פסק דין עתירה מנהלית כנגד דרישת תשלום ארנונה רטרואקטיבית לשנים 1998-2001, הנובעת מביטול ההנחה שניתנה לעותרת - רשות שדות התעופה - ביחס לשדה התעופה שאותו היא מפעילה בשטח השיפוט של המשיבה. הרקע העובדתי: העותרת היא תאגיד סטטוטורי, שהוקם ופועל מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן: "חוק רשות שדות התעופה"). סעיף 5 לחוק רשות שדות התעופה מונה את תפקידי הרשות הכוללים בין היתר החזקה, הפעלה, פיתוח וניהול שדות תעופה, נקיטת אמצעים לביטחונם של שדות התעופה ושל המשתמשים בהם. בנוסף על השירותים שפורטו בס"ק (א) לסעיף 5 רשאית הרשות לתת שירותים אחרים, אגב מילוי תפקידה, כאמור. במתן השירותים הנוספים תונחה הרשות בעקרונות קידום התובלה האווירית ופיתוחה והשגת הרמה הנאותה של בטיחות הטיסה ושמירתה. ובסעיף 7 לחוק נקבע כי: "קו מנחה בפעולות הרשות יהיה לנהל את כלל שדותיה, ועד כמה שניתן - כל שדה תעופה משדותיה, על יסוד חישובים כלכליים וכמפעל הנושא את עצמו". העותרת מחזיקה בשדה תעופה, המשתרע על שטח של כ-80 דונם בתחום שיפוט העיר הרצליה ובשטח דומה בשטח השיפוט של כפר שמריהו. על פי הנטען בעתירה, החזקתה בשטח שדה התעופה הינה במסגרת תפקידה הריבוני-שילטוני. עד שנת 1997 הייתה העותרת זכאית להנחה בחיובי הארנונה בהסתמך על הוראת סעיף 48 לחוק רשות שדות תעופה אשר קבע כי: "דין הרשות כדין המדינה לעניין תשלום מיסים, מס בולים, אגרות, ארנונות, היטלים ותשלומי חובה אחרים." בשנת 1997 בוטל סעיף 48 הנ"ל, אך למרות ביטולו המשיכה המשיבה לגבות מהעותרת ארנונה מופחתת. דרישת התשלום נשוא העתירה נשלחה לעותרת לאור טענת המשיבה כי ההנחה הוענקה בטעות ובהיסח דעת בשנים 1998-2001, כמוסבר במכתב מיום 11.4.05 הנספח לדרישה (נספח א' לעתירה): "בהמשך למכתבה של באת כוחנו, עו"ד שרמן גיתית מיום 17.10.04 מצורפת בזאת דרישה לתשלום חובות מרשתך הנובעת מביטול ההנחה שניתנה לה בשוגג בגין השנים 1998 ועד 2001 בסכום כולל של 1,725,401 ₪. יצוין כי לפנים משורת הדין לא חויבה מרשתך בגין ביטול ההנחה בשנת 1997." בין הצדדים מחלוקות נוספות הנוגעות לשטח החייב בארנונה וסיווגו, המתבררות בפני וועדת הערר לענייני ארנונה ועתירה זו אינה עוסקת בהן. המחלוקת בין הצדדים: דרישת התשלום מעלה שתי שאלות עיקריות הטעונות הכרעה. (א) טיב החזקתה של העותרת בשטח שדה התעופה. על פי הנטען חלה על העותרת הוראת סעיף 3(ב) לפקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: "הפקודה" או "פקודת הפיטורין"), הקובעת: "הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד מטעם הממשלה המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו." העותרת סבורה כי לנוכח תפקידיה הציבוריים יש לראות בה את ידה הארוכה של הממשלה לעניין ההחזקה בשדה התעופה ולפיכך היא זכאית להנחות שנקבעו בפקודת הפיטורין. העירייה חולקת על גישה זו ותומכת יתדותיה בפסיקה, אשר קבעה כללים נוקשים ומצמצמים להחלתו של סעיף 3(ב) הנ"ל על חברות ציבוריות. (ב) טענתה השנייה של העותרת מתייחסת להיות הדרישה חיוב רטרואקטיבי שיש לבטלו. לחילופין, מבקשת העותרת שבית המשפט יצהיר כי הודעת השומה בטלה ביחס לשנים 2000 ו- 2001 מאחר שמדובר