מיכלי אגירה למים - ארנונה

בית המשפט בדק את חוקיות שיטת חישוב שטח מיכלי האגירה, לצורך חיובם בתשלום הארנונה. להלן פסק הדין בנושא מיכלי אגירה למים - ארנונה: פסק דין (מתוקן) בקשה לסעד הצהרתי בעניין חיובי ארנונה של המבקשת למשיבה. רקע עובדתי 1. המבקשת היא המחזיקה של מתחם הידוע כ"בריכות שפרעם", הכולל מיכלי מים ובריכות אגירה והנמצא בשטחה המוניציפלי של המשיבה 1 (להלן: "המתחם"). 2. עד לשנת 1998 היה תשלום הארנונה של המבקשת למשיבה, בגין המתחם כדלהלן: חיוב בגין בריכות המים - לפי תעריף מבנה תעשיה; חיוב בגין הקרקע שמסביב לבריכות, לפי שטח של 15 דונם, לפי תעריף אדמה חקלאית. בשנת המס 1999, החליטה המשיבה לשנות את חיובי המבקשת המבקשת בגין תשלום ארנונה. ראשית, החליטה המשיבה, כי חיוב הארנונה בגין כל שטח המתחם (26.6 דונם) יחושב לפי תעריף מבנה תעשיה. שנית, הוגדל שטח החיוב לגבי מיכלי המים. שינויים אלה הגדילו את החיוב השוטף של הארנונה השנתית בגין המתחם ב - 618,425.04 ש"ח. הגדלת החיוב השנתי, בעקבות השינויים, הוטלה על המבקשת באופן רטרואקטיבי משנת 1992 ואילך (עד תחילת תקופת ההתיישנות), ולפיכך הגיע סכום חיוב הארנונה של המבקשת למשיבה לסך 4,328,975.28 ש"ח. 3. ביום 3.1.99 נשלחה למבקשת ההודעה בדבר סכום החוב ושיטת החישוב. ביום 1.3.99 הגישה המבקשת השגה על גובה החיוב, וזו נדחתה ע"י מנהל הארנונה של המשיבה ביום 14.4.99. 4. לאחר שלא שולם החוב הנ"ל ע"י המבקשת, הטילה המשיבה עיקולים על כספי המבקשת שאצל רשויות מקומיות שונות, וביניהן עיריית חיפה לשעבר משיבה 2 בתיק הנוכחי, וזאת, כך בהודעות העיקול, לפי הסמכות הקבועה בסעיפים 319-321 לפקודת העיריות. בעקבות העיקולים הוקפאו כספים המגיעים למבקשת, אולם לא הועברו בפועל לידי המשיבה. במקביל, חדלה המשיבה לשלם את חיוביה השוטפים בגין אספקת מים שהמבקשת סיפקה לה, וזאת בטענת קיזוז כנגד חוב הארנונה הנטען. 5. המבקשת עותרת כי יוצהר ע"י בית המשפט כדלקמן: א. העיקולים אותם הטילה המשיבה על כספי המבקשת בטלים, מחמת חוסר סמכות; ב. שיטת חישוב שטח מיכלי האגירה לצורך החיוב בארנונה - פסולה, ולפיכך בטל סכום החיוב שנקבע בגינם; ג. שינוי סיווג הקרקע שמסביב לבריכות ל"קרקע תפוסה" - פסול, ולפיכך בטל החיוב שנקבע בגינו; ד. המשיבה אינה רשאית להטיל חיובי ארנונה רטרואקטיביים, בגין הנכסים דלעיל, ולפיכך חיוב זה בטל. 6. תוקף העיקולים הצדדים חלוקים בפרשנות סעיף 319 לפקודת העיריות המאפשר לראש העיריה לעקל חובות המגיעים בגין חיובי ארנונה, שלא שולמו. המבקשת טוענת כי אין בסמכות המשיבה להורות על העברת כספי המבקשת לידיה, מכוח סמכות העיקול, הקבועה בסעיף זה, מאחר וסמכות זו מביאה אך ורק להקפאת הכספים ולא לחילוטם. לעומתה, סוברת המשיבה כי סמכות העיקול כוללת אף אפשרות חילוט הכספים. אינני נזקק להכריע בשאלה זו כאן. בתגובה מטעמה שהוגשה לביהמ"ש, מודיעה המשיבה כי כל החוב הנטען קוזז על ידיה ע"י אי תשלום בעבור חשבונות מים, וכי לא נגבו כספים באמצעות צווי העיקול. ב"כ המבקשת הצהיר אף הוא כי נושא העיקולים איננו רלוונטי, מאחר והחוב "הועבר" למשיבה 1 באמצעות קיזוז (פרוטוקול ישיבת 14.7.02, עמ' 