העתירה 1. לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת רשות הרישוי במחוז ירושלים והדרום (להלן - רשות הרישוי או משרד הרישוי) מיום 4.7.10, להתלות את רישיון הנהיגה באוטובוס וברכב ציבורי בדרגה D של העותר, המועסק כנהג שכיר באגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (להלן - אגד); זאת, מכוח סמכותה לפי תקנה 15ב לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן - התקנות). ההחלטה בדבר התלית הרישיון נסמכה על כתב-אישום שהוגש נגד העותר בבית-משפט השלום בירושלים, בגין אירוע שבו נמנע העותר, על-פי הנטען, מלמסור פרטים בעקבות תאונת דרכים, ואף תקף אדם וגרם לו חבלה של ממש. הרקע העובדתי 2. בכתב-האישום שהוגש נגד העותר ביום 2.5.10, נטען כי ביום 15.8.08, עת נהג העותר באוטובוס אגד ברחוב בית ישראל בירושלים, פגע ברכב חונה, אשר מעוצמת הפגיעה נגרר למרכז הכביש. עדי ראיה שנכחו במקום הזעיקו את בעל הרכב מחנות סמוכה (להלן - המתלונן), והלה נכנס לאוטובוס וביקש מהעותר את פרטיו. על-פי הנטען בכתב-האישום, מסר העותר למתלונן פתקית מודפסת שעליה הופיעו מספרו האישי באגד ומספר קו האוטובוס, אך לא פרטים מלאים הכוללים את שמו, מענו, מספר רישיון הנהיגה שלו ומספר תעודת הביטוח של האוטובוס. עוד נטען, כי בשלב זה דרש העותר מהמתלונן לרדת מהאוטובוס, וכשהלה סרב - קם העותר מכסאו, אחז באצבעות ידו של המתלונן וגרם לפריקת האגודל. בגין מעשים אלו הואשם העותר בעבירה של תקיפה הגורמת חבלה של ממש - לפי סעיף 380 לחוק העונשין, התשל"ז-1977; וכן בעבירה של אי-מסירת פרטים לאחר תאונה - לפי סעיף 145(א)לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), בצירוף סעיף 68 לפקודת התעבורה, תשכ"א-1961. 3. גרסתו של העותר לאירועי יום 15.8.08 שונה בתכלית מהנטען בכתב-האישום. בכתב העתירה טען העותר, כי האוטובוס שבו נהג לא פגע ברכבו של המתלונן, שחנה במרכז הכביש, וכי לא הרים יד על המתלונן. לגרסתו, המתלונן הגיח לתוך האוטובוס, פנה לעברו בתנועות מאיימות ובקריאות גזעניות, האשימו כי פגע ברכבו שחנה בקרבת מקום, ואגב כך הִכה אותו בכתפו. כן טען העותר, כי נבצר ממנו להגיש תלונה במשטרה נגד המתלונן, הואיל והאחרון סרב למסור את פרטיו. 4. כאמור, כתב-האישום הוגש לבית-משפט השלום בירושלים ביום 2.5.10, דהיינו - כשנתיים לאחר האירוע הנדון. בסמוך לאחר הגשת כתב-האישום הוזמן העותר להתייצב במשרד הרישוי בירושלים, לצורך בירור, נוכח האישומים נגדו. בשימוע שנערך ביום 8.6.10 נשמעה גרסתו לאירועים, שבמהלכה הכחיש כי פגע ברכבו של המתלונן, וטען כי המתלונן היה זה שפתח בעימות ותקף אותו. בתום השימוע הוחלט לעכב את מתן ההחלטה על-מנת לאפשר לב"כ העותר, בהתאם לסיכום טלפוני עִמו, להשלים טיעונים בכתב. בטיעונים משלימים בכתב, שנשלחו למשרד הרישוי ביום 16.6.10, חזר ב"כ העותר על גרסת מרשו בדבר נסיבות האירוע, ואף ציין, כי בתובענה