בתיקון לשומות ארנונה אשר הוגשו לגביהן השגות ועררים והן עומדות להכרעה בפני וועדת הערר לענייני ארנונה. דיון: (א) החלתו של סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין על העותרת לגבי יישומו של סעיף 3(ב) הנ"ל נטושה מחלוקת פוסקים, דבר המוצא ביטויו בהחלטותיהם הסותרות של כב' השופטת ט' שטרסברג כהן, כפי שהובאה בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ וערעור שכנגד פ"ד נד(2) 433 (להלן: "פסק הדין הראשון בעניין עילבון"), וכב' השופט א' ריבלין בע"א 8558/01, 9019/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ וערעור שכנגד פ"ד נז(4) 769 (להלן: "פסק הדין השני בעניין עילבון"), והסוגיה טרם הוכרעה. מכל מקום, סבורה אני כי בבואי ליישם את האמור בשני פסקי הדין בעניין עילבון בענייננו, שומה עלי לנהוג לאורם של דברי כב' השופטת שטרסברג כהן בבג"ץ 26/99, 2606/00 עיריית רחובות נ' שר הפנים ואח' ועיריית פתח-תקוה ואח' נ' שר הפנים ואח' פ"ד נז(3) 97, 117, שם נדונה שאלת פטורים למוסדות מסוימים על פי פקודת הפיטורין: "הפטורים הנדונים בעתירה ניתנו לפני עשרות שנים, אחד מהם ניתן בתקופת טרום המדינה על ידי הנציב העליון..., והיתר לאחר קום המדינה,... אין בידינו כיום מידע על אודות הקריטריונים שהנחו את מאשרי הפטורים או את האופן בו הפעילו את סמכותם באשרם את הפטורים הנדונים, ואין תמה בכך, שהרי אחד מהם ניתן על ידי הנציב העליון, והאחרון שבהם ניתן לפני כ-40 שנה. אלא שגם אם אצא מתוך הנחה כי הפטורים ההיסטוריים ניתנו כדין, הרי שמאז ניתנו הם לפני עשרות שנים ובהיותם בלתי מוגבלים בזמן, לא נבחנה מחדש ההצדקה לקיומם, לאור חלוף הזמן ושינוי העתים." גישה זו הנחתה את כב' השופטת שטרסברג כהן גם בפסק הדין הראשון בעניין עלבון ולהשקפתה, לידתו של סעיף 3(ב) הנ"ל בתפיסה מיושנת, המעניקה למדינה פטורים שונים, ולפיכך יש להעדיף את תכליתה האובייקטיבית של החקיקה המונחית על ידי עיקרון שיוויון הכל בפני החוק (שם עמ' 441-443). מכאן הסיקה כב' השופטת כי אין להחיל את הפטור שבסעיף 3(ב) לפקודה על "מקורות" חברת מים בע"מ, מאחר שהוראות סעיף 3(ב) לפקודה נועדה ליתן יתרון והקלה במס לגורמים המבצעים פעולות בעלות אופי שלטוני, וזאת להבדיל מפעילות עסקית-פרטית, אשר גם אם יש בה לשרת צרכים ציבוריים חיוניים, וגם אם יש לממשלה עניין בה אין לראותה כפעילות "מטעם הממשלה". ובהמשך מבהירה כב' השופטת: "לאור הוראות הדין שעדיין מוצאות להן מקום בשיטתנו המשפטית וכל עוד לא ימצא המחוקק לשנותן, המדינה המחזיקה בנכס מדינה לפעולות בעלות אופי שלטוני ריבוני וכל מחזיק אחר בנכס מדינה מטעם המדינה לפעילות כזו, מחזיק 'מטעם הממשלה' ולצרכיה וזכאי לפטור מארנונה במסגרת סעיף 3(ב). לעומת זאת מחזיק נכס מדינה לפעילות בעלת אופי עסקי מסחרי פרטי, איננו מחזיק 'מטעם הממשלה' ואיננו זכאי לפטור מארנונה, גם אם יש בפעילות כדי לשרת צרכים ציבוריים חיוניים וגם אם יש לממשלה עניין בה." לאור עמדתה זו קובעת כב' השופטת כי למרות מאפיינים שונים המקנים למקורות כחברה וכמחזיקה במוביל הארצי אופי ציבורי מובהק, אין בכך כדי לקבוע כי היא מחזיקה במוביל מטעם הממשלה ולצרכיה מאחר שאין היא ממלאה תפקיד