ערעור על אישור של תוכנית מיתאר מקומית


פסק דין

השופטת ד' דורנר:


שלושת הערעורים שבפנינו עניינם בפרשה אחת. זוהי פרשת אישורה של תוכנית-מיתאר מקומית הר1786/ (להלן: התוכנית), החלה על שטח באיזור חוף-הים של העיר הרצליה.



העובדות, ההליכים והטענות



1. המערערות בע"א 2902/97 הן שתי חברות קבלניות (להלן: היזמים). במחצית השנייה של שנת 1990 רכשו היזמים שטח קרקע בן כ80- דונם באיזור חוף-הים שבדרום הרצליה. בעקבות זאת הם הכינו את התוכנית, שבה יועד חלק מן השטח לבנייה למגורים.


היזמים העבירו את התוכנית לוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה הרצליה (להלן: הוועדה המקומית). הוועדה המקומית אימצה את התוכנית, והמליצה בפני הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב (להלן: הוועדה המחוזית), לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית ובדבר הפקדתה. בתאריך 27.5.91 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית, ובתאריך 14.5.92 פורסמה הודעה ברשומות בדבר הפקדתה.


2. בעקבות הפרסום הוגשו התנגדויות רבות. בין ההתנגדויות היו התנגדויותיהם של כ230- תושבי האיזור, לרבות המשיבים 1 ו3- בע"א 2902/97, וכן התנגדויותיהם של המשיב 2 ושל המשיב 4 בע"א 2902/97 (להלן ביחד: המשיבים). הוועדה המקומית, אף כי החוק לא דרש ממנה זאת, קיימה ישיבות אחדות בנוגע להתנגדויות שהוגשו, ואף הקימה ועדת-משנה לשמיעתן. בסופו של דבר החליטה הוועדה המקומית, בתאריך 2.3.93, להמליץ בפני הוועדה המחוזית על אישור התוכנית בכפיפות למספר שינויים.


3. עם קבלת המלצת הוועדה המקומית לאשר את התוכנית החל הדיון בה בפני ועדת-המשנה ב לעררים ולהתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית). ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית קיימה מספר ישיבות. בישיבה הרביעית שהתקיימה בתאריך 23.5.94, הועלתה לראשונה על-ידי עורכת-הדין נעמי וייל, שייצגה אז את 230 המתנגדים תושבי האיזור, הטענה כי התוכנית סותרת את תוכנית-המיתאר הארצית לחופים (להלן: תמ"א 13). הסתבר, כי איש מן המעורבים בהליכי אישור התוכנית, לרבות מוסדות התיכנון שטיפלו בעניין, לא היה ער לעובדה, כי חלק מן התוכנית השתרע על שטח שתמ"א 13 ייעדה אותו לשטח ציבורי פתוח. לפיכך טענה עורכת-הדין וייל כי בסתירה בין שתי התוכניות גוברות הוראות תמ"א 13 על הוראות התוכנית, ובשל כך יש להחזיר את הדיון בתוכנית לוועדה המקומית על-מנת שזו תגבש מחדש את עמדתה ביחס אליה.


בתאריך 12.9.94 החליטה ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית לדחות את דרישת המשיבים להחזיר את הדיון לוועדה המקומית. זאת, על אף שוועדת-המשנה הייתה ערה לחומרת התקלה שנפלה. היא אף ציינה בפתח החלטתה:


[הטענה בדבר הסתירה בין התוכניות] חשפה תקלה רצינית ביותר שקרתה בטיפול בתוכנית הנדונה והיא, שלא הוועדה המקומית, לא הוועדה המחוזית, לא המתנגדים ואף לא היזמים היו ערים לכך כי יתכן ושטחים בתוכנית הנדונה נכללים בתמ"א 13 וכי יש להתחשב בהוראות תמ"א 13 בעת הכנת התוכנית הנדונה. אין ספק כי שתי ועדות התכנון לא נתנו דעתן למצב שנוצר, ולא דנו כלל בשאלה האם יש השפעה לתמ"א 13 על התוכנית הנדונה. זאת תקלה שאסור שתקרה...
[ההדגשה הוספה.]





לגוף העניין סברה ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית, כי תמ"א 13 לא הגדירה את הגבולות המדויקים של ייעודי הקרקע השונים שפורטו בה, וכי הוראותיה קבעו שגבולות מדויקים אלה יוגדרו בתוכניות בניין הערים הקונקרטיות שיאושרו על-ידי מוסדות התיכנון. לפיכך סברה ועדת-המשנה, כי למעשה לא הייתה סתירה בין תמ"א 13 לבין התוכנית, והמליצה בפני הוועדה המחוזית לאשר את התוכנית. ברם, על-אף עמדתה זו הוסיפה ועדת-המשנה והמליצה, כי מטעמי זהירות תפנה הוועדה המחוזית למועצה הארצית לתיכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית), על-מנת שזו תאשר את השינויים שהתוכנית הכניסה בגבולות השטח הציבורי הפתוח שהוגדרו בתמ"א 13. זאת, בהתאם לסמכותה של המועצה הארצית על-פי סעיף 5(ב) לתמ"א 13, שבו נקבע בין השאר:


בתוכנית מתאר מחוזית, בתוכנית מתאר מקומית או בתוכנית מפורטת, לרבות בשינויים של אלה, מותר לשנות את גבולות הייעודים שנקבעו בתוכנית זו... ובלבד שהמועצה הארצית או ועדה שמינתה לכך דרך כלל חיוותה את דעתה שהשינויים... המוצעים אינם משפיעים על התוכנית כולה השפעה מהותית, מתייחסים לשטחים קטנים יחסית ונחוצים לצורך התאמת התוכנית לנתונים מקומיים, ואישרה את השינויים...




