עתירה להפקיד תכנית מתאר מקומית

פסק דין א. ההליך ועובדות הרקע: זוהי עתירה שהוגשה על ידי אדם בגליל פיתוח אישי בע"מ (להלן: "העותרת") נגד הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הצפון (להלן: "הועדה המחוזית" או "משיבה 1"), נגד המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: "המועצה הארצית" או "משיבה 2"), נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה "מעלה הגליל" (להלן: "הועדה המקומית" או "משיבה 3"), נגד המועצה האזורית "מעלה יוסף" (להלן: "המועצה האזורית" או "משיבה 4") וכנגד הסוכנות היהודית לא"י - מרחב הצפון (להלן: "הסוכנות היהודית" או "משיבה 5"). בעתירה זו מתבקש בית המשפט להורות לועדה המחוזית להפקיד את התכנית הידועה כתכנית מתאר מקומית ג9850/ - אזור תיירות מיוחד אבירים (להלן: "התכנית"), בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965- (להלן: "חוק התכנון והבניה") או לקבוע ולהצהיר כי בנסיבות דנן, מן הדין ומן הצדק יהא להפקיד את התכנית. ואלה הן העובדות החשובות לענייננו: במסגרת החלטה שקיבלה העותרת בשנת 87, להעביר חלק מפעילויותיה המקצועיות, ממרכז הארץ לתוככי הגליל, תוך שימוש ביתרונות הגלומים בחבל ארץ זה, פנתה העותרת למשיבה 5 בבקשה להכין ולהגיש תכנית מתאר להכשרת שטח תיירות באזור שאותר על ידה באזור מצפה אבירים. הסוכנות יזמה והכינה תכנית שכונתה תכנית מפורטת ג6421/ איזור תיירות ונופש אבירים (להלן: "התכנית המקורית"), בשטח של 88 דונם, שמטרותיה, כמצויין בתקנונה: "א. הגדרת שטח לתיירות מיוחד ודרך ע"י שינוי יעוד הקרקע. ב. קביעת הנחיות פיתוח באזורים הנ"ל" (ראה נספח ע2/ לעתירה). במסגרת התכנית המקורית הוקצו ויועדו כ40- דונם, מתוך 88 הכלולים בה, עבור מיזם העותרת - הקמת מבנים שישמשו כמרכז הדרכה וככפר נופש. הועדה המקומית, בישיבתה מיום 21.6.88, החליטה להמליץ בפני הועדה המחוזית על הפקדת התכנית המקורית. בישיבה מיום 1.2.89 החליטה הועדה המחוזית להפקיד את התכנית בכפוף לתנאים המפורטים בהחלטתה זו (ראה פרוטוקול ישיבת הועדה המחוזית - נספח ע3/ לעתירה). בהקשר זה, יש להוסיף מספר אישורים והמלצות מגורמים שונים: א. מכתב מיום 13.6.88, מאת הקרן הקיימת לישראל אל מנהל חבל הצפון - אגף היעור, צפת, ובו המלצת קק"ל להקמת מיזם העותרת. בסעיף 5 למכתב נכתב כי: "תכנית הסדנאות לפתוח והפעלה נראית לי מתאימה מאד לאזור ויכולה להשתלב טוב בנוף המקומי" (נספח ע4/ לעתירה). ב. מכתב מיום 11.6.89 מאת מנהל מחוז הצפון של מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "ממ"י"), שהינו בעל הקרקע, ובו המלצתו לאישור התכנית המקורית (נספח ע5/ לעתירה). ג. החלטת הועדה לשמירת קרקע חקלאית (להלן: "הולק"ח") בישיבתה מיום 5.6.89 לפיה: "ועדת המשנה ממליצה לאשר בתנאי הגשת תכנית מפורטת. הוחלט: לאשר כפוף לתנאים הנ"ל". (נספח ע6/ לעתירה). לטענת העותרת, בעקבות לחצים שהופעלו על הועדה המחוזית על ידי הגופים הירוקים, המליץ מתכנן המחוז לעותרת לצמצם את התכנית המקורית באופן דרסטי, כך שלא "תצרוך" ותנגוס שטח כה ניכר כבתכנית המקורית. העותרת והסוכנות נענו להמלצת מתכנן המחוז והכינו הצעת תכנית מתוקנת על פי הנחיות עבודה כלליות מטעם המתכננת האזורית של הועדה המחוזית, הגב' לאה גנדלין. ביום 27.5.96 נערכה ישיבת מועצת הגנים לאומיים ושמורות טבע ובסעיף 3 לפרוטוקול (נספח ד' לכתב התשובה מטעם המשיבות 1,2) צויין כי עפ"י בקשת היזמים, הוסרה התכנית (המקורית) מסדר היום ונדחתה למועד אחר. ביום 13.11.96 שלחה המתכננת האזורית מכתב אל ב"כ העותרת (נספח ע7/ לעתירה) ובו היא כותבת כי: "לאור שיחתנו האחרונה בנושא קידומה של התכנית במסגרת מצומצמת יותר ובגבולות שונים, הוצגה בפני מתכנן המחוז ההצעה הראשונית אשר העברת אלי. בעקבות השיחה עם אלכס (מתכנן המחוז - ד.