הלנת שכר ברשויות המקומיות

הכנסת קיבלה את חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה), התשס"ד-2004 (ס"ח 1943, 16.6.04) (להלן - תיקון 31). מדובר בתיקון לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). התיקון כולל פרק שלם שכותרתו "הוראות שעה בקשר לרשויות מקומיות שאושרה לגביהן תכנית הבראה". מטרתו היא לטפל בבעיית הגירעונות של חלק מן הרשויות המקומיות, אשר הובילה לתופעה המצערת שעלתה במסגרת העתירה, היינו, הלנת שכרם של עובדי הרשויות המקומיות, כולל עובדי הרווחה. ההסדר שבתיקון 31 לא יחול על כל רשות מקומית, אלא רק על אותן רשויות מקומיות שיבואו בגדר התיבה "רשות מקומית בהבראה". רשות מקומית כאמור הינה רשות ששר הפנים (להלן - השר) אישר לגביה תוכנית הבראה, מונה לה חשב מלווה והיא הודיעה לשר על רצונה שיחולו לגביה הוראותיו של הפרק שבתיקון 31 (סעיף 31ו(א) לחוק יסודות התקציב). תיקון 31 כולל הוראות מפורטות באשר לרשות מקומית בהבראה. בתיקון נקבע, בין היתר, כי הכנסותיה של רשות מקומית בהבראה, יופקדו בחשבון מיוחד. להלן פסק דין בנושא הלנת שכר ברשויות המקומיות: פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. העותרים הינם עובדים במחלקות הרווחה של שלוש רשויות מקומיות (המשיבות 5-3). הם, כעובדים אחרים של הרשויות המקומיות, אינם מקבלים את שכרם זה חודשים. בעתירתם, שהוצא בה צו על תנאי, הם מבקשים שהכספים המועברים על ידי המדינה לתשלום שכרם יופקדו בחשבון בנק מיוחד ולא יועברו לחשבון הרגיל של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר. בדרך זו, מקווים הם לקבל את שכרם בלא שנושים אחרים של הרשויות המקומיות יוכלו להניח ידם על אותם כספים. 2. במקרה שבפנינו מדובר אך בשלוש רשויות מקומיות ובחלק מעובדיהם, הם העובדים במחלקות הרווחה. מתשובתם של המשיבים 1 ו-2 מתברר כי כ-60 רשויות מקומיות מלינות את שכר עובדיהן. בחלק מן המקרים מדובר בחודשים ספורים ובחלק אחר בתקופה ארוכה אף יותר. אין ספק בדבר שהתופעה של הלנת שכר של עובדים על ידי גופים שלטוניים, במקרה זה רשויות מקומיות, הינה חמורה ביותר. המדינה מציינת בתשובתה כי ביום 8.2.04 קיבלה הממשלה החלטה שמיועדת למצוא פתרון כולל לגירעונות של הרשויות המקומיות. הוחלט להעמיד לצורך זה סכום של 1.5 מיליארד ש"ח בשנות התקציב 2006-2004. חלוקת הכספים כפופה לתנאים. רשויות מקומיות מסוימות תקבלנה את חלקן בתנאי שתערכנה לגביהן תוכניות הבראה, שתכלולנה פיטורי ייעול. לגבי רשויות מקומיות אחרות יערכו הסדרי נושים. האבחנה בין הראשונות לבין האחרות תלויה בשיעורו של הגירעון שצברו. יצוין, כי לגבי עיריית יהוד (המשיבה 4) הוכנה תוכנית הבראה. 3. לאחר הדיון בעתירה קיבלה הכנסת את חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה), התשס"ד-2004 (ס"ח 1943, 16.6.04) (להלן - תיקון 31). מדובר בתיקון לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). התיקון כולל פרק שלם שכותרתו "הוראות שעה בקשר לרשויות מקומיות שאושרה לגביהן תכנית הבראה". מטרתו היא לטפל בבעיית הגירעונות של חלק מן הרשויות המקומיות, אשר הובילה לתופעה המצערת שעלתה במסגרת העתירה, היינו, הלנת שכרם של עובדי הרשויות המקומיות, כולל עובדי הרווחה. ההסדר שבתיקון 31 לא יחול על כל רשות מקומית, אלא רק על אותן רשויות מקומיות שיבואו בגדר התיבה "רשות מקומית בהבראה". רשות מקומית כאמור הינה רשות ששר הפנים (להלן - השר) אישר לגביה תוכנית הבראה, מונה לה חשב מלווה והיא הודיעה לשר על רצונה שיחולו לגביה