4. בעקבות המלצה זו פנתה הוועדה המחוזית למועצה הארצית בבקשה לאשר את השינויים בגבולות השטח הציבורי הפתוח שהכניסה התוכנית. המועצה הארצית החליטה, כי העניין יטופל על-ידי ועדת-המשנה שלה לנושאים תיכנוניים עקרוניים (להלן: ועדת-המשנה של המועצה הארצית). בתאריך 22.11.94 החליטה ועדת-המשנה של המועצה הארצית כי עובר לדיון בתוכנית בפניה על הוועדה המחוזית עצמה לקבל לעיונה מסמכים שונים שפורטו בתמ"א 13, לרבות תסקיר השפעה על הסביבה, וכי על הוועדה המחוזית לשוב ולדון בתוכנית בהתייחס למסמכים אלה.


בתאריך 30.1.95, לאחר שהמסמכים הדרושים הומצאו לה על-ידי הוועדה המקומית, החליטה הוועדה המחוזית לשוב ולפנות למועצה הארצית בעניין הסתירה בין שתי התוכניות. זאת, לאחר שהגיעה למסקנה, כי אין בתוכנית "משום פגיעה בסביבה ואין משום השלכה שלילית על מגמות התכנון של תמ"א 13". עם פניית הוועדה המחוזית התחדש איפוא הדיון בתוכנית בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית.


5. בתאריך 1.3.95 - לאחר שניתנה החלטתה השנייה של הוועדה המחוזית על בסיס המסמכים שהועברו אליה על-ידי הוועדה המקומית, ולאחר שהדיון בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית כבר התחדש - קיימה גם הוועדה המקומית דיון בעניין התוכנית. באותו דיון הוצגה לראשונה בפני חברי הוועדה המקומית הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13. ברם, לחברי הוועדה המקומית הובהר על-ידי היועצת המשפטית של הוועדה ועל-ידי סגן מהנדס העיר, כי הדיון בתוכנית הוא פורמלי בלבד, ונועד בעיקר לאשר (בדיעבד) את המסמכים שהועברו לוועדה המחוזית, וכן לחסום טענות אפשריות שלפיהן הוועדה המקומית לא דנה בתוכנית לאחר שנודע דבר הסתירה בינה לבין תמ"א 13. וכך, בין השאר, נרשם בפרוטוקול הדיון של הוועדה המקומית:


א' נאמן [חבר הוועדה]: ז"א הוועדה המקומית לא מתייחסת?

עו"ד בראף [היועצת המשפטית של הוועדה]: לא, לדעתנו, לא בכלל לא...
...
ש' אושרת [סגן מהנדס העיר]: אנחנו ראינו בכלל את עצמנו לא צד ישיר, משום שהמלחמה הוויכוח, היה בין הוועדה המחוזית לבין המועצה הארצית... ועדה מחוזית פנתה אלינו כוועדה מקומית, ואנחנו הכנו את [המסמכים], כמו חלק מתנאים אחרים שוועדה מחוזית מכתיבה לנו בעת אישור תוכנית. ככה הייתה הפרוצדורה, לכן אנחנו לא הבאנו, ואני אשלים את זה, לא היינו מביאים את זה לולא עלתה טענה פורמלית כזאת במועצה הארצית על-ידי עו"ד נעמי וייל, שמייצגת את המתנגדים. שאמרה, הוועדה המקומית בכלל לא דנה... אנחנו לא רוצים להיות מופתעים עוד פעם מהעניין הזה שמועצה ארצית תחליט להחזיר לוועדה המחוזית בגלל טיעון פורמלי. לכן, אנחנו מביאים את זה היום לוועדה המקומית, ולהגיד זה [המסמכים], זה מה שהוגש לוועדה המחוזית...
עו"ד בראף: למרות שאין לנו פורמלית סמכות לאשר או לא לאשר, או להחליט בנושא הזה. אבל מצאנו לנכון לאור הטענה שהועלתה על מנת שלא ייראה כאילו שאנחנו מנסים להסתיר משהו ממישהו, כי זה בכלל לא עומד על הפרק...
...
ש' אושרת: אני רוצה לציין, היום בהתנגדויות למעשה המתנגדים שולחים את ההתנגדויות לוועדה המחוזית ואתה לא יכול להביע עמדה.
עו"ד בראף: אתה לא מחויב.
ש' אושרת: אתה לא מחויב להביע את עמדת הוועדה המקומית כי שיקול הדעת הסופי הוא של הוועדה המחוזית...




בגמר הדיון החליטה הוועדה המקומית כדלקמן:


הוועדה תביא את פרטי התסקיר הסביבתי, העירה הערות לגביה וקיבלה אותה [כך במקור]. וקיבלה ומאשרת את התסקיר.