ב.) נקבע שיש להעביר את התכנית באמצעות הועדה המקומית כתכנית חדשה. עם העברת התכנית למשרדי הועדה המחוזית היא תועבר לדיון כתכנית חדשה, בהתאם לתיקון 43 לחוק". לפיכך, הכינה העותרת תכנית חדשה שכונתה ג9850/ - אזור תיירות מיוחד אבירים (להלן: "התכנית") שהוגשה ב- 7/96 (העתק התכנית - נספח ע8/ לעתירה). בתכנית זו צומצם שטח מיזם העותרת מ - 40 דונם בתכנית המקורית ל - 12.5 דונם. בהצעת ההנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה שנכתבה על ידי המשרד לאיכות הסביבה, התכנית נמצאת בחלקה בתחום שמורת הטבע מצד אבירים, בתחום המוגדר בתמ"א 31 כ"שטח משאבי טבע" וכ"שטח לשימור משאבי מים", וכן בתוך תחום שטח המוגדר כ"יער טבעי לשימור" על פי תמ"א22/ (ראה ע' 1 להצעת הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה - נספח ע12/לעתירה). הועדה המקומית, בישיבתה מיום 10.8.97, החליטה להמליץ על הפקדת התכנית (ראה חותמת המוטבעת על העתק התכנית - נספח ע8/ לעיל). הועדה המחוזית, בהתאם להחלטתה מיום 28.6.97, החליטה לקיים סיור בשטח התכנית (נספח ע9/ לעתירה) ואכן התקיים סיור בשטח. ביום 27.4.98 התכנסה ועדת המשנה של מליאת הועדה המחוזית לשם דיון בהפקדת התכנית והחליטה כדלקמן (נספח ע10/ לעתירה): "הוחלט: לאחר שראתה הועדה את נספח הבנוי במודל של האזור המבוקש לבניה משוכנעת הועדה ברוב קולות שאין שום מניעה להפקיד את התכנית בתנאים המפורטים להלן: 1. אישור הולק"ח. 2. הקטנת שטח התכנית כך של תהיה חדירה בתוך שטחי השמורה. ... א. יש להגיש תשריט ותקנון בהתאם לתנאים המינימליים הנדרשים..." ובסייפא נכתב כי: "יחד עם זאת לאחר הצבעה נתברר שנציג משרד לאיכות הסביבה נמצא במיעוט ומתנגד לתכנית, השתמש נציג לאיכות הסביבה בזכותו לדרוש תסקיר השפעה על הסביבה לתכנית ולכן החלטת הועדה להפקדת התכנית מושהית עד לקבלת תסקיר השפעה על הסביבה בהתאם להנחיות המשרד לאיכות הסביבה ראתה הועדה את חשיבות התכנית לפיתוח אתר התיירות והחליטה להגביל בזמן את המשרד לאיכות הסביבה להוצאת הנחיות להכנת התסקיר לחודש ימים לאחר הפצת הפרוטוקול". ביום 9.6.98 נשלח מכתב מאת הועדה המחוזית (נספח ע11/ /א' לעתירה) בנושא התכנית ובו נכתב כי הועדה המחוזית בישיבתה מיום 27.4.98 דנה בתכנית האמורה והחליטה להפקידה בתנאים. למכתב זה צורף מכתב מיום 2.6.98, של מר גידי ברסלר, מתכנן מחוז הצפון בענף התכנון במשרד לאיכות הסביבה אל הועדה המחוזית (נספח ע11/ /ב') בעניין התכנית. במכתב זה צויין כי: "2. במכתב של רזיה זהבי שנשלח אליך ביום 25.5.98 צויין: "התכנית חופפת בשלמותה ... בשמורת טבע מצד אבירים לפי תמ"א 31 ואף חודרת בחלקה הצפוני לחורש טבעי לשימור לפי תמ"א 22" 3. לפיכך, בהנחה שהמידע של הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים מדויק - יש לדחות את התכנית. 4. לדעתי כל מה שנותר לעשות במקרה זה הוא להשתכנע באמיתות העובדה המוצגת על ידי רזיה, ואם היא אמנם כך הדבר אזי דינה של התכנית להידחות "אוטומטית" כפועל יוצא מהחלטה שכבר התקבלה. 5. ... כאמור, הוועדה המחוזית כבר החליטה שאסור לתכנית לחדור לתחום השמורה. 6. בל נשכח כי ההוראה בדבר הבטחת אי חדירת הפרוייקט לשמורה נרקחה ע"י המצדדים בפרוייקט, האחרים, שנשארו במיעוט, התנגדו להפקדת הפרוייקט בכל מקום שלא בתחום היישוב אבירים. 7. על מנת להסיר ספק אני חוזר ואומר כי גם אם הייתה מצויה כולה מחוץ לתחום השמורה לא היינו צריכים להפקידה מהנימוקים שהעליתי בוועדה. 8. אני חוזר ומציע לכל המעורבים בפרוייקט, שהינו חיובי ויפה בפני עצמו, לקבוע את האתר בתחום/בגבול הישוב אבירים ובכך לתרום לשמירת נוף ארצנו ואיכות חיי כל תושביה." ביום 18.6.98 הגיש המשרד לאיכות הסביבה הצעת הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה לתכנית (נספח ע12/ לעתירה), וזאת בהתאם להחלטת הועדה המחוזית מיום 17.5.98. בתגובה למכתב מיום 2.6.98 (ע11/ /ב' הנ"ל) שלח ב"כ העותרת ביום 28.6.98 מכתב אל הועדה המחוזית - מתכנן המחוז (נספח ע13/ לעתירה). במכתב זה מצביע ב"כ העותרת על כך שמיזם העותרת נמצא מחוץ לתמ"א 8 - גנים לאומיים ושמורות טבע ואינה מהווה שמורת טבע כהגדרתה בתמ"א 8 שהיא התכנית הספציפית העוסקת בשמורות טבע, אשר אליה מפנה תמ"א 31 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה פיתוח וקליטת עליה, שהיא התכנית הכללית, בעניין מטרות והגדרות. בסיומו של המכתב נכתב כי: "11. מאז הופץ הפרוטוקול (פרוטוקול ישיבת הועדה המחוזית מיום 27.4.98 - ד.ב.) חלף כחודש וחצי וההנחיות הנדרשות (להכנת תסקיר השפעה על הסביבה - ד.ב.) טרם הוגשו. 12. לכן הינכם מתבקשים להפקיד את התכנית לאלתר לאחר שיתר התנאים מולאו. 