אזרחית שנשמעה בבית-משפט השלום בירושלים, בתא"מ 7984/09, אשר בה נתבעה אגד בגין נזקי רכוש בתאונה הנטענת, דחה בית-המשפט - בפסק-דין שניתן על דרך הפשרה, לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984 - את התובענה, זאת לאחר שנשמעו הן עדותו של המתלונן והן עדותו של העותר. על-רקע הנתונים האמורים, והטענה כי העותר הִנו נהג ותיק, זהיר ומיומן, שלא משתקפת מסוכנות מנהיגתו, ושלילת הרישיון עלולה להסב לו נזק רב, כמו-גם לפגוע בזכויותיו לפי חוק יסוד: חופש העיסוק, ביקש ב"כ העותר שלא לשלול את רישיון הנהיגה מסוג D של מרשו. החלטת רשות הרישוי 5. בהחלטה מפורטת מיום 4.7.10 החליטה רשות הרישוי להתלות את רישיון הנהיגה מדרגה D שברשות העותר, בציינה כי "התלייה זו תהיה בתוקף כל עוד כתב האישום שהוגש כנגדו בגין תקיפה הגורמת חבלה ממשית, או אי מסירת פרטים לאחר תאונה, תישאר בתוקפה, או אם יורשע מר אבו נאב כאמור בכתב אישום זה או עד למתן החלטה אחרת (בהתאם לקבוע בתקנה 15ב(1))". במסגרת מכלול השיקולים הרלבנטיים להחלטה, שקלה רשות הרישוי, מחד, בין-השאר, את נסיבותיו האישיות של העותר - לרבות היותו נהג ותיק, והחשש שהתליית רישיונו תביא לפגיעה בפרנסתו, ובפרט נוכח היותו מפרנס יחיד ואב לשני ילדים; ומאידך - את אינטרס הבטחת שלום הציבור - בכלל, והנוסעים ברכב ציבורי - בפרט, וכן את אופיין וחומרתן של העבירות המיוחסות לעותר בכתב-האישום, שבוצעו בשעה שנהג ברכב ציבורי, לרבות החבלה שהוסבה למתלונן. בבואה לאזן בין מכלול השיקולים האמורים, העדיפה רשות הרישוי ליתן משקל מכריע לחומרת העבירות ולצורך בהגנה על ביטחון ושלום הציבור, על-פני עניינו האישי של העותר; ובמיוחד בשים לב לעובדה שהתליית רישיונו של העותר רלבנטית אך לרישיון בדרגה D שברשותו, כך שהלה יוכל להמשיך להחזיק ברישיון נהיגה ברכבים המסווגים עד לדרגה C, ולעשות בהם שימוש לצורך פרנסה. משכך, הוחלט להתלות את רישיון הנהיגה מדרגה D שברשות העותר. תמצית טיעוני הצדדים 6. בטיעוניו נגד ההחלטה האמורה, חוזר העותר על הנימוקים שהשמיע בפני רשות הרישוי, תוך שהדגיש את הפגיעה הקשה והבלתי סבירה בפרנסתו, שכן כפועל יוצא מההחלטה להתלות את רישיונו בדרגה D הוא יפוטר מעבודתו בחברת אגד, ללא כל יכולת לפרנס את משפחתו. העותר מוסיף, כי משטרם התבררו האישומים נגדו בהליך הפלילי, הרי שההחלטה להתלות את רישיונו התקבלה ללא תשתית עובדתית מספקת, הנדרשת ביתר-שאת נוכח הפגיעה הקשה בזכויותיו הבסיסיות. לאור זאת, והיות שלא נשקפת כל מסוכנות מהעותר, הרי שלטענתו ההחלטה נושא העתירה הִנה שרירותית, בלתי מידתית, איננה סבירה ונוגדת את כללי המינהל התקין וכללי הצדק הטבעי. 