פסק דין 1. מבוא נושא המחלוקת בתיק זה נוגע לשאלה האם בקשתו של הנתבע להקים תחנת דלק על מקרקעין אותם חכר ממינהל מקרקעי ישראל הינה בבחינת שינוי יעוד במקרקעין המקימים למינהל זכות לגבות דמי היתר. 1.1. תובענה זו שהובאה בפני החלה את דרכה כתובענה לצו מניעה קבוע לו עתר מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"), כנגד הנתבע מר קריספל (להלן: "קריספל"), כשבמסגרתו הוגשה אף בקשה לצו מניעה זמני. במסגרת התובענה לצו המניעה, ביקש המינהל כי בית המשפט יאסור על קריספל להקים תחנת דלק על קרקע אותה חכר מאת המינהל. 1.2. במהלך הדיונים שנתקיימו בפני, שינה המינהל את מדיניותו, אשר היתה נהוגה על ידו מזה שנים רבות, לפיה, התיר הקמת תחנות דלק רק על ידי מי שהינו נכה צה"ל, והתיר לנתבע להקים תחנת דלק על הקרקע. כל זאת, בהתאם לשינוי מדיניות הממשלה בנושא משק הדלק כפי שבאה לידי ביטוי בחוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ח - 1998,שבעקבותיה, נתקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 827, המאפשרת באופן עקרוני לבעל זכויות חכירה בקרקע, להקים תחנת דלק גם אם אינו נכה צה"ל. עם שינוי מצב זה הצטמצמה המחלוקת בין הצדדים לשאלה עיקרית אחת ויחידה והיא האם יש או אין בתוכניתו של קריספל בבחינת שינוי יעוד במקרקעין, המחייבו בתשלום דמי הסכמה למינהל, כשלשאלה עיקרית זו, נלווית שאלה נוספת והיא אלו מהחלטות המינהל חלות על תוכניתו של קריספל. הגם שהיה זה מן הראוי כי תובענה זו תכנס למסלול של תובענות כספיות, שכן מאחורי הצהרות אלו עומדת דרישת המינהל לתשלום דמי הסכמה בשעור של כ- 600,000 ש"ח, נעתרתי לבקשת הצדדים להותיר מחלוקת זו במסלול ההצהרתי. בנסיבות אלו הסכימו הצדדים לסכם את טענותיהם, אשר התמקדו בטענות משפטיות, בכתב ללא השמעת ראיות. 2. ואלה העובדות אשר אינן שנויות במחלוקת: 2.1. המדובר בשטח מקרקעין הידוע כגוש 1906 חלקה 56, הידוע גם כמגרש מס' 3, לפי תוכנית מפורטת מס' ד12/292/, הנמצא בעיר קרית גת ואשר הוחכר ביום 7/5/87 לחברה בשם "תעשיות טייפ בע"מ", בחכירה מהוונת ל- 49 שנה. (להלן: "המקרקעין") 2.2. ביום 27/10/86 רכש קריספל מחברת התעשיות טייפ בע"מ את המקרקעין וביום 25/3/88 נחתם חוזה חכירה מהוון ישירות בין המינהל לבין קריספל. ביום 10/4/88 נרשמו הזכויות במקרקעין ע"ש מר קריספל בלשכת רישום המקרקעין. 2.3. בחוזה החכירה שנחתם בין המינהל לקריספל הוסכם כי: יעוד הקרקע - הינו לתעשיה. ומטרת החכירה - מפעל תעשיות. עוד נקבע, בסעיף 4 להסכם החכירה, כי: "המוחכר מוחכר לחוכר רק למטרה וליעוד האמורים במבוא לחוזה, ואסור לחוכר להשתמש במוחכר או בחלק ממנו למטרה אחרת או ליעוד אחר מבלי לקבל על כך הסכמה מפורשת מראש ובכתב מאת המחכירים". סעיף 9(א) להסכם החכירה קובע: "החוכר מתחייב לבקש את הסכמתו של המחכיר מראש ובכתב אם רוצה לבצע איזה מהשינויים האלה: (1) שינוי היעוד או מימוש שינוי היעוד של המגרש - מהיעוד המוגדר במבוא ליעוד