13. בשולי הדברים יש לציין כי מכתבו של מר ברסלר מהווה התערבות בהליך חוקי של הועדה שמהווה אף גוף מעין שיפוטי. משנתקבלה ההחלטה אין מקום להתערבות נוספת בדרך שנקט בה מר ברסלר. למרשתי הזכות לעמוד על כך שהתכנית תקודם בהתאם למוחלט וזו דרישתה." ביום 26.7.98 שלחה הועדה המחוזית אל העותרת מכתב הזמנה לישיבת ועדת נוף הגליל של הועדה המחוזית שתתקיים ביום 10.8.98, כשמטרת הדיון הינה "דיון בהנחיות תסקיר השפעה" (נספח ע14/ לעתירה). ביום 12.8.98 שלח ב"כ העותרת מכתב אל מתכנן המחוז של הועדה המקומית (נספח ע15/ לעתירה) ובו הבהרותיו לגבי הסמכות למתן הנחיות להגשת תסקיר השפעה על הסביבה. בסעיף 6 למכתב מצויין כי קיים ניגוד אינטרסים מובהק ומובנה שכן הדרישה להכנת התסקיר באה מצד מתכנן המחוז או מטעמו, המנסה בעליל לטרפד את התכנית ולכן במקרה כזה יש להסתייע ביועץ סביבתי אחר. ביום 17.12.98 שלח ב"כ העותרת מכתב נוסף אל מתכנן המחוז של הועדה המחוזית (נספח ע16/ לעתירה), שבו התריע על טיפולה הרשלני של הועדה המחוזית בקידום התכנית, שכן במכתב זה צויין כי מעיון בפרוטוקול הישיבה של ועדת נוף הגליל (נספח ע17/ לעתירה) - פרוטוקול שאינו נושא תאריך ושלא הועבר לידי העותרת, עולה כי ועדת נוף ים החליטה להימנע מלדון בהנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה עד שהיזמים (העותרת) יתייחסו להחלטת מליאת הועדה מיום 27.4.98 (נספח ע10/ הנ"ל) בדבר דרישת הוצאת הפרוייקט משטח השמורה. אלא שב"כ העותרת הגיב בעבר על טענה זו (ע13/ הנ"ל) והביע את עמדתו ומשכך טען לטיפולה הרשלני של הועדה המחוזית ודרש כי העניין יובא בהקדם בפני מליאת הועדה ע"מ שזו תקבע את עמדתה באם המיזם נמצא חוקית בשמורת טבע, אם לאו. ביום 24.1.99 שלח יועץ המשרד לתיירות כפרית מכתב אל מתכנן המחוז של הועדה המחוזית (נספח ע18/ לעתירה) בעניין התכנית ובו כתב כי: "1.מאחר ויש החלטות חיוביות של הועדה המחוזית בנושא שבנדון, ובכפוף לאישורו של היועץ המשפטי לועדה אבקש להמשיך את תהליכי האישור. 2. משרד התיירות יעודד כל פרוייקט תיירותי העומד בדרישות החוק ותקני המשרד." ביום 12.6.97 פירסם משרד התיירות מודעה בעיתון "הארץ" (נספח ע19/ לעתירה), על דבר כוונתו לקדם פיתוח תיירותי באזורים שונים - ביניהם במעלה יוסף, הוא מקום המיזם, וכל זאת בהתאם לתקנה 25(15) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993. תכנית העותרת הינה היחידה שהוגשה. ביום 29.4.99 שלח מתכנן המחוז מכתב אל מנהלת מינהל התכנון שבמשרד הפנים שבירושלים (נספח ע20/ לעתירה) ובו מתבקש מינהל התכנון ליתן חוו"ד כתובה מסכמת בשאלה: האם דינו של שטח שמסומן בתמ"א 31 ואינו מופיע בתמ"א 8 הינו שטח של שמורות טבע וגנים לאומיים? אל מכתב זה צורפו חוות הדעת הסותרות של ב"כ העותרת (נספח ע13/ הנ"ל) ושל עו"ד פרזנצ'בסקי - היועץ המשפטי לועדה המחוזית. ביום 16.6.99 שלחה מנהלת מינהל התכנון מכתב אל מתכנן מחוז הצפון מכתב (נספח ע21/ לעתירה) ובו כתבה כי: "2. ...לאחר התייעצות משפטית שקיים מינהל התכנון, הוחלט כי חוות הדעת של עו"ד פרזנצ'בסקי - מקובלת עלינו. 3. לבקשתך להלן חוות דעת מסכמת בנושא: שמורות טבע אשר מסומנות בתמ"א31/ אך אינן מופיעות בתמ"א8/, ההתייחסות אליהן היא כאל שמורות טבע מוצעות - כנובע מהוראות סעיף 11.1.4 בתמ"א31/ -אשר יש להכין להן תכנית סטאטוטורית, כנובע מהוראות סעיף 12.2 לתמ"א31/." בדיון שנערך בפניי ביום 2.4.2000 הוגדרה השאלה המרכזית העומדת ביסוד עתירה זו והיא: היחס בין תמ"א 31 לתמ"א 8. ב. טענות העותרת: (1) אין חולק על כך שמיזם העותרת נמצא מחוץ לשטח של שמורת טבע "מוכרזת" או "בהפקדה" או "בתוקף" או "מוצעת" כמשמעותן בתמ"א 8 ובחוק גנים לאומיים ושמורות טבע, התשנ"ב 1992 (להלן: "חוק גנים לאומיים") ואף המשיבות מודות בכך במפורש (בסעיף 11 לכתב התשובה). (2) תמ"א 8 הינה החוק המיוחד (יחד עם חוק גנים לאומיים) בכל הנוגע לגנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף ואילו תמ"א 31 כפי ששמה מעיד עליה, הינה החוק הכללי, שכן מדובר בתכנית כללית וזמנית ששמה מעיד עליה. תמ"א 31 היוותה צורך שעה בעת שאושרה בשנת 92', והראיה - שתאריך תפוגתה היה 5 שנים מיום כניסתה לתוקף (אלא שמשום מה מוארך מאז תוקפה מעת לעת). לפיכך, בהתנגשות בין הוראות תמ"א 8 והוראות חוק גנים לאומיים, ביחד ולחוד, לבין הוראות תמ"א 31, בכל הקשור לשמורות טבע מוצעות, נדחות הוראות תמ"א 31 מפני הוראות תמ"א 8, הנמצאת באותה רמה היררכית של תמ"א 31, אולם גוברת עליה הואיל ואינה מוגבלת בזמן והינה ה"לקס ספציאליס" הממצה בעניין לעומת תמ"א 31 שהינה "לקס גנרליס". כמו כן, נדחות הוראות תמ"א 31 