7. מנגד, טוען משרד הרישוי, כי ההחלטה בעניינו של העותר הִנה ראויה, מידתית וסבירה; ונוכח הסמכות המוקנית לו בתקנה 15ב(3) לתקנות התעבורה, הרי שלא נפל כל פגם בהחלטה ולכן אין כל עילה להתערב בה. המשרד מציין, כי הואיל ורשויות האכיפה מצאו יסוד הוכחתי סביר להרשעת העותר בעבירות המיוחסות לו, אשר היה בו די לשם הגשת כתב-אישום; והיות שקיימת זיקה ישירה בין העבירות המיוחסות לעותר לבין עבודתו כנהג אוטובוס - הרי שהגשת כתב-האישום מהווה ראיה מינהלית מספקת לשלילת רישיון מסוג D של העותר, מחשש כי הוא עלול לסכן את הציבור, וכי מעשיו עלולים להישנות. המשרד מבהיר, כי נטילת הרישיון הִנה פעולה מניעתית, לשם הבטחת הבטיחות בדרכים, ובנסיבות העניין, מסמכותו, ואף מחובתו, להפעיל את האמצעים המינהליים שברשותו לשם הגנה על האינטרס הציבורי. לפיכך, גורס משרד הרישוי, כי בענייננו אין לבכר את האינטרס האישי של העותר בדבר פגיעה בזכויותיו, על-פני האינטרס הציבורי שבשמירה על שלום הציבור, מה-גם שרישיונו של העותר נותר בתוקף עד לדרגה C, כך שהפגיעה בזכות העיסוק שלו הִנה מצומצמת ומידתית. דיון 8. עיקרון היסוד, המשמש נר לרגלנו גם בהכרעה הנדונה, מורה כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הוא "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא נ' משרד הפנים (12.9.05)). 9. תקנה 15ב לתקנות התעבורה קובעת, כי רשות הרישוי מוסמכת שלא ליתן או שלא לחדש, ואף להתלות, רישיון נהיגה, בהתקיים נסיבות מסוימות המנויות בו. תקנה 15ב(3) לתקנות, הרלבנטית לענייננו, מורה, כי רשות הרישוי רשאית שלא לתת תעודה, להתלותה, או לא לחדשה, בין-היתר במקרה שבו "הוגש נגד המבקש כתב-אישום על עבירה פלילית אשר לדעת הרשות יש בה כדי לפגוע ביכולתו לעסוק על-פי התעודה". כבר נפסק לא אחת, כי "לא הרי אי-מתן רשיון כהרי אי-חידושו של רשיון, ולא הרי שני אלה כהרי ביטולו של רשיון" (בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי ירייה, פ"ד לו(1) 317, 327 (1981); ועת"מ (י-ם) 765/04 ישראל דנציגר נ' ועדת הערר לפי סעיף 12 לחוק כלי ירייה משרד הפנים (13.4.05)). כך לגבי רישיון נשיאת נשק, וכך אף בעניין רישיון נהיגה. בית-המשפט העליון פסק, כי "הדרישות מהרשות המוסמכת בבואה לבטל היתר גבוהות מן הדרישות כאשר מדובר באי חידוש היתר, ואלה גבוהות יותר מן הדרישות בעת שהרשות המנהלית באה ליתן היתר בפעם הראשונה" (עע"מ 4501/09 מדינת ישראל נ' תמימי עמאר (16.3.10)). בבואה להחליט שלא לחדש רישיון או לפסול אדם מלהחזיק רישיון, חייבת הרשות לשכנע את בית-המשפט, כי הפגיעה בזכויותיו של מחזיק הרישיון הִנה מוצדקת, וכי יש בידיה ראיות משכנעות לכך, בהסתמך על חקירה ודרישה שביצעה (בג"ץ 779/80 בעניין שללם, לעיל, 328; עת"מ (י-ם) 765/04, בעניין דנציגר, לעיל). כך מחוייבת הרשות לנהוג גם בעת התליה לזמן קצוב של רישיון (עת"מ (ת"א) 1314/08 מכון המרכז נס ציונה בע"מ נ' משרד התחבורה - רשות הרישוי (21.5.10); ועת"מ (ת"א) 3164/08 בני אורון נ' משרד התחבורה (5.8.10)). הרשות רשאית לבסס החלטתה גם על כתבי-אישום בהליכים תלויים ועומדים, או על מידע שנלמד מתוכם, אולם ראוי כי