הוראותיו של הפרק שבתיקון 31 (סעיף 31ו(א) לחוק יסודות התקציב). תיקון 31 כולל הוראות מפורטות באשר לרשות מקומית בהבראה. בתיקון נקבע, בין היתר, כי הכנסותיה של רשות מקומית בהבראה, יופקדו בחשבון מיוחד. נציין שתי נקודות החשובות לענייננו באשר לחשבון המיוחד: ראשית, הכספים שבחשבון המיוחד מוגנים מפני שעבוד או עיקול ואינם ניתנים להמחאה (סעיף 31ח(ג) לחוק יסודות התקציב). שנית, הכספים שבחשבון ישמשו, בין השאר, לתשלום שכר המגיע לעובדי הרשויות המקומיות בתקופת ההבראה (סעיף 31ח(ד)(3) לחוק יסודות התקציב). יוער, כי ביום 30.6.04 הוגשה לבית משפט זה על ידי איגוד הבנקים בישראל עתירה התוקפת את חוקתיותו של תיקון 31 (בג"ץ 6193/04). העתירה טרם הוכרעה. בעקבות קבלתו של החוק הגישו המשיבים 1 ו-2 הודעה בה טענו כי העתירה התייתרה, שכן הפתרון לבעיה שעלתה בעתירה הוא באמצעות גיבוש תוכניות הבראה לרשויות המקומיות שעובדיהן הגישו את העתירה. כאמור, לגבי עיריית יהוד (המשיבה 4) הוכנה תוכנית הבראה עוד לפני קבלתו של תיקון 31. העותרים הגיבו והודיעו כי עומדים הם על עתירתם. לטענתם, אין קשר בין תוכנית הבראה לרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לבין עתירתם. משכך, נבחן את העניין תחילה בלא התייחסות לתיקון 31. 4. החובה לקיים לשכות רווחה (או בלשון עבר לשכות סעד) הינה זו של הרשות המקומית, בעוד שהוראות שונות בדין קובעות כי על המדינה מוטלת חובה לממן שירותי רווחה מסוימים. חובתן של הרשויות המקומיות להקים לשכות רווחה מופיעה בסעיף 2(א) לחוק שירותי הסעד, תשי"ח-1958 (להלן - חוק שירותי הסעד). הוראות בעניין חובת המדינה לשאת במימון של שירותי הרווחה נמצאות בדברי חקיקה שונים (ראו למשל, סעיף 2 לחוק הסעד (טיפול במפגרים), תשכ"ט-1969; סעיף 3 לחוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000). מכוחו של חוק שירותי הסעד הותקנו תקנות שירותי הסעד (טיפול בנזקקים), התשמ"ו-1986 (להלן - תקנות הנזקקים). בתקנה 2 נקבע כי "רשות סעד", היא רשות מקומית המקיימת לשכת רווחה, תישא בהוצאות הטיפול הסוציאלי בנזקק "בכפוף לאמור בתקנות 3 ו-4, והכל על פי תע"ס". הקיצור תע"ס משמעו "תקנון לעבודה סוציאלית". אלו הן הנחיות והוראות של המנהל הכללי של משרד הרווחה (כאמור בהגדרה שבתקנה 1 לתקנות הנזקקים). תע"ס כולל הוראות שונות ואחד מחלקיו מוקדש לנושא של השתתפות הממשלה במימון שירותי הרווחה ברשויות המקומיות. מדובר בהסדר שנעשה על דעת משרד האוצר, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי, לראשונה בשנת 1974, ומאז תוקן מספר פעמים. ההוראה המרכזית לענייננו בתע"ס קובעת, כי משרד הרווחה ישתתף בשיעור של שלושה רבעים מכלל הוצאות הרווחה של הרשויות המקומיות. הוצאות הרווחה של הרשויות המקומיות אינן כוללות אך ורק תשלומי שכר לעובדי הרווחה אלא כוללות אף הוצאות נוספות. בשנת תקציב זו - 2004 - מגיעות הוצאות הרווחה של כלל הרשויות המקומיות לסכום של כשלושה מיליארד ש"ח. המדינה נושאת ב-75 אחוזים מתוך סכום זה. תרומתה של המדינה לעניין שכרם של עובדי הרווחה ברשויות המקומיות מגיעה לסכום של כ-400 מיליון ש"ח. 5. על מנת להבין את התנגדותה של המדינה לעתירה יש להסביר את הדרך בה נעשית ההתחשבנות בין המדינה לבין הרשויות המקומיות. כאמור, השתתפות המדינה בתקציב הרשויות המקומיות באשר לשכרם של עובדי הרווחה מהווה רק חלק מן הכספים שמועברים על ידי המדינה לרשויות המקומיות בגין הוצאות רווחה. חלק נכבד מתקציבו של משרד הרווחה מיועד להשתתפות של המדינה בהוצאה לשם טיפול והחזקה של נזקקים. מדובר בנכים, זקנים, ילדים בסיכון, משפחות במצוקה ועוד. משרד הרווחה הוא זה שמתקשר עם הגורמים המפעילים מסגרות של טיפול והחזקה בנזקקים, למשל מוסד לנכים. במוסד המסוים יכול שיימצאו נזקקים שהינם תושבים של רשויות מקומיות שונות. המדינה מכסה את מלוא ההוצאה, כולל את חלקה של הרשות המקומית שאמורה לשאת ברבע מן ההוצאה לגבי תושביה הנזקקים השוהים באותו מוסד. משמע, הרשות המקומית הרלוונטית הופכת לחייבת ביחסיה עם המדינה. אם הסכומים המצטברים של החוב המגיע למדינה מרשות מקומית מסוימת עולים על הסכום המגיע לאותה רשות בשל סעיפי תקציב אחרים לעניין השתתפות המדינה בשרותי הרווחה, הרי שהרשות המקומית לא תהיה זכאית לקבל סכום כלשהו מן המדינה בגין הוצאות רווחה. הרשות תימצא ביתרת חובה בהתחשבנותה עם המדינה. לטענת המדינה, זו הסיטואציה השכיחה. קיימת גם, כמובן, אפשרות אחרת והיא שרשות מקומית מסוימת תימצא ביתרת זכות. ההתחשבנות האמורה נעשית על בסיס חודשי. אם הרשות המקומית נמצאת ביתרת חובה בהקשר להוצאות הרווחה מקוזזת היתרה מכספים אחרים המגיעים לרשות המקומית מן המדינה. אם המצב הינו הפוך, קרי שקיימת יתרת זכות, מועבר הסכום לידי הרשות המקומית. 6. משהצגנו את דרך ההתחשבנות, נקל להבין מדוע שתיים מבין הרשויות המשיבות - המועצה המקומית עראבה (המשיבה 3) ועיריית לוד (המשיבה 5) - אינן מתנגדות לעתירה. אם אכן יגיע חלקה של המדינה בשכר עובדי הרווחה ישירות לידי העובדים עלול הדבר להביא למעשה לאחת משתיים: הגדלה בפועל של השתתפות המדינה בתקציב הרשות המקומית או הקטנת השתתפותה של המדינה בהוצאות ההחזקה והטיפול של נזקקים ועקב כך פגיעה בהם. בית המשפט ייטה שלא ללכת בדרך בה חפצים העותרים אם הדבר יגרור הגדלה של תקציב המדינה או פגיעה באלה המטופלים על ידי שרותי הרווחה ברשויות המקומיות. 7. מזוית אחרת נשאלת השאלה האם בית המשפט יכול לפעול בדרך המבוקשת על ידי העותרים, היינו חיובה של המדינה לשלם את שכרם של עובדי הרווחה באופן שהם ורק הם יקבלו את השכר המגיע להם, בעוד שעובדים אחרים של הרשויות המקומיות וכן נושים אחרים, למשל ספקים, לא יקבלו את המגיע להם. יש לזכור כי העותרים, כעובדי מחלקות הרווחה ברשויות מקומיות אחרות, אינם עובדים של המדינה. כיצד אם כן מבקשים הם לקבל עדיפות ביחס לאחרים? לטענתם, יש לראות אותם כנהנים מכוח נאמנות. על פי דרך טיעון זו, הכספים המיועדים בתקציבו של משרד הרווחה לתשלום שכרם הינם כספי נאמנות ועל כן יש להם זכות עדיפה לגבי כספים אלה לעומת נושים אחרים של הרשות המקומית - מעבידתם. כל עוד הכספים מועברים ממשרד הרווחה לחשבון הכללי של הרשות המקומית הם נבלעים באותו חשבון ולכן כל נושה של הרשות המקומית רשאי לבקש עיקולם של הכספים. מכאן הרעיון שהציעו העותרים, לפיו תעביר המדינה את אותם כספים לחשבון נפרד. אין מקום שבית המשפט הגבוה לצדק יחליט בדבר האפשרות האמורה, כאשר כל הגורמים המעורבים אינם נמצאים כלל בפניו. אילו הופקדו הכספים בחשבון נפרד כמוצע, יש להניח שנושים אחרים של הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כולל עובדים שאינם עובדי רווחה, ינסו לעקל את אותם כספים. במצב דברים כאמור היתה נוצרת תחרות בין הטוענים לזכות בכספים ועל בית המשפט, בוודאי לא בית המשפט הגבוה לצדק, היה מוטל להחליט האם יש לקבל את הטענה בדבר נאמנות. זאת ועוד, הדרך המוצעת על ידי העותרים תביא למעשה לאיון זכות הקיזוז של המדינה העומדת לה כיום לאור דרך ההתחשבנות שבין הצדדים. לא ניתן שום טעם ראוי מדוע יש להביא לביטולה למעשה של זכות הקיזוז, מה גם שהתוצאה עלולה להיות, כפי שכבר ראינו, הגדלה של התקציב או פגיעה באלה המטופלים או מוחזקים במוסדות שונים, אם המדינה תבטל או תקטין את תמיכתה. 