אחר. (2) ... הגדלת קיבולת הבנייה ... (3) ......". סעיף 9(ג) להסכם קובע, כי: "המחכיר רשאי לסרב לתת את הסכמתו לשינוי המבוקש על ידי החוכר, או להתנות מתן הסכמתו בתשלום כספי בגין השינוי שיחול בערך המגרש כתוצאה מביצוע השינוי הנ"ל...". במילים אחרות קובע הסכם החכירה כי יעוד הקרקע הוא לתעשייה ובאם מבקש החוכר לשנות את יעוד המקרקעין מהיעוד המוגדר במבוא להסכם עליו לקבל את הסכמת המחכיר כאשר המינהל, המחכיר, שומר לעצמו את הזכות להתנות את מתן הסכמתו בתשלום כספי (להלן: "דמי הסכמה") בגין השינוי שיחול בערך המקרקעין כתוצאה מביצוע השינוי. 2.4. במועד חתימת חוזה החכירה, חלה החלטה מס' 155 (להלן: "החלטה 155"), של מועצת מקרקעי ישראל מיום 16/6/75 "בדבר קרקע לתעשיה ומלאכה - שינוי בתנאי החכירה", הקובעת בין השאר את מדיניות המינהל בגביית דמי הסכמה. סעיף 6 להחלטה 155 עוסק בשינוי מטרה וקובע כדלקמן: "6.1 החוכר לא יידרש לשלם תשלום נוסף למינהל, אם תוך תקופת החכירה שינה את מטרת השימוש בקרקע, על ידי שינוי סוג התעשיה שהוא מייצר במפעל, בהתאם לחוזה החכירה. 6.2 אם החוכר ישנה תוך תקופת החכירה את מטרת השימוש בקרקע על ידי שינוי סוג התעשייה, בהתאם לחוזה החכירה, יהיה עליו להודיע על כך למנהל ולקבל המלצה של משרד המסחר והתעשיה לשינוי סוג התעשייה." סעיף 7 להחלטה 155 עוסק בשינוי יעוד במקרקעין וקובע כדלקמן: "7.1 החוכר שירצה, תוך תקופת החכירה, לשנות, או לממש שינוי יעודה של הקרקע, לפי תוכנית בנין עיר מאושרת, מתעשייה או ממלאכה, למסחר, או למגורים, או למלונאות וכד' יבקש אישור המינהל לעשות כן. 7.2 המינהל ייתן הסכמתו לכך בכתב אחרי בדיקת התוכנית וקבלת המלצה של משרד המסחר והתעשיה, כפוף לתשלום אחוז מן ההפרש בין ערך הקרקע בתאריך חתימת החוזה לבין ערכה לפי יעודה החדש בזמן אישור הבקשה". בהתאם לאמור בהחלטה 155, לא חלקו הצדדים כי לצורך הוצאת היתר הבנייה היה מקום לבחון את שינוי היעוד במקרקעין, באם קיים, על פי תכנית בנין עיר מאושרת שחלה על המקרקעין. 2.5. לפיכך, אין גם מחלוקת בין הצדדים כי תוכנית בנין עיר שהיתה בתוקף בעת מועד חתימת הסכם החכירה, היא תוכנית מפורטת מס' ד12/292/ אשר נכנסה לתוקף ביום 18/11/74. (להלן: "תוכנית מפורטת"). על העיר קרית גת חלה גם תוכנית מיתאר מקומית שמספרה 01/02/9, אשר נכנסה לתוקף ביום 29/9/75. (להלן: "תוכנית מיתאר"). 2.6. לא יכולה להיות מחלוקת בין הצדדים באשר להוראות סעיף 129 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 (להלן: "החוק") הקובע את עליונותה של תוכנית מיתאר למול קיומה של תוכנית מפורטת. כך קובע ס' 129 לחוק כי: "תכנית מיתאר מקומית - כוחה יפה מתכנית מפורטת, אם לא נאמר אחרת בתכנית המיתאר." בנוסף קובעת תכנית המיתאר בסעיף 3 לפרק א' כי: "תוכניות בנין ערים מפורטות ותוכניות חלוקה ואיחוד חלקות שניתן להן תוקף על פי אישור הועדה המחוזית, לפני שנכנסה תוכנית זו לתוקף, תשארנה בתוקפן רק כדי אי סתירה בין הוראותיהן ובין הוראות תוכנית זו, היתה סתירה בין הוראותיהן ובין הוראות תוכנית זו, הוראות תוכנית זו קובעות." 