתי חוקית. ודוק: אליבא דפרשנות בית-משפט קמא, ניתן היה ממילא לבטל את הצו, שכן לפי גישתו התצהיר בענייננו אינו מנוסח, פורמלית, במילות סעיפי המשנה הנ"ל של סעיף 238א(א) לחוק. מכאן, שלפי האמור קיים ליקוי בתצהיר. פגם מנהלי מעין זה מוביל לביטול צו ההריסה הניתן מכוחו (רע"פ 47/92 טיר הנ"ל; בג"ץ 699/88 חשאן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז חיפה, דינים עליון, כרך יב, 79). מנגד לכך, מילות ההצהרה, להבחין מתוכנה, אינן מיועדות לקידום מטרה כלשהי. אין זאת אלא, שעסקינן במכשלה מיותרת בפני הרשות, שאין בה להגשים איזו תכלית מאלו המגולמות בסעיף. לא כן לפי הגישה הפונקציונלית, הרואה את העיקר בתוכן הדברים המונחים לפני הגוף המחליט, בטרם החתימה על הצו.


14. טוען בא-כוחם המלומד של המשיבים, עו"ד ג' ויסקינד, כי לאור טיבו של ההליך והסמכויות הדרסטיות המוקנות בו, יש לבכר גישה פרשנית הנוחה עם האזרח, מי שאת רכושו מבקשים להרוס. לעיל נוכחנו לראות, כי הפרשנות הראויה אמורה להגשים את התכלית שלשמה קיים החוק. עקרונות היסוד שמשו מטריית על בה. עם זאת, כללי הפרשנות הם אחידים ואין כללים שונים ונפרדים לכל אחד ואחד מתחומי המשפט. לפיכך, הגישה שבדיני העונשין יש, ככלל, להעדיף עמדה פרשנית הנוחה לנאשם, או בדיני המסים ראוי, ככלל, להעדיף עמדה פרשנית הנוחה לנישום, אינה רווחת עוד (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75 מול ה'-ז'; ראו, שסעיף 34כא לחוק העונשין, תשל"ז1977-, מתייחס לחלופה המקלה עם הנאשם, מבין החלופות הפרשניות המגשימות את תכלית החקיקה. אין המדובר שם בכלל פרשני בפני עצמו, כי אם בברירת מחדל).


ואולם, אפילו אם היה מקום לנקוט בכלל פרשני כאמור או אם שתי החלופות היו הולמות את התכלית - עדיין אין להסיק, כי הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבים היא דווקא זו הנוחה יותר לבונים. מובן, כי אין עסקינן בפרשנות לפי תוצאות מקרה קונקרטי, אלא בפן נורמטיבי. יהיו מקרים, שדווקא לפי הפרשנות המוצעת על-ידם יתאפשר לבצע את הצו, מה שאין כן לפי הפירוש האחר, המאומץ על-ידנו. ממש כשם ש"טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר" (ע"א 165/82 קיבוץ חצור הנ"ל, שם, מול ז'), כך גם כאן. למשל, אם המהנדס חתם על התצהיר לפני חלוף 30 יום מעת הביקור באתר, אולם הגישו אל ראש הרשות לאחר מכן. לפי עמדת המשיבים ניתן יהא לבצע את הצו (אם ייחתם), עד שלושים יום מעת החתימה על התצהיר, הוא יום ההגשה הקונסטרוקטיבי, מה שאין כן לפי עמדתנו, שבעת ההגשה בפועל אין להסיק מהתצהיר את מילוי תנאי העדר האכלוס. אומנם, בנסיבות העובדות שלפנינו התוצאה הפוכה וידם של המשיבים על התחתונה, אולם זאת לא משום גישה פרשנית מקלה או בלתי מקלה, כי אם פועל יוצא מנוסח הוראות החוק ופרשנותו בהתאם לתכליתו.


15. לאור כל האמור, אין הצדקה לסטות מהנוסח המילולי הרגיל של הוראות החוק, לפיו "יום הגשת התצהיר" הנו באמת יום הגשתו בפועל אל יושב ראש הוועדה המקומית. זהו הפן הנורמטיבי. לפיכך, מן הראוי לקבל את הערעור, לבטל את החלטת בית-משפט קמא ולהחזיר אליו את התיק להמשך דיון, בכל יתר הפלוגתאות שנותרו לבירור בין הצדדים.


ש ו פ ט



השופט צ' סגל:


אני מסכים.


ש ו פ ט

השופטת מ' שידלובסקי-אור:


אני מסכימה.


ש ו פ ט ת



הוחלט, כאמור פסק דינו של השופט מ' גל.




לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. סעיף 197

  2. חוק תכנון ובניה

  3. צו התכנון והבניה

  4. תכנון מחדש של חלקה

  5. תקיפת החלטות תכנון ובניה

  6. האם גג מהווה קומה נוספת ?

  7. התפתחות אורבנית סבירה

  8. סעיף 212 לחוק התכנון והבניה

  9. תסקיר השפעה על הסביבה

  10. תכנון כולל ארוך טווח

  11. סעיף 219 לחוק התכנון והבניה

  12. סעיף 246 לחוק התכנון והבנייה

  13. חוק זכיון ים המלח תכנון ובניה

  14. איחור בהגשת ערר - תכנון ובניה

  15. חוק התכנון והבנייה - סעיף 239

  16. סעיף 238א(א) לחוק התכנון והבניה

  17. מיצוי הליכים – חוק התכנון והבניה

  18. סעיף 63א לחוק התכנון והבניה

  19. תקנות התכנון והבניה סדרי דין

  20. סעיף 190 לחוק התכנון והבניה

  21. תקנות תסקירי השפעה על הסביבה

  22. סעיף 109 לחוק התכנון והבניה

  23. הצעת חוק תכנון ובניה בישובים

  24. סעיף 212 לחוק התכנון והבניה

  25. סעיף 207 לחוק התכנון והבנייה

  26. הגשת תרשים גבולות ועדה לתכנון ובניה

  27. תקנות התכנון והבניה פיקוח עליון

  28. הנחיות לתכנון מרחב מוגן מוסדי

  29. פיצויים מהועדה המקומית לתכנון ולבנייה

  30. תצהיר עורך תסקיר השפעה על הסביבה

  31. שימוש מותר - סעיף 63א חוק התכנון והבניה

  32. הקלה להקמת בית מגורים חדש, במקרקעין

  33. להגיש אישומים פליליים בענייני תכנון ובנייה

  34. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה - ועדת ערר

  35. תצהיר יועץ לעורך תסקיר השפעה על הסביבה

  36. הצעת חוק חובת פרסום תקציב התכנון והבניה

  37. סעיף 196א לחוק התכנון והבנייה - השבחה של קרקע

  38. תקנות התכנון והבניה סדרי הדין בועדות ערר

  39. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – עצירה לגבי חלקות

  40. סעיף 214 חוק התכנון והבניה - מסירת הודעה כוזבת

  41. דיון חוזר בהחלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה

  42. ערעור על החלטת ועדת הערר לתכנון ולבנייה - דוגמא

  43. העברת מקרקעין לפני חקיקת חוק התכנון והבניה

  44. תקנות התכנון והבניה עבודה ושימוש הטעונים היתר

  45. סעיף 197 חוק התכנון והבניה - פיצויים ועדה מקומית ?

  46. מחלוקת לגבי מספר הקומות המותרות בבניית מרכז מסחרי

  47. סמכות ועדת ערר לתכנון ובניה להאריך מועד להגשת ערר

  48. ההרכב הנדרש ב"סיור בשטח" (ועדה מקומית לתכנון ובניה)

  49. עבירה לפי סעיף 145(א) ו- 204(א) לחוק התכנון והבנייה

  50. תקנות התכנון והבניה היתר לעבודה מצומצמת התשס''ג 2003

  51. אי קיום צו של בית משפט - עבירה סעיף 210 לחוק התכנון והבניה

  52. טוענים כי השלד שנבנה גדול מהמותר על פי התכנון הקיים

  53. בקשה לקיום דיון במליאת הועדה המקומית לתכנון ובנייה

  54. ערר על דחיית תביעה לפיצויים נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה

  55. שיפוע רמפה להסדרת גישה לנכים קבוע בתקנות התכנון והבניה

  56. הודעות לכל בעלי מקרקעין - סעיף 149(א)(2א)(ב) חוק התכנון והבניה

  57. הועדה המקומית לתכנון ובניה שרונים אישרה הקמת שתי יחידות דיור

  58. ערעור צו הפסקה שיפוטי לפי סעיף 239 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965

  59. ועדות התכנון לעולם לא תכרענה בנושא קניין ובמידה ותוגשנה התנגדויות

  60. התקנת מזגן: תקנה 2 (12) לתקנות התכנון והבניה , (היתר לעבודה מצומצמת)

  61. ערעור על הרשעת המערער בתיק תכנון ובניה בבית משפט לעניינים מקומיים ברחובות

  62. תביעה בעילה של רשלנות והפרת חובה חקוקה בניגוד להוראותיו של חוק התכנון והבניה

  63. האם תקנה 2(9א') גוברת על תקנה 2(19) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית) ?

  64. סעיף 89 לחוק התכנון והבניה, הדבקת מודעות בדבר הפקדת התכנית על לוחות המודעות בשכונה

  65. תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הינה כתביעה אזרחית מבחינת נטל הראיה ונטל ההוכחה

  66. תקנה 4 (1) (ג) לתקנות התכנון והבניה מאפשרת הקמתו של ממ"ד בחריגה מקו הבניין הקבוע בתכנית

  67. אישור מדרגות חירום בקומות התת קרקעיות בהתאם לתקנה 4.09 לתוספת השניה לתקנות התכנון והבניה

  68. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון