תכנית מפורטת כתנאי להיתר בנייה

להלן פסק דין בשאלה האם תכנית מפורטת הינה תנאי למתן היתר בנייה ?

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:

1. לפנינו ערעורה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה במחוז חיפה (להלן - "ועדת הערר") על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט מ. נאמן) לפיו נתקבלה עתירה מינהלית שהוגשה על ידי המשיבה 1 (להלן - "חב' ירדן") ונקבע כי תכנית המיתאר המקומית כ/150 וכן התכנית המתקנת אותה כ/מק/150 ה' שקבלה תוקף אינן מחייבות תכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בניה לחב' ירדן.

2. ועדת הערר מעלה שתי שאלות משפטיות בערעור זה: האחת - האם תכנית המיתאר המקומית כ/150 (להלן - "תכנית כ/150") החלה על השטח מחייבת ככלל קיומן של תכניות מפורטות כתנאי למתן היתרי בנייה ולא רק לגבי מספר איזורים ספציפיים שבעניינם הורתה התכנית במפורש על חובת הגשת תכניות מפורטות; השניה - האם תכנית המיתאר החדשה כ/מק/150 ה' הבאה לשנות את תכנית כ/150, הינה בת-תוקף.

קביעות פסק הדין של בית המשפט המחוזי

3. חב' ירדן קבלה ב-1997 היתר להקמת בנין הכולל 9 יחידות דיור. תוך כדי הבנייה נוכחה החברה כי משיקולי תכנון אדריכלי עליה לבצע שינויים מסוימים בתכנון. היא הגישה תכנית שינויים לאישור הועדה המקומית וביקשה הקלה במסגרת שינויים אלה. הועדה דחתה את הבקשה בטענה שהשינויים אינם תואמים לתכנית מבחינה אדריכלית, ולכן גם לא ניתן לה "טופס 4". החברה פנתה בערר לועדת הערר המחוזית וביקשה לבסס את עמדתה כי השינויים המבוקשים משתלבים בבנייה הקיימת וראויים לאישור. בעת הדיון, העלתה ועדת הערר מיוזמתה את הטענה כי אין לדון בערר מהטעם שלא קימת תכנית בנין עיר מפורטת לגבי שטח הבנייה של ירדן, אשר קיומה מהווה תנאי הכרחי לפי סעיף ח-1 לתכנית כ/150. החברה טענה בתגובה לכך כי אין כל דרישה לתכנית מפורטת בעניינה מכח תכנית כ/150. כן טענה כי הועדה המקומית הפקידה תכנית חדשה כ/מק/150 ה' (להלן - "תכנית החדשה") שמטרתה ביטול הדרישה הגורפת בתכנית כ/150 לקיום תכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בנייה, וכי תכנית זו קבלה תוקף, וגם מכח תכנית זו היא פטורה מדרישה זו. עמדת ועדת הערר היתה כי תכנית זו לא קבלה מעולם תוקף מן הטעם ששר הפנים קבע כי היא טעונה את אישורו אך אישורו לתכנית לא ניתן. נוכח עמדתה כי תכנית כ/150 מחייבת תכנית מפורטת וזו לא הוגשה, היא דחתה את הערר בלא צורך לדון בטיעוני חב' ירדן לגופם.

חב' ירדן עתרה בעתירה מינהלית כנגד החלטות ועדות התכנון, וביקשה כי יאושר לה לבצע את השינויים המבוקשים בפרטי ההיתר, ולחלופין, כי יאושרו לה ההקלות המבוקשות. בעתירה מינהלית נוספת, שאוחדה עם עתירת חברת ירדן, עתרה הועדה המקומית לצו הצהרתי לפיו התכנית החדשה הינה תקפה. כן בקשה הצהרה לפיה הדרישה לקיום תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר, המופיעה בתכנית כ/150, חלה רק על איזורים מסוימים המפורטים בתכנית ולא לגבי כל בקשת היתר בכל איזור עליו חלה התכנית. בית המשפט המחוזי פסק כי יש לקבל את עמדת הועדה המקומית לפיה התכנית כ/150 אינה מחייבת תכנית מפורטת לגבי כל בקשת היתר בכל איזור עליו חלה התכנית, אלא דרישה זו חלה על איזורים מסוימים בלבד במרחב התכנון אותם מציינת התכנית במפורש. מכאן, שאין מניעה ליתן היתרי בנייה גם בלא קיום תכנון מפורט לגבי איזורים אחרים בשטח התכנון. לאור זאת, התכנית החדשה המבקשת לבטל הוראה כללית בתכנית כ/150 לגבי דרישת תכנון מפורט הינה, למעשה, מיותרת, והועדה המקומית מוסמכת ליתן היתרים באיזורים האחרים גם בלא תכנית מפורטת. מעבר לנדרש, בחן בית המשפט את שאלת תוקפה של התכנית החדשה וקבע כי יש להכיר בה מכח הוראות סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבנייה. על פי הוראה זו, אם החליט השר כי תכנית טעונה את אישורו ולא נתן החלטת אישור או דחייה בנדון בתוך פרק זמן שפורט בחוק, יראו את התכנית כאילו אושרה על ידיו. במקרה זה, השר לא נתן את החלטתו לענין אישור או דחיית התכנית בתוך התקופה שנקבעה לכך בחוק, ולכן יש לראות את התכנית החדשה כבת-תוקף. הדבר הוא כך חרף העובדה שנפל פגם בהליכי פרסום תכנית במובן זה שהיא פורסמה קודם למתן החלטת השר, אולם פגם זה נרפא רטרואקטיבית משעבר המועד למתן החלטת השר על פי סעיף 109(ב) לחוק. לאור זאת, בית המשפט קבע כי התכנית כ/150 אינה מחייבת תכנית מפורטת בעניינה של חב' ירדן, משהשטח לגביו מבוקש ההיתר אינו מצוי באחד האזורים המיוחדים לגביו מציינת התכנית דרישה מפורשת לתכנית מפורטת, וכן כי התכנית החדשה המבטלת דרישה כללית לתכנית מפורטת הינה בת-תוקף משפטי, ולכן על ועדת הערר לדון בעררה של חב' ירדן לגופו.