שלטוני ריבוני מטעם הממשלה (שם עמ' 445-446). חבריה להרכב של השופטת שטרסברג כהן נמנעו מלנקוט עמדה בסוגיה זו מאחר שלהשקפתם ההכרעה בה לא הייתה דרושה באותו עניין. בפסק הדין השני בעניין עילבון חולקים רוב שופטי ההרכב על העמדה שהביעה השופטת שטרסברג כהן ומאמצים את הגישה לפיה אדם המחזיק בנכס כנאמן עבור הממשלה ייחשב כמחזיק מטעמה "ומתי ייחשב אדם כנאמנה של ממשלת ישראל? מקום בו יוכיח המחזיק בנכס בו שהוא ממלא פונקציה שלטונית המוטלת על הממשלה והוא משמש לה כידה הארוכה" (שם, עמ' 783). יחד עם זאת נקבעו כללים מחמירים לסיווגו של גוף כמי שזכאי להנחה על פי סעיף 3(ב) הנ"ל: "בדיקת הנסיבות צריך לה שתהיה קפדנית ומדוקדקת, שכן מתן הקלה מתמשכת בארנונה לפלוני פירושה , על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני." (עמ' 784). כב' הנשיא א' ברק, שנותר בדעת מיעוט לעניין סיווגה של "מקורות", כמחזיקה מטעם הממשלה, מאמץ את גישתה של כב' השופטת שטרסברג כהן ולהשקפתו יש לפרש את הסעיף בצמצום, לנוכח חלוף הזמן ושינוי התפיסות החברתיות והמשפטיות. אולם, גם על פי הגישה המרחיבה כפי שהובעה בפסק דינו של כב' השופט ריבלין, ההכרעה בשאלה אם להעניק למחזיק בבניין או בקרקע תפוסה פטור חלקי מכוח הוראת סעיף 3(ב) לפקודת הפטור, מצריכה, בין השאר, בדיקה של הנתונים האלה: "מה הן מטרותיו המרכזיות של מבקש הפטור - האם עניינן ביצוע פעולות שלטוניות בשם הממשלה או שמא נועדו הן לקידום ענייניו האישיים... יש להתחשב בטיבה ובמהות הפעילות שמתבצעת בפועל - האם זוהי פעילות בעלת אופי פרטי, מסחרי-עסקי או שמא יש בה סממנים שלטוניים-ריבוניים... האם נהנית מאותה פעילות קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שמא תרומתה כללית ובלתי מסויימת; ... האם יש לממשלה סמכות להנחות או לבקר את אופן פעולותיו של מבקש הפטור...; האם מבצע מבקש הפטור את הפעילות לשם עשיית רווחים או שמא עוסקים אנו בגוף ללא כוונות רווח בדומה לממשלה..." העותרת טוענת בהסתמך על בג"ץ 5598/00 5744/00 עיריית הרצליה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' פ"ד נז(3) 883 ובג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' (דינים עליון, כרך עד, 519), כי בבחינת משימותיה ופעולותיה גוברת ידה של הפעילות שניתן להגדירה כשלטונית על פעולותיה הנלוות, שהינן בעלות אופי מסחרי למטרת רווח. אין בידי לקבל טענה זו. בבג"ץ 8299/01 נדונה מידת ההתאמה הנדרשת בין סדרי קבלת העובדים ברשות שדות התעופה לבין סדרי קבלת העובדים הנוהגים בשירות המדינה, בהסתמך על הוראת סעיף 25(א) לחוק רשות שדות התעופה הקובע כי: "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה". בית המשפט בחן את תכליתה של הוראה זו בהתייחסו למטרות הקמתה של הרשות: "נזכיר כי חוק רשות שדות התעופה הוציא אם ניהולם והפעלתם של שדות התעופה בישראל מידי משרד התחבורה והעבירם לידי תאגיד סטטוטורי שהקים - רשות שדות התעופה. אחד ממאפייניו של התאגיד הסטטוטורי הינו כי מדובר בגוף נפרד מן המדינה, העומד ברשות עצמו, ועובדה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בכך שהוא מעסיק עובדים שהם עובדי התאגיד ולא עובדי מדינה... תכליתו של סעיף 25(א) הנ"ל, אם כן, הינה להסדיר את קבלתם של עובדי הרשות בעקבות שינויי זה. בראש ובראשונה מבקש הסעיף להבטיח כי חרף הקמתה של רשות שדות התעופה כגוף חיצוני לשירות המדינה, המתכוננת לקבלת עובדי הרשות 'תישאר המתכונת המקובלת בשירות המדינה, היינו, שיטת התקנים והמכרזים." (ההדגשה שלי, ש.