דוגמא לפסק דין בנושא פטור ממכרז להקמת תחנת דלק: זוהי תביעתה של המבקשת, אשר הוגשה בדרך של המרצת פתיחה, בה ביקשה כי בית המשפט יורה למשיב לחתום על תוכנית להקמת תחנת תדלוק במקרקעין אותם חוכרת היא מהמשיב ואשר הוקצו לה בפטור ממכרז. עוד ביקשה המבקשת מבית המשפט ליתן לה היתר לפיצול סעדים על מנת שתוכל לתבוע בעתיד את נזקיה מן המשיב. אקדים ואומר כי הגעתי לכלל מסקנה שאין להיעתר לתובענה. המגרש הוקצה למבקשת בפטור ממכרז בשל בקשתה לבנות במגרש מפעל להזרקת פלסטיק באזור עדיפות לאומית - בעיר אילת. בנסיבות העניין, לא מצאתי כי יש מקום לסטות מן התנאים שנקבעו ולאפשר כעת מתן היתר להקמת תחנת תדלוק במקרקעין. הרחבה כאמור חותרת תחת עקרון השוויון שהוא מאושיות דיני המכרזים. העובדות אשר אינן שנויות במחלוקת המגרש נשוא ההליך דנן הינו מגרש מס' 20 בגוש 40069 חלקה 1 הממוקם באזור התעשייה באילת (להלן: "המקרקעין" או "המגרש"). המגרש נמצא בבעלות המדינה, מנוהל בידי המשיב (להלן: "המינהל" או "המשיב") ומוחכר על ידי המבקשת. בשנת 2002 הגישה המבקשת בקשה למשרד התעשייה והמסחר (להלן: "משרד התמ"ת") לקבל המלצה כי המגרש יוקצה לה בפטור ממכרז למטרת הקמת מפעל פלסטיק בשטח של 3700 מ"ר באזור נמל חופשי אילת. הבקשה הוגשה על יסוד הוראת תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993 (להלן: "תקנות חובת המכרזים"), שעניינה הקצאת קרקע בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית למפעל שתחום עיסוקו תעשיה או מלאכה. בדיון ועדת התיאום מטעם משרד התמ"ת, שנערך ביום 17.3.03, צוין כי בקשת ההקצאה מתייחסת למגרש בגודל 3700 מ"ר, בעוד שהמלצת החטיבה המקצועית במשרד הינה כי יוקצה למבקשת מגרש בגודל 2500 מ"ר בלבד. בדיון זה קבעה ועדת התיאום כי העניין ידחה לדיון נוסף. בהמשך לדברים אלה, פעלה המבקשת על מנת שיוקצה לה מגרש בגודל הנקוב בבקשת ההקצאה. בין יתר הצעדים שנקטה היא בנדון ניתן למנות פגישה שנערכה בין בעלי המבקשת לבין מנהל המינהל לאזורי פיתוח במשרד התמ"ת, וכן פנייה של המבקשת במכתב למשרד התמ"ת בו נטען כי כל השטח המבוקש בבקשת ההקצאה חיוני לצורכי המפעל. בהמשך, התקבל במשרדי המינהל מכתב מאת מר דובנוב, מנכ"ל חכ"א, בו עמד הכותב על חשיבות הקמת מפעל יצרני במגרש המבוקש לעיר אילת. ביום 1.7.03, בדיון שנערך במינהל בשאלת הקצאת המגרש, סוכם כי משרד התמ"ת ייתן המלצה למינהל להקצות את המגרש כמבוקש. בהמשך, ביום 8.9.03 התכנסה ועדת תיאום ובה נציגי משרד התמ"ת ונציגים מטעם המינהל. בישיבה זו החליטה הוועדה לאשר את הקצאת הקרקע כמבוקש, בכפוף לעריכת תיאום על ידי המבקשת עם רשות שדות התעופה באשר למגבלות הבנייה במגרש הנובעות מקונוס הנחיתה האווירי. ביום 11.5.04, לאחר שהתקבלה התחייבות המבקשת כי תעמוד בתנאי ועדת התיאום, ניתנה המלצתו הרשמית של משרד התמ"ת להקצות למבקשת את המגרש המבוקש בשטח של כ-3640 מ"ר ללא מכרז פומבי תוך שצוין בהמלצה כי על הקרקע מתוכנן מבנה תעשייתי למטרת הזרקת פלסטיק. בהמשך להליך ההקצאה הזמין המשיב חוות דעת שמאית לצורך קביעת מחיר המגרש. לאחר קבלת חוות הדעת האמורה ועל יסוד המלצת משרד התמ"ת, החליט המינהל ביום 31.10.04 להקצות למבקשת את המגרש בפטור ממכרז לפי תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים. בהתאם להחלטה דנן, חתמו המבקשת והמינהל, ביום 10.11.04, על הסכם פיתוח בקשר למגרש. על פי האמור בהסכם, מטרת ההקצאה הינה תעשיה ומלאכה, כאשר נקבע כי המבנה שיוקם על המגרש הינו מפעל להזרקת פלסטיק. עוד נקבע בחוזה כי ככל שהמבקשת תעמוד בהתחייבותה לבנות מפעל בגודל מינימאלי של 1456 מ"ר במגרש תוך 36 חודשים, יאפשר המינהל המרת הסכם הפיתוח לחוזה חכירה. ביום 7.4.08 שלחה המבקשת מכתב למינהל בבקשה להנפיק חוזה חכירה המאריך את תקופת הפיתוח, או לחילופין להנפיק תוספת להסכם הפיתוח המאריכה את תקופת הפיתוח. במכתב זה צוין כי עבודות בניית המפעל צפויות להתחיל בקרוב. בתשובה למכתב זה מסר המינהל כי לא ניתן להמיר את זכויות הפיתוח כל עוד לא הושלמה הבנייה במגרש, וכי על מנת להנפיק תוספת לחוזה הפיתוח על המבקשת לפנות למשרד התמ"ת. ביום 24.3.09 שלחה המבקשת מכתב נוסף למינהל ובו בקשה להנפיק חוזה חכירה נוכח סיום בניית המפעל על גבי המגרש. בהמשך לכך, ביום 22.7.09, חתמו המינהל והמבקשת על חוזה החכירה. יצוין כבר עתה כי בנקודה זו הצדדים חלוקים: בעוד שהמבקשת טענה כי המינהל חתם על החוזה לאחר שווידא כי המבקשת עמדה בתנאי הסכם הפיתוח, גרס המינהל כי חוזה החכירה נחתם עקב טעות, אי-השלמת התחייבויותיה של המבקשת על פי חוזה הפיתוח. בחודש נובמבר 2009 הגישה המבקשת למשיב בקשה לקבלת היתר לבניית תחנת דלק במגרש. במכתב מיום 22.6.10 השיב המינהל לבקשה זו כי לא ניתן לאשרה, מן הטעם שבנייה כאמור חורגת ממטרת הקצאת הקרקע בפטור ממכרז. וכך כתב המינהל במכתב התשובה: "לידיעתכם אין באפשרותנו לאשר את בקשתכם וזאת מאחר והקצאת הקרקע בוצעה על פי תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים המתירה הענקת זכויות במקרקעין באזורי עדיפות לאומית במחיר מופחת ובפטור ממכרז... הננו מסכימים עם טענתך שהקמת תחנת הדלק מותרת על פי תמ"א 18 בקרקע שיעודה תעשייה. יחד עם זאת בכוונתנו לפעול על פי נהלינו והחלטותינו לשמור ולקיים את נוהל הקצאת המגרשים בפטור ממכרז למטרות תעשיה ומלאכה ולא לאשר שינוי במטרה וכמובן ביעוד אלא לאחר חלוף 7 שנים ממועד החתימה על חוזה החכירה. בהתאם לאמור לעיל מוחזרות בזאת תוכניות הבניה ולא מאושרות". ביום 27.7.10 שלח המינהל מכתב נוסף למבקשת בו לא הייתה כל התייחסות לבקשת המבקשת להקים תחנת תדלוק במקרקעין. במכתב זה נאמר כי הצעת הבנייה של המבקשת ביחס למפעל אינה עומדת בגודל המבנה המינימאלי שנקבע בהסכם הפיתוח ובחוזה החכירה. עוד נכתב במכתב כי על פי בדיקת המינהל בשטח המבנה הבנוי במגרש אינו משמש למטרת תעשייה ומלאכה, ואף לא הושלמה בנייתו כמשתמע מתנאי המבוא לחוזה החכירה. בתשובה למכתב זה ענתה המבקשת, ביום 5.8.10, כי המבנה הבנוי על הקרקע מוכן לשימוש אך אינו מאוכלס מן הטעם שטרם הושלם חיבורו לתשתיות. באשר לטענת המינהל כי המבנה שנבנה קטן מגודל המבנה המינימאלי לו התחייבה המבקשת, נכתב כי מגבלות הבנייה לגובה במגרש שונו במהלך השנים 2006-2007 והן לא מאפשרות ניצול מלא של זכויות הבנייה בשל "קונוס הנחיתה" של שדה התעופה באילת. המבקשת עמדה במכתבה על כך שהיא פנתה בעניין לרשות שדות התעופה אך זו סירבה לשנות את מגבלות הגובה. משלא נעתר המינהל לבקשתה של המבקשת להקים תחנת תדלוק במגרש, הגישה היא את התובענה שבפני. טענות הצדדים המבקשת הסבירה את הרקע לבקשתה להקים במגרש תחנת תדלוק. לטענתה, לאחר החתימה על הסכם הפיתוח התברר לה שהתב"ע החלה על המגרש אינה מאפשרת לבנות עליו מבנה בגובה העולה על 30 מ' מעל פני הים בשל בטיחות טיסה. משום כך, ולאחר שפניותיה לרשות שדות התעופה לשינוי התב"ע נענו בשלילה, גרסה המבקשת כי היא נאלצה לבנות את המפעל באופן שגרם לה לאבד 500 מ"ר מזכויות הבנייה במגרש. מסיבה זו היא פנתה למינהל בבקשה להקים תחנת תדלוק על המגרש, באופן, אשר לטענת המבקשת, יקטין את הנזק הכלכלי שנגרם לה עקב חוסר היכולת לנצל את מלוא זכויות הבנייה שרכשה. המבקשת הוסיפה כי המינהל התעלם מהמגבלות התכנוניות הקיימות במגרש ויצר במהלך המשא-ומתן עימה מצג שווא רשלני כי ניתן לבנות על המגרש מבנה בגודל מינימאלי של 1456 מ"ר כאמור בדו"ח השמאי, בהסכם הפיתוח ובחוזה החכירה. עוד טענה המבקשת כי נוכח הוראות תמ"א 18 יש לראות את בקשתה מהמינהל לאשר בניית