הערעור

4. עיקרי השאלות העולות מטיעונה של ועדת הערר בפנינו הם אלה:
(א) מהי הפרשנות הראויה של תכנית כ/150 לענין הדרישה לתכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בנייה: האם יש לאמץ את גישת בית המשפט המחוזי לפיה צורך זה חל רק לגבי איזורים מיוחדים המנויים בתכנית או שמא החובה בהגשת תכנית מפורטת חלה לגבי כל איזורי התכנית כתנאי למתן היתרי בנייה;

(ב) האם נכון לייחס תוקף משפטי לתכנית החדשה חרף הפגמים החמורים שנפלו בהליך אישורה?

5. עמדתה של ועדת הערר, בתמצית, היא זו:
לשאלה הראשונה: יש להבחין בין תכנית מיתאר מקומית לתכנית מפורטת על פי הגדרתן בחוק התכנון והבנייה. תכנית מיתאר נושאת אופי כללי - מסגרתי ואילו תכנית מפורטת נועדה למלא תוכן תכנוני מפורט בכל משבצת קרקע. התכנית המיתארית נושאת אופי של נורמה כללית וחייבת בהשלמה על ידי תכנית מפורטת, ורק על בסיס תכנית מפורטת ניתן לתת היתרי בנייה. מתן היתרי בנייה על בסיס תכנון כללי בלבד בלא תכנון מפורט פוגע באינטרס ציבורי-תכנוני חשוב וברוח זו חוקק גם סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבנייה. תכנית כ/150 היא תכנית מיתאר מקומית המשתרעת על כל מרחב התכנון של קרית אתא. היא קובעת בסעיף ח-1 כי לא ינתן היתר בנייה אלא במסגרת תכנית מפורטת, ויש להבין ולפרש הוראה זו כמחייבת תכניות מפורטות כתנאי למתן היתרי בנייה בכל איזורי התכנית ללא יוצא מן הכלל.

לשאלה השניה: התכנית החדשה שמה לה למטרה לבטל את סעיף ח-1 לתכנית כ/150 אולם היא מעולם לא קבלה תוקף משפטי מחייב. חרף העובדה כי היה על הועדה המקומית לפעול על פי סעיף 109 לחוק על מנת לקבל את התייחסות שר הפנים לתכנית, היא פעלה תוך התעלמות מחובה זו ופרסמה את התכנית למתן תוקף בטרם החליט השר אם התכנית טעונה את אישורו. בסופו של דבר, לאחר שהועדה המקומית פנתה לקבל את אישור שר הפנים, החליט מנכ"ל משרד הפנים בתוקף הסמכות שהואצלה לו על ידי השר שלא לאשר את התכנית. מכאן, שהתכנית לא קבלה תוקף. יתר על כן, החלטת שר הפנים שלא לאשר את התכנית בוטלה למעשה בפסק בית המשפט המחוזי, וזאת בלא שהשר צורף לדיון ובלא שעמדתו הוצגה במלואה. לאור זאת, הקביעה לפיה התכנית החדשה קבלה תוקף אינה יכולה לעמוד.

6. חשוב לציין כי ביום 11.10.01 הודיע בא כוח המערערת כי עניינה של חב' ירדן מצא את פתרונו במישור המעשי משזו הגישה ביום 7.5.00 תכנית מפורטת אשר התאשרה כדין. בכך יצאה, למעשה, חב' ירדן ממסגרת המחלוקת בתיק זה ונותרו להכרעה הסוגיות העקרוניות עליהן חלוקות רשויות התכנון, בינן לבין עצמן. סוגיות אלה הן בעלות חשיבות כללית ביחס למהלכי התכנון העתידים בשטחי התכנון השונים והן נוגעות במהותו של המיבנה התכנוני הנורמטיבי במדינה.

7. בטיעוניה בפנינו, מבקשת הועדה המקומית לתמוך בפסיקתו של בית משפט קמא מטעמיו. אשר לדרישה להגשת תכניות מפורטות לצורך קבלת היתר בנייה נטען כי על פי פירושה הנכון של התכנית כ/150 מוגבלת הדרישה לתכנון מפורט למספר איזורים ספציפיים המנויים בה ויש בכך כדי לאיין את הדרישה לגבי איזורים אחרים, חרף האמור בסעיף ח-1 לתכנית. יתר על כן, תכנית מיתאר מקומית עשויה לקיים, היא עצמה, את הדרישה לתכנית מפורטת מקום שיש בה רמת פירוט מספקת. בחינת התכנית כ/150 מעידה על כך שפרט לאיזורים הספציפיים לגביהם נאמר במפורש בתכנית כי הם מחייבים תכנון מפורט יש בה רמת פירוט תכנון גבוהה המייתרת, מהבחינה העניינית, את הצורך בתכניות מפורטות נוספות. מכאן, שיש לפרש את סעיף ח-1 ככפוף לדרישות המיוחדות של התכנית לתכנון מפורט באיזורים מסוימים ואין לפרשו כדרישה כללית לתכנון מפורט כתנאי למתן היתר בנייה באשר הוא.

אשר לתכנית החדשה, מודה הועדה המקומית כי פרסום התכנית ברשומות בטרם הוגשה התכנית לאישור השר על פי סעיף 109 לחוק מהווה פגם בהליך, אולם, חרף פגם זה, התכנית הוגשה בשלב מאוחר יותר לעיון השר, והוא לא נתן את החלטתו כנדרש על פי סעיף 109(ב) לחוק בתוך 30 הימים שהוקצבו לכך בחוק. משכך, יש לראות את התכנית החדשה כבת-תוקף מכח אותה הוראת חוק. בהינתן קיומה של התכנית החדשה, בטלה עמה הדרישה הכללית בסעיף ח-1 לתכנית כ/150, ממנה עשויה היתה להתפרש המסקנה כי כל היתר בנייה כפוף לתכנית מפורטת גם מעבר לדרישות המיוחדות החלות על איזורים מסוימים.