התייחסותה למידע זה תיעשה בהקפדה יתירה, ובזהירות כפולה ומכופלת, כל אימת שמדובר בשלילת רישיון שכבר הונפק (עת"מ (י-ם) 765/04 בעניין דנציגר לעיל; עת"מ (נצ') 74/10 נחמני נ' פקיד רישוי לכלי יריה (4.10.10)). יצוין, כי רובם ככולם של המקרים שבהם החליטה רשות הרישוי להפעיל את תקנה 15ב לתקנות התעבורה, מחמת הליכים פליליים שהתנהלו נגד בעלי רישיונות נהיגה לרכב ציבורי, היו לאחר הרשעה בדין, בעבירות שיש בהן כדי למנוע מתן הרישיון או חידושו, זאת בהתאם לתקנה 15ב(1) לתקנות התעבורה (ראו: עת"מ (חי') 4258/07 ארשיד נ' מדינת ישראל - משרד הרישוי מחוז חיפה והצפון (21.1.08); והערת בית-המשפט העליון בבר"ם 6432/09 ירדן טל נ' משרד התחבורה - אגף הרישוי (31.8.09), בפִסקה 11 לפסק-הדין)). 10. על אמות המידה בהפעלת שיקול הדעת על-ידי הרשות, בעת מתן החלטה בהתאם לתקנה 15ב(3), האם להתלות רישיון נהיגה לרכב ציבורי בעקבות הגשת כתב-אישום, עמד בהרחבה בית-המשפט העליון (כב' השופט מלצר) בפסק-הדין בבר"ם 6432/09 בעניין ירדן טל (לעיל). באותו מקרה הותלה רישיון הנהיגה של המבקש ברכב ציבורי, הואיל והוגש נגדו כתב-אישום בגין עבירות של איומים ותקיפת קטין הגורמת חבלה של ממש. בית-המשפט העליון קיבל את בקשת רשות הערעור שהגיש המבקש, על החלטתו של בית-המשפט לענייינים מינהליים, לפיה נדחתה הבקשה להוצאת צו ביניים, שיאסור על משרד הרישוי להתלות את הרישיון לנהיגת רכב ציבורי, עד להכרעה בעתירה המינהלית. החלטת בית-המשפט העליון נסמכה על ארבעה טעמים: הראשון - הואיל ונפל פגם בהליך השימוע שנערך למבקש; השני - היות שההחלטה הייתה נגועה באי-סבירות; השלישי - מכיוון שלא הוברר "אילו שיקולים (למעט - עצם הגשת כתב-האישום בעבירת אלימות) מנחים את נציגי המשיב בבואם לקבל החלטות מכוח התקנה האמורה"; והרביעי - בשל העובדה שההחלטה אינה מקיימת את דרישת המידתיות, שכן ניתן היה להתנות את הרישיון להסעת תלמידים, בהצטרפות של אדם מלווה. אביא להלן את דברי בית-המשפט העליון בעניין הטעם השני הנ"ל, הנוגע לסבירות ההחלטה להתלות את הרישיון עד לתום ההליכים הפליליים: "טעם שני שיש בו להצדיק הוצאת צו ביניים, נעוץ בסבירות ההחלטה המנהלית. החלטתו הבלתי מנומקת של המשיב נפלה לכאורה על יסוד נתון יחיד כי נגד המבקש הוגש כתב אישום על עבירת אלימות כלפי נוסע. אמנם, אין ספק כי עצם ביצועה של עבירת אלימות המופנית כלפי נוסע יכול ויהיה די בה כדי להביא לכך שבאיזון בין רצון בעל הרישיון להמשיך ולנהוג ברכב ציבורי, לבין האינטרס להגן על שלום הציבור, יגבר השיקול השני וייפסל רישיון הנהיגה. אולם קודם קבלתה של החלטה לפסול את רישיונו של אדם לאלתר, על המשיב לבחון מגוון שיקולים: כך, למשל, ניתן להבחין בין פסילת רישיון נהיגה ברכב פרטי, לבין פסילת רישיון ברכב ציבורי (כבמקרהו של המבקש) אגב גדיעת מטה לחמו של בעל הרישיון, ופגיעה בזכותו החוקתית לחופש עיסוק, על כל הנובע מן האמור. כך, למשל, יש להבחין בין סירוב לתת רישיון, או לחדשו, לבין נטילת רישיון קיים (כבמקרהו של המבקש). כך, למשל, ואף שהרשות ודאי רשאית להסתמך על כתב האישום כראיה מנהלית, יש להבחין בין מי שהורשע בדינו לבין מי שרק הוגש נגדו כתב אישום (כבמקרהו של המבקש), אשר מטבע הדברים יכול להסתיים אף בזיכוי (ויצוין כי המשיב הסתמך בטיעונו על פסקי הדין בעניין עזרא ובעניין ארשיד, הדנים שניהם במקרים של מפעילי רכב ציבורי שרישיונם נשלל, כפי הנראה, רק לאחר שהורשעו בעבירות חמורות, של הטרדה מינית בנוסעת, ושל ירי באיזור מגורים, בהתאמה). כך, למשל, ניתן להבחין בין מי שעבר את העבירה לכאורה אך זה מקרוב, לבין אדם שחלפו חודשים אחדים מאז עבר לכאורה את העבירה המיוחסת לו (כמבקש), כאשר בהקשר זה יש להשיב לשאלה מדוע חובה לשלול את רישיונו של הנאשם לאלתר ובטרם הורשע, אם עד כה לא ניטל רישיונו (וההפרדה שבין רשויות התביעה ורשות הרישוי לכאורה איננה מעניינו של בעל הרישיון). כך, למשל, ניתן להבחין בין בעל רישיון נהיגה ברכב ציבורי שצבר בתוך זמן קצר מספר תלונות, או אף הרשעות שעניינן פגיעה בנוסעיו או סיכונם בדרך, ושאין עוד דרך לאיין את מסוכנותו בלתי אם בשלילת רישיונו, לבין מי שנוהג משך שנים ארוכות ברכב ציבורי ולא הוגשה נגדו ולו תלונה אחת בקשר עם פגיעה בנוסעיו, או סיכונם בדרך (כמבקש)" (ההדגשות במקור). באותו מקרה הביא בית-המשפט העליון בחשבון, מחד, את האינטרס שבהגנה על שלום הציבור נוכח עבירות האלימות שיוחסו למבקש בכתב-האישום; אולם, מאידך, גברו השיקולים הקשורים במבקש, ובמיוחד בפגיעה במטה לחמו בעצם יישום החלטת הפסילה, עברו הפלילי הנקי והעובדה שטרם נסתיימו ההליכים הפליליים נגדו. 11. יישום אמות המידה האמורות על ענייננו, תוך איזון מכלול השיקולים הרלבנטיים, מוביל למסקנה כי לעת הזו, יש לשנות את החלטת המשיב בדבר התליית רישיון הנהיגה של העותר מסוג D. משהוגש כתב-אישום נגד העותר בשתי העבירות הנ"ל, קמה סמכות לרשות הרישוי להתלות את רישיון הנהיגה שלו מסוג D לנהיגה באוטובוס וברכב ציבורי, אם יש לדעתה בעבירות אלה כדי לפגוע ביכולתו לשמש כנהג ברכב ציבורי. אכן, לכאורה, יש בעבירות של תקיפה הגורמת חבלה של ממש ואי-מסירת פרטים לאחר תאונה, כדי לפגוע ביכולתו של אדם לשמש נהג אוטובוס, ובפרט כאשר העבירות מבוצעות במהלך תפקידו כנהג רכב ציבורי; זאת נוכח הפסול שבמעשים, המסוכנות הנשקפת מהם לשלום הציבור ובחינת אופיו והתנהגותו של הנהג. לאור האחריות המוטלת על רשות הרישוי להגן על הציבור, בכל הנוגע למתן רישיונות נהיגה או ביטולם, ובסמכותה לעשות שימוש בכלים המניעתיים העומדים לרשותה לשם הגשמת מטרה זו, מוסמכת, כאמור, הרשות להתלות את הרישיון לנהיגה ברכב ציבורי בנסיבות האמורות, גם על בסיס הגשת כתב-אישום. יחד-עם-זאת, אל מול השיקולים הציבוריים של שמירה על שלום הציבור, יש להעניק במקרה דנן משקל ראוי לכך שהאירוע התרחש כשנתיים לפני מועד הגשת כתב-האישום ומתן החלטת רשות הרישוי. במצב דברים זה, חזקה על רשויות האכיפה, כי לא ראו במעשים המיוחסים לעותר מסוכנות בדרגה גבוהה, שאחרת לא היו ממתינות תקופה כה ממושכת עד הגשת כתב-האישום. לכך יש להוסיף, כי למרות שכתב-האישום הוגש בחודש מאי 2010, קרי - לפני כשבעה חודשים, טרם זומן העותר לישיבת טיעון בתיק הנ"ל. דומה, כי בנסיבות האמורות, עשויים ההליכים הפליליים בגין אירוע שהתרחש בשנת 2008 להסתיים בעוד חודשים ארוכים, ואף שנים, וקיימת אפשרות שהתיק אף יסתיים בזיכוי. בהקשר זה יצוין, כי בהליך האזרחי, בעניין תאונת הדרכים הנטענת, שבמהלכו העידו הן המתלונן והן העותר, אימץ בית-משפט השלום בירושלים את גרסתו של העותר, אם כי הדבר נעשה במסגרת הכרעה על דרך הפשרה, לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט, וללא קביעת ממצאי מהימנות. על-רקע חלוף הזמן, יש להביא בחשבון אף את העובדה, שמדובר בתלונה בודדת ויחידה, ושבשנתיים וחצי שחלפו מאז קרות האירוע, לא הוגשה נגד העותר כל תלונה נוספת. נוכח השיקולים הללו, סבורני כי כתב-האישום שהוגש נגד העותר אינו יכול, לבדו, להוות תשתית מספקת להחלטה להתלות את רישיון הנהיגה שלו לזמן בלתי קצוב עד לסיום ההליכים הפליליים נגדו, זאת לאור אמות המידה שהותוו בהחלטה בבר"מ 6432/09 בעניין ירדן טל (לעיל). דומה, כי בנסיבות האמורות לעיל, של שיהוי במשך כשנתיים בהגשת כתב-האישום, חלוף כשבעה חודשים נוספים מבלי שהעותר זומן לפתיחת משפטו, העובדה שמדובר באירוע בודד וחריג שלא חזר על עצמו, והפועל היוצא של המשך התלית הרישיון, קרי פיטוריו של העותר מחברת אגד וגדיעת מטה לחמו בתקופה ממושכת - החלטת רשות הרישוי פוגעת באורח בלתי מידתי בזכויותיו של העותר, ובעיקר בזכות החוקתית לפי חוק יסוד: חופש העיסוק, וחורגת אפוא ממתחם הסבירות. כן אעיר, כי ממועד מתן ההחלטה בדבר התלית הרישיון ועד היום חלפה כחצי שנה, שאותה ניתן לראות כמעין "תקופת צינון" עבור העותר, וככלי מניעתי מספק ומידתי ביחס לנסיבות העניין. ממילא, אם יורשע העותר בדין, תוכל רשות הרישוי לשקול האם יש מקום להפעיל את הסמכות הנתונה בידיה לפי תקנה 15ב(1) לתקנות התעבורה; ולמותר להעיר, כפי שצוין בבר"ם 6432/09, כי אין באמור לעיל כדי למנוע מהרשות לפעול לשלילת רישיון הנהיגה של העותר ברכב ציבורי, אם ייווצרו נסיבות חדשות המקנות לה סמכות לפעול בהתאם להוראת תקנה 15ב לתקנות התעבורה. התוצאה 12. על-יסוד האמור לעיל, העתירה מתקבלת, והחלטתה של רשות הרישוי מיום 4.7.10, להתלות את רישיון הנהיגה של העותר, לנהיגת כלי רכב בדרגה D, מבוטלת. בנסיבות העניין, ובהתחשב בשיעור ההוצאות שנפסק בבר"ם 6432/09, ישלם המשיב לעותר שכ"ט עו"ד בסך 3,000 ₪. ניתן היום, ט' בטבת תשע"א, 16 בדצמבר 2010, בהיעדר הצדדים. המזכירות תמציא עותקים מפסק-הדין לצדדים באמצעות פקסימיליה. משפט תעבורהמשרד הרישוי / משרד התחבורהעתירה מנהלית