תחנת תדלוק כבקשה פורמאלית בלבד. המבקשת הפנתה לסעיף 9.2 לתמ"א 18 הקובע כי: "מקום שבתוכנית מקומית יעדו מקרקעין לתעשייה או לתעשייה ומשרדים ומסחר או מרכזי תחבורה יהיו גם תחנות דלק במשמע גם אם לא נאמר כך במפורש והיא כשאין בתוכנית כוונה אחרת משתמעת". לאור הוראה זו תמהה המבקשת על סירובו של המינהל לאשר את הקמת תחנת תדלוק כמבוקש. על פי טענתה, מקום שהמחוקק התיר בניית תחנת תדלוק בקרקע המיועדת לתעשייה כאמור בתמ"א 18, וחוזה החכירה אינו שולל מפורשות את הקמת התחנה, אין למשיב כל סמכות לשלול את הזכות שהוענקה לה בחוק. בהמשך לטענה זו, גרסה המבקשת כי אילו ביקש המינהל למנוע את ניצול הקרקע לייעודים נוספים כגון: להקמת תחנת תדלוק, היה עליו לשלול אפשרות זו במפורש בחוזה החכירה. העובדה כי המינהל לא ציין מפורשות בחוזה מהן המגבלות החלות ביחס לבנייה במגרש פוגעת, לטענת המבקשת, בזכויותיה הקנייניות. היא הטעימה כי היא רכשה כחוק את זכויות החכירה במגרש וככזו נתונה לה הזכות ליהנות מכל זכות ברת-ניצול שהחוק מקנה לה, למעט מה שנשלל ממנה במפורש. כתימוכין לטענה זו הפנתה המבקשת לע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001) (להלן: "עניין הוד אביב"). המבקשת סבורה כי אין כל תכלית ראויה להתנגדות המינהל להקמת תחנת התדלוק, בעוד שהאינטרס הציבורי דווקא תומך בהקמת תחנת התדלוק כבקשתה. לדבריה, הקמת התחנה תחזק את יציבותו הכלכלית של המפעל שבנתה ותמצה את הפוטנציאל הטמון במקרקעין בהיבט התכנוני. המבקשת ביקשה להדגיש כי ברור לה שתוספת המטרה כרוכה בתוספת תשלום. המבקשת התייחסה לנוהלי המינהל, עליהם ביסס המינהל את התנגדותו לבקשתה. בתשובה לטענת המינהל כי אין בידו לאשר את הבקשה לבניית תחנת תדלוק בשל הוראות נוהל 31.11 לנוהלי המינהל והוראת מנכ"ל משרד התמ"ת מס' 6.2, גרסה המבקשת כי אין להחיל את ההוראות הללו בעניין דנן. לטענת המבקשת, היא לא יזמה שינוי של ייעוד המגרש או שינוי של מטרת ההקצאה, כי אם, ולכל היותר, תוספת מטרה לחלק קטן של המגרש שלא יכול להיות מנוצל בדרך אחרת. אי לכך, לעמדתה, אין להחיל את ההוראות הללו הקובעות כי שינוי מטרה או ייעוד של קרקע שהוקצתה בפטור ממכרז יותר רק כעבור 7 שנים. אשר לדו"ח מבקר המדינה שצורף לתשובת המינהל, המבקשת גרסה כי דו"ח זה אינו רלוונטי לענייננו. על פי הטענה, דו"ח המבקר מתייחס למקרים בהם יש פגיעה במטרת הקצאת הקרקע, בעוד שבמקרה דנן לעמדת המבקשת הבקשה להקים תחנת תדלוק אינה גורעת ממטרת ההקצאה. היא הטעימה כי משום שהמפעל להזרקת פלסטיק עובד כפי שהתחייבה, הקרקע שהוקצתה בפטור ממכרז למטרת תעשייה תוסיף לשמש למטרה זו אף אם תאושר הבקשה. בתשובה לטענת המינהל כי בניית המפעל לא הושלמה, גרסה המבקשת כי המדובר בטענת שווא. המבקשת הבהירה כי המפעל הוקם ופועל כדין, והראיה לכך היא חתימת חוזה החכירה. מלבד חוזה החכירה, ציינה המבקשת כי העובדה שהמפעל בנוי ופועל מתעודת אף בדו"ח העדכני שערך פקח מטעם המינהל. בתשובה לסיכומי המינהל הביעה המבקשת תרעומת על כך שחרף הדו"ח העדכני המוזכר טען המינהל בסיכומיו כי בניית המפעל טרם הושלמה. המבקשת ביקשה לדחות מכל וכל את טענת המינהל כי בראשית הליך אישור הפטור היא פעלה להרחבת שטח המגרש מתוך כוונה להקים בעתיד במקרקעין תחנת תדלוק. היא הפנתה לפעולות שנקטה ולהתכתבויות הרבות בינה לבין הגורמים הרלוונטיים בעניין מיצוי מלוא אחוזי הבנייה. לטענתה, הפעולות הללו מעידות על רצונה הכן להקים מפעל בגודל שצוין בחוזה. המבקשת הוסיפה כי היא שילמה למשיב את מלוא התמורה בגין זכויות הבנייה במגרש חרף העובדה שאין ביכולתה למצותן, כך שלמעשה המינהל גבה ממנה כספים ביתר. לטענתה, אין שום הצדקה לזקוף לחובתה את חוסר יכולת מיצוי אחוזי הבנייה, ובפרט, שלפי השקפתה, על המינהל