ד.) מכאן מתבקשת המסקנה שאלמלא הוראה מיוחדת זו, שנועדה להחיל הוראות מתחום שרות המדינה על הרשות, ייתכן וקבלת עובדים הייתה נעשית בשיטה שונה וכי לא ניתן היה להסתפק באופייה המיוחד של הרשות והפעלת סמכויות שלטוניות על ידה כדי להגיע למסקנה באשר לחובת מכרזים. הקמתו של התאגיד הסטטוטורי-הרשות נועדה להשיג תכלית של התייעלות כלכלית, אך יחד עם זאת נקבע כי הרשות לא תהא גוף פרטי ועצמאי לחלוטין אלא תפעל כגוף ממלכתי מפוקח, המנוהל בכללים של מינהל תקין, בהתאם להוראות מיוחדות שנקבעו בחוק שהקים את הרשות. אלא, שכאמור בפסק הדין השני בעניין עילבון, לא כל גוף סטטוטורי יוגדר כפועל עבור הממשלה והסיווג ייעשה על פי היחס בין הפעילויות השונות; ובענייננו, מול החובות השלטוניות המוטלות על הרשות הוחק סעיף 7 הקובע כקו מנחה ניהול כלכלי של שדות התעופה. בעתירה שבפני, מעבר לטענה לפיה ניהולם של שדות התעופה כולל פעולות שלטוניות של שמירה על ביטחון ובטיחות המשתמשים בשדה לא הובהר היחס בין הפעילות שניתן להגדירה כשלטונית לפעילות הכלכלית. מנגד, עיון ברשימת המשיבים בעתירתן של העיריות שבתחומן פועל השדה כנגד אישורה של תוכנית מתאר ארצית, בקשר לשדה התעופה בהרצליה, כוללת רשימה נכבדה של גופים כלכליים בעלי עניין בתוצאות העתירה, דהיינו, המשך הפעלתו של השדה במקומו הנוכחי. עניין זה יש בו יותר מרמז לגבי פעילויות שאינן שלטוניות (בג"ץ 5595/00), בעוד שהאינטרס הציבורי היחיד אליו התייחס בית המשפט באותו פסק דין הינו הצורך להכשיר טייסים למערך התעופה האזרחית. אין בקביעה זו כדי להשיב לשאלה מהן מטרותיה המרכזיות של הרשות והאם עיקרן פעילויות שלטוניות בשם הממשלה או קידומו של אינטרס כלכלי. לנוכח היקף פעילותה הכלכלית של הרשות, אני מתקשה לקבוע כי המאפיין הדומיננטי של פעילותה הוא ביצוע פעולות שלטוניות ומאחר שלא כל נכס המוחזק על ידי המדינה או מטעמה יהא פטור מתשלום ארנונה כללית אלא רק נכס המשמש לצורכי המדינה או לצורך מישהו המחזיק מטעמה לא נותר לי אלא לקבוע כי לא עלה בידי הרשות להראות שמתקיימים בה תנאי סעיף 3(ב) הנ"ל. יתרה מכך, בעמ' 782 לפסק הדין השני בעניין עילבון, דן כב' השופט ריבלין באופן הענקתו של פטור מארנונה לשירותים חיוניים שהוצאו מתחת ידה של המדינה, ופעילותם הועברה לגופים אחרים דוגמת הרשות: "לעיתים, מעניקים אותם חוקים מסמיכים, לאותם גופים, פטור מיוחד מתשלום מיסים ומתשלומי חובה אחרים" ומוסיף השופט ריבלין ומבהיר כי אין לראות בהעדר הוראה ספציפית הסדר שלילי (שם, עמ' 783). אלא שבענייננו סעיף 48 לחוק רשות שדות התעופה העניק לרשות פטור מתשלומי חובה מסויימים בהשוותו אותה לעניין זה למדינה, ביטולו של הסעיף בשנת 1997 מהווה אמירה ברורה כי הרשות אינה זכאית עוד לפטור ממנו נהנתה מאז הקמתה. בספרו של אהרון ברק "פרשנות במשפט (כרך שני) פרשנות החקיקה" עמ' 51-54, דן המחבר בשאלה