8. לא ניתן לדון בעניינם של עובדי הרווחה ברשויות המקומיות בלא להזכיר את חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות למטרות חינוך), התש"ס-2000 (להלן - חוק כספי חינוך). על פי האמור בסעיף 1 לחוק מטרתו היא "להבטיח את יציבותה של מערכת החינוך בישראל באופן שההקצבות למטרות חינוך ישמשו אך ורק את המטרות שלשמן הועברו" (להבנת מטרות החוק והרקע לחקיקתו ראו גם את דברי ההסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות (ייחוד כספי הקצבות למטרות חינוך), התש"ס-2000, ה"ח 2896, עמ' 478). חוק כספי חינוך עוסק בכספים המועברים על ידי המדינה לרשויות מקומיות לשם מימון מוסדות החינוך. בסעיף 3(א) לאותו חוק נקבע כי רשות חינוך מקומית תשתמש בהקצבות הניתנות על ידי המדינה אך ורק למטרות להן הן נועדו כאמור בתוספת לחוק. תוספת זו מונה בין המטרות תשלום שכר למורים ולעובדים במוסדות החינוך. החוק אף קובע בסעיף 5 כי רשות חינוך מקומית תחזיק חשבון בנק נפרד בו ינוהלו הכספים המוקצבים על ידי המדינה למטרות חינוך, ומורה בסעיף 7 שהמדינה לא תעביר כספי הקצבה כאמור אלא לחשבון המסוים. והעיקר, הכספים שבחשבון אינם ניתנים לעיקול אלא על ידי בית דין לעבודה בתביעה שהגיש עובד של רשות חינוך מקומית, המועסק במוסד חינוך שלקיומו הועברו הכספים (סעיף 10 לחוק כספי חינוך). העותרים מבקשים למעשה כי בית המשפט "יחוקק" עבורם חוק כדוגמת חוק כספי חינוך. אין בכוחו של בית המשפט לעשות כן. יצוין, כי לכנסת הוגשה על ידי חברי כנסת שונים הצעת חוק הדומה בנוסחה לחוק כספי חינוך: הצעת חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות למטרות שירותי רווחה), התשס"ג-2003. אם וכאשר תתקבל ההצעה תיפתר בעייתם של עובדי הרווחה. תיקון 31 אינו עוסק בבעיה של הלנת שכרם של עובדי הרווחה, אלא בא לתת מענה לכלל עובדי הרשויות המקומיות, כחלק מן הטיפול בגירעונות של הרשויות המקומיות. יש להניח, שתועלנה השגות מהשגות שונות כלפי הטענה כי תיקון 31 אמנם נותן מענה אמיתי לבעיה של הלנת שכר. סוגיה זו חורגת מן העתירה שבפנינו. 9. על דרך ההמעטה יש לומר, כי הלנת שכר של עובדים של גופים שלטוניים הינה בלתי ראויה ובלתי תקינה. במקרה שבפנינו מדובר בחלק מן העובדים של השלטון המקומי. עובדים אלה הציעו טכניקה מסוימת שקבלתה תביא בפועל להעדפתם על פני אחרים שמצבם דומה. ניתן לשאול האם אין בידי השלטון המרכזי אמצעים אחרים, פרט להצעה שהעלו העותרים וזולת זה שבתיקון 31, על מנת להביא לכך שכל הנושים, בין אם עובדים ובין אם כאלה שאינם עובדים, יקבלו את המגיע להם. השאלה הנכבדה והרחבה של מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי חורגת ממסגרת דיוננו (לעניין זה ראו את המאמר המקיף והמעמיק: י' בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי - שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד(2) 197 (להלן - בלנק)). הוראות שונות בדין מאפשרות לשלטון המרכזי להתערב בהחלטות של הרשויות המקומיות. נתמקד בהוראות המאפשרות מעורבות בעניינים כספיים ותקציביים. ראש לכל נציין, כי תקציבה של עירייה טעון אישורו של השר (סעיף 206(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות); סעיף 2א(ב)(5)(א) לפקודת המועצות המקומיות; סעיף 81ג לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958). השר אף רשאי לתקן תקציב של עירייה בתנאים מסוימים (סעיף 207 לפקודת העיריות). כנראה שבמציאות סמכות זו אינה מופעלת באופן אפקטיבי (בלנק, בעמ' 257-256). בצד הסמכות הנוגעת באופן ספציפי לתקציב, נתונים לשלטון המרכזי כוחות שונים לטפל ברשויות מקומיות שאינן מתפקדות כהלכה. כך רשאי השר למנות ועדת חקירה לגבי רשות מקומית (סעיף 144 לפקודת העיריות; סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות). לגבי עיריית לוד (המשיבה 5) אכן מינה השר ועדת חקירה. כמו כן מוסמך השר, בתנאים מסוימים, למנות ועדה שתמלא את תפקיד מועצת הרשות המקומית. ועדה כזו ידועה בעגה בשם "ועדה קרואה": סעיף 143א לפקודת העיריות וכן סעיף 38א לפקודת המועצות המקומיות (עתירות בעניין ועדות קרואות נדונו בבית משפט זה: בג"ץ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4)505; בג"ץ 884/86 הוועד המקומי נוה זוהר נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 441; בג"ץ 7143/97 בלום נ' אולמרט, פ"ד נא(5) 617). סמכות נוספת הנתונה לשר הינה למנות חשב מלווה לרשות מקומית (סעיף 142ב לפקודת העיריות וסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). עד כה הזכרנו אפשרויות שונות הנתונות לשלטון המרכזי על מנת לטפל בבעיות תפקודיות של רשות מקומית פלונית או אלמונית. בצד אלו יש להפנות את תשומת הלב לכך שניתן לפעול לגבי רשות מקומית הנתונה בקשיים כלכלים על דרך הסדר נושים. סעיף 146א לפקודת העיריות וכן סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות קובעים כי על פי בקשת נושה של עירייה או על פי בקשה של השר, באישור שר המשפטים, רשאי בית המשפט לקבוע שסעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 יחול לגבי עירייה או מועצה מקומית בשינויים המחויבים (הסעיף אמנם מדבר על החלת סעיף 233 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983, אלא שסעיף זה בוטל ותחתיו בא סעיף 350 האמור). לפחות במקרה אחד נעשה אמנם שימוש במנגנון האמור לגבי עירייה (מדובר בעיריית טייבה; ראו למשל רע"א 4317/00 מודל אינטרנשיונל נ' מדינת ישראל (לא פורסם); בג"ץ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים (לא פורסם)). העותרים, בהיותם נושים של הרשויות המקומיות, רשאים לפעול להשגת הסדר נושים בדרך האמורה. לא ניתן שום הסבר על שום מה אינם הולכים בדרך זו, אף שניתן לשער מדוע נמנעים הם מלעשות כן. תיקון 31 (שנזכר בפיסקה 3 לעיל) הוסיף את המנגנון של "רשות מקומית בהבראה", שהחלתו תלויה ברצונה של הרשות המקומית ובאישורו של השר. 10. אין ספק שהבעיה לה נחשפנו מעוררת אמפתיה. קשה להבין כיצד יתכן שרשויות הציבור - בשלטון המרכזי ובשלטון המקומי - לא מצאו משך תקופה ארוכה פתרון לבעיה אנושית קשה. עובדיהן של חלק מן הרשויות המקומיות, ולא רק עובדי הרווחה, ממשיכים לבצע את המוטל עליהם בלא לקבל שכר. כפי שראינו, במסגרת הדין קיימות דרכים שונות לטפל ברשות מקומית שאינה מתפקדת כהלכה מבחינה תקציבית. לאחרונה נעשה ניסיון למצוא פתרון לבעיה הנמשכת של גירעונות הרשויות המקומיות במסגרת תיקון 31. העותרים טוענים כי אין לקשור בין תוכנית הבראה לבין טרונייתם על אי תשלום שכרם. עם זאת וכמוסבר, הדרך שהציעו העותרים אינה אפשרית, מה גם שאף אם תתקבל תביא לפתרון בעייתם שלהם ולא של העובדים האחרים שאינם עובדי רווחה או עובדי חינוך. 11. אי לכך הצו על תנאי מבוטל והעתירה נדחית. בנסיבות העניין לא יעשה צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. הלנת שכררשויות מקומיות