בפני חוק גנים לאומייים הגובר במדרג חשיבותו על כל "תכנית". אשר על כן, מבחינת התכלית הפרשנית, נתיתרו לכאורה הוראות תמ"א 31 ככל שהן באות להוסיףלחוק גנים לאומיים ולתמ"א 8 והן חסרות תוקף. (3) אין כל חשיבות, בנסיבות העניין, להיותה של תמ"א 31 מאוחרת לתמ"א 8, שכן הוראות חוק מיוחד מוקדם גוברות על הוראות חוק כללי מאוחר. (4) סעיף 2 לתמ"א 8, קובע שמטרת התכנית היא לאתר שטחים המיועדים היום או שייעודם בעתיד לשמש גנים לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף. סעיף 7 לתמ"א 8 מתיר ליעד שטחים המיועדים באותה תכנית לשמורת טבע או לשמורת נוף לתכלית שאינה גן לאומי או שמורת טבע. (5) בתמ"א 31, מסומן שטח מיזם העותרת בתשריט נספח א'1 בצבע ירוק מלא. עפ"י סעיף 11.1.4 לתמ"א 31 השטחים המסומנים בתשריט בצבע ירוק מלא ישמשו למטרות ולהגדרות כפי שנקבעו בתמ"א 8 ובחוק גנים לאומיים ושמורות טבע, התשנ"ב 1992 (להלן: "חוק גנים לאומיים"). (6) ההוראות המקבילות בסעיף 12 לתמ"א 31 הינן הוראות אמורפיות, מנחות בלבד אשר מתוכן עצמן ניתן ללמוד כי התכנית אינה מעניקה כל אישור לתכנון הכלול בנספח א'1, וכי האזורים המצוינים בתשריט אינם קובעים מיקום מדויק או גבול מדויק לאזור וכיוצ"ב. אף מסיבה זו יש להעדיף את הוראות תמ"א 8. (7) לשון הוראות סעיפים 12.4 ו - 12.5 לתמ"א 31 מתירות לועדה המחוזית להחליט להפקיד תכנית בניגוד למגמות התכנון שבתשריטים, בסייגים הקבועים שם. (8) בנסיבות שנוצרו במקרה דנן, היה על הועדה המחוזית להחליט ולהורות על הפקדת התכנית - הועדה המחוזית החליטה פעמיים כי מן הראוי להפקיד את התכנית (ראה ע3/, ע10/ וע11/א). זוהי החלטה ברוח האמור בסעיף 12(4) לתמ"א 31 ואין בנמצא כל החלטה מנומקת או סותרת המסבירה ומנמקת מדוע שלא להפקיד את התכנית. (9) גם יתר הגורמים הרלוונטים סברו כי יש להפקיד את התכנית: המשיבה 3 המליצה על הפקדתה, המשיבה 4 תומכת בה ללא סייג, המשיבה 1 עצמה מכירה בחשיבות התכנית לפיתוח תיירות באזור, התכנית ראויה ומשתלבת באזור ובנוף מכל הבחינות ואין כל מניעה חוקית, לא מכוח הוראות תמ"א 8 ולבטח לא על פי הנחיות תמ"א 31, להפקיד את התכנית. (10) העותרת מוליכה את התכנית למעלה מ10- שנים והועדה המחוזית במעשיה, יצרה כלפי העותרת מצג כי התכנית במתכונתה המצומצמת הנוכחית תופקד. (11) העותרת הסתמכה ופעלה על סמך המצג אותה יצרה המשיבה 1 ושינתה מצבה לרעה. המשיבה 1 מנועה מלחזור בה מ"מצג" זה. (12) כל החלטה הדוחה על הסף את התכנית לאחר "מסלול הייסורים" שעברה ולאחר שהוחלט להפקידה, מבלי שהחלטה כזו תהא מנומקת ומסתמכת על תסקיר השפעה על הסביבה, הינה החלטה שרירותית ובלתי מידתית הלוקה בחוסר תום לב ובשיקולים זרים. ג. טענות המשיבות 1,2: (1) הסוכנות היהודית כלל לא יזמה את התכנית, אלא העותרת לבדה, דהיינו - כל מטרתה של התכנית הינה מטרה עיסקית-פרטית של העותרת, אשר הינה גוף פרטי ללא כל זכות בקרקע, לא קניינית ולא אחרת. (2) במהלך הבדיקות שנעשו לגבי התכנית הוברר, כי שטח התכנית מצוי בתחום המסומן בתשריט נספח א'1 לתמ"א 31 בצבע ירוק מלא - שטח שייעודו לפארק, שמורת טבע, גן לאומי או שמורת נוף בהתאם למטרות ולהגדרות כפי שנקבעו בתמ"א 8. מאחר ושטח התכנית מסומן בצבע ירוק מלא, ויחד עם זאת אין לגביו תכנון מפורט, הרי שבהתאם לתמ"א 8 השטח הינו בגדר שמורת טבע מוצעת. לפיכך, על פי החלטת הועדה המחוזית מיום 27.4.98 הנ"ל - לא הופקדה התכנית. (3) תמ"א 31 קבעה שטחים אופציונליים להרחבת שמורות טבע קיימות או ליצירה של שמורות טבע מוצעות בלבד, שאישורן יהיה בעתיד. מאחר ותמ"א 31 הינה תכנית מתאר ארצית, הרי שכל תכנית מתאר ברמה נמוכה ממנה, והתכנית נשוא העתירה בפרט, חייבת לתאום את הוראותיה. (4) על פי הוראות תקנה 12.4 לתמ"א 31, על הועדה המחוזית לעשות כל שביכולתה על מנת שתכניות בתחומה תאושרנה אך ורק בהתאם למגמות התכנון שבתשריט נספח א'1 לתמ"א 31. הועדה המחוזית, בהתאם להוראת תקנה זו, רואה את "ההמלצה" לגבי השטחים אשר נקבעו כשמורות טבע מוצעות כהוראה למנוע את סיכול השמורה, ועל מנת לחרוג ממגמה/המלצה זו ולאשר תכנית לבניה בה, על הועדה המחוזית להשתכנע כי קיים צורך אקוטי בדבר (קרי: מצב של "אין ברירה") - דבר שלא הוכח ולא נתקיים בענייננו, שכן תמיד תימצא אלטרנטיבה למקם איזור תיירותי פרטי לאו דווקא בשטח המוצע בתכנית מתאר ארצית כשטח שמורת טבע. (5) אין כל סתירה או התנגשות בין תמ"א 8 לתמ"א 31 - השטחים המסומנים בתמ"א 31 כבעלי ייעוד של שמורת טבע או גנים לאומיים, גדולים הרבה יותר מאלו המסומנים בתמ"א 8, קרי: גם שטח התכנית נקבע בתמ"א 31 להיות מיועד לשמורת טבע בנוסף לשמורות אשר נקבעו בתמ"א 8 ושתי תכניות המתאר דרות זו לצד זו. (6) תקנה 5 לתמ"א 8 מתירה וצופה אפשרות לקביעת שטחי שמורה נוספים על אלו שנקבעו בתמ"א 8. יוצא, כי העותרת מנסה לשלול אפשרות תכנונית לקביעת שטחי שמורות טבע על ידי פרשנות מתפתלת, בעוד שתמ"א 8 עצמה, שהינה תכנית המתאר הארצית המיוחדת לשמורות טבע, מתירה אפשרות זו באופן מפורש, פשוט וברור. אף ההגיון התכנוני מחייב פרשנות לפיה שמורות הטבע המוצעות בתמ"א 31 נוספות על אלו שנקבעו בתמ"א 8. (7) בהתאם לתקנה 5 האמורה, לא רק בתמ"א 31 הוספו שמורות טבע אשר אינן מסומנות בתמ"א 8, אלא שמורות כאלו הוספו גם בתכנית המתאר המחוזית לאיזור הצפון ובהתאם לאותה תקנה ניתן לקבוע אף בתכניות מתאר מקומיות או מפורטות שמורות טבע נוספות על אלו המסומנות בתמ"א 8. (8) תמ"א 31 הינה תכנית מתאר ארצית המאוחרת לתמ"א 8 ועל כן, אף אם היתה סתירה ביניהן (דבר המוכחש לחלוטין), הרי שחזקה על מתכנני תמ"א 31 כי ראו לנגד עיניהם את תמ"א 8 ומצאו כי יש להוסיף על השטחים הנכללים בה שטחי שמורות טבע נוספים. (9) פרשנות העותרת ליחס שבין תמ"א 31 לתמ"א 8 מנוגדת לחלוטין לאופיה ולמהותה של תמ"א 31, אשר נועדה להורות על מגמות תכנון קיימות ועתידיות במכלול אפיקי התכנון, מתוך ראיה רחבה של פיתוח ובניה מואצים לצד השארת שטחים פתוחים וירוקים. (10) פרשנות המשיבות ליחס בין תמ"א 31 לתמ"א 8 הינה דרך המלך - פרשנות המבוססת על עקרון ההרמוניה החקיקתית. סטיה מפרשנות זו והקביעה כי קיימת סתירה בין שתי התכניות הללו, כפי שעושה העותרת, היא החריג, והעותרת כשלה מלהסביר מדוע במקרה דנן יש לסטות מעקרון ההרמוניה החקיקתית. (11) שאלת היחס בין שתי תכניות מתאר ארציות אינה שאלה משפטית מובהקת, אלא היא שאלה מעורבת של חוק ושל תכנון. "מחוקק" תכניות המתאר הארציות אינו המחוקק המשפטי אלא המועצה הארצית לתכנון ולבניה - מוסד תכנון מקצועי מן הדרגה הראשונה. על מנת להתחקות אחר כוונת המחוקק, יש להתחקות אחר הפרשנות התכנונית המקובלת על אותו "מחוקק". חוות דעתה של מנהלת מינהל התכנון בנושא היתה כי שמורות טבע אשר מסומנות בתמ"א 31, אך אינן מופיעות בתמ"א 8, ההתייחסות אליהן היא כאל שמורות טבע מוצעות - כנובע מהוראות סעיף 11.1.4 לתמ"א 31, אשר יש להכין להן תכנית סטטוטורית, כנובע מהוראות סעיף 12.2 לתמ"א 31. (12) בפני העותרת לא הוצג כל מצג כאילו התכנית תופקד. לאחר התמהמהות העותרת מלקדם את התכנית המקורית, הוצע לה להגיש תכנית מצומצמת שתצטרך לעבור את הליכי התכנון מראשיתם. התכנית החדשה עברה לעיונה המחודש של הועדה המקומית על מנת שזו תידון בה כבתכנית חדשה, משוחררת מהחלטותיה הקודמות. בכל שלב מן השלבים לא הוצג לעותרת מצג שאינו נכון, ולא הובטח לעותרת דבר מלבד טיפול נאות, ענייני והוגן בתכנית, כפי שנעשה מה גם שהעותרת היתה שותפה בכל ההליכים והשיקולים התכנוניים למן תחילת הדרך. (13) אם היתה הועדה המחוזית מפקידה באופן "אוטומטי" את התכנית, רק בשל העובדה שהעותרת עמלה מזה זמן על שינוי ייעוד המקום, הרי שהיתה חוטאת הן לתפקידה לבחון כל תכנית לגופה על פי שיקולים תכנוניים עניניים בלבד, הן לאינטרס הציבורי עליו היא אמונה לשמור והן לחובתה על פי חוק לקיים את הליכי התכנון כדבעי. הועדה המחוזית לא רק שהיתה רשאית, אלא שהיתה חייבת לבחון את התכנית החדשה מראשיתה ולא לכבול עצמה להחלטותיה הקודמות. משהתברר לועדה המחוזית כי שטח התכנית מצוי כולו בשטח המסומן כשמורת טבע מוצעת, אסור היה לה להתעלם מכך ולהפקיד את התכנית. משכך, החלטת הועדה המחוזית שלא להפקיד את התכנית התבססה על שיקולים ענייניים תכנוניים גרידא. (14) שלב ההפקדה אינו שלב טכני בלבד. להפקדה משמעויות והשלכות משפטיות רבות ומשכך, בדין נהגה הועדה המחוזית מששקלה כבר בשלב זה את כל האספקטים התכנוניים של התכנית ולא המשיכה בקידומה. (15) אף אם ניתן לפרש איזו מהחלטותיה של הועדה המחוזית כהבטחה שלטונית להפקיד את התכנית, כי אז בדין השתחררה מהבטחה זו מהסיבות הבאות: לא היה זה מסמכותה או מסמכותו של מי מפקידי הועדה המחוזית לשלול את עצמאות שיקול דעתה התכנוני בבואה להחליט בדבר הפקדת תכנית חדשה. כמו כן העותרת לא הוכיחה קיומה של הבטחה שלטונית ובודאי שלא הוכיחה כי היתה כוונה לתת להבטחה הנטענת תוקף משפטי מחייב וכן הועדה המחוזית סברה כי ראוי ונכון מבחינה ציבורית-סביבתית, לשמור על השטח כשמורה מוצעת על פני הקמת מיזם תיירותי פרטי של יזם שאף אין לו כל זכות, קניינית או אחרת, בקרקע. (16) גם אם תתכן פרשנות אחרת לתמ"א 31, מלבד זו שניתנה על ידי הועדה המחוזית לפיה התכנית מצויה בשטח של שמורת טבע מוצעת, הרי לכל הפחות ניתן לומר כי הועדה המחוזית נהגה בסבירות משבחרה את הפרשנות המרחיבה שאומצה אף על ידי מנהלת התכנון במשרד הפנים ואשר תואמת את מגמות התכנון הארציות הקבועות בתמ"א 31. (17) העותרת מעולם לא הסבירה מניין החובה, או מניין הצורך לסטות מן המגמות התכנוניות הארציות ולהפקיד תכנית למיזם תיירותי בשטח המיועד להיות שמורת טבע. העותרת לא הסבירה מדוע זה המקום ואין בילתו. העותרת אף לא הסבירה מדוע שטח זה דווקא, בו אין לה כל זכויות, הוא השטח המתאים למיזם תיירותי המונע את מימוש ייעודו המוצע כשמורת טבע על פי תכנית המתאר הארצית תמ"א 31. ד. טענות הועדה המקומית. הועדה המקומית הינה צד פורמלי לעתירה. בזמנו המליצה המשיבה 3 על התכנית נשוא העתירה - המלצתה היתה חיובית, כפי שהיא גם היום, וכך הועברה על פי חוק למשיבה 1 המוסמכת לדון ולאשר את התכנית לגופו של עניין. אף על פי כן, עומדת הועדה המקומית על כך שהעתירה תידחה. אין היא נותנת נימוקים לעמדתה זו. ה. טענות הסוכנות. (1) הסוכנות הינה משיבה פורמלית בעתירה ואין בכוונתה לנקוט עמדה לגופה של העתירה. (2) המקרקעין נשוא התכנית אינם כלולים במשבצת המקרקעין אשר ניתנה לסוכנות על ידי מינהל מקרקעי ישראל לצורך הקמת הישוב אבירים. (3) לסוכנות אין זיקה למיזם התיירות, לתכנית או למקרקעין נשוא העתירה ולפיכך אין היא צד ראוי לעתירה. (4) לאור האמור לעיל ולאור העובדה כי כב' בית המשפט פטר את הסוכנות מחובת הופעה במהלך הדיון שנערך ביום 16.3.2000, מבקשת הסוכנות למחוק אותה מהעתירה דנן. ו. דיון ומסקנות: 1. השאלה המרכזית שבמחלוקת הינה, האם קיימת סתירה בין הוראות תמ"א 8, שאושרה ע"י הממשלה ביום 21.6.81, לבין הוראות תמ"א 31, שתאריך תחילת תוקפה הוא ביום 26.1.93 ואם כן, דינה של מי מבין השתיים לגבור. 2. הלכה פסוקה היא כי מעמדן הנורמטיבי של תכניות של רשויות תכנון ובנייה בכלל, ותכניות מתאר ארציות בפרט, הינו של חקיקת משנה (ראה לעניין זה ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב פד"י נב(2) 362, 376 וכן ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה, מודיעין ואח' פד"י נא(2) 825, 850). 3. נקודת המוצא הפרשנית כאשר עומדים בפנינו שני חיקוקים העוסקים באותה מטריה או במטריה קרובה, היא קיומה של "הרמוניה נורמטיבית" ביניהם. לשון אחרת: על הפרשן לנסות, ככל שהדבר עולה עם התכלית החקיקתית ועם אמות מידה של סבירות, לישב את הוראותיהם באופן שלא יווצר מצב של ניגוד או סתירה. כך לדוגמא, דברי כב' השופט ברק בבג"צ 4562/92 ח"כ אליעזר זנדברג נ' רשות השידור פד"י נ(2) 793 שם קבע כי: "נקודת המוצא הפרשנית הינה כי על הפרשן לשאוף להרמוניה נורמאטיבית. הנורמות החקוקות השונות אינן עומדות כל אחת בפני עצמה, אלא משתלבות הן זו בזו ויוצרות מערכת אחת, השואפת להרמוניה פנימית (ראה בג"צ 333/85 אביאל ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח' [19], בעמ' 596). מכאן השאיפה של הפרשן להבטיח הרמוניה אופקית, כלומר, לפרש שתי הוראות חוק באופן שלא תיווצר סתירה (אנטינומיה) פנימית ביניהן. "......עלינו להעדיף את הפירוש, המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין החוקים, על פני הפירוש, המעלה ניגוד ביניהם" " (שם, בעמ' 810). (עוד לעניין זה ראה ע"א 6821/93 הנ"ל בעמ' 266). כמו כן גורס השופט ברק בספרו "פרשנות במשפט" כי: "קיומן של הוראות חוק נוגדות (אנטינומות) אינו מתיישב עם הרצון להשיג "הרמוניה חקיקתית" ועם הרצון לשמור על "אחדות המשפט". על כן יש לעשות למניעת התנגשות פנימית בין דברי חקיקה שונים. ההנחה הינה כי תכליתם של החיקוקים השונים היא לגרום להרמוניה פנימית, ולמנוע מצב דברים בו יש התנגשות "חזיתית" אשר תחייב את ביטולו (המשתמע) של אחד מהם. אכן, נקודת המוצא הינה כי בהיעדר הוראה מפורשת, שתי הוראות חוק המצויות ברמה נורמטיבית זהה אינן סותרות זו את זו, אלא משלימות זו את זו. נקודת מוצא פרשנית זו מבוססת על עקרון ההרמוניה החקיקתית ... עמדתי על כך באחת הפרשות באומרי: "הפרשן מבקש להניח, כי מטרתה של החקיקה היא במציאתה של הרמוניה חקיקתית, אשר תאפשר קיום זה בצד זה של דברי החקיקה השונים, בלא שהאחד מבטל או מצמצם את האחר ... חזקה על המחוקק, כי אם הוראתו המאוחרת יכולה לדור בכפיפה אחת עם הוראתו הקודמת, כי לא נתכוון לבטל את ההוראה הקודמת"" (שם, כרך שני, ע' 333-4). 3. במקרה הנדון, נראה שבדיקת הוראות תמ"א 8 ותמ"א 31, מראה שההנחה הפרשנית כנגד קיומה של אנטינומה חקיקתית לא נסתרה. תמ"א 8, שמטרתה הינה לאתר שטחים המיועדים היום או שייעודו בעתיד לשמש גנים לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף, מכילה הוראות נוקשות המנוסחות בצורה קטיגורית ווהוראותיה אינן מותירות שיקול דעת רב לרשויות האמונות על הוצאתה לפועל. בסעיף המטרות, הוא סעיף 2, נקבע כי "מטרת התכנית היא לאתר שטחים המיועדים היום או שיועדו בעתיד לשמש גנים לאומיים, שמורת טבע ושמורות נוף". בסעיף 6 לתכנית נאמר: "6. לא יבוטל ייעודם של שטחים בתכנית זו, אלא לאחר התייעצות עם מועצת גנים לאומיים ושמורות טבע". סעיף 7 לתכנית האמורה, מותירה אמנם "דרך מילוט" אך זאת אך ורק באישור המועצה הארצית. וזו לשון סעיף 7 הנ"ל: "7. בתכנית לפי חוק התכנון מותר לייעד לתכלית שאינה גן לאומי או שמורת טבע או שמורת נוף בכל אחד מהשטחים המיועדים בתכנית זו לגנים לאומיים או לשמורות טבע או לשמורות נוף, שטחים, שביחד אינם עולים בגודלם על 1/3 מימספר הדונמים כפי שמפורט בנספח מס' 1 לתכנית זו, לגבי כל אחד מהשטחים המיועדים לגנים לאומיים, שמורות טבע או שמורות נוף, ובלבד שיבוא על ייעוד כאמור אישור המועצה הארצית לתכנון ולבנייה". לעומת זאת, נראה שתמ"א 31 היא תכנית בעלת אופי ארעי שנתקבלה על רקע הצרכים המיוחדים של קליטת העליה ההמונית מברית המועצות בראשית שנות התשעים של המאה הקודמת והיא בעלת אופי של תכנית מנחה המהווה מסגרת כללית לתכנון המשאירה שיקול דעת רב בלי לקבוע הוראות קטיגוריות וחד משמעיות. על אופיה הארעי של התכנית מעיד במפורש סעיף 20 אשר זו לשונו: "20. הוראות תכנית זו יפקעו בתום 5 שנים מכניסתה לתוקף, אך לא יהיה בכך כדי לגרוע מכל פעולה שנעשתה מכח תכנית זו". על אופיה המנחה של התכנית ניתן ללמוד מסעיף 2 הוא סעיף המטרות, המדבר בעיקר על הנחיות ועל תכניות פעולה. הוראותיה של תכנית זו מנוסחות בצורה גמישה. כך למשל קובע סעיף 5.4: "היה מוסד תכנון סבור, כי למרות האמור בסעיף זה, יש לאשר תכנית מקומית שעלולה להביא לחריגה משמעותית מיעד האוכלוסין של המקום שעליו היא חלה, יוכל לאשר את התכנית המקומית, אך בכפוף לקבלת אישור מוקדם לכך מהמועצה הארצית או מוועדת המשנה ...". באותה רוח ראה גם סעיף 5.1 האומר: "בעת מתן ההחלטה להפקיד או לאשר תכנית מחוזית או מקומית, ישקול כל מוסד תכנון אם בהתחשב בתכניות שבתוקף, ואלו שצפויות להתאשר בתקופה הרלבנטית, יתאים יעד האוכלוסיה של המקום בו חלה התכנית, ליעד האוכלוסיה, כהגדרתתו בסעיף 4.1" הוא הדין בסעיף 11.5, אשר זו לשונו: "בתכנית אין פירוט של אזורים בהם קיימים סיכונים בטיחותיים. המשרד לאיכות הסביבה יחד עם פיקוד העורף יכינו, מפעם לפעם, רשימות של מוקדי אזורי סיכון והרשימות תופקדנה אצל יו"ר הוועדה המחוזית ואצל נציג המשרד לאיכות הסביבה שהוסמך לכך. לפני מתן החלטה לגבי תכניות הנמצאות באזורי סיכון או בקרבת מוקדי סיכון, יהיה מוסד התכנון רשאי לדרוש עריכת בדיקות או סקרים מיוחדים בנושאי סיכון" (ההדגשות אינן במקור - ד.ב.). על אופיה המנחה של תמ"א 31 ניתן ללמוד גם מהוראות סעיפים 11.1.3 על חלופותיו, סעיף 9 וסעיף 10. תמ"א 31 אינה מתימרת לעמוד מול הוראות תמ"א 8, אלא להיפך כופפת עצמה להוראות תמ"א 8. הנה כי כן, קובע סעיף 11.1.4 לתמ"א 31: "פארקים, שמורות טבע, גנים לאומיים ושמורות נוף - (המסומנים בתשריט נספח א'1 בצבע ירוק מלא) - ישמשו למטרות ולהגדרות כפי שנקבעו בתמ"א 8, ובחוק גנים לאומיים ושמורות טבע, התשנ"ב - 1992. אין התכנית מסמנת את כל הפארקים, שמורות הטבע, גנים לאומיים ושמורות נוף, כמו כן יוכל שיהיו בין אותם פארקים, גנים ושמורות כאלה שטרם אושרו ולמען הסר ספק מובהר כי יחול עליהם סעיף 12.2" (ההדגשות שלי - ד.ב.). ואילו סעיף 12, הנדון בסעיף 11.1.4 המצוטט לעיל, קובע מפורשות, בסעיף 12.1 כי: "12.1 שני התשריטים המצורפים לתכנית כנספחים א'1 עד א'2 וכן נספח ג', משקפים מגמות תכנוניות, וכן מגמות הנוגעות לעבודות תשתית ופיתוח. התשריטים הוכנו גם בהתבסס על מגמות של גופי תכנון שונים ומוסדות כלכליים מרכזיים" (ההדגשות שלי - ד.ב.). ובהמשך, סעיף 12.2 מוסיף כי : "12.2 אין בתכנית זו, כשלעצמה משום מתן אישור לתכנון הכלול בתשריטים הנזכרים, כל עוד התכנון טרם אושר בתכנית אחרת כנדרש לפי החוק, ועל מנת לתת תוקף לתכנון זה יהיה צורך לנקוט, לגבי כל תכנית, בהליכים הנדרשים על פי כל דין" (ההדגשות שלי - ד.ב.). עם זאת נקבע בסעיף 12.5: "החליט מוסד תכנון להפקיד תכניות בנגוד למגמות התכנון שבתשריטים המצורפים לתכנית זו, יהיה עליו לנמק החלטה זו ולהפנות תשומת ליבה של המועצה הארצית לתכנון ובניה להחלטתו זו, לצרף את הנימוק להחלטה ולבקש אישורה". מסעיף זה עולה, כי יש להתחשב במגמות העולות מהתשריטים, אך ניתן לסטות מהן בתנאים הקבועים בסעיף הנזכר. 4. בסיכום, נראה, כי ככל שהדבר נוגע להוראות הנוגעות לקביעת אזורי פארקים, שמורות טבע, גנים לאומיים ושמורות נוף, הרי שהמסגרת הקובעת הינה תמ"א 8, וזאת כל עוד לא ניתן אישור בר תוקף כדין לתשריטים המצורפים לתמ"א 31, עליהם מתבססת דחיית בקשת העותרים ע"י המשיבות. תמ"א 31 אינה מכילה נורמות הסותרות את הוראות תכניות המתאר הארציות הקודמות לה, ובתוכן הוראות תמ"א 8, אלא קובעת מגמות תכנוניות כלליות בלבד. הוראות תמ"א 31 הינן במסגרת המלצה לרשות התכנון - הוראות אותן עליה לאמץ אל ליבה, בבואה להחליט בדבר תכנית הנוגעת לשטחים הכלולים בה, אולם אין בה כדי למנוע דיון בתכנית, קל וחומר לדחות תכנית על הסף כפי שנעשה במקרה דנן, תוך עיגון החלטה מעין זו בטענה, כי התכנית סותרת את הוראות תמ"א 8. גישה כזו נוגדת את לשון הוראות סעיף 12.5 לתמ"א 31. אין לצאת מההנחה, כי עורך תמ"א 31, השחית מילותיו לריק בציינו במפורש כי אין בתכנית משום אישור לתשריטים המצורפים וכי יש אמנם להתחשב "במגמות התכנון" של תשריטים אלה, אך ניתן לסטות מהן בתנאי של הנמקת ההחלטה וקבלת אישור המועצה הארצית. אין למצוא סתירה לאמור עד כה באמור בסעיף 5 לתמ"א 8 הקובע, כי: "אין בתכנית זו כדי למנוע ייעוד שטחים נוספים כגנים לאומיים או כשמורות טבע לפי הוראות חוק התכנון והבניה". סעיף 5 הנ"ל מותיר אמנם למחוקק המשנה או לרשויות המינהל לקבוע בתכניות אחרות אזורים נוספים מעבר לאלה שנקבעו בתמ"א 8 כשמורות טבע, אולם תמ"א 31 עדיין לא יעדה שטחים נוספים כאמור. כפי שכבר ציינתי, הוראת הפיסקה השנייה לסעיף 11.1.4 לתמ"א 31 והוראות הריישא בסעיף 12.2 לתמ"א האמורה, קובעות מפורשות כי התשריטים המצורפים לתמ"א אינם משום מתן אישור לתכנון הכלול בהן, ושני התשריטים המצורפים לתמ"א משקפים מגמות תכנוניות בלבד. מגמה תכנונית אינה, לכל הדעות, ייעוד ואישור תכנוני כנדרש על פי הוראות חוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965 וחוק הגנים הלאומיים ולכן, לטעמי, אין בה די כדי להביא לדחיית התכנית אלא יש להביא התכנית של העותרות לדיון ושיקול לפי הוראות סעיף 12.5 לתמ"א 31. מאחר והרושם המתקבל הוא שהועדה המחוזית סברה שמדובר שאין לה שיקול דעת באשר מדובר "בשטח שהוגדר כשטח לשמורה" (ראה מכתב מתכנן המחוז בשם הועדה המחוזית מיום 29.4.99, נספח ע19/ לעתירה) מוחזר הדיון לועדה המחוזית ע"מ שתשקול עפ"י סעיף 12.5 לתמ"א 31 אם יש בדעתה לאשר את תכנית העותרים להפקדה בניגוד למגמות התכנוניות שבתשריטים, אם לאו. במידה והתשובה תהיה חיובית, יש לנמקה ולהעבירה לאישור המועצה הארצית. במסגרת שיקוליה תביא הועדה המחוזית בחשבון בין היתר, גם את טענות העותרת שבסעיף 8 לעתירה המתיחסות ל"הסטוריה" של התכנית כפי שפורטו בעובדות הרקע בראשית פסה"ד. עם זאת, אינני סבור שניתן למצוא בהתנהגות המשיבות "הבטחה שלטונית" מחייבת במובן "הטכני" של המושג, שכן הבטחה כזו צריכה להיות ברורה וחד משמעית (וראה לענין זה בג"צ 580/83 אטלנטיק נ' שר המסחר והתעשיה פד"י ל"ט(1) 29, 36; וכן בג"צ 142/86 דישון כפר שיתופי להתישבות חקלאית נ' שר החקלאות פד"י מ'(4) 523, 529ן) ולא ניתן למצוא הבטחה ברורה כזו בהתכתבויות ובהתנהגות המשיבות. מכל מקום, ניתן לסטות מהבטחה כזו במידה והאינטרס הציבורי מחייב זאת. ההחלטה תינתן בכל ההקדם. מאחר ובשלב זה אין הכרעה סופית בשאלת הפקדת התכנית של העותרת, אין צו להוצאות. תוכנית בניהבניהתכנית מתארהפקדת תכנית בניה