6. בתאריך 5.7.95 הגיעה ועדת-המשנה של המועצה הארצית למסקנה, כי התקיימו התנאים המצטברים שנקבעו בסעיף 5(ב) לתמ"א 13 בדבר שינוי גבולות הייעודים שנקבעו בה. לפיכך החליטה ועדת-המשנה של המועצה הארצית לאשר את השינויים שהכניסה התוכנית בגבולות השטח הציבורי הפתוח, בכפיפות להכנסת מספר תיקונים בתוכנית.


בעקבות הדברים האלה אישרה הוועדה המחוזית את התוכנית בתאריך 23.10.95. במהלך חודש פברואר 1996 אישר שר-הפנים את התוכנית, ובתאריך 28.2.96 פורסם דבר אישורה של התוכנית ברשומות.


7. לאחר אישור התוכנית פנו המשיבים 3-1 והמשיב 4 בשתי המרצות-פתיחה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, שבהן התבקש בית-המשפט להכריז על בטלותם של הליכי אישור התוכנית. עיקר טענתם של המשיבים היה, כי משהתגלתה הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13 צריך היה להשיב את התוכנית לראשית ההליך התיכנוני, כלומר, לשלב היוזמה של הוועדה המקומית. משלא נעשה כן, אין תוקף לכל ההליכים שהתקיימו בעניין זה לאחר מכן.


המשיבים להמרצות-הפתיחה היו המערערים בשלושת הערעורים שבפנינו: שלושת מוסדות התיכנון הרלוונטיים והיזמים (להלן ביחד: המערערים). המערערים העלו בפני בית-המשפט המחוזי שלוש טענות מיקדמיות, שלפיהן יש לדחות את עתירותיהם של המשיבים על הסף. ראשית, כי המשיבים, שנטלו חלק פעיל בכל ההליכים שהתקיימו לאחר גילוי הסתירה בין התוכניות, מושתקים מלתקוף הליכים אלה בדיעבד משנסתבר להם שתוצאתם הסופית אינה לרוחם. שנית, כי המשיבים השתהו יתר על המידה בפנייתם לבית-המשפט. שלישית, כי למשיבים אין מעמד בעניין זה, שכן הליכי אישור או שינוי של תוכניות-מיתאר ארציות אינם כוללים הליך של שמיעת התנגדויות מטעם הציבור.


לגוף העניין טענו המערערים, כי הפגם שנפל בראשית הליכי אישור התוכנית בא על תיקונו המלא בהליכים שהתקיימו לאחר גילוי הסתירה בין התוכניות, שכן, כל מוסדות התיכנון הרלוונטיים, לרבות הוועדה המקומית, שבו וקיימו דיונים מפורטים בשאלה זו, ורק בעקבותיהם התוכנית אושרה.


8. בית-המשפט המחוזי (השופט ד"ר גבריאל קלינג) קבע, כי הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13 מחייבת את ביטול התוכנית או שינוי גבולות השטח הציבורי הפתוח שנקבעו בתמ"א 13. בית-המשפט העיר, כי ספק אם ועדת-המשנה של המועצה הארצית הייתה מוסמכת לאשר את שינוי גבולות הייעודים שנקבעו בתמ"א 13, וכי אף אם הייתה לה סמכות לעשות כן, ספק אם שינוי ייעודו של שטח ציבורי פתוח והתרת בנייה למגורים בו נכללו בגדר השינויים המותרים על-פי סעיף 5(ב) לתמ"א 13.


על-כל-פנים, בית-המשפט הותיר עניינים אלה בצריך-עיון, שכן הוא מצא כי הפגם שנפל בהליכים המוקדמים לאישור התוכנית מחייב את ביטול כל החלטות מוסדות התיכנון שהתקבלו בעניינה. וכך קבע, בין השאר, בית-המשפט:


אפילו מוסמכות הוועדה המחוזית והוועדה המקומית לקבוע את אשר קבעו, פגומות החלטותיהן, באשר תמ"א 13 לא הייתה לנגד עיניהן במהלך כל הדיונים. הבאת עניינה של תמ"א 13 בשלב שבו הובא בפני ועדת המשנה... אינו יכול לרפא את כל ההליכים שקדמו לכך. גם על-פי פירושם של [המערערים], למשמעות האמור בתמ"א 13 ולסמכויותיהן של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית, למזער היה עליהן לשוות לנגד עיניהן את תמ"א 13 ולאור זאת לקבל את החלטותיהן...


לפיכך הנני... מצהיר כי החלטות הוועדה המקומית..., הוועדה המחוזית... ושל ועדת המשנה של המועצה הארצית המתייחסות לתוכנית הר1786/ הינן בטלות, וכי יש להביא את התוכנית האמורה לדיון מחדש ברשויות התכנון, כאשר על כל רשות ורשות יהיה להתייחס לתמ"א 13 וכן לאפשר למבקשים להביא את התנגדותם על פי הדין.




מכאן הערעור בפנינו, שבו חזרו הצדדים על עיקרי הטענות שנטענו על-ידיהם בבית-המשפט המחוזי. אדון איפוא בטענות המערערים על-פי סדרן: תחילה טענותיהם המיקדמיות, ולאחר מכן טענותיהם לגוף העניין.