הכרעה
דרישת קיומה של תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר בנייה

8. המחלוקת העיקרית בין הצדדים עוסקת בשאלה בעלת אופי עקרוני והיא - מה היקף הדרישה לקיומה של תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר בנייה. השאלה עולה בהקשר לדיני התכנון דרך כלל, ובמיוחד על רקע הוראות תכנית כ/150 הדנות בסוגיה זו, ומחייבות הכרעה פרשנית. נקדים ונאמר, כי פרשנותה של התכנית בשאלה זו נגזרת במידה רבה מראייה רחבה יותר של דיני התכנון והבנייה, ממידרג התכנון המרחבי ומתפיסות בסיסיות של חוקיות ההליך התכנוני על כל שלביו.

מושכלות ראשונים הם כי תשתית התכנון בנויה ממידרג היררכי בן ארבעה סוגי תכניות: תכנית מיתאר ארצית, הקובעת את התכנון של שטח המדינה כולה (סעיף 49 לחוק התכנון והבנייה); תכנית מיתאר מחוזית שתפקידה לקבוע את הפרטים הנדרשים לביצוע תכנית המיתאר הארצית במחוז (סעיף 55 לחוק); תכנית מיתאר מקומית שמטרתה לפקח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, להבטיח תנאי חיים נאותים על ידי תכנון הקרקע ושימוש בה, תוך ייחוד איזורים למטרות שונות (סעיף 61 לחוק); ותכנית מפורטת האמורה לקבוע פירוט של תנאי תכנון נקודתיים בנושאים שונים (סעיף 69 לחוק). מידרג התכניות, הוא עצמו, מצביע על קיום מידרג ברמת הפירוט הנדרשת. רוצה לומר, ככל שמעמדה של תכנית נמוך יותר במידרג, כך נדרשת בה רמת פירוט נקודתי גבוהה יותר, וזאת, אף שעשויה להיות חפיפה מסוימת בין התכניות במובן הבא: עשוי להיות כי תכנית מיתאר מקומית תכלול הוראות ברמת פירוט המקובלת בתכנית מפורטת (סעיף 63 רישא לחוק) ותכנית מיתאר מחוזית עשויה לכלול ענינים העשויים לשמש מטרה לתכנית מיתאר מקומית (סעיף 55 לחוק) וכן הלאה (השווה בג"צ 594/89 מועצה איזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית, פד"י מד(1) 558, 562-3; בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פד"י נ(3) 441, 460-1; בג"צ 288/00 אדם, טבע, ודין נ' שר הפנים, פד"י נה(5) 673 פסקה 10).
ואכן,
"מידרג היררכי זה - אך לא רק הוא - מלמד כמו מעצמו על מידת הפירוט שבכל תכנית ותכנית. טבע הדברים הוא שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההיררכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן" (פרשת אדם טבע ודין, פד"י נ(3), שם, עמ' 460-461).

תכנית המיתאר על פי טיבה קובעת נורמות תכנוניות כלליות לגבי האיזור עליו היא חלה על דרך קביעת מסגרת כללית לפיתוח הקרקע ושימושיה. ההנחה בקביעת מסגרת זו היא כי היא תמולא תוכן פרטני לגבי כל משבצת קרקע המצויה בתחומיה (בג"צ 448/91 ידיד נ' הועדה המחוזית, פד"י מז(3) 441, 451-452). בית המשפט עמד על הצורך במילוי תכנים מפורטים למסגרת התכנונית המיתארית, באומרו בבג"צ 123/75 אור נ' הועדה המחוזית, פד"י ל(1) 628, 634:

"תכנית המיתאר קובעת כמקובל את העקרונות והקווים המנחים לענין אופיו של האיזור, חלוקתו, הדרכים העיקריות שבו, וכו', הכל כאמור בסעיף 63... תכניות מפורטות שיבואו למלא, כמקובל, בצורה מלאה יותר כל משבצת ומשבצת מן האיזור עליו חלה תכנית המיתאר יהיו כפופות למסגרת שנוצרה על ידי העקרונות והכללים שבתכנית המיתאר."


היתר הבנייה הוא האקט האחרון בהיררכיית התכנון המרחבי, המבקש להוציא מן הכח אל הפועל את התכנון המקומי. ההיתר הינו פועל יוצא הנגזר מן התכנון המקומי, ואינו יכול להוות תחליף לו. הרשות המוסמכת למתן היתרי בנייה על פי סעיף 145 לחוק רשאית לאשר מתן היתר רק אם העבודה או השימוש בגינם הוא מתבקש מתאימים לתכנית ולדיני התכנון החלים על הקרקע (סעיף 145(ב) לחוק). אכן, נוכח הכלל בדבר כפיפות היתר הבנייה לתכנית, היה צורך בהסדר ביניים מיוחד בחוק אשר יאפשר בתנאים מסוימים מתן היתרים עוד בטרם קבלה תכנית תוקף. בסעיף 78 לחוק התכנון והבניה הוגדר החריג על דרך הסמכת מוסד תכנון לקבוע תנאים למתן היתרים מקום שפורסמה הודעה ברשומות על דבר הכנת תכנית. תחום הסמכות ליתן היתרים בתקופת הביניים מוגבל ומבוקר עד מאד. בהיות היתר הבנייה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר-ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על ידי מוסדות התכנון, כמקובל. יתר על כן, על פי סעיף 145(א) לחוק, הרשות המוסמכת להענקת היתרי בנייה היא הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית. רשות הרישוי מורכבת מיו"ר הועדה המקומית או יו"ר ועדת המישנה של הועדה המקומית ומהנדס הועדה המקומית (סעיף 30 לחוק). עולה מכך, כי לא אחת, הגוף המעניק היתרי בנייה אינו זהה פרסונלית למוסד התכנון האמור לדון ולאשר את התכניות המקומיות, והיבט זה מחזק את המסקנה כי היתר בנייה אינו יכול למלא את החסר בתכנון מפורט אלא עליו להיגזר ולנבוע מתכנון מפורט של השטח אשר נעשה במסלול תכנוני תקין כקבוע בחוק. מכך עולה כי בטרם יוצא היתר בנייה, יש צורך בקיום תכנית בדרגת פירוט סבירה אשר תקבע את הפרטים הנוגעים לבנייה ולשימוש במקרקעין. מכאן גם ההוראה שבסעיף 145(ז) לחוק הקובעת כי, דרך כלל, מוסד תכנון לא יתן היתר מכח תכנית שהופקדה אחרי 1.1.96 אלא אם כן אושרה למקרקעין אשר לגביהם מבוקש ההיתר תכנית הקובעת הוראות בענין פירוט יעודי הקרקע, חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, קווי בנין, מספר קומות או גובה בנינים, ושטחי בנייה מותרים. הדרישה לקיום תכנון מפורט לגבי המקרקעין נשוא בקשת ההיתר מצאה את ביטויה הסטטוטורי בהוראה זו, והיא משתלבת בתפיסה הכללית בדבר קיום היררכייה של הסדרי תכנון ההולכים מן הכללי אל המפורט, ומסתיימים במתן היתר לביצוע עבודות הנסמך על התכנון המפורט במשבצת הקרקע. הגדיר זאת יאיר הורוביץ במאמרו תכנון ובנייה - היתר בנייה ללא תכנית? תוכנית ללא פירוט? משפטים טז 234, 235:

"בסבך הסעיפים המסתעפים, קשה לעיתים לראות את הגזע האיתן העולה מן השורשים. אם יש גזע כזה ושדרה מרכזית להוראות החוק, הרי שהם נמצאים בהסדר המרכזי של בנייה ושימוש במקרקעין לפי היתר, והיתר לפי תכנית, וכל תכנית - לפי תכנית אחרת הבכירה ממנה".


9. מתן היתרי בנייה על פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלא תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי מוגבל או מוגבל באופן חלקי בלבד של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל, ושל התכנון הנקודתי הראוי. מציאות חיים זו תוארה בלשונו הציורית של יאיר הורוביץ (שם, עמ' 245-6):

"אם ינתן היתר לפי תכנית כללית, מאד ישמח היזם הבונה, החוסך מעצמו את הזמן הרב הכרוך בהליכי אישור התכנית המפורטת ולא יעמוד בפני הסיכון הקיים שמא לא תאושר התכנית או תתקבלנה התנגדויות ויוטלו עליו תנאים ומגבלות שמהם היה, אולי, נמנע אילו הלך בדרך ההיתר שבה אין התנגדויות ואין דיונים בכמה מוסדות תכנון (בדרך כלל נדון ההיתר בפני מוסד תכנון אחד העשוי להיות אוהד ומעונין באותה יוזמה של בנייה). השכנים בסביבה יזעקו ואולי יזדעקו, אם יראו כי על דרך של מתן ההיתר (שבו אין להם מעמד בפני מוסדות התכנון) הוקם ליד ביתם בנין משרדים רב קומות, שוקק פעילות. כל זה, לאחר שבתכנית המקומית הופיע הסדר כללי ביותר שקבע כי יוקם "בנין מסחרי" באותו מיתחם (או שהוקם אולם קונצרטים גדול לאחר שבתכנית נקבע ייעוד לבנין ציבורי). הועדה המקומית (או ועדת המשנה שלה) תשמח במקרים רבים אם היא עצמה תוכל לתת את ההיתר בלא הליכי התכניות, שכן בכך תוכל לקדם לפי הבנתה ואינטרסיה את הבנייה והפיתוח במקום בלי להיזקק למוסדות תכנון אחרים ובלי להכביד על יזמי בנייה..."


10. בהקשר זה ראוי להבהיר כי הפירוט הנדרש לצורך התכנון אינו חייב להימצא דוקא בתכנית המוגדרת בכותרתה כ"תכנית מפורטת". הוא עשוי להימצא גם בתכנית מיתאר מקומית הכוללת במסגרתה ענינים שעל פי טיבם הינם ענין של תכנית מפורטת. אין זה מן הנמנע, איפוא, כי תכנית מיתאר מקומית תמלא את מקומה של תכנית מפורטת אם וכאשר היא עונה על רמת הפירוט הנדרשת לגבי תכנון מפורט כאמור. מכאן, שהשאלה האם ניתן לתת היתרי בנייה על סמך תכנית מיתאר מקומית בלא שקימת תכנית מפורטת, תלויה במידת הפירוט הכלולה בה: מקום שהתכנית קובעת עקרונות כלליים בלבד היא לא תוכל להוות בסיס למתן היתרים; לעומת זאת, מקום שכלולות בה הוראות מפורטות ברמת פירוט מספקת, ניתן לתת היתר על פיה (בג"צ 510/75 אור נ' ועדה מחוזית, פד"י ל(1) 628, 634; בג"צ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פד"י מח(4) 749, 759). אכן, גם סעיף 145(ז) לחוק המתנה מתן היתר בנייה בקיום פירוט תכנוני לגבי ענינים מסוימים, מדבר על "תכנית" באופן כללי, ואינו מסווג אותה לתכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית. זו או האחרת עשויות לענות על הדרישה בשים לב לרמת הפירוט התכנוני הכלולה בהן.

מן הכלל אל הפרט

11. תכנית כ/150 הינה תכנית מיתאר מקומית המשתרעת על שטח של 14,245 דונם בקרית אתא. שטח התכנית משקף את מרחב התכנון של הועדה המקומית לקרית אתא. מטרת התכנית על פי סעיף 5 לתקנון היא "קביעת פיתוח השטחים הכלולים בתכנית, תוך הקצאת שטחים לאיזורי מגורים, תעשיה, מסחר, מלאכה, אתרים לבנינים ציבוריים, דרכים מרכזי תחבורה, וכו'...". המעין בתכנית יבחין כי היא קובעת תשתית תכנונית כללית למרחב התכנון תוך שהיא דנה ביעודי קרקע ושימושיה תוך חלוקת השטח לאיזורים שונים בעלי תכליות מוגדרות. בצד עקרונות כלליים, יש בתכנית גם תשתית מפורטת יותר של אמות מידה לפיתוח השטח, אולם תשתית זו אינה מגעת כדי תכנון מפורט הנדרש בתכנית מפורטת כמשמעותה בחוק. כך, למשל, באיזור המוגדר כאיזור מגורים, יש להגדיר בתכנון מפורט את החלוקה למגרשים, תוך הקצאת שטחים לצרכי ציבור, לשטחים פתוחים, ולהתוויית דרכים. לכל אלה נדרש תכנון מפורט שאינו מצוי בתכנית כ/150. אף שסעיף 145(ז) לחוק אינו מחייב ככזה לגבי ההסדר התכנוני החל מכח תכנית כ/150, בהיות התכנית קודמת למועד תחולתו, האמור בו מתווה את הצורך העיקרי בתכנון המפורט ונותן השראה פרשנית לפירושן של דרישות התכנית. הפרשנות המתבקשת מהמידרג התכנוני הקיים ומכוחו של סעיף 145(ז) לחוק מובילה למסקנה כי אין הפירוט בתכנית כ/150 מספיק לצורך תכנון מפורט של כל משבצת-שטח בתחום התכנית. והראייה, כי התכנית כ/150, היא עצמה, קובעת בהוראה כללית בסעיף ח-1 את הצורך בתכנון מפורט. מכאן, שאין לראות בתכנית זו כמייתרת תכנון מפורט, ובודאי כך לגבי איזור מגורים שהוא רלבנטי לעניינה של חב' ירדן.

12. על רקע דברים כלליים אלה יש לפרש את הוראות תכנית כ/150 ככל שהן נוגעות לדרישת התכנון המפורט.

סעיף 1 לפרק ח' לתכנית קובע:

"לא ינתן היתר בנייה אלא לגבי קרקע הכלולה בתכנית בנין עיר מפורטת תקפה ובהתאם לתכנית תקפה כנ"ל."


הוראה זו על פי פשוטה הינה כללית ומחייבת תכנית מפורטת כתנאי מוקדם לכל היתר בנייה המתבקש לגבי קרקע הכלולה בתכנית. נטען על ידי הועדה המקומית כי פירוש כזה אינו מתיישב עם הוראות ספציפיות בתכנית המדברות על צורך בתכנית מפורטת לגבי איזורים מסוימים ומכאן, שמכלל הן עולה הלאו: לאור איזכור מפורט בתכנית בדבר צורך בתכנון מפורט לגבי איזורים ספציפיים, יש להסיק כי לגבי שאר האיזורים אין עומדת דרישה כזו.

13. עולה, אכן, השאלה כיצד ליישב את ההוראה הכללית שבסעיף ח-1 לתכנית, ממנה עולה כי יש צורך בתכנית מפורטת ביחס לקרקע לגביה מבוקש היתר בנייה, לבין הוראות ספציפיות בתכנית המחייבות הכנת תכניות מפורטות לגבי איזורי תכנון מסוימים. נדרשת מלאכת פרשנות קוהרנטית של התכנית כמכלול על מנת ליישב בין הוראות אלה, בלא שהאחת תייתר את רעותה. בסופה של דרך, נראה לי כי הפרשנות הנכונה לתכנית כ/150 הינה כי נדרשת תכנית מפורטת תקפה כתנאי למתן היתר בנייה לגבי כל קרקע הכלולה בתכנית, ואין הדרישה מוגבלת לענינים ספציפיים בלבד. אלה הטעמים:

בצד ההוראה הכללית שבסעיף ח-1, מצויות בתכנית כ/150 מספר הוראות ספציפיות לגבי ענינים מסוימים לגביהם מודגש הצורך בתכנית מפורטת. כזו היא הדרישה לגבי דרכים (פרק ד' לתכנית) והוא הדין לגבי איזור מסחרי מרכזי, שטח לתכנון בעתיד, שטח לתכנון מפורט ואיזור למתקני ספורט. עם זאת, אין לראות בדרישות מפורשות אלו משום סיוג הצורך הכללי בתכנית מפורטת לכל בקשת היתר בתחומי התכנית. כיצד?

סעיף ח-1 מצוי בפרק שכותרתו "היחס לתכניות בנין עיר מאושרות ו/או מופקדות". בהמשך לסעיף ח-1, מפרטת התכנית בסעיפים ח-2 וח-3 שורה של תכניות המתבטלות עם החלת התכנית כ/150, וכן שורה של תכניות העוברות שינוי עקב כך. בסעיף א-6 לפרק א' לתכנית נקבע כי:

" כל תכניות בנין עיר מפורטות שאושרו בשטח תכנית זו תשארנה בתוקפן. הדרכים, מגרשי חניה, השטחים הציבוריים הפתוחים, האתרים לבנינים צבוריים והעיצוב הארכיטקטוני אשר לא סומנו בתשריט ואשר אושרו בתכניות בנין עיר מפורטות קודמות ולא בוטלו בתכנית זו במפורש, לא יהוו סתירה לגבי תכנית זו, וישארו בתוקפן לפי תכניות בנין עיר מפורטות שאושרו".


את סעיף ח-1 בענייננו יש לפרש על רקע מיקבץ הוראות אלה, המבקשות לקשור בין המצב התכנוני שקדם לתכנית כ/150 לזה שנוצר בעקבותיה. העקרון העולה מהן הוא: לצורך היתר בנייה באשר הוא נדרשת תכנית מפורטת תקפה כאמור בסעיף
ח-1. תכנית תקפה כזו עשויה לנבוע בין מכח תכנון מפורט ישן שקדם לתכנית כ/150 ובין מכח תכנון מפורט חדש שייעשה מכח תכנית זו. כל התכניות המפורטות שלא בוטלו במפורש בפרק ח' ישארו בתוקפן, ויספקו את הדרישה האמורה בסעיף ח-1. לגבי שאר הענינים שלגביהם אין עדיין תכנון מפורט - הוא ייעשה בעתיד. אשר למספר עניינים ספציפיים, בקשה התכנית כ/150 להדגיש את הצורך בתכניות מפורטות חדשות שייעשו מכוחה וזאת, אף מקום שאפשר שקיים לגבי השטח תכנון מפורט הקודם לתכנית כ/150. כך, קיימת דרישה כזו לגבי שטחי מחלפים של דרכים (סעיף ד-2 לתכנית) וסלילת דרך מוצעת לצורך קביעת התוואי המדויק (סעיף ד-6 ו-7 לתכנית). לגבי דרכים מסוימות 2510 ו-1015 הוטל על הועדה להכין תכניות מפורטות בתוך שנתיים מיום אישור התכנית. אשר לאיזור מסחרי מרכזי, שטח לתכנון בעתיד, שטח לתכנון מפורט ואיזור למתקני ספורט קובעת התכנית את הצורך בהכנת תכניות מפורטות שתאושרנה בעתיד כחוק. גם לגבי ענינים אלה בקשה התכנית להדגיש כי יש צורך בתכניות מפורטות שתוכנה בעתיד, בלא שים לב לשאלה אם קימות תכניות מפורטות ישנות בגינם. יוצא, איפוא, כי הוראות מיוחדות אלה אינן באות לסייג את הדרישה הכללית בסעיף ח-1 לתכנית לקיומן של תכניות מפורטות כתנאי למתן היתרי בנייה. אלא שבעוד הוראה כללית זו מניחה כי ניתן להסתמך לצורך כך גם על תכניות מפורטות ישנות, בא פירוט הדרישות לתכניות מפורטות לגבי ענינים ספציפיים שונים להדגיש את הצורך בתכנון מפורט חדש שיוכן על פי אמות המידה של תכנית כ/150. מכאן, שאין להגביל את ההוראה הכללית שבסעיף ח-1 לתכנית לענינים הספציפיים לגביהם פורטה דרישה מיוחדת לתכנית מפורטת, אלא יש להבינה כפשוטה, קרי: כל היתר בנייה לגבי מקרקעין בשטח התכנית מותנה בקיום תכנית מפורטת תקפה. פירוש זה עולה מנוסח הדברים ומפירוש כולל של הוראות התכנית כמיקשה אחת, ומתיישב עם התפיסה התכנונית הכללית העולה מדיני התכנון והבנייה, המחייבת קיום תכנון מפורט ממנו ייגזר ההיתר לביצוע עבודות בשטח.

מן האמור עולה כי יש לקבל את טענתה הראשונה של המערערת לפיה פרשנותה הראויה של התכנית כ/150 מחייבת, ככלל, הגשת תכנית מפורטת כתנאי לקבלת היתר בנייה ביחס למקרקעין הכפופים לתכנית.


הליכי אישורה של התכנית החדשה כ/מק/150 ה'

14. היוזמה להכנת התכנית החדשה נעוצה ברצון הועדה המקומית להביא לביטול הדרישה הכללית לתכנית מפורטת כתנאי למתן היתר בנייה, הנובעת מפרשנותו המרחיבה של סעיף ח-1 לתכנית כ/150. במכתבו של מהנדס העיר קרית אתא למינהל התכנון מיום 3.5.98 הוא תולה בכך את העילה להכנת התכנית החדשה. הוא מציין במכתבו כי התכנית החדשה באה לבטל את הדרישה הכללית לתכניות מפורטות מהטעם, שלדבריו, "נכון להיום אנו בתהליך מתקדם של הכנה ואישור תכניות מפורטות לכל שטח העיר, הרי סעיף זה מונע הוצאת היתרי בנייה באיזורים נרחבים של העיר..."

15. עם זאת, בתהליך אישורה של התכנית החדשה נפלו פגמים חמורים, ובסופו של דבר לא ניתן לראותה כתכנית שאושרה וקבלה תוקף. היא הופקדה ב-29.1.98. דבר הפקדתה של התכנית פורסם ברשומות ביום 3.3.98, בלא שהועברה לעיונו של שר הפנים כנדרש בסעיף 109 לחוק. על פי הוראת חוק זו, מקום שמוסד תכנון החליט להפקיד תכנית, עליו להעבירה באופן מיידי לעיונו של שר הפנים. השר רשאי להורות בתוך 60 ימים כי התכנית טעונה את אישורו, ועליו להודיע על כך למוסד התכנון בתוך 10 ימים. אם החליט השר שהתכנית טעונה את אישורו, כי אז תוקפה של התכנית מותנה באישור השר, והחלטתו בענין זה צריכה להינתן בתוך 30 יום מיום שהתכנית הוגשה לאישורו. אם לא נתן החלטה כלשהי בתוך התקופה האמורה, יראו את התכנית כאילו אושרה על ידו (השווה ע"א 8366/99 עופרת נ' שר הפנים, פד"י נו(1) 155).

מאחר שדבר הפקדת התכנית פורסם על ידי הועדה המקומית ברשומות בלא קיום הוראת החוק בדבר פנייה לשר קודם לכן, נדרשה הועדה המקומית על ידי משרד הפנים ביום 21.4.98 להעביר את התכנית לעיונו של השר. רק ביום 11.5.98 הועברה התכנית לעיון השר כאמור, וממועד זה עמדו לרשותו 60 יום להחליט אם התכנית טעונה את אישורו. עוד בטרם החליט השר כאמור, פורסם ברשומות בתאריך 20.5.98 דבר אישור התכנית על ידי הועדה המקומית. ביום 10.6.98 פנה משרד הפנים לועדה המקומית והורה לה לבטל את הפרסום בדבר אישור התכנית. ביום 30.6.98 הודיע משרד הפנים לועדה המקומית כי מנכ"ל משרד הפנים, מכח סמכות שהואצלה לו על ידי השר, החליט כי התכנית טעונה אישור שר הפנים על פי סעיף 109 לחוק. משכך, היה על הועדה להגיש את התכנית הסופית לאישורו של השר. דא עקא, כי התכנית הסופית לא הוגשה לאישור השר. על רקע זה, החליטה ועדת הערר ביום 29.10.98 כי נוכח הפגמים החמורים בהליכי אישור התכנית, יש לראותה כמחוסרת תוקף.



16. מאוחר יותר, ועל פי המלצת בית משפט קמא, העבירה הועדה המקומית את התכנית לאישור השר ב-4.3.99. בהנחה כי ניתן היה להכשיר בדיעבד את הליכי האישור הפגומים כאמור, עמדו לשר 30 יום למתן החלטתו אם לאשר או לדחות את התכנית - כלומר עד ליום 4.4.99. ביום 28.3.99, בתוך 30 הימים הקצובים כאמור, החליט מנכ"ל משרד הפנים מכח סמכותו שלא לאשר את התכנית. ההחלטה נכתבה על גבי העמוד הראשון של התכנית שהועברה לאישור (מוצג ט"ו למוצגי המערערים). יש ממש בביקורת שהושמעה לפיה שגה משרד הפנים בכך שלא שלח את החלטת הדחייה של התכנית לועדה המקומית, וההסבר כי הדבר לא נעשה בשל עיצומים במשרד אינו מתרץ את המחדל. אולם אי משלוח ההחלטה הפורמלית היווה בנסיבות הענין ליקוי טכני שלא ירד לשורשו של דבר, שכן לאנשי הועדה המקומית היה נהיר וידוע כי החלטת הרשות המוסמכת הינה שלא לאשר את התכנית. על ידיעת אנשי הועדה המקומית כי שר הפנים סירב לאשר את התכנית ניתן ללמוד מסיכום ישיבה במשרד הפנים מיום 19.4.99 (מוצג ט"ז לסיכומי המערערת). ועוד, חודשיים לאחר מכן, ביום 1.6.99, פנה ראש העיר קרית אתא לממונה על מחוז הצפון בבקשה כי ימליץ בפני השר לאשר את התכנית (מוצג יז לסיכומי המערערת). לאחר מסכת פגומה של הליכי אישור תכנית שנקטה בה הועדה המקומית, קיימת ציפייה לגיטימית כי זו תמתין להחלטתו העניינית של השר ולא תניח באורח מלאכותי כי המחדל במשלוח החלטתו הפורמלית בדבר דחייתו את התכנית שקול כאישורה של התכנית.

בנסיבות אלה, אין לראות את התכנית החדשה כתכנית שאושרה, ובודאי לא תישמע הועדה המקומית בטענה כי זהו מקרה בו יש לראות את התכנית החדשה כמאושרת מכח סעיף 109(ב) לחוק מאחר שהשר נימנע ממתן החלטה בתוך פרק זמן של 30 יום מיום הגשת התכנית לאישורו. הוראת החוק הקובעת כי אי מתן החלטה על ידי השר בתוך 30 ימים כמוה כאישור התכנית נועדה להקל על הליכי התכנון ולזרזם (קריאה שניה ושלישית של הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 26) התשמ"ח-1988, דברי הכנסת, 26.7.88, עמ' 4064, 4065). היא לא נועדה לאפשר מתן תוקף לתכניות בדרך מלאכותית מקום שבפועל ניתנה החלטת השר שלא לאשר את התכנית, אלא שמטעמים טכניים לא נשלחה הודעה על כך, אף שדבר דחיית התכנית היה ידוע לגורמים הנוגעים בדבר. לא למותר לציין, כי התנהגותה של הועדה המקומית במהלכים שנקטה לצורך מתן תוקף לתכנית החדשה אינה מתיישבת עם מחוייבות רשות תכנון לדרישות החוק, וניתן אף להרחיק לכת ולומר כי בהתנהלותה בפרשה זו ישנם סממנים של חוסר תום לב, הנובעים, בין היתר, מלהיטותה להאיץ את הליכי מתן היתרי הבנייה בלא עמידה בדרישות התכנון המפורט בשטח. בנסיבות אלה, החלטת בית משפט קמא לפיה יש לתכנית החדשה תוקף נוכח "שתיקת" השר, כביכול, השקולה כאישור התכנית, לא תוכל לעמוד.

17. ראוי לציין במאמר מוסגר כי שר הפנים לא צורף כצד להליכים בתיק זה ולא ניתנה לו הזדמנות לומר את דברו ביחס להתנהלות הדברים מנקודת ראותו הוא. בנסיבות אלה, קיים מישנה קושי באימוץ החלטת הערכאה הדיונית להכיר בתוקף המשפטי של התכנית החדשה.

18. יובהר בזה כי אין בדברים האמורים בפסק דין זה כדי לנקוט עמדה כלשהי בשאלה האם מלכתחילה קנויה סמכות לועדה המקומית במסגרת הסמכויות המוקנות לה בסעיף 62א לחוק התכנון והבנייה ליזום תכנית המשנה תכנית מיתאר מקומית על דרך ביטול דרישה כללית הקיימת בתכנית המקורית לתכנון מפורט כתנאי למתן היתרי בנייה. מאחר שהצדדים לא העלו סוגיה זו למחלוקת, אין צורך בנקיטת עמדה לגביה.

19. לאור האמור, אציע לחברי לקבל את ערעורה של ועדת הערר על שני חלקיו, לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי ולקבוע את אלה:

(1) התכנית העיקרית כ/150 מחייבת מכח סעיף ח-1 שבה קיומה של תכנית מפורטת תקפה כתנאי למתן היתר בנייה לגבי כל קרקע הכלולה בתכנית.

(2) התכנית החדשה כ/מק/150/ה' לא קיבלה תוקף מחייב, מששר הפנים החליט שלא לאשרה במסגרת סמכותו על פי סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבנייה.

(3) עניינה של חב' ירדן בא בינתיים על פתרונו, ולפיכך לתוצאה האופרטיבית בפסק דין זה אין השלכה ישירה בעניינה.

המשיבה 2 תשלם למערערת את הוצאותיה בערעור זה בסכום כולל של 20,000 ₪.


ש ו פ ט ת




השופט י' אנגלרד:

אני מסכים.

ש ו פ ט

המשנה לנשיא (בדימ.) ש' לוין:

1. ועדת הערר המחוזית - חיפה ערערה לפנינו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה שקבע, בשתי עתירות מינהליות שהוגשו לו כי לפי התכנית כ/150 אין צורך בהגשת תוכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בניה (אלא לגבי ארבעת האזורים שפורטו בפסק הדין), כי התכנית כ/מק/150 תקפה וכי הועדה המקומית מוסמכת לאשר על דרך של הקלה הוצאת היתרי בניה גם לגבי ההיתרים שניתנו לפני כניסתה לתוקף של התכנית האמורה וזאת מתוקף התוכנית כ/150. ביום 11.10.01 הודיע לנו פרקליט המערערת כי עניינה של חברת ירדן, אחת העותרות בעתירה המינהלית, בא על תיקנו, כאשר זו הגישה ביום 7.5.00 תכנית מפורטת אשר התאשרה כדין ומכאן שאין לה כבר ענין מעשי בערעור זה.

שתי העתירות המינהליות שבגדרן נתן בית המשפט המחוזי את פסק דינו קשורות בטבורן בענינה של חברת ירדן וכשעניינה של זו ירד מן הפרק איני רואה כל סיבה שנמשיך ונדון בערעור זה, למרות חשיבות הענין שנדון בו. לא כל שכן שאין, לדעתי, צורך לדון בתוקפה של התכנית כ/מק/150. לדעתי יש להשאיר את הענין להכרעה עת שהוא יתעורר בגדר עתירה מינהלית קונקרטית אחרת שתובא לפני בית המשפט. מנגד - מאחר שנכונות פסק דינו של בית המשפט המחוזי לא נבחנה בערעור, בוודאי שאין לראות באמור בו תקדים, מחייב או מנחה.

הלכה פסוקה היא מלפני בית משפט זה שאין בית משפט דן בערעור, שלאור הנסיבות, הפך לתיאורטי מבחינת בעלי הדין: ע"א 7175/98 תק-על 2000(4), 261; שם נמנע בית משפט זה מלדון בשאלה לא פחות חשובה מהשאלה נשוא הערעור הנוכחי, לאחר שהנושא הקונקרטי שנדון בו חדל להיות אקטואלי ואיני רואה סיבה לנהוג אחרת במקרה הנוכחי.



הייתי דוחה את הערעור, משום שהוא חדל להיות אקטואלי מבחינת בעלי הדין, ללא צורך לדון בו לגופו, ובלי לעשות צו להוצאות.

המשנה לנשיא (בדימ.)

לפיכך הוחלט ברוב דעות, כנגד דעתו החולקת של המשנה לנשיא כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.







לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. מה זה היתר בניה ?

  2. דמי היתר בניה

  3. הקטנת חדר על גג

  4. התנגדות להיתר בניה

  5. דק היתר בניה

  6. היתר בניה שער חשמלי

  7. היתר בניה חיפה

  8. מחסן חקלאי - היתר בניה

  9. סככה - היתר בניה

  10. היתר לבניית בית מטבחיים

  11. השבת דמי היתר בניה

  12. בקעת בית הכרם - היתר בניה

  13. היתר בניית דיר צאן

  14. היתר בניה ברמת השרון

  15. עורך הבקשה להיתר בניה

  16. היתר בנייה באתר עתיקות

  17. חידוש היתר בניה למחסן

  18. חוות סוסים - היתר בניה

  19. דמי היתר בניצול זכויות בנייה

  20. מניעת הוצאת היתר בניה

  21. ביטול היתר בניה בדיעבד

  22. היתר בניה בתחנה המרכזית החדשה

  23. היתר בנייה לעיריית חיפה

  24. בקשה להיתר לבניית מוזיאון

  25. היתר בנייה רטרואקטיבי אחרי הרשעה

  26. ביטול היתר בניה ברמת השרון

  27. הוצאת היתר בניה בדיעבד למפעל

  28. היתר לבניית מדרגות לולייניות

  29. הפרת חובה חקוקה - היתר בניה

  30. תנאי לקבלת היתר בניה - התאמה לתוכנית

  31. תכנית מפורטת כתנאי להיתר בנייה

  32. הוכחת "נוהג" להוציא היתרי בניה

  33. היתר לבניית תעלה לניקוז מי גשמים

  34. מי צריך לחתום על בקשה להיתר בניה ?

  35. דחיית בקשה להיתר בניה תואמת לתכנית

  36. בקשה להיתר בניה והקלה לקומת משרדים ומרפאות

  37. היתר בניית בריכת שחייה בחצר, עד גבולות המגרש

  38. חיבור למערכת ביוב מרכזית כתנאי למתן היתר בניה

  39. בקשה להיתר להקמת מבני ציבור (מעון יום ומרכז חוגי לילדים)

  40. תקנה 16(א)(7): התניית הוצאת היתרי בנייה בהריסתם של מבנים

  41. בקשה להיתר בנייה להקמת ג'קוזי על גג פרטי ולהקמת בריכה בגג פרטי

  42. היתר בניה לאישור בדיעבד לסגירת קומת עמודים ושינויים בפיתוח שטח

  43. ערר החלטת הוועדה המקומית - קבלת היתר בנייה לבית פרטי חד משפחתי

  44. תיק המידע להיתר מהווה שלב ראשון והכרחי לצורכי הגשת בקשה להיתר בנייה

  45. העורר הגיש בקשה להיתר חפירה וכן להיתר בניה לבניית מבנה חדש בן שבע קומות

  46. נטען כי הוועדה המקומית אישרה היתר בנייה, חרף חריגות המהוות סטייה ניכרת מתוכניות תקפות

  47. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון