פטירת המעסיק עובד זר סיעודי

להלן פסק דין בסוגיית אשרת שהייה של עובד זר סיעודי במקרה של פטיר המעסיק: פסק דין 1. העתירה שבפני הוגשה ע"י עותרת, ילידת 1963, המתגוררת בישראל החל מ-1989, עת הגיעה מהפיליפינים באשרת עבודה (ב/1) לשם עבודה בקונסוליה השבדית בתל-אביב. מאז ועד היום שוהה העותרת בישראל כעובדת סיעודית, תוך שהיא מאריכה מפעם לפעם את תוקף אשרת השהיה (כעובדת בתחום הסיעודי) שניתנה לה (מסוג ב/1). כתנאי להארכת האשרה התחייבה העותרת לעזוב את הארץ מיד עם תום העסקתה אצל מעסיקתה. מעסיקתה האחרונה, שאותה סעדה העותרת במשך שנים ארוכות, נפטרה ב-12.4.06. אז פקע רשיון העבודה ואשרת השהייה פגה באופן אוטומטי. העותרת, שביקשה להמשיך להתגורר ולעבוד בישראל, פנתה בבקשה למשיב להעניק לה מעמד של תושב קבע, או להמשיך ולהעניק לה אשרות שהיה קצובות בזמן אשר יוארכו מפעם לפעם, עד שתזכה לקבל רשיון לשהיית קבע. משלא נענתה בקשתה, אף משיקולים הומניטריים, ומשהתבקשה היא לעזוב את הארץ, פנתה העותרת לבית משפט זה בעתירה שבפני. 2. את עתירתה מבססת העותרת בעיקר על העובדה כי במשך מיטב שנותיה התגוררה בישראל (כ-17 שנה). יש, לטענתה, בהחלטת המשיב להרחיקה מישראל ו/או לא לחדש את אשרת השהיה שלה, לאחר שהייה כה ארוכה, משום פגיעה בכבודה ומעמדה כאדם. החלטה זו חורגת מהדין והנורמות הנהוגות בישראל באופן בלתי סביר באופן קיצוני. המדינה מבססת את התנגדותה לעתירה על הוראות חוק הכניסה לישראל ולנוהלים שגובשו במהלך השנים ע"י המשיב. לטענתה לא הראתה העותרת כל הצדקה להתערבותו של בית המשפט בהחלטת המשיב לדחות את בקשתה לאשרה לשהיית קבע ולפיכך יש לדחות את בקשתה. עצם שהייתה הממושכת בישראל, אין בה, כשלעצמה, כדי להעניק לה זכות לשהיית קבע, אף אם הארכות תוקף אשרות השהיה והעבודה הזמניות נעשו מפעם לפעם לפנים משורת הדין והנוהלים הנהוגים אצל המשיב. 3. אין חולק כי אין בספר החוקים בכלל, ובחוק הכניסה לישראל וחוק האזרחות בפרט, הוראה ה"מזכה" את העותרת באשרה לשהיית קבע לאחר צבירת "ותק" ממושך של שהייה חוקית, או בלתי חוקית, בארץ. ככלל, ועל פי הוראת סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, כל אדם שאינו אזרח בישראל ו/או עולה על פי חוק השבות, רשאי לשהות בישראל על פי אשרה ורשיון לתקופות קצובות כמפורט בחוק. באשר לעובדים זרים המגיעים לארץ כעובדים סיעודיים קובע סעיף 3 א'(א)(ב) הוראות ספציפיות, לפיהן רשאי שר הפנים, על פי שיקול דעתו, להאריך את תקופת השהיה של עובד זר העוסק בעבודה סיעודית לאותו מטופל (כמו במקרה שלפנינו), לשנה נוספת, מדי פעם, מעבר ל-5 שנים ("המותרות" לשהייה של עובדים זרים על פי סעיף 3א(א) לחוק (כפי שתוקן בתשס"ג). רשאי, איפוא, שר הפנים להאריך, או לסרב להאריך, אשרות שהייה לעובדים זרים סיעודיים או אחרים (כמפורט בחוק) על פי שיקול הדעת שהקנה לו המחוקק, אך לא מעבר לתקופות שקצב המחוקק. שר הפנים אף הוסמך להרחיק מהארץ שוהים בלתי חוקיים אשר תוקף אשרותיהם פג, או לא הוארך (סעיף 3 לחוק). סמכות זו, היינו הסמכות להאריך תוקף אשרה, או להמנע מכך, הוקנתה לשר הפנים ללא שתוטל עליו חובת ההנמקה, כפי שנקבע במפורש בסעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המנהל (החלטות והנמקות) תשי"ט-1958. סמכות מוחלטת ו"הרמטית" זו שהוענקה לשר הפנים בחוק האזרחות וחוק הכניסה לישראל הוכרה גם ע"י הפסיקה (ראה פסק דינו של ביהמ"ש העליון בעע"מ 5829/05 דארי - שר הפנים. במסגרת שיקול דעתו וסמכותו, החליט המשיב, כפי שהחליט, היינו לדחות את בקשת העותרת לאשרה לשהיית קבע בישראל, לאחר שמעסיקתה האחרונה נפטרה ועבודתה הסיעודית "לאותו מטופל" (כאמור בסעיף 3א') פסקה. 4. טוענת העותרת כי מתוקף שהייתה הממושכת רבת השנים בישראל, זכאית היא לקבל מעמד לשהיית קבע. בשל שהייתה הממושכת בארץ על פי אשרות שהוענקו לה על ידו, היה המשיב מודע לעובדה כי העותרת הפכה, למעשה, ובפועל, לתושבת קבע בישראל. עצם התגוררותה ארוכת השנים בארץ באישור המשיב מקנה לה, לטענתה, זכות לתושבות קבע ומחייבת את המשיב להעניק לה רשיון לכך. הסכמתה לשהות בארץ על פי אשרת שהייה זמנית שהוענקה לה מפעם לפעם כעובדת סיעודית בלבד, בתנאים מסוימים, אינה מלמדת, לטענתה, על ויתור מצידה, ולו מכללא, על זכות יסודית שרכשה, כאמור לעיל, מעצם שהייתה הממושכת. הסכמה כזו, אם ניתנה, מבוססת על ניצול מצוקתה ולפיכך גם אם ניתן לראות בה הסכמה מכללא - אין לה תוקף. בכל הכבוד, אין בידי לקבל טענה זו. נסיונה של העותרת לבסס, או ליצור, "זכות" לשהיית קבע בישראל "יש מאין", אך משום שהייתה הממושכת בה, אינו מקובל עלי, אף אם מדובר בשהייה ממושכת וברשיון. 5. למדינה ריבונית ולשר הפנים שהוסמך לכך מטעמה, הזכות הבלעדית לקבוע מי יבוא בשעריה ובמי אין היא חפצה. מזכות זו נגזרת מדיניות ההגירה הנקבעת על ידה לפי צרכיה. כך נקבעה וגובשה מדיניות ההגירה, השהייה והכניסה לישראל, אותה מיישם המשיב באמצעות חקיקה ונוהלים מתאימים שהוא קובע ומחדש מפעם לפעם, בהתאם לנסיבות המשתנות ולצורכי השעה. מדיניות ההגירה והכניסה לישראל מבוססת על העקרון, לפיו אין המדינה מעניקה מעמד, או רשיון, לשהיית קבע לזרים שאינם אזרחיה, כאמור בחוק האזרחות ו/או חוק השבות, אלא במקרים חריגים, לפי שיקול דעתו של שר הפנים (ראה סעיף 2(4) וסעיף 4 לחוק הכניסה לישראל). מדיניות ההגירה, או הכניסה לישראל, כפי שגובשה ע"י הממשלה ואותה מיישם, כאמור, המשיב, מושפעת, מדרך הטבע וכמתחייב, מהנסיבות והמאפיינים הייחודיים למדינתנו, שאינם זהים, בהכרח, לאלה של מדינות ריבוניות ודמוקרטיות אחרות. קיומן של נסיבות אלה בא אף לידי ביטוי בדברי החקיקה המסדירים את הכניסה לישראל ואת זכויות אזרחיה בתחום זה. כך חוק האזרחות וכך חוק השבות המעניק את הזכות להכנס לישראל ללא צורך באשרה לאזרחיה ו"עוליה" בלבד. הוראות סטטוטוריות אלה מצביעות, כאמור, על אופיה וצביונה המיוחד של מדינת ישראל כמדינה קולטת עליה, המעניקה לאזרחיה וליהודי העולם את הזכות להכנס לארץ ולשהות בה, ללא צורך באשרת שהייה. לא חוק השבות ולא חוק האזרחות ו/או חוק הכניסה לישראל, ראו בישראל "מדינת הגירה" במשמעותה הקלאסית, המתירה כניסת זרים אליה ושהיית קבע בה בהתמלא תנאים מסוימים, אלא "מדינת שבות" המעניקה זכות כניסה ושיבה, היינו התאזרחות ושהיית קבע בה, ליהודי העולם באשר הם ("דין הדם"). על רקע זה ובשל התגברות כניסת הזרים לארץ, חוקק חוק הכניסה לישראל אשר קבע את דרכי הכניסה לארץ לזרים ותקופות השהייה המותרות להם ולעובדים זרים שונים, בתנאים שפורטו בחוק. באופיה וצביונה היחודי של המדינה, ובמדיניות השבות או הגירה וכן בדרכי הכניסה לפי חוק הכניסה הכירו בתי המשפט שוב ושוב. (בג"צ 1689/94 הררי - שר הפנים, פד"י נא(1) עמ' 15. ובג"צ 3648/97 סטמקה - שר הפנים, פד"י נג(2) 728). 6. רשאי, איפוא, המשיב, הממונה מטעם המדינה על הכניסה לישראל, לקבוע מדיניות ולגבש נוהלים שיסדירו את הכניסה לישראל של זרים, ואף ליישם אותם, בתנאי שמדיניות זו והנוהלים שגיבש, אינם נוגדים את עקרונות היסוד של המדינה, ואת ערכיה ואופיה כמדינה יהודית ודמוקרטית, בכלל זה. במסגרת זו רשאי הוא, ואף חייב לדעתי, לקבוע נוהלים וכללים אם במסגרת חקיקה ואם בדרך אחרת שיגבילו את כניסת הזרים לישראל ואת תקופת שהייתם בה. יתירה מכך: אי נקיטת מדיניות כזו, במיוחד בתקופתנו בה הולכים ומתרבים הזרים מכל קצוות תבל המתדפקים על שערי המדינה, אם לצרכי עבודה ואם מטעמים אחרים, יראוה, לדעתי, כמחדל ששם לאל את מדיניות הממשלה כפי שהוצהר עליה וכפי שגובשה בדברי חקיקה שונים. זאת ועוד: אי נקיטת מדיניות המגבילה את כניסת הזרים אליה ופיקוח על כניסתם ותקופת שהייתם, בין השאר, ע"י הרחקת הזרים השוהים בה שלא כדין, עלולה לדעתי, לפגוע, בטווח הארוך, בחוסנה של המדינה ולסכן את אופיה וצביונה. ממשי במיוחד חשש זה במדינתנו צרת המימדים, אשר שטחה הגיאוגרפי המצומצם מונע ממנה את האפשרות לקלוט מספר בלתי מוגבל של זרים לשהיית קבע, או שהייה ארעית ארוכת טווח, מבלי שקליטה כזו תסכן את צביונה ואופיה היהודי הדמוקרטי של המדינה. עם זאת, בבואה לקבוע את מדיניות הגירה ו/או את מדיניות הכניסה לישראל, לרבות השהייה בה לתקופות קצובות ותכליות מוגדרות, על המדינה והמשיב מטעמה, לפעול על בסיס ערכים ועקרונות יסוד בסיסיים שישקפו התחשבות בשיקולים הומניטריים וטעמים של כבוד האדם באשר הוא. 7. על רקע זה יש לבחון את הוראות חוק הכניסה לישראל ואת התנאים והסייגים שקבע המחוקק לגבי שהיית זרים בישראל. חוק זה תוקן, מספר פעמים, כל אימת שהתעורר צורך לענות על צרכיהם של מגזרים שונים של האוכלוסיה או של מהגרי העבודה (ראה תיקון 11 ו-13 לחוק). אחד התיקונים החשובים לעניינינו הוא תיקון מס' 13 משנת 2004, אשר התיר למשיב להאריך אשרה לשהייה (רשיון לישיבת ביקור) לעובד זר בתחום הסיעוד אף לאחר שחלפו 5 שנים (התקופה המירבית לשהייה בישראל של עובד זר לפי תיקון מס' 11 לחוק), ובתנאי שאורכות כאלה תינתנה לתקופות שלא יעלו על שנה אחת מדי פעם לעובד סיעודי המטפל באותו מטופל. על תיקון זה סומכת המבקשת את ידיה וטוענת כי הוראה זו "פורצת" את מכסת שנות השהייה שנקבעה קודם לכן לעובדים זרים סיעודיים ולפיכך זכאית אף היא "להנות" מפירצה זו לאחר שנים כה ארוכות של שהייה בארץ. אין דעתי כדעתה. העובדה כי המחוקק מצא לנכון ולראוי "לפרוץ", או לשנות, במקרים מסוימים את תקופת או "מכסת השהייה", בעיקר מתוך התחשבות באוכלוסיית מטופלים קשישים, אשר ביניהם לבין המטפלים הסיעודיים נוצרו קשרי תלות קרובים והדוקים, עובדה זו, היינו "פירצה" חריגה זו לגבי תקופת השהייה המירבית שנקבעה בחוק לגבי עובדים זרים, מצביעה על כוונה מפורשת של המחוקק למנוע, ככלל, שהיית זרים מעבר למכסת השהייה שקבע, למעט מקרים חריגים מסוימים מוגבלים בהיקפם. גם אז הרשיון שניתן מעבר לתקופה המירבית הוא לתקופות קצובות ולא רשיון לשהיית קבע. בהתייחסו ל"פריצה" זו קבע ביהמ"ש העליון בין השאר: "המחוקק לא היה אטום לכך (לעובדה שעובדי הסיעוד תורמים תרומה חשובה למטופלים ואף לחברה - נ.י.) ולשוועת המטופלים, ואכן קבע הסדר גמיש ואנושי ביותר, אך הוא לא פתח דלת להכשרת שהותם של שוהים בלתי חוקיים ולתסבוכת אפשרית של אי שיויוניות". (דברי כב' השופט רובינשטיין בע.ע.מ 2190/06 - כדעת רוב). במקרה שלפנינו אין מדובר אמנם בשוהה בלתי חוקית (אם נתעלם מתקופת השהייה הבלתי חוקית מאז פטירת המעסיקה), אך עדיין ניתן להחיל עליו את הקביעה הנ"ל של ביהמ"ש העליון, ממנה עולה כי בקובעו הסדרים גמישים ואנושיים יותר לגבי סוג מסוים של מקרים, גילה המחוקק התחשבות וחוסר אטימות לצרכי השעה ולצרכים הומניטריים הן של המטופלים והן של עובדי הסיעוד. המחוקק, אמנם, "פרץ" את תקופת השהייה המירבית, אך לא הסמיך את המשיב להעניק אשרה לשהיית קבע לעובד הזר. אמנם, "פריצה" זו של המחוקק נועדה לאפשר לעובדים סיעודיים זרים להמשיך ולטפל במעסיקיהם תקופה בלתי מוגבלת, כאשר ההארכה ניתנת לשנה אחת מדי פעם, אך עדיין נותרה התקופה המוארכת קצובה, שכן היא מסתיימת עם הפסקת הקשר בין העובד למעסיק. אין לראות בהסדר חקיקתי זה משום מתן סמכות להעניק, בנסיבות כאלה, לעובדים סיעודיים זרים, אשרה לשהיית קבע. אין לאפשר הרחבת הסמכות של המשיב להעניק אשרות לשהיית קבע מעבר לזו שניתנה לו בחוק, על דרך פרשנות שאינה עולה בקנה אחד עם התכליות שביקש המחוקק להשיג, בחוקקו את התיקונים הסטטוטוריים בחוק הכניסה לישראל הנ"ל, וקודם לכן את החוק עצמו. התחשבות והתגמשות כדי לענות לצרכים של אוכלוסיה ספציפית, ביקש, אמנם, המחוקק להפגין בחוקקו את תיקון מס' 13 הנ"ל, אך לא מעבר לכך. פרשנות אחרת, לפיה מתיקון מס' 13 ניתן ללמוד על כוונת המחוקק להרחיב סמכותו של המשיב מעבר לנאמר במפורש בתיקון הסטטוטורי עצמו, עומדת, כאמור, בניגוד מפורש לכוונת המחוקק למנוע שהיית קבע, או שהיית ארעי ארוכת טווח של זרים בישראל. לו ביקש המחוקק, להסמיך, במסגרת התיקון לחוק, להסמיך את המשיב להעניק, בנסיבות כאלה, או נסיבות אחרות, אשרה או רשיון לשהיית קבע לעובדים זרים, אך משום שהם שוהים בישראל תקופה ממושכת, היה קובע זאת, מן הסתם, במפורש כשם שקבע כי המשיב מוסמך להאריך את אשרת השהייה הזמנית, או אשרה לישיבת ביקור (לפי המינוח החדש), ללא הגבלה בהתמלא התנאים שקבע. ברור אם כך, כי סמכותו של המשיב להעניק רשיון לשהיית קבע במקרים כאלה לא הורחבה. כל שהותר לשר הפנים במסגרת התיקון מס' 13 הנ"ל הוא להאריך את האשרה לישיבת ארעי בישראל לתקופות נוספות, כמפורט בתיקון, שאף הן, למעשה, תקופות קצובות. לא ניתן, איפוא, לראות, בתיקונים אלה של החוק, משום "פריצת דרך" או שינוי במדיניות הנקוטה ע"י המדינה והמשיב מטעמה. מדיניותו לגבי הענקת אשרות לשהיית קבע נותרה בעינה. 8. העובדה כי המשיב הקנה תושבות קבע לאוכלוסיות או קהילות שונות, כמו לקהילות ה"כושים העבריים", או "הנוצרים הגרמניים", ולבעלי מקצועות מסוימים, כפי שפורט בעתירה, אינה מצדיקה, כשלעצמה, הענקת אשרה דומה לעותרת ואין בה כדי להצביע על אפליה, או משוא פנים, כלפי העותרת, ואף לא על הפעלת שיקול דעת הלוקה בחוסר סבירות באופן קיצוני. העובדה כי המשיב הפעיל את שיקול הדעת הנרחב שהוענק לו, בהתירו ישיבת קבע לאוכלוסיות מסוימות ו/או למספר בעלי מקצועות ספציפיים, בשל נסיבות כאלה או אחרות, שעמדו אז לנגד עיניו, אינה מצביעה, בהכרח, על אפליית העותרת שאף היא שוהה בארץ שנים ארוכות. בהקשר זה יש לציין כי העותרת הגיעה לארץ באשרת עבודה לתקופה קצובה שהוארכה מפעם לפעם, והיא המשיכה את שהייתה, בידעה כי עם מות מעסיקתה, או הפסקת הטיפול בה, יהיה עליה לעזוב את הארץ. היא אף נתנה הסכמתה המפורשת לתניה זו. לא הרי נסיבות אלה כהרי הנסיבות שאפפו את כניסת קהילת "הכושים העבריים" או "הנוצרים הגרמניים" לארץ, נסיבות שהניעו את המשיב להעניק להם אשרות לשהיית קבע. אין לדבר, איפוא, על אפלייתה של העותרת, לעומת שוהים זרים אחרים, שניתנה להם אשרה לשהיית קבע. 9. אין בידי לקבל אף את טענת העותרת לפיה החלטת המשיב להרחיקה מהארץ, בה התגוררה ועבדה תקופה כה ארוכה, הינה "נצלנית" "משפילה" ו"אסורה", לאור העובדה כי אין לה כיום בית בשום מקום אחר בעולם. טענה זו המועלית ע"י עותרת שזכתה לאשרות שהייה לתקופות ארוכות במיוחד, באופן חריג, מקוממת ויש בה משום כפיות טובה מצידה. במשך כל שנות שהותה בארץ ועבודתה כמטפלת סיעודית ידעה העותרת והיתה מודעת לעובדה כי לא הוענקה לה אשרה לשהיית קבע וכי יבוא יום ואשרת השהייה הזמנית תפקע ויהיה עליה לעזוב את הארץ. עדיין העדיפה היא להאריך מפעם לפעם שהייתה במחיצת מעסיקתה. לטעון עתה, בהגיע "יום הדין", כי היא שילמה בשל כך מחיר אישי כבד, משום שלא עלה בידה להקים משפחה בתקופה זו, וכי המדינה "ניצלה" את מעמדה כעובדת זרה, על מנת להרחיקה מהארץ בתום "תקופת הניצול", מבחינת "הכושי עשה את שלו", יש בהעלאת טענות מקוממות מעין אלה, כאמור, משום עזות מצח וכפיות טובה. מה מנע מהעותרת לחזור לארצה לפני שנים רבות, הרי איש לא כפה את שהייתה בארץ כדי לשהות במחיצתה של גב' צפורה מני. לו אכן ביקשה העותרת להקים משפחה ולשם כך לפרוש מעבודתה כמטפלת סיעודית המצריכה אותה לשהות במחיצת המטופל במשך 24 שעות ביממה בארץ זרה, היתה היא עושה כן, מן הסתם, בנקל וללא כל קושי. איש לא מנע ממנה להשאר במולדתה וארץ אזרחותה. לציין כי במהלך שהותה הממושכת בארץ ביקשה היא וקיבלה היתרים רבים לבקר את משפחתה בארץ מולדתה. אין לדבר, איפוא, על "ניצולה" של העותרת ועל "השפלתה" ע"י המדינה או המשיב. העותרת נותרה בארץ כעובדת סיעודית לתקופה ממושכת וקצובה על פי רצונה והסכמתה, על פי אשרות שניתנו לה כדין מפעם לפעם לאור הנסיבות שהצדיקו זאת. עתה, משפקע ההיתר או הרשיון, עליה לעזוב את הארץ ולשוב לארץ מולדתה בדיוק כפי שנוהגים עובדים זרים סיעודיים ואחרים, המגיעים לתקופות קצובות באשרות עבודה. התייחסות אחרת לעותרת, או קביעת כללים שונים מאלה הקיימים כלפי שאר העובדים הזרים הסיעודיים, יהיה בה משום משוא פנים פסול אף אם מדובר בעובדת סיעודית ששהתה בארץ תקופה ארוכה למדי. 10. זאת ועוד: קבלת העתירה וחיוב המשיב להעניק לעותרת אשרה לשהיית קבע, בנסיבות כאלה, תביא לבקשות דומות מצד אלפי שוהים זרים בתחום הסיעוד השוהים בארץ תקופות ארוכות, אשר יהיה קשה, ואף בלתי אפשרי, לסרב להם בשל התקדים שיווצר. אם כך יקרה, יזכו אלפים למעמד של תושבות קבועה בניגוד מפורש למדיניות הממשלה והמשיב מטעמה בסוגיה זו. 11. מדיניותו של המשיב שלא להעניק אשרות לישיבת קבע על פי חוק הכניסה לישראל לזרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים מאוד, אושרה, כאמור, לא אחת ע"י בית המשפט העליון. החלטתו שלא להעניק, אף לעותרת שבפני, אשרה לשהיית קבע על אף שהותה הממושכת בארץ, אינה חורגת ממדיניות זו ובודאי שאינה חורגת ממתחם הסבירות במסגרתו רשאי המשיב להפעיל את שיקול דעתו. לבד מתקופת שהייה חוקית ממושכת למדי, לא הציגה העותרת כל נסיבות שיצדיקו הענקת אשרה לשהיית קבע על פי חוק הכניסה לישראל, ובמסגרת הסמכות שניתנה למשיב. 12. עתירת העותרת נדחית. על מנת לאפשר לה התארגנות והסדרת ענייניה, אני מורה למשיב להמנע מהרחקתה והחזקתה במשמורת עד יום 1.1.09. בנסיבות הענין, כל צד ישא בהוצאותיו. מעביד שנפטרעובדים זרים