20). הסכמות הצדדים 7. ביום 15.4.02 הגישו הצדדים "הודעה משותפת בדבר מוסכמות". בהודעה זו מצהירים הצדדים על הסכמתם כי החל משנת 99' יחויב שטח של 17.3 דונם מהמתחם, בחיוב ארנונה לפי סיווג "קרקע תפוסה". אשר על כן, פטור אני אף מדיון באשר לחוקיות שינוי סיווג הקרקע שמסביב לבריכות. השאלות העומדות לדיון 8. א. בדיקת חוקיות שיטת חישוב שטח מיכלי האגירה, לצורך חיובם בתשלום הארנונה. ב. בדיקת חוקיות החיוב הרטרואקטיבי. טענה מקדמית 9. המבקשת הגישה השגה על הודעת החיוב מאת המשיבה, שנדחתה ע"י מנהל הארנונה. בכתב תגובתה להמרצת הפתיחה, טענה המשיבה, כי הדרך היחידה הפתוחה בפני המבקשת, באם ברצונה לערור על דחיית ההשגה היא בדרך של ערעור בפני ועדת ערר, כקבוע בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התשל"ו - 1976 (להלן בפסקה זו: "החוק"). מאחר וחלפו שלושים הימים הקבועים בחוק להגשת הערר, הרי שהפך חיוב הארנונה לחלוט. בשים לב להסכמות ולפלוגתאות הדיוניות שהציגו הצדדים, בהסכמה, בפני, כאשר הפלוגתא דלעיל לא נכללה בה, אין מקום לדיון בטענה המקדמית דלעיל, ואני דוחה אותה. חיוב הארנונה בגין מיכלי האגירה 10. המשיבה חייבה את המבקשת בתשלומי ארנונה, בגין מיכלי המים שבמתחם נשוא השומה, לפי שטח של 6,804 מ"ר, וזאת באמצעות מדידות שבוצעו עבורה ע"י ח. מלך 1980, חברה לשירותים מוניציפליים. המבקשת, שכרה מודד מטעמה, שמצא כי שטח הבריכות הינו 3,480 מ"ר בלבד. 11. התברר כי ההפרש שבין המדידות השונות, נובע ממחלוקת הצדדים לגבי השאלה האם יש לחשב שטח המכלים החייב בארנונה אף על פי גובהם (חישוב לפי נפח, כלומר, חישוב לפי מכפלת שטח המיכלים בגובהם חלקי ארבע). המבקשת טוענת כי יש לפעול לפי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (להלן: התקנות) המתפרסמות מידי שנה, (החל משנת תשנ"ג), בהן נקבעו כללים לחישוב שטח נכס הקובעים כי חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה תהיה במטרים רבועיים, וללא התחשבות בגובה הנכס. כללים אלו נקבעו כבר בתקנות לשנת תשנ"ג. לעומתה, טוענת המשיבה כי בחישוב שטח המיכלים נקטה בהתאם לצו המסים של העיריה הקובע שיטת חישוב המתחשבת בגובה הנכס. 12. להבהרת העניין אצטט הסעיפים הרלבנטיים מהתקנות, ומצו המסים של המשיבה. תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט - 1999: "2. כללים לחישוב שטח הנכס (א) חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום הארנונה למטר רבוע". צו המסים של המשיבה 1: "מבנה שגובהו עולה על ארבעה מטר, יחולק גבהו ב - 4, וכל מנה, לרבות השארית שאף היא תחושב כמנה, תוכפל בשטח בסיס המבנה, והתוצאה העולה מהמכפלה, תחושב כשטח המבנה". 13. נראה לי ברור, כי בהיררכיה שבין התקנות לצווי המסים של העיריה, ידן של הראשונות על העליונה. התקנות הן הקובעות הוראות כלליות ביחס לשיטת החיוב, מתוקף האמור מפורשות בסעיפים 8(ב) ו 12(א) לחוקי ההסדרים במשק המדינה, בשנים המתאימות. בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעד התקציב) התשנ"ג - 1992, נכתב: "על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושרא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן ייקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים. כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן הכללים שייקבעו כאמור" (הצעות חוק 2143, תשנ"ג, עמ' 9 - הדגשות הוספו). הנה כי כן, הודעות הרשויות המקומיות בדבר חיובי הארנונה השנתיים כפופים להוראת התקנות. טוען ב"כ המשיבה, כי חוקי ההסדרים במשק והתקנות שהותקנו מכוחן, מתייחסות אך לנכסים לגביהן לא צוינה בצווי המסים של העיריות שיטת חישוב שטח. אולם כאשר מפורשת שיטה שכזו בצווי המסים, אזי, אין סיבה שהחוק ישנה שיטה זו (פרוטוקול סיכומים בע"פ, עמ' 27). אינני מקבל טענה זו. הסיבה שהחוק מבקש לקבוע שיטת חישוב היא למנוע חיובים מופקעים ע"י העיריות השונות. מטרתה של ההוראה בדבר שיטת מדידת השטח הרצויה - "סעיף קטן 2(ב) לתקנות הארנונה אינו מתיר לרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכסים. המטרה של הוראה זו היא למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה" (ה. רוסטוביץ, ארנונה עירונית, מהדורה רביעית- 1995, עמ' 136). אינני רואה כל ביסוס רעיוני להגבלות או הבחנות כלשהן בקשר לתוקף התקנות. אשר על כן, פסולים החיובים החדשים שקבעה המשיבה לגבי מיכלי האגירה שמחזיקה המבקשת. חיוב רטרואקטיבי 13. שאלת תוקף החיוב הרטרואקטיבי בארנונה ע"י הרשויות המקומיות, נדונה בעבר פעמים רבות בבתי המשפט (ראו סקירת פסקי דין העוסקים בסוגיה זו בהפ 30340/97 (חיפה) בתי זיקוק לנפט בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון תק-מח 2001(1), 7679, ס. הנשיא ד"ר ביין). פסה"ד המנחה הוא ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש פ"ד לז(1), 337 (להלן: "פסק-דין י.ב.מ"), בו מבחין השופט ג. בך בין שלושה סוגי טעות של רשות מנהלית כדלקמן: א. החלטה הנוגדת את החוק או החורגת בעליל מסמכות; ב. החלטה שמקורה בטעות משרדית טכנית שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה שיש בה משום משגה במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול דעתו באופן בלתי סביר. מתי תוכלנה הרשויות לחזור בהן מהחלטתן? אמר השופט בך: "נראה לי, כי מן הדין לאבחן בין התוצאות של סוגי הטעויות הנ"ל, בצורה הבאה: לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה; ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום "משגה" בשיקול הדעת בלבד - שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית. הוספתי לגבי שתי הקטיגוריות את המלים "בדרך כלל", ועשיתי כן לא בהיסח הדעת..., שכן אם עולה מהפסיקה גם - בישראל וגם באנגליה ובארצות -הברית - דבר ברור אחד, הרי הוא, שבסוגיה זאת תמיד ייתכנו נסיבות חריגות, המחייבות פתרון שונה ומיוחד". 14. כיצד תסווג הטעות במקרה הנוכחי? בעניין הקרקע שמסביב לבריכות אנו יודעים, כי בהודעת החיוב משנת 99' שונה סיווג הקרקע שמסביב לבריכות מאדמה חקלאית למבנה תעשיה, שינוי שגרם להגדלת חוב המס. המשיבה טוענת כי החיוב במהלך השנים 99-92 בגין תעריף אדמה חקלאית נבע מטעות, שניתן לתקנה. כמו כן הוגדל השטח החייב במס. לפני הודעת החיוב חויב המתחם לפי שטח של 15 דונם. כעת, הגיעו הצדדים להסכמה כי השטח יחויב במס לפי שטח 17.3 דונם, ואף לגבי החוב הנוצר בעקבות הגדלת השטח, מעונינת המשיבה כי יחול רטרואקטיבית. 