חלה החובה לבחון את המגבלות התכנוניות עובר לחתימה על הסכם הפיתוח. מנגד, המינהל גרס כי יש לדחות את התובענה הן בשל עילות הסף של חוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב, הן לגופו של עניין. אשר לעילות הסף, נטען כי המבקשת השמיטה במכוון מבקשתה עובדות הנוגעות להשתלשלות האירועים שקדמו לחתימה על ההסכמים בין הצדדים. כך למשל, התייחס המינהל לכך שהמבקשת לא פירטה בתביעתה כי עובר לחתימה על הסכם הפיתוח ביקש המינהל להקצות למבקשת מגרש באזור אחר נוכח המגבלות החלות על המגרש בשל קרבתו לשדה התעופה. בשל התעקשותה של המבקשת כי יוקצה לה המגרש הספציפי, דרש המינהל לקבל ממנה התחייבות כי לא יהיו לה טענות בקשר למגבלות הבנייה החלות על המגרש. עוד התייחס המינהל להשמטת העובדה שהתנהל דיון בין הצדדים עובר להקצאה באשר לגודל המגרש שיוקצה למבקשת. המינהל גרס כי לאור טענותיה של המבקשת שיש לאפשר לה בשלב זה לבנות בחלקים מהמגרש שאינם מנוצלים עולים סימני שאלה ביחס לכנות כוונותיה מלכתחילה. אף לגופו של עניין סבר המינהל כי יש לדחות את הבקשה. במישור הפרשני, גרס המינהל כי נוכח חשיבות עקרון השוויון בדיני המכרזים, נקודת המוצא המתחייבת הינה שיש ליתן לתקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים פרשנות מצמצמת, באופן שלא מאפשר הקמת תחנת תדלוק על קרקע שהוקצתה מכוח התקנה. לעמדתו, יש לסווג תחנת תדלוק כמקום למתן שירות ולא כאתר פעילות יצרנית. משום כך, אין לכלול תחנת תדלוק בהגדרת "תעשייה ומלאכה" כאמור בתקנה, ואי לכך אין התחנה יכולה להיבנות על קרקע שהוקצתה בפטור ממכרז. כתימוכין לטענתו הפנה המינהל לפסיקה ענפה, וכן, בדרך של היקש, לחוק עידוד התעשייה (מיסים) המגדיר את המונח "מפעל תעשייתי" והפרשנות שניתנה למונח בפסיקה. המישור החוזי בין הצדדים אינו מאפשר אף הוא, לעמדת המינהל, הקמת תחנת תדלוק על גבי המגרש. בהקשר זה נטען כי בחינה כוללת של סעיפי מטרת ההקצאה וייעוד הקרקע שבהסכם הפיתוח ובחוזה החכירה מעלה במפורש שהתכלית שלשמה הוקצה המגרש בפטור אינה, ולא יכולה להיות, תחנת תדלוק. עוד נטען כי המבקשת לא מבחינה בין המישור ההסכמי שאינו מאפשר את הקמת התחנה, כאמור, לבין המישור התכנוני שמכוחו אין מניעה לבנות תחנת תדלוק במגרש. המינהל ביקש לדחות את הטענה כי הקמת תחנת תדלוק במקרקעין הינה, לכל היותר, תוספת למטרת ההקצאה. לעמדתו מדובר בשינוי ייעוד לגבי אותו חלק מהמגרש שאליו מתייחסת הבקשה, שינוי שאינו יכול להיעשות על קרקע שהוקצתה בפטור ממכרז. בהמשך לדברים אלה הוסיף המינהל כי מתן הסכמה להקמת תחנת התדלוק תהא בניגוד לנוהלי המינהל המחייבים כי תחלוף תקופה בת 7 שנים בטרם יבחן שינוי הייעוד והיא עלולה לחשוף את המינהל לתביעות מטעם צדדים שלישיים שנשללה מהם האפשרות להתחרות במכרז על החכרת המגרש לכל מטרה שאינה מפעל להזרקת פלסטיק. בטענותיו התייחס המינהל לדו"ח מבקר המדינה (דו"ח שנתי 56ב' לשנת 2005 ולחשבונות שנת הכספים 2004) שכותרתו "השימוש בקרקע שהוקצתה לתעשייה בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית" (להלן: "דו"ח המבקר"). המינהל גרס כי יש ליתן את הדעת לביקורת שהושמעה בדו"ח על התנהלות המינהל, ולפיה המינהל אינו עושה די כדי להבטיח שקרקע שהוקצתה למטרות תעשיה תשמש למטרה זו ולא למטרות מסחר. עוד נטען כי המבקשת מפרשת שלא כהלכה את תוכנו של הדו"ח. בתשובה לטענת המבקשת כי בהיעדר כל איסור בהסכם הפיתוח ובחוזה החכירה אין מניעה להקים את תחנת התדלוק, הפנה המינהל לפסיקה הקובעת כי שימוש החורג ממטרת ההקצאה בגינה ניתן הפטור ממכרז הינו אסור ולחוכר אין זכות קנויה לקבל את אישור המינהל לשימוש כאמור. המינהל הכחיש את טענת המבקשת כי התקשרותה בחוזים עם המינהל מבוססת על מצגי שווא שהוצגו בפניה ביחס להיקף הבנייה האפשרי על המגרש. נטען כי מגבלות הבניה החלות על המגרש מפורטות, ברחל בתך הקטנה, בתוכנית המתאר של המגרש (תוכנית 24/101/02/2) ובחוות הדעת השמאית מטעם המינהל. עוד הודגש כי בהודעת המינהל למבקשת מיום 8.9.03 נכתב במפורש כי ההקצאה מותנית בקבלת התחייבות מטעם המבקשת על כך שהיא מודעת למגבלות הבנייה במגרש. התחייבות כאמור אכן ניתנה למינהל עובר לחתימה על הסכם הפיתוח. משכך, גרס המינהל כי טענות המבקשת למצגי שווא שהוצגו בפניה באשר לאפשרויות הבניה במגרש עומדות בסתירה גמורה למצב העובדתי לאשורו. המינהל הוסיף וציין כי על פי חוות הדעת השמאית אין בהגבלות הגובה כדי לפגוע במיצוי זכויות הבניה בקרקע משום שניתן לבנות את המבנה בשטח של 1500 מ"ר בקומה אחת. עוד נאמר בתשובת המינהל כי המבקשת טרם השלימה את בניית המפעל כמתחייב בחוזים בין הצדדים. אשר לבקשה לפיצול סעדים, המינהל התנגד לבקשה זו מן הטעם שאין בבקשה כל נימוק המלמד על אינטרס או טעם מוצדק לפיצול הסעדים. השאלה השנויה במחלוקת האם בנסיבות בהן הוקצה המגרש למבקשת בפטור ממכרז, לפי תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים, למטרת תעשיה ומלאכה לשם בניה של מפעל להזרקת פלסטיק, יש מקום לאכוף על המינהל ליתן הסכמתו לבניית תחנת תדלוק? דיון אין מחלוקת על כך שהמו"מ שקדם לחתימה על ההסכמים, כמו גם הסכם הפיתוח והסכם החכירה, התייחסו להקמת מפעל להזרקת פלסטיק על גבי המגרש. בקשת המבקשת למשרד התמ"ת לקבל המלצה להקצאת הקרקע בפטור ממכרז הוגשה בקשר למפעל להזרקת פלסטיק (נספח ב' לתשובת המינהל); בהמלצת משרד התמ"ת להקצאת הקרקע (נספח טו' לתשובת המינהל) נכתב כי "על קרקע זו מתוכנן מבנה תעשייתי למטרת: הזרקת פלסטיק..."; בדו"ח השמאי שהעריך את שווי הקרקע נכתב מפורשות כי מטרת השומה הינה הערכת שווי זכויות הבעלות למטרת הקמת מפעל לתעשייה עתירת מדע (הזרקת פלסטיק) בלבד (נספח טז' לתשובת המינהל); בהסכם הפיתוח צוין כי מטרת ההקצאה הינה תעשיה ומלאכה, הייעוד הינו אזור תעשיה, והמבנה שמתחייבת להקים המבקשת על המגרש הינו מפעל להזרקת פלסטיק. עוד צוין בהסכם הפיתוח כי היזם מקבל בזה את המגרש לרשותו לתקופת הפיתוח בלבד לשם פיתוחו ובניית המבנים בהתאם לאמור במבוא לחוזה. הנה כי כן, אין ספק כי השיח בין הצדדים, בכל הנוגע להקצאת המגרש בפטור ממכרז, התייחס רק לבניה של מפעל להזרקת פלסטיק במגרש. השאלה העומדת לדיון הנה אפוא האם עתה עומדת למבקשת הזכות לקבל את הסכמת המינהל לשם הקמת תחנת תדלוק במגרש אשר הוקצה לה כאמור בפטור ממכרז . סבורה אני כי יש להשיב לשאלה זו בשלילה. נקודת המוצא לדיון הינה כי ברגיל, מכוח סעיף 2 לחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992, מחויב המינהל להקצות קרקעות בדרך של מכרז. ביסודו של כלל זה נעוצה התפיסה כי קרקעות הן משאב ציבורי מוגבל השייך לכלל הציבור, ומשכך ראוי שטובת ההנאה הכלכלית הגלומה במשאב זה תתחלק בין הציבור בכללותו ולא תהיה נחלתם של בודדים. החובה לערוך מכרז, אפוא, נועדה לשרת שני אינטרסים: האחד, האינטרס הציבורי שבשוויון, שקיפות וטוהר מידות הרשות, והשני, האינטרס העסקי של הרשות המדינתית בהשגת ההצעה המשתלמת ביותר מבחינה כלכלית (בג"צ 368/76 גוזלן נ' המועצה המקומית בית שמש, פ"מ לא(1) 505, 511 (1976)). לכלל זה חריג שמקורו בתקנות חובת המכרזים המאפשר לרשות להתקשר ללא מכרז במקרים מסוימים (ראה למשל: סעיף 25 וסעיף 34 לתקנות חובת המכרזים). המשותף לתקנות הפטור הינו ההבנה של מחוקק המשנה כי בנסיבות מסוימות, בשם האינטרס הציבורי, היעילות והרווחה המצרפית, יש להקצות טובין ציבוריים מבלי להטיל על הרשות חובה לערוך מכרז. עם זאת, נוכח התכליות הכלליות המונחות ביסוד דיני המכרזים עליהן עמדתי לעיל, לא אחת נקבע כי את התקנות המקנות פטור יש לפרש בצמצום, כך שיעשה בהן שימוש רק במקרים חריגים ומיוחדים (בג"ץ 4672/90 אריאל הנדסת חשמל רמזורים ובקרה בע"מ נ' עיריית חיפה, פ"ד מו(3) 267 (1992); בג"ץ 6176/93 אליקים 1986 אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מח(2) 158, 165 (1994); בג"ץ 6057/00 זוהר נ' שר האוצר, פ''ד נו(3) 569, 573 (2002); בג"ץ 11088/05 הייב נ' מדינת ישראל, בפסקה 11 (לא פורסם, 19.08.10)). במקרה דנן, שווק המגרש בתנאים של פטור ממכרז מכוח הוראת תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים הקובעת : "נוסף על האמור בתקנה 3, התקשרות של מנהל מקרקעי ישראל (להלן - המנהל) לביצוע עסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל, אינה טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מאלה:.. (....) (5)(ב) הענקת זכויות במקרקעין באזורי עדיפות לאומית למפעל שתחום עיסוקו תעשיה או מלאכה או בניית מבני תעשיה להשכרה לפי המלצת משרד התעשייה והמסחר, ובלבד שהאזור נמנה עם האזורים הכלולים במודעה בעיתונות שיפרסם משרד התעשייה והמסחר לפחות אחת לשנה והמזמינה הגשת בקשות להענקת זכויות במקרקעין כאמור; דחיית בקשה כאמור על ידי משרד התעשייה והמסחר תיעשה מנימוקים שיירשמו;" הוראת תקנה זו מאפשרת למינהל להתקשר בעסקה במקרקעין ללא עריכת מכרז כאשר עסקינן במקרקעין המצויים באזורי עדיפות לאומית וההתקשרות היא לצורך הקמת מפעל שתחום עיסוקו תעשיה או מלאכה. ברי כי תכליתו של פטור זה הינה לעודד יזמים לפתוח תעשייה וליצור מקומות עבודה באזורי עדיפות לאומית. על מנת לממש תכלית זאת, הקרקע ניתנת ללא מכרז בכדי לקצר את ההליך הבירוקראטי הכרוך בהקצאת קרקעות, וכן במחיר מופחת. כך גם במקרה שבפני הוקצה המגרש למבקשת ללא מכרז, ובמחיר מופחת - בשיעור של 31% מערכה האמיתי של הקרקע. סבורה אני כי, הן לשונה, תכליתה והפרשנות המצמצמת של תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים והן ההסכמים שבין הצדדים במקרה הקונקרטי, מובילים למסקנה כי לא ניתן להיעתר לבקשת המבקשת ולחייב את המינהל לאפשר הקמת תחנת תדלוק במגרש. תחנת תדלוק אינה נכנסת לקטגוריה של מפעל תעשייתי או מפעל למלאכה בעל אופי יצרני. מתקן המספק שירותי תדלוק לרכבים ולעיתים אף שירותים נוספים המוענקים ב"חנויות הנוחות" המצויות בתחנות הדלק נכון לסווג בקטגוריה של "שירותים ומסחר". מקום שקטגוריה זו אינה נכללת בהוראת תקנה 25(5)(ב), המתייחסת למפעל שתחום עיסוקו תעשיה או מלאכה ואף אינה מקיימת את תכלית התקנה בדבר עידוד ופיתוח תעשייה ויצירת מקומות עבודה באזורי עדיפות לאומית, בהינתן שאין המדובר במקום בו מועסקים עובדים רבים במידה המפתחת תעשיה ומלאכה באזור בעל עדיפות, אין אלא לדחות הפרשנות המוצעת על ידי המבקשת. הדברים עולים בקנה אחד אם ניישם את המבחנים שטבע בית המשפט העליון למושג "מפעל תעשייתי" בע"א 1960/90 פקיד השומה תל אביב נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1) 200 (1992) (להלן: "פרשת חברת רעיונות") על מבנה של תחנת תדלוק. ראשית, על פי מבחן יצירת יש מוחשי, בתחנת דלק לא מתקיימת פעילות של הפיכת חומר גלם למוצר מוגמר. שנית, על פי מבחן היקף השימוש במוצר המוגמר, הרי שבתחנת דלק לא מתקיים ייצור סטנדרטי המוני. שלישית, על פי מבחן ההשבחה הכלכלית, תדלוק רכב אינו יוצר השבחה כלכלית לרכב המתודלק. לבסוף, לא ניתן לומר כי פעילות בתחנת תדלוק מנוגדת לפעילות של מתן שירותים, ההפך הוא הנכון, כך שגם לפי מבחן ההנגדה תחנת דלק אינה עונה להגדרה של מפעל תעשייתי. יוצא אפוא כי יישום המבחנים שנקבעו בפרשת חברת רעיונות מעיד על כך שתחנת תדלוק אינה בגדר מפעל תעשייתי יצרני, ומשום כך אין היא יכולה להבנות על מקרקעין שהוקצו מכוח התקנות הפוטרות מחובת עריכת מכרז. יוער כי נתתי דעתי לכך שפרשת חברת רעיונות דנה בפרשנות המושג "מפעל תעשייתי" על פי חוק עידוד התעשייה (מיסים), תשכ"ט 1969. עם זאת, משום התכלית הדומה של דבר חקיקה זה והתקנות בהן עסקינן (עידוד פעילות תעשייתית- יצרנית באזורים המוגדרים אזורי עדיפות לאומית) על דרך ההיקש סבורה אני שהמבחנים שנקבעו שם רלוונטיים אף לענייננו. הנה כי כן, הקמה של תחנת תדלוק במגרש שהוקצה מכוח תקנה 25(5)(ב) לתקנות חובת המכרזים מהווה הרחבה יתרה של תחולת התקנה בניגוד לפרשנות המצמצמת שיש לנקוט בהחלת תקנות הפטור. הרחבת תחולת התקנה כאמור עומדת בניגוד לרצון המחוקק שביקש להקנות פטור רק למטרת תעשיה ומלאכה; מנוגדת לפרשנות המצמצמת שיש לנקוט בדוננו בתקנות הפטור על פי ההלכה הפסוקה; וחוטאת לעקרון מרכזי בדיני המכרזים - עקרון השוויון ביחס ליזמים פוטנציאליים שהיו מבקשים לזכות במקרקעין למטרת הקמת תחנת תדלוק. מסיבה זו הפגיעה בשוויון איננה נרפאת אף אם המבקשת שבה והדגישה בבקשתה כי היא נכונה לשלם את מלוא התמורה בגין החלק במגרש עליו היא מבקשת לבנות את תחנת התדלוק. מעבר לאמור יצוין כי בעצם נכונותה של המבקשת להוסיף ולשלם את מלוא התמורה כאמור (סעיף 38 לסיכומיה) מודה היא כי השימוש המבוקש על ידה חורג ממטרת ההקצאה, שהרי בתמורה להחכרת קרקע המוקצית בפטור ממכרז למטרת תעשייה ומלאכה שילמה היא מחיר מופחת. לסיכום הדברים עד כה ניתן לומר כי, המערכת ההסכמית בין הצדדים מעידה כי הקצאת המגרש בפטור ממכרז הייתה על יסוד בקשת המבקשת לבנות במגרש מפעל להזרקת פלסטיק. בהמשך לכך קבעתי כי העובדה שהמגרש הוקצה למבקשת מכוח הפטור הקבוע בתקנה 25(5)(ב) למטרת "תעשיה ומלאכה" אינה מאפשרת בניית תחנת תדלוק כחלק מהשימושים המותרים במקרקעין. אי לכך, יש לקבוע כי המינהל פעל כשורה בקובעו כי בנסיבות העניין יש לפעול לפי נוהלי המינהל (נוהל 31.11 "הקצאת קרקע למפעלי תעשיה ומלאכה קרקע עירונית", סעיף 1.6 והוראות מנכ"ל 6.2 "מתן המלצות להקצאת קרקע באזורי פיתוח", סעיף 16) הקובעים כי יזם המבקש לשנות את המטרה שלשמה הוקצתה הקרקע בפטור ממכרז או את ייעוד הקרקע יוכל לעשות כן רק בחלוף 7 שנים מתום תקופת הפיתוח. לא מצאתי לקבל את טענת המבקשת כי העובדה שההסכמים בין הצדדים לא קובעים באופן בלבדי שמטרת ההקצאה הינה מפעל להזרקת פלסטיק מאפשרת לה שימושים שונים ונוספים במקרקעין. ראשית, טענה זו אינה נכונה מבחינה עובדתית. במבוא לחוזה הפיתוח עליו חתמה המבקשת נכתב במפורש כי המבנים המאושרים לבניה במגרש הם מפעל להזרקת פלסטיק. בהמשך נכתב כי המינהל: "מוכן להעמיד את המגרש לרשותו של היוזם לתקופת הפיתוח בלבד וזאת רק לשם בנית המבנים למטרת ההקצאה על-פי היעוד ושיעור הניצול, הכל כמוגדר לעיל, והיוזם מסכים לקבל את המגרש לרשותו בתנאים האמורים" (עמ' 2 לחוזה הפיתוח; ההדגשות שלי, ר.ב). שנית, על פי ההלכה עצם הקצאת הקרקע בפטור ממכרז מגבילה את המבקשת לשימוש במקרקעין אך ורק למטרה שלשמה ניתן הפטור, ולבניית המבנים הקבועים במטרת ההקצאה, כאשר על המבקשת חלה החובה לדבוק במטרת ההקצאה כחלק מהתחייבויותיה. למעשה, למבקשת אין כל זכות קנויה לסטות מהמטרה שלשמה הוקצתה לה הקרקע, אף אם בחוזה אין איסור מפורש להקמת תחנת תדלוק (ראה: בג"ץ 10284/08 יצחק אליהו עבודות עפר בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 28.12.09)). ודוק: הטרמינולוגיה בה נוקטת המבקשת באומרה כי בקשתה היא לכל היותר "תוספת" למטרת ההקצאה אין בה כי אם ניסוח מעודן ל"שינוי יעוד" המבוקש. על מגרש אשר יועד בכללותו לבניית מפעל להזרקת פלסטיק מבקשת עתה המבקשת לבנות תחנת תדלוק. כפי שנדון, המדובר בסטייה ממטרת ההקצאה ביחס לחלק שעליו מתבקשת הקמת התחנה, ומכאן שהמינהל פעל כשורה בהפעילו את הנוהל הרלוונטי בדבר שינוי ייעוד ההקצאה. הדבר אף מתיישב עם דו"ח מבקר המדינה אשר קורא למינהל לגבש מדיניות מעקב ובקרה על הנעשה בקרקעות שהמוקצות בפטור ממכרז, וזאת אף אם אקבל את עמדת המבקשת שדו"ח זה עוסק במקרים בהם יזמים סוטים לחלוטין ממטרת ההקצאה, שלא כמו במקרה דנן. בהקשר זה יוער כי אינני נדרשת להכריע בשאלה העובדתית השנויה במחלוקת בין הצדדים והיא האם המפעל אותו התחייבה המבקשת להקים על המגרש הוקם ופועל כפי שהתחייבה. אף אם אניח כי המבקשת עמדה בכל התחייבויותיה החוזיות, ואינני קובעת שכך הדבר, אין הדבר מקנה לה את הזכות להקים במקרקעין שהוקצו בפטור ממכרז תחנת תדלוק מן הטעמים אשר פורטו לעיל. כך גם אין לקבל את עמדתה של המבקשת כי יש לקשור בין בקשתה להקים תחנת תדלוק ובין מצג שווא רשלני לכאורה של המינהל כלפיה בעניין מגבלות הבניה החלות במגרש. כפי שנדון לעיל, תחנת תדלוק אינה יכולה להיות מוקמת על מגרש שהוקצה בפטור ממכרז מכוח תקנה 25 (5)(ב) לתקנות חובת המכרזים, אף אם המבקשת לכאורה לא ידעה על המגבלות התכנוניות החלות במגרש המונעות ממנה לטענתה לנצל את מלוא זכויות הבניה. יתרה מזאת, ולמעלה מן הצורך, יאמר כי לא מצאתי ממש בטענת המבקשת כי המינהל הציג בפניה מצג שווא ביחס למגרש. מהשתלשלות האירועים כפי שפורטה בתשובת המשיב עולה שהמבקשת ידעה עובר לחתימה על הסכם הפיתוח אודות מגבלות הבנייה החלות במגרש ביחס לקונוס הנחיתה האווירי. המגבלות מפורטות בתוכנית החלה על המגרש; בהודעת המינהל מיום 28.10.03 נכתב במפורש כי ההקצאה מותנית בקבלת התחייבות המבקשת שידוע לה שעליה לערוך תיאום עם רשות שדות התעופה; דו"ח השמאי מטעם המינהל מתייחס למגבלות הבניה במגרש; והמבקשת אף נתנה התחייבות בכתב עובר לחתימה על הסכם הפיתוח כי מגבלות הבניה במגרש ידועות לה ולא יהיו לה טענות נגד המינהל בהקשר זה. נוכח האמור, אין לקבל את הטענה כי המינהל הטעה באופן מכוון את המבקשת. יתרה מכך, אף אם לטענת המבקשת התנהלות המינהל גרמה לה נזקים כספיים - ואינני אומרת שכך הדבר - לא ניתן לקשור בין נזק, ככל שנגרם, לבין חיוב המינהל להתיר בניה של תחנת תדלוק בניגוד למטרת ההקצאה, לנוהלי המינהל ובאופן הפוגע בעקרון השוויון. די באמור כדי לדחות את התובענה. אין בידי תוכנית המתאר הארצית (תמ"א 18) כדי לסייע בידה של המבקשת לבסס את טענותיה. אכן, מכוח סעיף 9.2 לתמ"א 18 ניתן להקים תחנת תדלוק בקרקע שייעודה תעשיה כבענייננו. ברם, תוכנית המתאר הארצית הינה במישור התכנוני, בעוד שבעניינו המכשול הניצב בפני המבקשת הינו במישור ההסכמי-קנייני מול המינהל, בעליו של המגרש, מכח הסכם הפיתוח והסכם החכירה עליהם חתמה אל מול המינהל. המבקשת כפופה אפוא להגבלות ההסכמיות שהציב לה הבעלים של הקרקע. אי לכך, אף אם במישור התכנוני אין כל מניעה להקים תחנת תדלוק במגרש, הרי שלא ניתן לעשות כן בהיעדר הסכמתו של המינהל, אשר בנסיבות העניין עומדת התנגדותו במבחן הסבירות והמנהל התקין. המדובר בשני מסלולים מקבילים, מסלול תכנוני ומסלול הסכמי-קנייני אשר אינם נפגשים, אלא אם כן הסכם החכירה, המסדיר את תנאי השימוש בקרקע, מפנה להוראות התמ"א. אין זה המקרה דנן. מעבר לאמור, אעיר כי התנהלות המבקשת, אשר נמנעה מלפרוס בבקשתה את השתלשלות האירועים והרקע להקצאת המגרש בפטור עולים כדי התנהגות בחוסר תום לב. מן הראוי היה שהמבקשת תביא בפני בית המשפט את מלוא היריעה העובדתית המשמשת בסיס לבקשה. סוף דבר - התובענה נדחית . בהעדר נימוקים עניינים התומכים בבקשה לפיצול סעדים, ובהעדר אינטרס לגיטימי כלשהו לפיצול הדיון (אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 136-137 (מהדורה עשירית, תשס"ט)), לא מצאתי לנכון להיעתר לבקשה. המבקשת תישא בהוצאות המשיב בסכום כולל של 20,000 ש"ח. פטור ממכרזמכרזתחנת דלקדלק