האם חוק מאוחר מפרש חוק מוקדם ומבהיר: "פרשנות החוק היא תפקידו של השופט ולא של המחוקק. אך מעבר לכך: הבעת דעה של המחוקק באשר לדבר החקיקה - שלא בדרך החקיקה - אינה מהווה פרשנות אותנטית, ואינה מחייבת. פירוש דברי החקיקה הוא תפקידו של בית המשפט, אך מה דינו של המצב השני? האם אין חוק מאוחר מעניק פרשנות מחייבת לחוק קודם? לדעתי, התשובה היא זו: חקיקה (מאוחרת או קודמת) אינה מפרשת חקיקה (קודמת או מאוחרת). חוק יכול לתקן חוק ובכך לשנותו. חוק אינו מפרש חוק. הפרשנות היא פונקציה שיפוטית. עם זאת לחוק עשויה להיות השלכה על פירוש חוק אחר. חוק מאוחר עשוי לסייע לשופט בהבנת משמעותו של חוק קודם... כאשר המחוקק, בחוק מאוחר, מגדיר מונחים המופיעים בחוק קודם, אין לראות בכך פרשנות אותנטית, זוהי חקיקה ולא פרשנות" (ההדגשה שלי, ש.ד.). בתיקונו של חוק רשות שדות התעופה גילה המחוקק דעתו בחקיקה המתקנת כי הפטור ממנו נהנתה הרשות בטל. ביטולו של סעיף 48 אינו יכול להתפרש אלא כתיקונה של הוראה קודמת ולפיכך, החזרתו של הפטור, אותו ביקש המחוקק לבטל, בדלת האחורית באמצעות סעיף 3(ב) לפקודה נוגדת את תכלית תיקונו של החוק. מכל הנימוקים המפורטים לעיל הגעתי למסקנה כי דין טענת העותרת, לפיה היא זכאית להנחה מארנונה בהסתמך על הוראת סעיף 3(ב) לפקודה, להידחות. (ב) חיוב רטרואקטיבי שונה המצב ככל שהוא נוגע לתיקון דרישת התשלום באופן רטרואקטיבי. בפסק הדין הראשון בעניין עילבון נקבע: "עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש. כלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס" (שם, עמ' 451). ובהמשך נקבע כי למרות האינטרס הציבורי של תושבי המועצה, שזו תגבה את המגיע לה מאחר שאי גביית תשלומי הארנונה במשך תקופה ארוכה, ממי שחייב בתשלומה, משמעה פגיעה אפשרית בתושבי הרשות המקומית, אין להתעלם מהאינרטס של הנישומה-"מקורות" המושתת על עקרון סופיות החלטותיה של המועצה. "מעצם העובדה שהמועצה לא שלחה למקורות הודעת חיוב במשך עשרות שנים, סביר היה להסיק כי המועצה סברה שהחוק מעניק לה פטור מתשלום ארנונה. עמדתה של המועצה כל השנים, כמוה כהחלטה בדבר מתן פטור למקורות מארנונה, ...למקורות עומד גם אינטרס ההסתמכות היא ניהלה את עסקיה בהנחה שאינה חייבת בתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי והשטחים שלצידה... לפיכך, יש לקבל את טענת מקורות, שלא נסתרה, כי היא אכן הסתמכה על המצג על ידי מחדל שהוצג על ידי המועצה במשך השנים וכלכלה עניינה בהתאם." בשל הפגיעה הקשה בנישומה על ידי החלה רטרואקטיבית של השינוי בהחלטה, נקבע שאין לאפשר למועצה להטיל על מקורות ארנונה לשנים שקדמו לדרישה ויפים דברים אלה גם לענייננו. למרות שהצדדים נחלקו ביניהם ביחס לשטח החיוב וסיווגו ואף הוגשו עררים בעניין זה, רק בשנת 2005 נשלחה דרישת התשלום ביחס לשנים 1998-2001. סבורה אני כי בנסיבות אלה יש לקבל את העתירה ולקבוע כי הדרישה אינה תקפה בשל היותה רטרואקטיבית ואין מקום לחייב את העותרת בארנונה על פי הדרישה נשוא העתירה. אין במסקנתי זו משום הבעת דעה ביחס לנושאים הנדונים על ידי וועדת הערר. לסיכום: העתירה מתקבלת. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. הימוריםארנונה