15. מקרה דומה למקרה שלפנינו, נדון בה"פ 1032/96 (באר שבע) מקורות חב' מים בע"מ נ' עירית באר שבע ("מיסים ועוד") ע"י הנשיא א. לרון. שם שינתה העיריה את סיווג הנכס המוחזק ע"י המבקשת מקרקע חקלאית למבנה תעשיה. אף שם, הוגדל שטח הנכס. אף שם ביקשה המשיבה להחיל החיוב החדש רטרואקטיבית עד תחילת תקופת ההתיישנות. השופט לרון קבע כי ההחלטה בדבר סיווג נכסים אינה החלטה שמקורה בטעות משרדית שנעשתה בהיסח הדעת או מתוך שיגרה שנבעה מאי תשומת לב. לדעתו, נראית החלטה מסוג זה כהחלטה מהסוג השלישי, לפי ההבחנה שבפסק דין י.ב.מ, שלא ניתנת לשינוי באופן רטרואקטיבי. מוסיף השופט לרון וקובע כי שינוי סיווג שכזה, באופן רטרואקטיבי פוגע בעיקרון "סופיות השומה" וההלכה של קיום הבטחה שלטונית ואיסור הרשות לחזור בה מההבטחה אלא במקרים יוצאי דופן כאשר מדובר בצורכי צבור חיוניים. בעניין זה מצוטט פסק הדין בעניין טמפו תעשיות בירה בע"מ נ' מנהל מס קניה (המ' פתיחה ת"א 697/90, פ"מ תשנ"א, חלק שלישי עמוד 450, בו נקבע כי: "ההלכה הפסוקה קובעת כי סמכותה של הרשות המנהלית לחזור בה מהחלטותיה קיימת רק במקרים נדירים המצדיקים עיון חדש בנסיבות המקרה הרלוונטיות, תוך מתן משקל לשאלה אם האשמה בגין ההחלטה השגויה לכאורה נעוצה ברשות המנהלית עצמה, ותוך מגמה שלא להכיר לרשות לשנות החלטתה כאשר מדובר באזרח אשר לא דבק עוון בכפו, (בג"צ 844/86, איתי רותן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פד"י מ"א(3) עמודים 223-224 וההפניות הנזכרות שם). הגישה הרווחת בפסיקה היא כי הלכה זו תחול גם כאשר החלטתה של הרשות נבעה מטעות משפטית (ערעור אזרחי 433/80 שצוטט לעיל). בעניין שינוי סיווג הנכס, הריני מאמץ קביעתו והכרעתו של השופט לרון אף לעניננו. 16. בעניין החיוב בגין הגדלת השטח החייב בארנונה כתב השופט לרון: "היה מקום להתייחס בהחלטה זו לתיקון החיובים כתוצאה מטעויות במדידה אך לא הייתה הסכמה שאכן חלו טעויות במדידות והמשיבה לא הביאה ראיות שאכן חלו טעויות אשר כאלה ולכן לא ניתן לאשר את שינוי החיובים גם בהתייחס לטענה זו". המקרה שלפנינו שונה הוא. כאן, הגיעו הצדדים להסכמה, כי חיוב הארנונה בגין הנכס, החל משנת 99', יחושב לפי שטח של 17.3 דונם, לאחר שהמבקשת שילמה, ברגיל, ארנונה לפי שטח 15 דונם. לכאורה, נראה, כי לאחר שהמבקשת הסכימה, כי השטח הנכון לחיובי ארנונה הוא 17.3 דונם, הרי שמדובר בטעות טכנית במדידת הנכס, ולכן ניתן לגבות בגינה באופן רטרואקטיבי. אולם, לדעתי, לא כך הדבר. אינני מקבל האפשרות כי יוטל חיוב רטרואקטיבי לתקופה של שבע שנים וזאת בגין מדידה נוספת שהתבצעה וגילתה כי שטח הנכס שונה. חיוב המבקשת בארנונה לפי שטח של 15 דונם, נקבע לפי החלטת המשיבה, כנראה, ע"י מדידה ראשונית. המבקשת רשאית לסמוך על תוצאה זו ולהעריך את הוצאותיה הכספיות בהתאם. אין לחייב את המבקשת בהפרשים מן העבר, אותם לא היתה יכולה לצפות ואשר נבעו מטעות שלא היתה לה בה כל חלק. כך מורה לנו עקרון החוקיות. בעניין זה אמרה השופטת שטרסברג-כהן בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים פ"ד נד(2), 433 , סעיף 21) - "עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש. כלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס (ע"א 225/56 עירית חולון נ' שוורץ, פ"ד יא(217-218 ,214(1; א' נמדר, דיני מסים [מס הכנסה] (חושן למשפט, תל-אביב, תשנ"ג)34 )". ב-ה"פ (חיפה) 786/94 - מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק תק-מח 96(3), 2386 כתבה השופטת ש. וסרקרוג: "עקרון החוקיות מורה, כי אין להתיר כדבר שבשיגרה תביעה רטרואקטיבית לגבי חיובים בעבר, בכלל, ולגבי חיובי מס, בפרט. סמכותה של רשות מנהלית לחזור בה מהחלטותיה, אפשרית רק במקרים חריגים המצדיקים עיון מחדש בנסיבות העניין". 17. בפסק דין י.ב.מ, נידונה אך האפשרות כי הרשות תחזור בה מהחלטתה, תוך כדי קביעת החלטה אחרת תחתיה, אך בלי להידרש לאפשרות החיוב הרטרואקטיבי. נקבע כי לגבי טעות מהסוג השני (טעות טכנית) תוכלנה רשויות מקומיות בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה. נראה לי, כי לעניין חיוב רטרואקטיבי לגבי טעות מהסוג השני הרי יש לפעול לאור הכלל ההפוך, קרי, סמכותה של הרשות המנהלית לחזור בה אפשרית, רק במקרים חריגים המצדיקים עיון מחדש בנסיבות העניין. ראו פסק הדין בעניין טמפו ובעניין מליסרון לעיל). 18. בכיוון זה פסק בית המשפט העליון בע"א 4452/00 - ט. ט. טכנולוגיה מתקדמת נ' עיריית טירת הכרמל פ"ד נו(2), 773, 783 כתב השופט י. אנגלרד: "רשות מקומית, השוקלת לשנות באופן רטרואקטיבי את חיובי הארנונה, חייבת להביא בחשבון, לצד האינטרס הציבורי בגביית מס אמת, גם את האינטרס של הפרט. בין השיקולים שיבואו בחשבון בקבלת ההחלטה ניתן למנות את משך הזמן לגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית, מידת ההסתמכות מצד האזרח ומידת היעילות והצדק שבחיוב למפרע. חשיבות לא מבוטלת נודעת גם לשאלה האם קיימת כיום אפשרות לברר את העובדות לאשורן והאם הטעות נגרמה בשל הטעייה מצד האזרח. לדעתי, ככלל, רק במקרים מיוחדים יש הצדקה לערוך שינוי רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. מן הראוי ששומת הארנונה תהיה קבועה ויציבה בהקדם האפשרי". 19. כך אף לגבי החלטת המשיבה לעניין שטח מיכלי אגירה, בגין התקופה שלפני חקיקת חוק ההסדרים במשק. לגבי אותה תקופה, ייתכן (מבלי לקבוע כל דעה בעניין), וניתן היה לחייב המיכלים לפי שטח המחושב בשיטת הנפח. אולם, אין מקום לחיוב רטרואקטיבי, בעקבות הודעת חיוב שניתנה שש שנים לאחר תקופת החיוב. אף כאן נאמר כי כאשר הסתמכה המבקשת על אותה שומה שהוצאה לה, לא ניתן לחייבה בהפרשי תשלום שנגרמו עקב טעות נטענת של המשיבה. סיכום 20. הנני קובע כי חיוב המבקשת בארנונה, בהודעת המשיבה מיום 3.1.99 - בטל. הנני מצהיר כי חיוב מיכלי האגירה שבמתחם הנדון לפי נפח המיכלים - בטל. כמו כן בטל החיוב הרטרואקטיבי שהושת על המבקשת, הן בגין מיכלי האגירה, והן בגין הקרקע. הנני נותן תוקף של פסק דין להסכמת הצדדים לפיה תחויב הקרקע, החל משנת 99', לפי תעריף קרקע תפוסה ולפי שטח של 17.3 דונם. בשים -לב לתוצאה, המושתתת בחלקה על הסכמות הצדדים, אין צו בדבר הוצאות. ארנונה