השתק



9. השתק עשוי להיווצר כאשר צד אחד יוצר מצג בפני צד אחר, והצד האחר מסתמך על מצגו של הצד האחד בתום-לב ובאופן סביר ובשל כך משנה את מצבו לרעה. ראו, למשל, רע"א 4928/92 עזרא ואח' נ' המועצה המקומית תל-מונד, פ"ד מז(5) 94, בע' 100. במקרה שלפנינו טוענים המערערים, כי בהשתתפותם הפעילה של המשיבים בהליכים בפני מוסדות התיכנון לאחר גילוי הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13 יצרו הללו מצג, שלפיו הם מסתפקים בהליכים אלה ומוותרים על זכותם לפנות לבית-המשפט בעניין זה.


טענה זו יש לדחות. כאמור, עוד בדיון הראשון שבו הועלתה הטענה בדבר הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13, דרשה עורכת-הדין וייל להשיב את הדיון בתוכנית לוועדה המקומית, והטעימה כי המשך הדיון בה בפני הוועדה המחוזית והמועצה הארצית אינו תקין. משנדחתה טענה זו על-ידי ועדת-המשנה של הוועדה המחוזית, החליטו המשיבים - תחת מחאה - להוסיף וליטול חלק פעיל בהליכי אישור התוכנית בניסיון למצות הליכים אלה ולשמור על זכויותיהם. זאת, מבלי לזנוח את הטענה האמורה, אשר שבה ונטענה על-ידיהם בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית. בנסיבות אלה ברור, כי בהחלטתם של המשיבים ליטול חלק פעיל בהליכי אישור התוכנית ולמצות את טענותיהם בנוגע לסתירה בין התוכניות אין כדי להצביע על כך שהם ויתרו על זכותם לטעון בעניין זה בבית-המשפט.


על-כל-פנים, בנסיבות העניין אף לא חל כל שינוי לרעה במצבם של היזמים. שכן, כל עוד נמשכו הליכי התיכנון, לא אושרה התוכנית, וממילא לא החלה הבנייה על-פיה. בהקשר זה גם אין לקבל את הטענה בדבר הנזק שנגרם ליזמים עקב התמשכות הליכי אישור התוכנית. שכן, טענת המשיבים בדבר הצורך להשיב את הדיון לוועדה המקומית הייתה ידועה ליזמים, ובכל זאת הם החליטו להתנגד לה ולהמשיך בהליכי שינוי גבולות הייעודים שנקבעו בתמ"א 13. בכך נטלו הם על עצמם סיכון, שבאחד משלבי אישור התוכנית - כמו גם בדיון בפני בית-המשפט - תתקבל טענה זו והדיון בתוכנית ישוב לראשיתו.


שיהוי



10. אף טענת המערערים בדבר השתהות המשיבים בפנייתם לבית-המשפט אינה יכולה לעמוד.


ראשית, מירוץ השיהוי במקרה זה אינו צריך להימדד ביחס למועדי קבלת ההחלטות של מוסדות התיכנון השונים שהיו מעורבים בהליכי אישור התוכנית, אלא ביחס לסופם של הליכים אלה, כלומר, מועד אישורה הסופי של התוכנית ופרסומה על-ידי הוועדה המחוזית. שכן, עד למתן החלטתה הסופית נתון היה לוועדה המחוזית שיקול-דעת לקבל את טענות המשיבים ולדחות את התוכנית. כאמור, החלטתה הסופית של הוועדה המחוזית ניתנה בתאריך 23.10.95. שלושה ימים לאחר מכן, בתאריך 26.10.95, פנה המשיב 4 בע"א 2902/97 בעתירה לבג"ץ בעניין זה. משנדחתה עתירתו בשל היותה בסמכותו של בית-המשפט המחוזי, הוא פנה בהמרצת-פתיחה לבית-המשפט המחוזי בתאריך 15.11.95. המרצת-הפתיחה של שלושת המשיבים האחרים הוגשה לבית-המשפט המחוזי כשלושה חודשים לאחר החלטתה הסופית של הוועדה המחוזית, וכחודש לפני פרסום דבר אישור התוכנית ברשומות. בנסיבות אלה ברור כי המשיבים לא השתהו בפנייתם לבית-המשפט.




שנית, כאמור, במשך הזמן שחלף לא חל שינוי לרעה במצבם של היזמים, שנטלו על עצמם את הסיכון הכרוך בהתמשכות הליכי אישור התוכנית. אשר-על-כן יש לדחות אף טענה זו.


מעמד המשיבים



11. יש לדחות גם את טענתם המיקדמית השלישית של המערערים. שכן, במקרה שלפנינו אין המדובר בהליך שתכליתו העיקרית היא אישור או שינוי של תוכנית-מיתאר ארצית, אלא בהליכי התנגדות רגילים לתוכנית-מיתאר מקומית, שבמסגרתם עלתה גם שאלת הסתירה בינה לבין תוכנית-מיתאר ארצית. בנסיבות אלה ברור, כי מעמדם של המתנגדים לתוכנית-המיתאר המקומית - שעליו אין חולקים - נשמר להם גם בכל הקשור לסתירה בין תוכנית זו לבין תוכנית-המיתאר הארצית.