2.7. בתחילת שנת 1991 יזם קריספל שינוי בתוכנית המיתאר הקיימת והכין תכנית שמספרה /9בת5/ שעיקרה יצירת מסגרת תיכנונית לתעשיה למלאכה ותחנת דלק, על ידי שינויים ביעוד הקרקע בחלק מחלקה 56 והקצאת מגרשים בהתאם. ביום 29/1/91 פנה קריספל אל המינהל וביקש את הסכמתו. באותה עת, כאמור, סירב המינהל להעתר לבקשת קריספל ולאפשר לו הקמת תחנת דלק במקרקעין, אולם, לאור שינוי המדיניות שחלה, כפי שציינתי לעיל, נתקבלה ביום 4/5/98 החלטת מועצת מקרקעי ישראל, מס' 827, המאפשרת באופן עקרוני לבעל זכויות חכירה בקרקע, לשנות יעוד למטרת תחנת דלק, גם אם אינו נכה צה"ל. וכך נקבע בסעיף 8 להחלטה 827: "בעלי זכויות חכירה בקרקע, לרבות על פי חוזי שכירות למשבצת תלת שנתיים מתחדשים, אשר פעלו לשינוי יעודה למטרת תחנת דלק על פי החלטות המועצה ובאישור המינהל, יהיו זכאים לממש את היעוד החדש עפ"י נוהלי המינהל. למען הסר ספק, סעיף זה לא יחול על בעלי זכות חכירה או שכירות לזמן קצר וכן לא לגבי הרשאות". 2.8 במועד הגשת התוכנית של קריספל, בחודש ינואר 1991, היתה בתוקף החלטה מס' 402 של המינהל שנתקבלה ביום 9/12/88 (להלן: "החלטה 402") הקובעת את מדיניות גביית דמי ההסכמה בגין תוספת בניה, שינוי, ניצול, שינוי יעוד ופיצול בקרקע עירונית. סעיף 2 להחלטה 402 קובע כי: "דמי ההיתר יגבו עבור היתר לכל אחד מאלה: א. "תוספת בניה"... ב. "שינוי יעוד ו/או ניצול" - שימוש במגרש ליעוד שונה מזה ששימש המגרש עפ"י תנאי החכירה המקורי, ו/או לבניה נוספת החורגת מ"תוספת בניה" כהגדרתה בסעיף קטן א' לעיל". 2.9. בהמשך לאותה החלטה נתקבלה ביום 27/8/98 החלטת המינהל מס' 2162, כאשר סעיפים 5 ו- 6 להחלטה עוסקים בעקרונות שינוי היעוד בקרקע מוחכרת וקובעים, כי אישור המינהל ינתן על פי נוהל שינוי יעוד וניצול הנמצא בתוקף והוא נוהל שינוי יעוד מס' 36.23 אשר קיבל תוקף ביום 31/3/97. על פי נוהל זה, הנמצא בתוקף גם כיום, מותנה אישור המינהל לשינוי יעוד בתשלום דמי היתר, כמפורט בסעיף 1.3 להחלטה 2162. אלא שהגדרת שינוי יעוד, המפורטת בסעיף 1.1 לנוהל 36.23, הוא שימוש במקרקעין למטרה אחרת מזו שנקבעה כשימוש או יעוד החכירה המקורית. 3. טענות הצדדים: המינהל טען בסיכומי טענותיו כי בכך שקריספל מבקש לשנות את מטרות החכירה ממפעל תעשיות לתחנת דלק הוא מבקש למעשה לשנות את יעוד הקרקע. המינהל הסתמך בטיעוניו הן על התוכנית המפורטת הקובעת יעודים שונים ומבחינה בין מלאכה ותעשיה ובין מסחר (תחנות דלק) והן על אופן הגשת תוכניתו של קריספל המלמדת באופן הגשתה כי קריספל הסכים כי מדובר בשינוי יעוד. כמו כן, הסתמך המינהל על החלטותיו השונות כשהוא מבקש ללמוד מהם מסקנה אחת והיא, כי עצם שינוי השימוש ממבנה תעשייה להקמת תחנת דלק, יש בבחינת שינוי יעוד במקרקעין, דגש עיקרי שם המינהל על החלטתו מס' 402 מיום 9/12/88 והן על החלטותיו האחרונות משנת 1997 ו - 1998, הבאו בעקבות שינוי מדיניות המינהל אשר איפשרה הקמת תחנת דלק גם למי שאינו נכה צה"ל. מאידך טען קריספל, כי אין להחיל על המקרה שבפנינו את החלטות המינהל שנתקבלו לאחר 1991, במידה ויש בהן כדי לפגוע בו ויש להצמד להחלטות המינהל הרלבנטיות שחלו במועדים הרלבנטים לחתימת הסכם החכירה והגשת בקשתו להקמת תחנת דלק. כך נצמד מר קריספל להחלטת המינהל מס' 155 מיום 16/6/75, הבוחנת מהו שינוי יעוד מקרקעין על פי תוכנית מפורטת. לטענת קריספל, מקום שהתוכנית המפורטת עומדת בסתירה לתוכניות המיתאר, ומקום שתוכנית המיתאר גוברת על תוכנית מפורטת יש לנהוג על פי תוכנית המיתאר הרלבנטית הרואה בבנית תחנת דלק כחלק מתכלית פיתוח התעשיה, לפיכך אין לראות בהקמת תחנת דלק משום שינוי יעוד במקרקעין. אשר לאופן הגשת בקשתו, טוען הוא, כי אין לראות בכך משום הסכמתו לצורך בשינוי יעוד מקרקעין. 4. ד י ו ן: 4.1 נמצא כי השאלה העיקרית לדיון היא האם בקשתו של קריספל להקים תחנת דלק במקרקעין אותם חכר למטרת מפעל תעשיות הינה בבחינת שינוי יעוד מקרקעין. סבורתני, כי המענה לשאלה זו הינו חיובי ולתוצאה זו הגעתי על בסיס החלטות המינהל אשר עמדו בתוקף ערב הגשת תוכניותיו של קריספל למינהל, דהיינו, החלטת המינהל 155 מ - 1975 והחלטת המינהל 402 מ - 1988. 4.2. אקדים תחילה מס' מילים על מקור חוקיותן של החלטות המינהל, הגם שהצדדים לא חלקו עליהן. מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) הוקם עם חקיקת חוק מינהל מקרקעי ישראל תש"ך 1960. חוק המינהל נחקק על רקע האמנה שנחתמה בין מדינת ישראל והקרן הקיימת לישראל ועל פי המוסכם בה, תפקידו של המינהל הוא כאמור בסעיף 2 (א) לחוק המינהל, לנהל את מקרקעי ישראל. המדובר בקרקעות אשר בבעלות המדינה, קרן קיימת לישראל ורשות הפיתוח. עפ"י סעיף 3 לחוק המינהל הוקמה מועצת מקרקעי ישראל, אשר תפקידה לקבוע את מדיניות הקרקעות, על פיה יפעל המינהל וכן לפקח על פעולות המינהל ולאשר את תקציבו שיקבע בחוק. מכוח דין זה, מוציא המינהל מעת לעת החלטות בנושאים שונים, בין השאר בנושא שינוי יעוד במקרקעין, ובעל זכות החכירה מהמינהל מקבל על עצמו את תנאי הסכם החכירה לרבות החלטות המינהל המתקבלות מעת לעת (ראה: מבוא להסכם החכירה על תניותיו). 4.3. ולמקרה שבפני - ביקשתי ללמוד מהו "שינוי יעוד במקרקעין" מלשון הסכם החכירה, אלא שהסכם החכירה שותק ואינו מגדיר זאת. מאידך קובע ההסכם, כי הקרקע שנמסרה לקריספל - יעודה הוא לתעשיה, ובאם מבקש קריספל לשנות את יעודה מהיעוד המוגדר, עליו לקבל את הסכמת המינהל (ראה סעיף 9 להסכם), כאשר המינהל שומר לעצמו את הזכות לגבות דמי היתר בגין השינוי. מכאן נדרשתי להחלטה מס' 155, המגדירה מהו שינוי יעוד במקרקעין, בהפנותה אותנו לתוכנית בניין עיר מאושרת, המגדירה את יעודי השימוש במקרקעין בעיר קריית גת. התוכנית המפורטת עושה אבחנה בין יעוד מקרקעין למלאכה ותעשייה לבין מסחר הכולל תחנות דלק, ולפיכך רואה בתחנת דלק יעוד שונה מתעשייה. אלא שתוכנית המתאר של העיר קריית גת, הגוברת כאמור בהוראותיה על תוכנית מפורטת ואשר התקבלה במועד מאוחר לתוכנית המפורטת, מגדירה אחרת את יעודי הקרקע בעיר, כשהיא כוללת ביעוד קרקע למלאכה תעשייה ואחסנה, תחנות דלק. לאור עליונותה של תוכנית המיתאר הקבועה בדין (ראה סעיף 129 לחוק התכנון והבניה) והוראות סעיף 3 לפרק א' לתוכנית המיתאר (כמפורט לעיל), נמצא לכאורה ממש בטענותיו של קריספל כי אין לראות בבקשתו משום בקשה לשינוי יעוד מקרקעין. על בסיס טיעון זה, אף שוכנעה הועדה המקומית לתכנון ובניה, לאשר את תוכניותיו של קריספל מבלי לראות בכך משום שינוי יעוד, לאור תוכניות המיתאר הקיימות, ועל כך אף מבקש קריספל לחזק את טיעוניו. אלא שיש להבחין בין מסגרת השיקולים העומדים בפני הועדה לתכנון ובניה הכפופה להוראות תוכנית המיתאר העירונית ולדיני תכנון ובנייה לבין מסגרת ההסכמית שבין המינהל לקריספל. כאן עומדת לדיון משמעות החלטת המינהל מס' 402 אשר היא זו שעמדה בתוקף ערב הגשת תוכניותיו של קריספל למינהל, ולא החלטה 155 הישנה יותר בזמנים. החלטה 402, מגדירה מהו שינוי יעוד אשר יקים למינהל את הזכות לגבות דמי היתר ובניגוד להחלטה 155, המפנה להגדרות היעוד לתוכנית בניין עיר, מגדירה החלטה 402 שינוי יעוד באופן עצמאי כשימוש במגרש ליעוד שונה מזה ששימש המגרש על פי תנאי החכירה המקורית. במילים אחרות, מקום שעל פי תנאי החכירה בהסכם יועדו המקרקעין לתעשייה וכיום מבקש קריספל להקים על המקרקעין תחנת דלק, אשר במהותה הינה בתחום המסחר - ממכר דלק, - אזי פרשנות רגילה ופשוטה של הדברים מביאה אותנו למסקנה, כי יש לראות בכך משום שינוי יעוד במקרקעין המקים למינהל זכות לגבות דמי היתר. על היות תחום המסחר משום יעוד שונה מתחום התעשייה ניתן ללמוד מנוסח החלטותיו השונות של המינהל המבחין באופן קבוע בין תעשיה למסחר (ראה למשל סעיף 7.1 לחלטה 155). ניתן לומר, כי המינהל נכשל בנוסח סעיף 7 להחלטה 155 אשר הכפיף את בחינת שינוי הייעוד לתכנית בנין עיר מאושרת אשר בנסיבות הענין היטיבה עם קריספל כמפורט לעיל. אולם כאמור, קריספל אינו כופר בתחולתה של החלטה 402 על בקשתו ואין אף מחלוקת כי החלטה זו מאוחרת להחלטה 155 ולפיכך גוברת ומחייבת בלשונה את קריספל. 5. סוף דבר לאור האמור לעיל, ומבלי להיכנס ליתר טענות הצדדים, אני קובעת כי בקשתו של קריספל להקים תחנת דלק הינה בבחינת שינוי יעוד במקרקעין בהסתמך על החלטה 402. משהגעתי למסקנה זו בהסתמך על החלטת המינהל 402, אינני מוצאת לנכון לדון בשאלה הנלווית אם יש להחיל על המקרה את הוראות המינהל המאוחרות, אשר על פיהן על אחת כמה וכמה מדובר בהליך של שינוי יעוד במקרקעין המקים זכות למינהל לגבות דמי היתר. קריספל ישלם למינהל הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 4,000 ש"ח בצירוף מע"מ כחוק. סכום זה ישא בהפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד ליום התשלום בפועל. קרקעותתחנת דלקמקרקעיןדלקשינוי ייעוד במקרקעיןמינהל מקרקעי ישראלמקרקעי ישראל