נוף כפרי פתוח

השטח מוכרז כקרקע חקלאית על פי התוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, ועל פי תשריטי תמ"א 31 ייעודו של השטח "נוף כפרי/פתוח". קראו דוגמא מהפסיקה בנושא נוף כפרי פתוח: עתירה זו מופנית כנגד החלטתה של הועדה לעניינים תכנוניים עקרוניים, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, (להלן: "ולנת"ע") לפיה נדחתה בקשת העותרים לאישור תוכנית להקמת תחנת תדלוק מן הטעם שהשטח המיועד להקמת התחנה מהווה "מרחב נופי פתוח" על פי תמ"א 31. הרקע העובדתי: העותרים הינם המחזיקים במקרקעין הידועים כמשק 48 במושב כפר אביב - אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות בע"מ (להלן: "המושב" או "כפר אביב") חלק ממשקם של העותרים המוגדר כחלקה א' הינו שטח חקלאי הגובל בכביש מספר 42 - כביש יבנה - צומת אשדוד. משיבה מס' 1 הינה ועדת משנה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה אשר הוקמה ופועלת לפי תוכנית מתאר ארצית תמ"א 31. משיבה 2 מופקדת על הליכי התכנון במחוז מרכז בו מצוי כפר אביב. תוכנית בר/10/417 הוגשה על ידי העותרים ובמסגרתה התבקש היתר לשינוי ייעוד מקצת מהשטח החקלאי של המשק לצורך הקמתה של תחנת תדלוק מדרגה ב' בשטח של כ- 1.7 דונם על כביש מספר 42. בעתירתם מפרטים העותרים בהרחבה את גלגוליה של התוכנית ומסלול המכשולים שעברו עד לשלב בו זכו לכך שהתוכנית תובא בפי משיבה 2 והם רואים בשורת הדחיות ראיה למניע נסתר העומד מאחורי דחיית תוכניתם. אין אני סבורה שהעובדה שתוכנית לשינוי יעודה של קרקע חקלאית, בלב לבו של אזור חקלאי, נתקלת במכשולים מצביעה בהכרח על התנכלות מכוונת, מה גם שבמהלך השנים בהן נדונה הבקשה חלו שינויים בגישת ועדות התכנון בתוכניות החלות על החלקה ובגישת בתי המשפט. לפיכך, החלטתי לדון בעתירה ככל שהיא נוגעת להחלטת משיבה 1 מיום 22.2.2005, בהתעלם מההשערות שמעלים העותרים ביחס לכוונות מוסדות התכנון, שלא מצאו ביטויים בהחלטות. כפי שציינתי לעיל, התחנה המתוכננת היא תחנה מסוג ב' (על פי הגדרתה בסעיף 6 לתמ"א 18) הכוללת משרד, חנות שמנים ואביזרי רכב, מתקן לרחיצת מכוניות, מזנון ושירותים בנוסף לשטח מקורה המיועד למשאבות. עיון בתצלום אויר של האזור, אשר צורף לתגובת המשיבות לעתירה, מעלה כי התחנה המיועדת ממוקמת בתוך שדות מעובדים במרחק מה מבתי המושב בצידה המזרחי של דרך 42 המקשרת בין מחלף אשדוד לעיר יבנה. באזור המושב חוצה הדרך שטחים חקלאיים ובמקביל לה עוברת מסילת רכבת, ממערב למסילה רצועת נוף ואחריה דרך מספר 4 (כביש אשדוד תל אביב). השטח מוכרז כקרקע חקלאית על פי התוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, ועל פי תשריטי תמ"א 31 ייעודו של השטח "נוף כפרי/פתוח". בחודש מרס 2001 או סמוך לכך אושרה תוכנית מתאר ארצית לגז טבעי תמ"א/37, והתוואי המיועד של צינור ההולכה המיועד עובר על השטח נשוא התוכנית. לפיכך נדרש אישור של מתכנן המחוז שאין בתוכנית שהגישו העותרים פגיעה בתכנון הולכת הגז. סעיף 12 לתמ"א 37 מאפשר קבלת תוכנית החורגת מתמ"א 37 באישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה. בתאריך 29.4.2004 התקיים דיון בתוכנית בועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז ובסיומו החליטה הועדה על הפקדת התוכנית, אולם התנתה את ההפקדה במספר תנאים שהרלבנטיים לענייננו הם: (1) אישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ). (2) חוות דעת הועדה המשותפת של מע"צ ומשרד התחבורה. (3) קבלת אישור רשות הגז ואישורה של המועצה הארצית לתוכנית לפי סעיף 12 לתמ"א 37/א/1, לרבות מזעור פגיעה בגין הזזת קו הגז מזרחה. כמו כן קבלת התייחסותה של הולנת"ע לתחנת התדלוק בייעוד של נוף כפרי פתוח. העותרים פעלו על פי ההחלטה וקיבלו את האישורים הדרושים לאחר שתיקנו את התוכנית על פי דרישות הועדה המחוזית ומוסדות התכנון אליהם הופנו. במהלך הפעילות לאישור התוכנית הסתבר לעותרים כי מע"צ מתנגדת להפקדת התוכנית. למרות התנגדות מע"צ, החליטה משיבה 2 שאין בהתנגדות זו כדי למנוע הפקדת התוכנית מאחר שתינתן למע"צ האפשרות להביא את השגותיה בשלב מאוחר יותר, במהלך הדיון בהתנגדויות לתוכנית, אם תוגשנה. לדיון שהתקיים בפני משיבה 1 זומנו העותרים ובא כוחם שטח את טענותיו בפני הועדה כמפורט בפרוטוקול נספח ט' לעתירה. את הדיון פתח יו"ר הועדה מר אסיף בדברים: "... על סדר היום, בר/417 תחנת תדלוק כפר אביב, הדיון בא הנה במסגרת של הקלה מתמ"א 37, הקלה בקווי בנין ועיקר תמ"א 31 אישור על פי סעיף 12.5 בניה בשטח נוף כפרי פתוח ...". (ההדגשה שלי ש.ד.). לאחר שנשמעו עמדות חברי הועדה ועו"ד רונן בהתייחס לתמ"א 37, התבקשה התייחסותם לתמ"א 31, בהמשך להערת עו"ד רונן אשר אף טען את טענותיו באשר לתחולת סעיף 12.5 על התוכנית (עמ' 7 לפרוטוקול) בסופו של הדיון החליטה משיבה 1 לדחות את הבקשה מן הנימוקים הבאים: "1. התחנה ממוקמת בשטח שיעודו חקלאי/נוף כפרי פתוח בתמ"מ 21/3 ונוף כפרי פתוח בתמ"א/31. מעבר להגדרות השטחים בתוכניות השונות, גם על בסיס המאפיינים הנופיים הספציפיים של השטח, סבורה הועדה כי השטח שבין מחלף אשדוד לעיר יבנה הינו מרחב נופי פתוח שיש להימנע מבינוי בו. זאת ועוד; בתמ"מ 21/3 נקבע כי מוסד תכנון הדן בתוכנית ביעוד זה ישקול, בין יתר שיקוליו את התוכנית על פי העקרונות הבאים: (א) רצף לפיתוח קיים. (ב) הימנעות מפריצת דרכים חדשות. (ג) נגישות לתשתיות קיימות כגון: מים, ביוב וחשמל. (ד) העדר פגיעה באופיו של הנוף הכפרי הפתוח. התוכנית הנדונה אינה מתיישבת עם הקריטריונים שנקבעו בתוכנית המתאר המחוזית. מהאמור לעיל עולה כי התוכנית הנדונה אינה עולה בקנה אחד עם מגמת התכנון בתמ"א/31 בדבר הצורך בשמירת הנוף הכפרי הפתוח והועדה אינה רואה מקום לאשר סטייה ממגמות אלו. לפיכך מחליטה הועדה שלא לאשרה על פי סעיף 12.5 בהוראות תמ"א/31". לאור החלטה שלא לאשר על פי תמ"א/31, החליטה הועדה כי אין עוד צורך לדון במיקום התחנה סמוך לקו הגז הטבעי, על פי תמ"א 37. עוד הוסיפה הועדה כי עלה מהדיון שהקמת התחנה עלולה לגרום לבעיה תחבורתית בטיחותית. טענות העותרים את עיקר חיציהם מפנים העותרים כנגד סמכותה, הנטענת של משיבה 1 לדון בתוכנית. לגירסתם, הועדה חרגה מסמכותה מאחר שהדיון בה מותנה בהחלטת מוסד התכנון המוסמך שהתוכנית שהובאה בפניו חורגת מתמ"א/31. אולם לאור הוראת תמ"מ 21/3 שאושרה על ידי המועצה הארצית ולפיה בשטח נוף כפרי ופתוח יותרו בין יתר התכליות והשימושים גם תחנות תדלוק (נספח יא עמ' 24), אין הקמתה של תחנת תדלוק חורגת מהוראות תמ"א/31 ולפיכך אין היא נזקקת לאישורה של משיבה 1. משכך, מבקשים העותרים לבטל את החלטת משיבה 1. לחילופין נטען כי לא התקיימו התנאים המקדמיים לדיון בפני המשיבה מס' 1 מאחר שמשיבה מס' 2 לא קיבלה החלטה לפיה קבלת התוכנית מהווה פגיעה באופיו הפתוח של השטח; החלטה שהינה תנאי מוקדם להעברת הדיון למשיבה 1. לחילופי חילופין נטען כי החלטת משיבה 1 לוקה בחוסר סבירות. דיון סמכות סעיף 12.5 לתמ"א/31 קובע : "החליט מוסד תכנון להפקיד תוכניות בניגוד למגמות התכנון שבתשריטים המצורפים לתוכנית זו, יהיה עליו לנמק החלטה זו ולהפנות תשומת ליבה של הולנת"ע להחלטתו זו, לצרף את הנימוק להחלטה ולבקש את אישורה". בע"א 8116/99 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון ואח' פ"ד נה(5) 196, נקבע כי הערכים שמבטאת תמ"א/31 הינם מתן משקל משמעותי ביותר לאינטרס השימור של ערכי הנוף והטבע במרחבים הפתוחים ולגורם איכות הסביבה במובנו הכולל. ולפיכך, "על מוסד התכנון הדן בתוכנית המקומית לשקול ולהחליט אם התוכנית המקומית מתיישבת עם מגמות תמ"א 31 אם לאו, בשים לב לערכים ולאמות המידה שהובהרו כאמור". (עמ' 210-211). ובהמשך מבהירה כב' השופטת פרוקצ'ה את המשמעות הדיונית של הוראת סעיף 12.5 הנ"ל. "יוצא איפוא כי מוסד התכנון המקומי הדן בתוכנית המקומית הוא זה שעליו לשקול אם יש בתוכנית משום פעילות הפוגעת באופיו הפתוח של השטח, ואם אכן יש בה פגיעה כזו, מועבר הענין לגורם התכנון הארצי שעליו להעריך את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכללם שיקולי שימור הנוף מול צורכי הבנייה והפיתוח ולאזן ביניהם כראוי, לגורם התכנון הארצי נתונה ההכרעה בשאלה אם צורכי הבנייה שקולים וגוברים בנסיבות הענין הספציפי על הצורך בשמירת ערכי הנוף והטבע אם לאו. על כן מדובר בשני שלבים בתהליך: השלב הראשון נועד לקביעה אם יש בתוכנית המקומית משום פגיעה באופי הפתוח של השטח וענין זה נתון למוסד התכנון המקומי; השלב השני נועד למקרה שבו קיימת פגיעה כזו, שאז מסור הענין למוסד התכנון הארצי שעליו לקבוע אם חרף הפגיעה כאמור ראוי לאשר את התוכנית או לדחותה, או לאשרה בתנאים". (שם עמ' 211). מכאן, שראשית לכל יש להשיב לשאלה האם אישורה של תוכנית תמ"מ 21/3 על ידי המועצה הארצית משמעותה שהקמת תחנת תדלוק באזור המוגדר נוף כפרי/פתוח אינה מהווה פעילות הפוגעת באופיו הפתוח של השטח מאחר שהקמתה הוכרה כאחת הפעילויות המותרות באזורים אלה. מקובלת עלי בסוגיה זו עמדת ב"כ המשיבות לפיה יש לאבחן במסגרת תמ"מ 21/3 בין שטחים אשר החורגו מהשטחים שהוגדרו כשטחים פתוחים על ידי הגדרתם שטחים המיועדים ל"פיתוח" וכד'. משאושר ייעוד זה על ידי המועצה הארצית, אין אישורן של תוכניות התואמות את תמ"מ 21/3 מצריכה אישור נוסף של המועצה הארצית או ועדותיה. שונה המצב בענייננו - השטח עליו מבקשים העותרים להקים את תחנת התדלוק נותר בתשריט תמ"א/31 במסגרת השטחים "הירוקים" שייעודם נוף כפרי פתוח והם גם מוגדרים כשטחי נוף כפרי פתוח בתמ"מ 21/3. האפשרות לפיה תותר באותם שטחים פעולות החורגת מייעוד זה כגון הקמת תחנת תדלוק מותנית בהתקיימות מספר תנאים כמפורט בסעיף 7.5.2 הקובע את העקרונות אשר ינחו מוסד תכנון הדן בתוכנית ובין היתר העדר פגיעה באופיו של הנוף הכפרי הפתוח. דהיינו תמ"מ 21/3 אינה מתירה באופן גורף הקמת תחנות תדלוק באזור המוגדר כאזור חקלאי - נוף כפרי פתוח, אלא מכפיפה את שיקולי מוסד התכנון המקומי לעקרונות תמ"א/31. מכאן אני מסיקה כי יש לבחון כל מקרה באופן פרטני תוך התייחסות למסגרת שנקבעה בתמ"א/31 ועל אישורה של תוכנית לבניית תחנת תדלוק בשטח כפרי פתוח חל סעיף 12.5 לתמ"א/31. מכל מקום אין להסיק מהתרת הפעילות החריגה בתמ"מ 21/3 שינוי של יעוד הקרקע והמלצה למתן היתר להקמת תחנת תדלוק כל אימת שהדבר יתבקש. מכאן עוברת אני לטענתם השניה של העותרים לפיה הועדה המחוזית לא פעלה על פי הכללים שהותוו והוגדרו כהליך דו שלבי בבג"צ 8116/99 הנ"ל מאחר שלא התייחסה כלל לשאלה האם התוכנית המקומית פוגעת באופי הפתוח של השטח הכפרי, והסתפקה בהחלטה על הפקדת התוכנית בכפוף לתנאים שאחד מהם הדיון בפני הולנת"ע. למרות שהחלטת משיבה 2 קצרה ותמציתית ויתכן שהיה מקום להוסיף ולהבהיר את כוונותיה ביתר פירוט, הפירוש היחיד האפשרי לתנאי לפיו יש לקבל את התייחסותה של הולנת"ע לתחנת תדלוק בייעוד של נוף כפרי פתוח, הינו שהועדה סברה שתחנת התדלוק חורגת מהשימוש המותר על פי תמ"א/31 וקבלת התוכנית מהווה פגיעה באופיו הפתוח של השטח. גם הערת הועדה לפיה נציגת המשרד לאיכות הסביבה מסתייגת בשל פגיעה בנוף בעל אופי כפרי, וברצף השטח הפתוח לאורך דרך 42 מצביעה על כך שהועדה ראתה באישור התוכנית חריגה מהוראות תמ"א/31 וסברה שיש לקבל את אישור הולנת"ע לתוכנית. מאחר שהנושא מוכר היטב לחברי ועדת התכנון המחוזית כמו גם הוראות תמ"א/31 הסתפקה משיבה 2 באמירות תמציתיות אלה. אין אני סבורה שיש להסיק מקיצור זה את המסקנה שמבקש ב"כ העותרים להסיק לפיה הועדה לא פעלה על פי הוראת סעיף 12.5 הנ"ל. הדיון בפני הולנת"ע לטענת העותר דעתה של משיבה 1 נטתה מלכתחילה לדחיית התוכנית והוא תומך טענה זו באמירה של יו"ר הועדה. לא מצאתי שאמירה זו אכן מצביעה על רצון לדחות התוכנית מכל נימוק שהוא ואני רואה בכך הצגת מצב עובדתי מסוים בהסתמך על המצב התכנוני. כפי שציינתי לעיל יו"ר הועדה פתח את הדיון בהצגת נושאי הדיון: הקלה מתמ"א 37 ואישור על פי סעיף 12.5 לתמ"א 31; ואכן הדיון בפני הועדה כלל התייחסות לשני הנושאים. טוען ב"כ העותרים כי על פי החלטת הועדה המחוזית היה על הולנת"ע לדון בהקלות על פי תמ"א/37 בלבד, אך היא פעלה בניגוד להחלטה בכך שנמנעה מלדון בסוגיה זו תוך התמקדות בתמ"א/31. החלטת הועדה אינה מתיישבת עם גירסה זו. בפני הועדה נשמעו טענות לענין יישום תמ"א/37 אולם משהחליטה הועדה כי התוכנית אינה ראויה לאישור על פי סעיף 12.5 לתמ"א/31 הבהירה כי אינה רואה צורך להמשיך ולדון בהקלות על פי תמ"א/37. באשר להתייחסות הועדה לבעיה התחבורתית שהועלתה במסגרת דיוניה, אמירה זו הינה אימרת אגב אשר לא היוותה שיקול בין יתר שיקוליה בקבלת ההחלטה והדבר עולה בבירור מנוסח ההחלטה. חוסר סבירות ההחלטה. בתשובתם לתגובת המשיבה העלו העותרים השגות המתייחסות לסבירות ההחלטה תוך הפניה למקרים בהם הוענקו אישורים לתוכניות שאינן שונות מתוכניתם. בתגובתה לטענות אלה הפנתה ב"כ המשיבות להבדלים בין התוכניות השונות אשר רק חלקן אושרו. אבחנות אלה מבוססות על הכללים שנקבעו בהתייחס לאופי הסביבה, קרבה לנתיבי תחבורה ומידת הפגיעה במרקם הסביבתי; כאשר בין יתר השיקולים נבדק המרחק בין התחנה המוצעת לתחנות אחרות. כך למשל תחנת "יסודות" ממוקמת במרחק הגדול פי שלושה ומעלה מן המרחק שבין תחנת התדלוק המוצעת לעיר יבנה. תחנת התדלוק "קבוצת יבנה" ממוקמת בשטח המיועד לפיתוח לפי תמ"מ 21/3. תחנת "בני ראם" ממוקמת סמוך לשטח המיועד להרחבת היישוב. ואילו תחנת "בית אלעזרי" לא אושרה בועדה לשימור קרקע חקלאית. מעבר לעובדה שבית משפט זה אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתם של מוסדות התכנון, גם לגופו של ענין הצביעה ב"כ המשיבות על הבדל בין התוכניות השונות. בבג"צ 332/98 המועצה המקומית תל מונד נ' ועדת המשנה למעקב ובקרה על תוכניות מתאר ואח' תק-על 99(2), 213 דן כב' השופט ת' אור בטענה דומה: "זהו מצב דברים בו פלוני ואלמוני אינם זכאים לקבלת היתר ... אך פלוני זכה להיתר. האם בשל כך בלבד זכאי גם אלמוני להיתר? ההלכה היא, שאפילו אם קיימת הפליה בין השניים, כל שזכאי לו אלמוני במקרה כזה, לביטול ההפלייה, הוא על ידי שלילת ההיתר מפלוני. אך הזכות לביטול ההפלייה, אין בה להקנות לאלמוני זכות לקבלת היתר, זכות שהדין אינו מאפשר להעניקה". ויפים דברים אלה גם לעניננו. לאור האמור לעיל החלטתי לדחות העתירה. העותרים ישלמו הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק ועד למועד התשלום בפועל. קרקעותקרקע חקלאית נוף כפרי פתוח