זאת ועוד: דיני המעמד בעניינים של תיכנון ובנייה הם שווים בבג"ץ ובבית-המשפט המחוזי ביושבו כבית-משפט לעניינים מינהליים. ראו סעיף 255ג לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה1965- (להלן: החוק); בג"ץ 3991/92 המועצה המקומית אבו סנאן נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד מז(3) 234, בע' 238; אורי גורן ומיכאל דן בירנהק, "בית-המשפט לעניינים מינהליים", משפט וממשל ד (תשנ"ז-תשנ"ח) 243, בע' 265. בענייננו אין ספק שלמשיבים, שאינטרסים ישירים שלהם נפגעו על-ידי תוכנית-המיתאר הארצית, היה מעמד לעתור נגדה בבג"ץ, אילו העניין נדון בו. מעמד זה - שאינו תלוי בשאלה אם למשיבים הייתה זכות להגיש התנגדויות כנגד תוכנית-המיתאר במסגרת הליכי אישורה בפני רשויות התיכנון - לא נגרע משהתקיים הדיון בבית-המשפט המחוזי. הדבר נכון על-אחת-כמה וכמה משהופנו המשיבים לבית-המשפט המחוזי על-ידי בג"ץ עצמו.


פגמים בהליכי אישור התוכנית



12. כאמור, בית-המשפט המחוזי קיבל את עתירות המשיבים הואיל ולדעתו שאלת הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13 לא עמדה לנגד עיני הוועדה המקומית והוועדה המחוזית בעת שדנו בתוכנית.


באשר לוועדה המחוזית, הרי שהסתירה בין התוכניות אכן לא הייתה ידועה לה בשלב המוקדם, שבו החליטה הוועדה על הפקדת התוכנית. ואולם, בשלבים מאוחרים יותר, במהלך ההתנגדויות לתוכנית ובעת אישור התוכנית, הייתה עובדה זו ידועה לוועדת-המשנה של הוועדה המחוזית ולוועדה המחוזית עצמה, וזכתה להתייחסות מצידן. בנסיבות אלה, נכונה אני להניח - מבלי לפסוק בדבר - כי לא נפל פגם מהותי בהחלטותיה של הוועדה המחוזית המחייב, כשלעצמו, את ביטולן.


ברם, עדיין נותרת בעינה השאלה, שהיא השאלה המרכזית בערעורים אלה, בדבר תקינות הליכי אישור התוכנית לנוכח אופן הטיפול בה על-ידי הוועדה המקומית.




הליכי האישור של תוכניות-מיתאר מקומיות



13. עובר לחוק התיכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה1995- (להלן: תיקון 43), הייתה הסמכות לאשר תוכניות-מיתאר מקומיות - כמו גם לדון בהתנגדויות להן - נתונה בידי הוועדה המחוזית בלבד. לוועדה המקומית, לעומת זאת, הייתה נתונה הסמכות, ולעתים אף החובה, ליזום תוכניות אלה ולהעבירן לאישור הוועדה המחוזית. ראו סעיף 62 לחוק כנוסחו לפני תיקון 43. לאחר כניסתו לתוקף של תיקון 43, הורחבה רשימת הזכאים ליזום תוכניות-מיתאר מקומיות, וניתנה לוועדה המקומית סמכות לאשר בעצמה תוכניות בעלות השלכה מקומית מצומצמת, וזאת בהתאם לרשימת הנושאים הסגורה שפורטה בסעיף 62א לחוק. אישור יתר תוכניות-המיתאר המקומיות - בין אם יוזמתן הייתה הוועדה המקומית ובין אם לאו - נותר בסמכות הוועדה המחוזית. עם זאת, גם לגבי תוכניות אלה נשמר העיקרון שלפיו מועברות הן תחילה לוועדה המקומית, אשר ממליצה בפני הוועדה המחוזית על אופן הטיפול הראוי לדעתה בתוכניות. ראו סעיף 62 לחוק בנוסחו הנוכחי - לאחר תיקון 43.


14. בכל הנוגע לאישורן של תוכניות-מיתאר מקומיות, יצר איפוא החוק מבנה סמכויות כזה, שלפיו הוועדה המקומית יוזמת תוכניות-מיתאר מקומיות (עובר לתיקון 43) או ממליצה על אופן הטיפול בהן (לאחר תיקון 43), בעוד שהוועדה המחוזית דנה בהתנגדויות לתוכניות אלה ומכריעה בדבר אישורן. תכליתה של חלוקת סמכויות זו, על אף שהיא עשויה לכאורה להכביד על אופן אישורן של תוכניות-המיתאר המקומיות ולהאריך את משך הזמן הדרוש לשם כך, הינה ליצור איזון ראוי בין הוועדה המקומית לבין הוועדה המחוזית בגדר הליכי אישור התוכניות.


מן העבר האחד, הוועדה המקומית, שבה חברים נציגי התושבים במקום, הינה זו ה"חיה" את תוכנית-המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התוכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התוכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום.


ואולם, דווקא קירבה זו של הוועדה המקומית לשטח נושא התוכנית ולגורמים המעורבים בה טומנת בחובה לעתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה יחסית של הוועדה המקומית את צורכי התיכנון האיזוריים והארציים - להבדילה מראייתה המעמיקה את צורכי התיכנון המקומיים - והן בשל החשש כי חברי הוועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים. ראו בג"ץ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבניה לוד, פ"ד לא(1) 579, בע' 584; אברהם פורז, "חוק התיכנון והבנייה - תיקוני חקיקה בכנסת לזירוז הליכי התיכנון", המשפט א (תשנ"ג) 249, בע' 250-249. אשר-על-כן יצר המחוקק את המבנה האמור, שלפיו מעמדה של הוועדה המקומית ביחס להליכי האישור של תוכניות-מיתאר מקומיות הוא של יוזמת או ממליצה, בעוד שסמכות שמיעת ההתנגדויות ואישור התוכניות נתונה לוועדה המחוזית. ועדה זו מורכבת בעיקר מנציגי השלטון המרכזי. ראייתה את צורכי התיכנון הינה רחבה וכוללת, ורמת הקירבה המצומצמת יחסית שלה לשטח נושא התוכנית ולגורמים המעורבים בה אמורה להבטיח הליך קבלת החלטות נקי ומשוחרר מלחצים. בכך נוצר איזון ראוי, אשר תכליתו הבטחת שילוב אופטימלי ככל הניתן של השיקולים והגורמים השונים המעורבים בהליך אישורן של תוכניות-מיתאר מקומיות. השוו דברים שכתבתי בבג"ץ 2838/95 גרינברג ואח' נ' המועצה המקומית קצרין ואח' (טרם פורסם), בסעיף 11.


גם במדינות אחרות מעורבות בהליכי התיכנון רשויות מקומיות ואיזוריות גם יחד. כך, למשל, באנגליה, נדרשת רשות תיכנון מקומית להיוועץ ברשות התיכנון האיזורית בשעת הכנתה של תוכנית מקומית חדשה. ראו סעיף 39(4) לTown and Country Planing Act 1990-.


בהקשר זה יצוין, כי תיקון 43 שינה אומנם את האיזון האמור, בכך שהעביר חלק מסמכות האישור של תוכניות-מיתאר מקומיות לוועדה המקומית. ברם, תכליתו של שינוי זה הייתה להקל מהעומס המוטל על הוועדות המחוזיות ולקצר את הליכי אישור התוכניות, ואין בו כדי לפגוע בגישה הבסיסית המאזנת בין שני מוסדות תיכנון אלה בהליכי אישור התוכניות. ראו שמואל רויטל, "תיקון 43 לחוק התיכנון והבניה - האם מהפך בדיני-התיכנון?", משפטים כז (תשנ"ז) 383, בע' 391.


15. מכאן עולה, כי הדיון בתוכניות-מיתאר מקומיות בפני הוועדה המקומית אינו פורמלי גרידא, אלא המדובר בהליך המבטיח את האיזון הכולל של הליכי אישור התוכניות. על אף שאין ההכרעה בדבר אישור התוכניות מסורה בדרך-כלל בידי הוועדה המקומית, הרי שלעמדתה צריך להיות משקל של ממש בהליך האישור בפני הוועדה המחוזית. על הוועדה המקומית מוטלת החובה לגבש כהלכה את עמדתה ביחס לתוכניות-המיתאר המקומיות המובאות בפניה, כשם שעל הוועדה המחוזית מוטלת החובה לתת את מלוא כובד המשקל הראוי לעמדתה של הוועדה המקומית.


הדבר דומה לכל הליך מינהלי אחר שבו מוטל על הרשות המוסמכת להיוועץ עם גורם אחר לפני קבלת החלטתה. סמכות היוזמה או ההמלצה של הוועדה המקומית הופכת אותה, הלכה למעשה, למעין גוף מייעץ לוועדה המחוזית. הפרת חובת ההתייעצות של הרשות המוסמכת עשויה לגרום לבטלות החלטתה. ראו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו), בע' 856-854, וההפניות שם.


עם זאת, פגם בהליך בפני הוועדה המקומית לא יגרור בהכרח בטלות מוחלטת של התוכנית. יש לבחון כל מקרה ומקרה על רקע נסיבותיו המיוחדות ולבדוק לגופו את הפגם שנפל בהליך ואת השפעתו הממשית או הפוטנציאלית על ההחלטות שנפלו. בגדר בחינה זו יש להביא בחשבון, בין השאר, מספר גורמים, וביניהם: מהות הפגם וחומרתו, השלב שבו נפל הפגם ושבו התגלה, השינויים שחלו ביחס לתוכנית ולביצועה עד לגילוי הפגם, מודעות הצדדים לפגם שנפל ועמדתם ביחס אליו ועוד. השוו בג"ץ 3486,2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים ואח', פ"ד מח(5) 291, בע' 306.




מן הכלל אל הפרט



16. במקרה שלפנינו מדובר בתוכנית-מיתאר מקומית, שעליה לא חל תיקון 43. יוזמת התוכנית (לאחר אימוצה מידי היזמים עצמם) הייתה הוועדה המקומית. בנסיבות אלה, ועל רקע האמור לעיל, ברור שנודעה חשיבות רבה לדיון הראשוני בתוכנית בפני הוועדה המקומית ולהחלטתה לאמץ את התוכנית מידי היזמים ולהעבירה להפקדה בוועדה המחוזית. בין השאר נדרש, שכל המידע הרלוואנטי ביחס לתוכנית - לרבות הסתירה שנפלה בינה לבין תמ"א 13 - ייפרש בפני הוועדה המקומית, ויובא בגדר שיקוליה. השוו ע"פ 768/80 ש' שפירא ושות', חברה קבלנית בנתניה בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(1) 337, בע' 355, 359. ברם, בשעה שיזמה את התוכנית והחליטה להעבירה לאישור הוועדה המחוזית, לא הייתה הוועדה המקומית מודעת לסתירה האמורה. לפיכך נראה, כי נפל פגם מהותי בהחלטתה, אשר הפר את האיזון הרצוי בין הוועדה המקומית לוועדה המחוזית בהליכי אישור התוכנית.


17. ואומנם, המערערים לא חלקו על הפגם שנפל בדיוני הוועדה המקומית, כמו גם על החשיבות הנודעת לדיון בתוכניות-מיתאר מקומיות בפני הוועדה המקומית. אלא שטענתם הייתה, כאמור, כי הפגם שנפל בהליך בא על תיקונו בדיון הנוסף שקיימה הוועדה המקומית בתאריך 1.3.95.


טענה זו יש לדחות. כאמור, הוועדה המקומית לא קיימה מעולם דיון ענייני שבו נשקלה לגופה ובאופן מעמיק הסתירה בין התוכנית לבין תמ"א 13. הדיון שהתקיים בתאריך 1.3.95 היה דיון פורמלי גרידא, שבו הוצגה הסתירה בין התוכניות לראשונה בפני חברי הוועדה, אך מבלי שהללו נדרשו אליה ומבלי שהתקיים בה דיון של ממש. תכליתו של דיון זה - כפי שהובהר לחברי הוועדה המקומית על-ידי היועצת המשפטית של הוועדה וסגן מהנדס העיר - הייתה לאשר באופן פורמלי את המסמכים שהועברו לוועדה המחוזית על-מנת לחסום טענות אפשריות בדבר אי-קיום דיון מחודש בפני הוועדה המקומית. זו הייתה אף רוח ההחלטה שסיכמה את הדיון.


לא זו אף זאת: הדיון הנוסף בפני הוועדה המקומית התקיים בשלב שבו כבר לא הייתה לו כל השפעה על החלטתה של הוועדה המחוזית לשוב ולפנות למועצה הארצית, שכן זו התקבלה עוד קודם לכן. דיון זה אף התקיים בשלב שבו הדיון בפני ועדת-המשנה של המועצה הארצית כבר החל, וספק אם להחלטת הוועדה המקומית נודעה השפעה כלשהי על הליך זה. השוו ע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 11, בע' 18.


בשום שלב לא קיימה איפוא הוועדה המקומית דיון שהיה בו כדי לתקן את הפגם המהותי שנפל בשל העדר ידיעתה ואי-התייחסותה לסתירה שנפלה בין התוכניות. בכך הופר האיזון הנדרש בהליכי האישור של תוכניות-מיתאר מקומיות, ונותר יסוד לחשש, כי בהליכים שהתקיימו בענייננו לא ניתן דגש מספיק לעמדתה של הוועדה המקומית ולסוג השיקולים התיכנוניים ולאינטרסים שאותם היא מייצגת.


בנסיבות אלה צדק איפוא בית-המשפט המחוזי בהחלטתו, לפיה הפגם שנפל בהליכי אישור התוכנית מחייב את ביטולם והתחלתם מחדש.


תמ"א 13



18. לאור מסקנה זו, אין לנו צורך להידרש לסוגיות שהועלו בפנינו ביחס לתמ"א 13 עצמה, כגון השאלה אם שינוי ייעודו של שטח ציבורי פתוח והתרת בנייה למגורים בו נכללים בגדר השינויים המותרים על-פי סעיף 5(ב) לתמ"א 13, ושאלת סמכותה של ועדת-המשנה של המועצה הארצית לעשות כן. אשר-על-כן צדק בית-המשפט המחוזי גם במסקנתו כי יש להותיר שאלות אלה בצריך-עיון.


19. התוצאה היא, כי דין הערעורים להידחות. המערערים ישלמו הוצאות משפט לכל אחד מן המשיבים 3 ו4- בע"א 2902/97 בסך 10,000 ש"ח, ולמשיבים 2-1 בע"א 2902/97 בסך 10,000 ש"ח, ובסך-הכול 30,000 ש"ח.
הנשיא א' ברק:


אני מסכים.
השופט ח' אריאל:


אני מסכים.


הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.




לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תב"ע

  2. תוכנית מש-1

  3. תוכנית 3700

  4. תוכנית מיתאר שכונה

  5. תכנית פרטנית

  6. חריגה מתב''ע

  7. תכנית רע-2010

  8. מתחם בן יהודה

  9. תכנית הר-2050

  10. שטח פרטי פתוח

  11. תוכנית התע''ש

  12. תכנית רע 2015

  13. רובע טז אשדוד

  14. תוכנית רע-2014

  15. תוכנית חד 2020

  16. נספח בינוי מנחה

  17. קו כחול בתוכנית

  18. סטיה מהיתר או מתכנית

  19. הגדלת אחוזי בנייה - תב"ע

  20. תוכנית ממ-1517-א

  21. תכנית לפני הפקדה

  22. הר 1202 הוד השרון

  23. התנגדויות חד 2020

  24. שטח נוף כפרי פתוח

  25. סירוב להפקיד תכנית

  26. עתירה לביטול תוכנית

  27. היתר תכנית שינויים

  28. הפקדת תכנית מפורטת

  29. תב''ע רע-3000 רעננה

  30. מתחם 1202 הוד השרון

  31. תוכנית הבינוי בניגוד לתב''ע

  32. שלב ההתנגדויות לתכנית

  33. אי סבירות קיצוני תוכנית בניה

  34. נכס גובל בתכנית פוגעת

  35. בקשה להיתר תואמת תכנית

  36. הכנת תכנית לצרכי רישום

  37. תכנית עיצוב ארכיטקטוני

  38. פגם יסודי באישור תוכנית

  39. זכויות קנייניות – תוכנית בניה

  40. ביטול תכנית בניה עירונית

  41. הצעת חוק תוכניות באמהרית

  42. שינוי תכנית מיתאר מקומית

  43. התנגדויות לתכנית תא-2971

  44. תכנית הר-2200-א חוף התכלת

  45. הפקדת תכנית בועדה המקומית

  46. הפקדת תכנית בועדה המחוזית

  47. התנגדות לתוכנית - הרחבת בית קברות

  48. טופס אישור תכנית ע''י מודד

  49. בקשה תואמת את הוראות תכנית

  50. ביטול תוכנית בניה בראש העין

  51. תכנית ביוזמת הועדה המקומית

  52. ביטול החלטה לגבי תוכנית בניין עיר

  53. תכנית לשימור מבנים בתל אביב

  54. תוכנית מבנה מיועד לתעשיה עתירת ידע

  55. תכנית תשתית לאומית תת"ל 24/א

  56. קרקע בבאר טוביה תכנית ד-313

  57. עלות תכנית עיצוב פנים לדירה

  58. התנגדויות לתכנית פת-49-1255

  59. נזקים בגין הפקדת תכנית מיתאר

  60. קביעת תנאי בתוכנית לאחר הפקדה

  61. תכנית הצ 1 1 374 א אבן יהודה

  62. טופס אישור תכנית חידוש גבולות

  63. התנגדות לבקשה להיתר תואמת תב"ע

  64. ערעור על אישור של תוכנית מיתאר מקומית

  65. אזור נופש מטרופוליני נס ציונה

  66. התנגדויות לתכנית לתכנית מח-115

  67. פיצויים עקב תכנית תשתית לאומית

  68. חוף הקשתות אשדוד - תוכנית בנייה

  69. אזור נופש מטרופוליני ראשון לציון

  70. מבנה מדורג הבנוי בטופוגרפיה משתפלת

  71. הפסקת הליך אישור שינוי תכנית ייעוד

  72. לא הוגשה תכנית אחידה עם המבנה הסמוך

  73. הפסקת קידום תכנית על ידי ועדה מקומית

  74. תכנית הרחבת דרך בתוואי מאושר לכדי כיכר

  75. נטען כי הבקשה סוטה מהבינוי הקבוע בתב"ע

  76. תיקון תכנית לצרכי רישום - צו מבית משפט

  77. תכנית ד-631 באר טוביה פארק חולות אשדוד

  78. מהי רמת הפרוט הנדרשת בהגשת תוכנית בניה ?

  79. ערר לא לאשר תיקון לתכנית הבינוי מכוח תכנית

  80. תיקון תכנית רישום שיכונים ציבוריים (תרש"צ)

  81. חסרה תכנית הנדסית למניעת פגיעה בבתים שכנים

  82. פתרון לנושא התנועה ברחוב במסגרת תכנית בניה

  83. פגיעה בעצי ברוש עתיקים עקב אישור תכנית בניה

  84. קונטור החפירה אינו זהה לקונטור בנספח הבינוי

  85. בקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית ?

  86. התנגדות לתכנית בניה בגלל חסימה מוחלטת של הנוף

  87. תביעה נגד איש מקצוע בגין בניה שלא על פי תכנית

  88. תכנית אשר חילקה את שטחי "המשבצת" לייעודים שונים

  89. ביטול הוראה בתכנית בניה עקב הפניה לתקנות שבוטלו ?

  90. התכנית החדשה קובעת תוואי כביש בסמוך לדירות העוררים

  91. ניצול של יחידות הדיור מעבר ל-80% מסך היחידות בתוכנית

  92. תכנית "חדשה" שלא ניתן להוסיף עליה שטחים, ולו שטחי שירות

  93. ערר לא לאשר הפקדת תכנית להגדיל צפיפות בשכונה בכפוף לתנאים

  94. שימור עץ אלון התבור במרכז האזור המיועד לשמש כדרך לפי תוכנית

  95. בקשה שכוללת חריגה מהוראות התכניות התקפות ובקשה זו לא פורסמה

  96. כשיש שתי פרשנויות לתכנית יש לבחור את זו שמיטיבה עם זכות הקניין

  97. טענה כי קביעת תנאי של קבלת אישור המינהל מקורה בטעות בהתאם לתכנית

  98. נטען כי הפרוגרמה שהוכנה בדיעבד הוכנה ללא בדיקה עצמאית של צרכי הישוב

  99. אי נטרול השפעת הציפיות הקונקרטיות לעליית השווי עקב אישור תכנית חדשה

  100. הועדה המקומית אינה יכולה לאשר חריגה מקווי הבנייה בתכניות בדרך של אישור הקלה

  101. התנגדות תכנית המגדירה את ייעוד המקרקעין כאזור מגורים ב' - בניה המותרת בשתי קומות

  102. תכנית שינוי קווי בניין והגדלת מספר יחידות הדיור ומטרתה להקים בניין מגורים במקרקעין

  103. נטען כי הוועדה המקומית הייתה מנועה מלדון בתכנית לאור ניגוד עניינים הנובע מההסכם שנחתם

  104. טענה כי אישור הבקשה מהווה סטייה ניכרת מתכנית שכן מדובר בחריג בסביבה המורכבת בעיקרה מבתים נמוכים

  105. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון