מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא בקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור: 1. עתירה שתכליתה לכוף על המשיבים להכיר בעותרת כמוסד מתנדב לשירות הציבור ולהעניק לה פטור מתשלום ארנונה עבור מרכז תרבות המוחזק על ידה בשטחי המועצה המקומית עראבה. בעתירה מבוקש לכוף על משרד הפנים להכיר בעותרת כמוסד מתנדב בהתאם להוראות סעיף 5(י') לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 ולחייב את המועצה המקומית להעניק לעותרת פטור מתשלום ארנונה החל משנת 2004 ואילך. רקע 2. העותרת, עמותה רשומה, הינה בעלת זכויות במספר נכסים בתחומי המועצה המקומית עראבה. בחלק מהנכסים מפעילה העותרת גני ילדים (בסה"כ 9 גנים). כמו כן, מחזיקה העותרת בנכס המשמש כמרכז עבור קשישים - בית הקשיש ובמבנה המשמש כמרכז קהילתי (להלן: "המרכז הקהילתי"). בהיותה המחזיקה בנכסים השונים נדרשה העותרת לשלם ארנונה למועצה המקומית. בין הצדדים התגלעו מחלוקות ביחס לתשלומי הארנונה ולהליכי הגביה. כעת נותרה לדיון רק מחלוקת בנוגע לתשלומי הארנונה אותם נדרשה העותרת לשלם עבור המרכז הקהילתי. 3. בשנת 2008 פנתה העותרת, כך לטענתה, לממונה על הארנונה במועצה וביקשה כי יאושר לה פטור מתשלום ארנונה עבור כלל הנכסים שהיא מחזיקה בשטחי המועצה. העותרת נענתה כי מנהל הארנונה אינו מוסמך לדון בבקשת הפטור והופנתה לממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים. העותרת פנתה לממונה וביום 26/3/08 נענתה כי עליה להגיש בקשה נפרדת עבור כל נכס וכי עליה להגיש את הבקשות לפטור עד הראשון באפריל בכל שנה. כן נענתה העותרת כי לא ניתן להעניק פטור למבנים שנבנו ללא היתר (נספח "א" לעתירה). 4. בעקבות התשובה הנ"ל הגישה העותרת עתירה לבית המשפט המחוזי בנצרת (עת"מ 119/09). בעתירתה ביקשה העותרת לכפות על הממונה להעניק לה אישור על היותה מוסד מתנדב, כנדרש לצורך קבלת פטור מתשלום ארנונה. ביום 2/4/09 הגיעו הצדדים להסכמה לפיה העותרת תוכל לשוב ולהגיש בקשה לממונה על המחוז וכי הממונה ידון בבקשה לאחר שתינתן לעותרת זכות שימוע. כן נקבע כי ככל שיהיה צורך בדבר, תמציא העותרת את המסמכים שידרשו ממנה. להסכמת הצדדים ניתן תוקף של פסק דין (נספח "ג" לעתירה). 5. בעקבות הסכם הפשרה נדונו בקשותיה של העותרת לקבלת פטור עבור הנכסים השונים. הממונה הכיר בגני הילדים של העותרת כמוסדות חינוכיים הזכאים לקבלת פטור על פי סעיף 4(א)(IV)(א) לפקודת הפיטורין (נספח "ד" לעתירה). לאחר קבלת מסמכים נוספים הכיר הממונה בעותרת כמוסד מתנדב לשירות הציבור על פי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין בכל הנוגע לשימושים שהיא עושה בבית הקשיש. בקשתה של העותרת לקבלת הכרה כמוסד מתנדב לשירות הציבור ביחס למרכז הקהילתי לא אושרה. העותרת ביקשה להרחיב את ההכרה ואת הפטור גם למרכז הקהילתי ובין העותרת למשיבים התנהלה חלופת מכתבים בעניין. משלא נענתה הגישה העותרת את עתירתה בתיק זה. העתירה 6. העתירה המקורית שהוגשה כללה מספר סעדים שחלקם עוסקים בהליכי הגבייה שננקטו נגדה בשל אי תשלום חוב הארנונה אולם, הסעד העיקרי שהתבקש עניינו בקשת העותרת להכיר בה כמוסד מתנדב לשירות הציבור ולאפשר לה לקבל פטור מתשלום ארנונה. העותרת טענה בעתירתה כי היא עומדת בכל הקריטריונים לקבלת הכרה כמוסד מתנדב ועל כן ביקשה לכוף על הממונה להעניק לה את האישור. 7. מבלי להלאות בכל ההליכים נציין כי לאחר הסדרת תשלומי החובות והשלמת מסמכים שנדרשו החליט הממונה על המחוז להכיר בעותרת כמוסד מתנדב בכל הנוגע למרכז הקהילתי. עם זאת, נקבע כי ההכרה והזכות לפטור מתשלום ארנונה הינם רק מיום 1/1/11. בעקבות החלטה זו בקשו הצדדים לנסות ולגבש הסכמות גם ביחס לתקופה הקודמת אולם, הסכמה שכזו לא הושגה. נותר על כן לדון בטענת העותרת כי היה מקום לקבוע את זכותה לפטור באופן רטרואקטיבי משנת 2004 ולהורות למועצה להשיב לה את תשלומי הארנונה ששילמה. דיון והכרעה 8. המחלוקת שנותרה להכרעה בתיק זה הינה מצומצמת למדי ועניינה רק מועד תחילת הזכאות לפטור, כלומר מועד תחילת ההכרה בעותרת כמוסד מתנדב לשירות הציבור. בטרם אתייחס לטענות אקדים מספר הערות בנוגע למסגרת המשפטית. 9. ארנונה כללית המוטלת על בעלים ומחזיקים של נכסים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס הנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות והוא מהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשות. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן מחויבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולותיה. כך בע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד מו(4) 778, 785 (1992) אומר בית המשפט, כי "[...] מטרתה העיקרית של הארנונה העירונית היא לאפשר מתן מכלול של שירותים לתושבי העיר [...]". השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות, הינם על כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפלי. בתי משפט חזרו ושנו פעמים רבות כי הענקת פטור או הנחה לפרט כלשהו מטילה מעמסה גדולה יותר על שאר התושבים. כך בבג"ץ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001) אומר בית המשפט: מתוך שתושבי הרשות המקומית כולם נהנים משירותיה של העירייה, הדעת נותנת כי הכול יחויבו אף בתשלום ארנונה על-פי אמות-מידה מסוימות שתיקבענה. אכן, פטור או הנחה כי יינתנו לתושב או לתושבים, יחייבו אותם פטור והנחה - על דרך העיקרון - אחת משתי אלה: הכבדת עולה של הארנונה על התושבים האחרים; קיצוץ בשירותים הניתנים לתושבים, גם לאלה הנושאים בעול הארנונה במלואה או יצירת גירעון כרוני בתקציבי העירייה. על דברים אלו חזר בית המשפט בבג"צ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים (ניתן ביום 7/8/08), שם אומר בית המשפט "תשלום הארנונה הוא הכלל והחריג לו הוא מתן פטור מארנונה. כפי שלגביית הארנונה חשיבות כלכלית רבה, גם למתן הפטור השלכות מקבילות". ובבג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, 122 (2003) אומר השופט ריבלין: "וזאת יש להדגיש, כי הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני". ובע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15 (2000), בעמ' 47: "רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה". על רקע דברים אלו פורשו בפסיקה הוראות הפטור מתשלום ארנונה בצמצום (ראו למשל, עע"מ 10673/05 מכללת הדרום, עמותה לקידום החינוך הגבוה באשדוד נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 31/12/07) (להלן: "מכללת הדרום"); עת"מ (י-ם) 8381/08 מכללת ליפשיץ נ' מנהל הארנונה בעירית ירושלים (ניתן ביום 5/1/09); עמ"נ (י-ם) 526/08 ישיבת מקדש המלך נ' מנהל הארנונה בעיריית ירושלים (ניתן ביום 28/12/08)). 10. עם זאת מצא המחוקק כי ישנן פעילויות בעלות אופי ציבורי שראוי לעודדן ולקבוע סייגים (פטורים) להחלת הוראות המיסוי המוניציפלי. פטורים והנחות עשויים להינתן על בסיס בקשות פרטניות או על בסיס מצב מיוחד של נכס (כגון נכס שניזוק), אולם הדין מכיר גם במתן פטורים לנישומים מיוחדים המקיימים פעילויות שזוכות לעידוד. הפטור העיקרי מצוי בהוראות פקודת הפיטורין, פקודה שנחקקה עוד בטרם הקמת המדינה. פקודת הפיטורין מעניקה פטור מתשלום ארנונה לנכסי נישומים שונים. סעיף 4 לפקודה מעניק פטור בתנאים לנישומים שונים אשר המחוקק מעוניין לעודד, ובהם מדינות זרות, עדות דתיות ומוסדות דתיים, אגודות צדקה ומוסדות חינוך. הנחת המחוקק הינה כי לנישומים אלו, בשל מעמדם המיוחד ותפקידם הציבורי, ראוי להעניק פטור מתשלום ארנונה (ראה הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 612 (מהדורה חמישית, 2001)). 11. סעיף 5 לפקודה מונה רשימה של נכסים שהמשתמש בהם יופטר מתשלום ארנונה. בעיקרון מדובר בנכסים המשמשים לשימושים ציבוריים. בין היתר נקבע בסעיף 5(י) לפקודה: "הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית דהיינו: [...] (י) כל רכוש לרבות רכוש המדינה שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה". הנה כי כן, הסמכות להעניק פטור מותנית בקיומם של תנאי הסעיף והגורם המוסמך לקבוע את התקיימותם של תנאי הפטור הוא שר הפנים. סמכות השר הואצלה לממונים על המחוז. 12. על מנת לזכות בפטור מכוחו של סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין יש צורך בהתקיימותם של שלושה תנאים מצטברים: (א) המבקש הינו מוסד מתנדב לטובת הציבור. (ב) המבקש משתמש ברכוש אך ורק למטרת שירות הציבור. (ג) שר הפנים אישר כי המוסד זכאי לפטור זה. תנאים אלו מעלים שאלות פרשנות רבות; מהו מוסד מתנדב, מהו שירות לציבור, מתי ייחשב המוסד כמשתמש בנכס אך ורק לשירות הציבור ועוד. 13. התנאי השלישי - קבלת אישור השר - מחייב גם הכרעה מהם הקריטריונים על-פיהם יחליט השר איזה גוף זכאי לקבלת הפטור. הסעיף עצמו נעדר קריטריונים ברורים באשר להגדרת מהותו של אותו מוסד מתנדב. על כך עמד גם בית המשפט בבג"ץ 26/99 לעיל, בעמ' 115, באומרו כי: הפקודה עצמה אינה מגדירה ומבהירה את התנאים המפורטים בסעיפים אלה ]הכוונה לסעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפיטורין- ר' ס']. כך, למשל, לא ברור כיצד נבחן התנאי לפיו נדרש כי מטרת המוסד היא לספק את השירותים האמורים בסעיף "שלא על מנת לקבל פרס"; מהי טיבה של "העזרה הרפואית" המזכה את המוסד בפטור; מהם המוסדות הבאים בגדרם של "בתי-חולים, בתי -הבראה, מרפאות או קליניקות"; מהו שימוש ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת"; מהו "מוסד-מתנדב"; מהו "שירות הציבור"; מהו שימוש לשירות הציבור ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לשירות הציבור". כיצד, אם כן, יפעיל שר הפנים את שיקול דעתו לעניין אישור הפטורים מארנונה? הלכה מושרשת מלפנינו לעניין מענקים וחלוקת כספים מתקציב המדינה למוסדות שונים, כי רשויות השלטון הן נאמני הציבור והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להיעשות בדרך העולה בקנה אחד עם נאמנות זו. מכאן, נפסק, כי התמיכה הכספית צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים (ראו, למשל: בג"ץ 780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל (לא פורסם); בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 707-706; בג"ץ 3638/99 לעיל, עמ' 232-230). כן נפסק, כי הלכה זו שנקבעה לעניין סיוע ישיר למוסדות, יפה גם כאשר המדובר בסיוע עקיף על דרך של מתן פטור ממס, כפי המקרה שלפנינו (ראו: בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(1) 191, 200-199; וראו גם: בג"ץ 6300/93 "המכון להכשרת טוענות בית דין" נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד מח(4) 441). מכאן, יש לקבוע, כי על שר הפנים הבוחן מתן אישור לפטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז)או 5(י) לפקודה, לפעול על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. הנחיות פנימיות שקובעת רשות להפעלת שיקול דעת (שניתן לכנותן גם "קריטריונים") הן לא רק רצויות, אלא לעתים אף מחויבות. גיבוש הנחיות, במיוחד כאשר הדבר נעשה באופן מסודר על רקע של ניסיון מצטבר, מאפשר לרשות לאסוף נתונים, להתייעץ עם גורמים שונים כגון מומחים חיצוניים וכדומה. בדיקה שכזו אינה אפשרית בכל מקרה ומקרה נתון, ולכן ישנה חשיבות בגיבוש הנחיה כללית. קביעת הנחיות ברורות מאפשרת אחידות בהפעלת הסמכות ובהענקת יחס שוויוני לאזרחים הבאים בשעריה של הרשות. קביעת הנחיות מאפשרת טיפול יעיל ומהיר בבקשות המוגשות על-ידי הציבור. כאשר ההנחיות מפורסמות, הדבר מאפשר לציבור לכלכל צעדיו, להתאים את עצמו ואת פעולותיו לקריטריונים שנקבעו. 14. קביעת קריטריונים לשיקול הדעת להכרה במוסד מתנדב לטובת הציבור אינה מספקת, שכן יש צורך גם בקביעת הנחיות והוראות בדבר נוהלי הדיון בבקשה וההכרעה בה. אלו הן הוראות הנוהל בדבר מועדי הגשת בקשות, צורת הבקשה, המסמכים שיש לצרף לבקשה וכדומה. הסמכות לקביעת נהלים אינה שנויה במחלוקת בין הצדדים. ככלל, הסמכת רשות מינהלית לפעול משמעה גם הסמכתה לקבוע הוראות נוהל. סמכות זו עשויה להיות מעוגנת בהוראת דין מפורשת או בהוראה כללית כגון הוראת סעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, המקנה לכל רשות שחוק העניק לה סמכות גם סמכויות עזר. עם זאת השימוש בסמכות לקבוע הוראת נוהל כפופה למספר סייגים; ראשית, הרשות המנהלית אינה יכולה לקנות לה סמכויות מכוח הוראת הנוהל אם אלו לא הוענקו לה כדין; שנית, את הסמכות יש להפעיל על פי כללי המשפט המינהלי ובהם כללי המידתיות והסבירות (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית כרך א' 342 (2010); א' שרגא ור' שחר המשפט המינהלי - עילות ההתערבות כרך III 20 (2008); בג"צ 1265/97 מקור הנפקות וזכויות בע"מ נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(1) 721, 737 (1998); בג"צ 757/84 אגוד העיתונים היומיים בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מא(4) 337, 368 (1987); בג"צ 10533/04 ניס נ' שר הפנים (ניתן ביום 28/6/11), פסקאות 28-29)). 15. בהתאם לסמכויות אלו הותקן על ידי משרד הפנים ה"נוהל לטיפול בבקשה לקבלת פטור מארנונה לנכסי מוסד מתנדב לשירות הציבור" (צורף כנספח לתשובת משרד הפנים- נוהל מס' 2/99). על פי הנוהל נדרש מבקש הפטור למלא טפסים הכוללים פרטים נדרשים, את הבקשה על המבקש להגיש לרשות המקומית. הרשות המקומית בוחנת את הבקשה ואת עמידת המבקש בקריטריונים, ולאחר מכן מעבירה את המלצתה לממונה על המחוז. הממונה על המחוז מקבל את החלטתו על פי האמור בבקשה, המסמכים שהוגשו לו והמלצת הרשות המקומית. הנוהל קובע כי בקשה לקבלת פטור תוגש עד הראשון לאפריל בכל שנה בה מבוקש הפטור. על הרשות המקומית להעביר המלצתה עד לראשון ביוני. בנוהל נאמר מפורשות (סעיף ב' לפרק המועדים) כי הבקשה תועבר לממונה עד המועד האמור גם אם המבקש לא עמד בדרישה להצגת מסמכים נדרשים. כן נקבע שאם הרשות לא תעביר המלצה במועד תיבדק הבקשה על ידי הממונה בעצמו. בנוהל נרשם כי "במסגרת נוהל הטיפול בבקשות, חייב המוסד להגיש כל מסמך שיידרש לכך ובמועדים שנקבעו. במידה שלא יוגשו מסמכים או שהמסמכים לא הוגשו במועד שנקבע, רשאי הממונה על המחוז לדחות את הבקשה". 16. המשיבים אינם חולקים כי העותרת עומדת בקריטריונים לקבלת הכרה כמוסד מתנדב לשירות הציבור החל משנת 2011. אין גם טענה כי בתקופה שבמחלוקת לא עמדה העותרת בקריטריונים המהותיים. המשיבים טוענים רק כי העותרת השתהתה בהגשת הבקשה ובשנים 2007- 2010 לא עמדה בדרישות להצגת מסמכים. 17. דומני כי לצורך ההכרעה במחלוקת יש להבחין בין שתי תקופות שונות; האחת, התקופה שקדמה להגשת הבקשה לפטור משנת 2007, בקשה שעמדה להכרעה בעת"מ (נצ') 119/09; והשנייה, התקופה שמשנת 2008 ועד 2010 . נבחן את הטענות ביחס לכל תקופה. 18. מהמסמכים והטיעונים שהוגשו מתברר כי רק בשנת 2007 הוגשה בקשה ביחס למרכז הקהילתי וביום 26/3/08 נדחתה הבקשה בשל האיחור בהגשתה (הבקשה הוגשה ביום 7/10//07). העתירה בתיק נצרת 119/09 התייחסה רק להחלטה זו מיום 26/3/08. ביום 2/4/09 הגיעו הצדדים להסדר פשרה שלפיו הבקשה תוחזר לדיון בפני הממונה על המחוז. משמע הוחזרה הבקשה משנת 2007. בפסק הדין שאישר את הסכם הפשרה נקבע גם כי על המבקשת להגיש בקשותיה מחדש ביחס לכל נכס. ממכתב המשיב מיום 16/6/09 עולה כי ביום 12/4/09 הוגשו בקשות חדשות (העתק הבקשות החדשות שהוגשו לא הוצגו לעיוני). מכל מקום, ברי כי הבקשות ככל שהן מתייחסות לשנים שעד 2007 הוגשו כולן באיחור. גם הבקשה לשנת 2007 הוגשה באיחור, שהרי הוגשה רק בחודש 10/07. 19. בהתאם להסכם הפשרה צפוי היה כי יערך דיון, העותרת תזומן לשימוע ותינתן החלטה מנומקת ביחס לכל נכס. מתברר שלא כך אירע. לגבי גני הילדים ניתנו אישורים בחודשים 6/09 ו - 7/09 המתייחסים לשנים 2007 - 2009. ביום 16/6/09 נשלח מכתב ולפיו נדרשה העותרת להמציא מסמכים נוספים ביחס לבית הקשיש ולמרכז הקהילתי. ביום 14/7/09 ניתן אישור לצרכי פטור מארנונה בנוגע לבית הקשיש לתקופה שמיום 1/1/08, כלומר נדחתה הבקשה להכרה ביחס לשנים קודמות. עם זאת, אין כל החלטה מפורשת ביחס למרכז הקהילתי. אין גם כל הסבר מדוע ניתן אישור לבית הקשיש ולא ניתן אישור למרכז הקהילתי. ככל הנראה נותר לבחון רק את התקיימותו של התנאי השני, דהיינו לבחון האם הנכס שימש רק לשירות הציבור. 20. העותרת קיבלה את החלטת הממונה ביחס לבית הקשיש ואינה מעלה כל דרישה לקבלת אישור רטרואקטיבי לפטור בבית הקשיש ביחס לשנים 2004 - 2007. אין כל הסבר מדוע העותרת מבקשת פטור למרכז הקהילתי לשנים אלו כאשר אינה מבקשת אותו ביחס לבית הקשיש. לכאורה, צריך להיות דין שווה לשני הנכסים, שהרי העותרת לא הגישה במועד בקשות ביחס לשני הנכסים. העותרת גם אינה טוענת כי בבית הקשיש השתנה השימוש וכי בעבר השימוש לא היה לשירות הציבור. להיפך, העותרת טענה כי גם בית הקשיש כמו המרכז הקהילתי, שימש לשירות הציבור באופן שוטף בכל השנים. 21. דומה גם שלגופם של טענות דין הבקשה לפטור לשנים 2004- 2007 דינה להידחות. ראינו כי על פי הנוהל נקבעו מועדים להגשת הבקשות לקבלת אישור לפטור. העותרת לא עמדה במועדים אלו והגישה בקשה רק בסוף שנת 2007. בעע"מ 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה (ניתן ביום 27/6/12) מבהיר בית המשפט כי אף אם הממונה מוסמך ליתן אישור רטרואקטיבי לצורך פטור מארנונה (שם דובר על הכרה במוסד חינוך) הרי שבמישור שיקול הדעת רשאית הרשות לאמץ מדיניות השוללת הכרה רטרואקטיבית (פסקה 20). הטעם בדבר נעוץ בעיקר במשמעות ההכרה הרטרואקטיבית על תקציב הרשות המקומית (ראו על הקושי בהכרה רטרואקטיבית בפטור ממס או מארנונה שגוור בעקבותיו תשלום השבה ע"א 3602/97 נציבות מס הכנסה ומס רכוש - משרד האוצר, מ נ' דניאל שחר, פ"ד נו (2) 297 (2001) ע"א 9647/05 פוליבה בע"מ נ' מדינת ישראל - אגף המכס ומע"מ, (ניתן ביום 22/07/2007)). 22. במקרה זה רשאי היה הממונה שלא לאשר פטור רטרואקטיבי לשנים 2004- 2007. אמנם אין בפני החלטה מפורשת, כפי שצפוי היה שתהיה, ולפיה דוחה הממונה את הבקשה לשנים 2004 - 2007. עם זאת, ניתן לראות בהתנהגות הצדדים, ובהתכתבות המאוחרת ביניהם, לרבות במכתבי המשיב המתייחסים רק לשנים 2008 - 2010, החלטת דחייה (ראו למשל מכתב מיום 13/5/12 שצורף כנספח ב' להודעת העותרת מיום 27/9/12). העותרת לא העלתה שום טענה במכתביה בנוגע לשנים 2004 - 2007 ודומה שקיבלה את הדין ואף כי לא נמסרה לה החלטה מפורשת ראתה את בקשתה ביחס לשנים אלו כאילו נדחתה. על כן דין העתירה ביחס לשנים 2004- 2007 להידחות. 23. שונה המצב בנוגע לשנים 2008- 2010. אין חולק כי בשנים אלו הוגשו בקשות במועד ואף נדונו על ידי המשיב. המשיב אף קיבל מסמכים רבים ביחס לפעילות העותרת והשימוש שעשתה בנכסים והראיה שקיבל את בקשתה בנוגע לבית הקשיש לתקופה שמיום 1/1/08. בכך כמובן אין די, שהרי פטור על פי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין מתמקד בשימוש שנעשה בנכס ולא די בכך שהמחזיק הינו מוסד מתנדב. לצורך בדיקת השימושים התבקשה העותרת להמציא מסמכים שונים. במכתב מיום 13/5/12 התבקשה העותרת להמציא ראיות לשימושים השונים. בין היתר התבקשה להמציא ראיות ביחס לשימוש בקומה התחתונה של הנכס לחדר כושר, שעות, ימי פעילות החוגים, מספר התלמידים בחוגים, פירוט חודשי השנה בהם פועלים החוגים וכו'. 24. העותרת טוענת כי השלימה את החסר, אם כי לא הגישה לעיוני את המסמכים ששלחה. אין כל תשובה מצד המשיב ביחס למסמכים אלו. בתגובה מיום 27/9/12 מציין ב"כ המשיב באופן כללי כי העותרת לא המציאה את כל המסמכים שנדרשה, אך אין בה התייחסות מפורשת למסמכים החסרים ואין התייחסות לטענת העותרת כי המסמכים שנדרשו הוגשו (נציין כי לב"כ המשיב ניתנה ארכה להגשת תגובה נוספת עד ליום 18/12/12 אולם הוא הגיש תגובה קצרה רק ביום 8/1/13). אין גם כל הסבר מדוע ניתן אישור לגבי השנים 2011 ואילך ומדוע לא ניתן אישור לגבי השנים 2008- 2010. יתכן כי נמצאו שינויים בשימוש שנעשה בנכס אך עניין זה לא מצא ביטויו בהחלטה כלשהי. 25. כאן אזכיר כי על פי הנוהל רשאי הממונה להחליט על דחיית בקשה בשל אי הגשת המסמכים. משמע, אם סבר הממונה כי אין די במסמכים שהוגשו לו צפוי היה כי תינתן החלטה מפורשת הדוחה את הבקשות בנוגע לשנים 2008 - 2010. 26. מצב שבו רשות אינה מחליטה במשך שנים בבקשה למתן פטור אינו סביר. כתוצאה מהיעדר החלטה לא יכולות העותרת והמועצה לכלכל צעדיהן. מחד, העותרת אינה יכולה לדעת האם בסופו של יום תזכה בפטור הנכסף או לאו. מאידך, כל עוד לא ניתן פטור עליה לשלם למועצה וזו סומכת על היעדרו של הפטור ומתכננת תקציבה בהתאם (על חובת הרשות המינהלית ליתן החלטה בתוך זמן סביר ראו ד' ברק-ארז משפט מינהלי כרך א' 407 (2010); א' שרגא ר' שחר לעיל בעמ' 337; בג"צ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 451 (1994); עש"ר 57737-11-11 סופר סקיוריטי בע"מ נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 10/1/12)). 27. זאת ועוד, אם נאמר כי החלטת הממונה לאשר לעותרת פטור מיום 1/1/2011 משמעה דחיית הבקשות לגבי השנים 2008 - 2010 הרי שבכך לא די. בהיעדר החלטה מפורשת ומנומקת לא יכולה העותרת לדעת מדוע נדחתה בקשתה, היא אינה יכולה להשיג על ההחלטה או לעתור כנגדה (לגבי חובת ההנמקה של החלטות ראו ד' ברק-ארז לעיל בעמ' 423 ואילך; א' שרגא ר' שחר לעיל בעמ' 345 ואילך; בש"פ 3810/00 גרוסמן נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 11/6/00)). הסעד 28. מהי המשמעות של היעדר החלטה מפורשת ביחס לבקשות הפטור לשנים 2008- 2010? היעדרה של החלטה מנומקת אינה מחייבת את בית המשפט לכפות על הרשות את הבקשה (ראו ד' ברק-ארז לעיל בעמ' 418- 419). הדבר מותנה בדין ובנסיבות העניין. כך ניתן למצוא הוראות חוק מפורשות הקובעות כי בהיעדר החלטה במועד יראו את בקשתו של האזרח כאילו התקבלה (ראו למשל סעיף 152 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] וכן סעיף 4(ב) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976). לעומת זאת, בהיעדר הוראת חוק הכופה החלטה, הדרך הראויה שבה על בית המשפט לילך הינה לקצוב לרשות מועד למתן החלטה, הוראה שסנקציה בצידה (ראו ד' ברק-ארז לעיל בעמ' 408, 414; בג"צ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' נשיא המדינה, פ"ד נד(3) 496 (2000); בג"צ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נד(3) 529, 548 (2000); בג"צ 7237/95 ערער, חברת מועצת עיריית נתניה נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(1) 193 (1997)). גם היעדר הנמקה להחלטה אינו מצדיק בהכרח קבלת בקשת האזרח וחיוב הרשות לקבל את בקשתו (ראו ע"א 6315/05 פקיד שומה תל אביב 4 נ' שרצקי (ניתן ביום 24/12/12)). 29. דומה שגם בנסיבות תיק זה אין מקום לכפות על הממונה לקבל את בקשת הפטור לשנים 2008 - 2010. לקבלת הבקשה משמעות כספית לא רק לעותרת אלא גם למועצה. ראינו שפטור לתושב אחד מהווה הכבדה על שאר תושבי הרשות ועל כן יש לבחון בקפידה את הזכאות לפטור. לפיכך הנני סבור כי ראוי להורות לממונה ליתן החלטה מפורשת במועד קצוב. סוף דבר 30. בשים לב לכל האמור אני דוחה את העתירה ככל שהיא מתייחסת למתן פטור מתשלום ארנונה לשנים 2004 - 2007. כמו כן אני מורה למשיב ליתן החלטה מפורשת ומנומקת בבקשות העותרת למתן פטור מארנונה עבור המרכז הקהילתי לשנים 2008- 2010. ההחלטה תינתן תוך 30 יום מקבלת החלטה זו. לא תינתן החלטה מפורשת ומנומקת במועד יראו את בקשות העותרת כאילו התקבלו ויוענק להן פטור גם לשנים 2008- 2010. 31. בנסיבות אלו אין מקום לצוות על המועצה להשיב את תשלומי הארנונה ששולמו. אם תתקבל החלטת פטור תוכל העותרת לפנות בבקשה להשבת התשלומים ששולמו וככל שיהיה צורך בדבר תפתח הדרך בפניה להגיש תובענה כספית. בשים לב לכל האמור, ובמיוחד בשל אי מתן החלטה על ידי הממונה, אני מחייב בזה את המשיב 1 לשלם לעותרת הוצאות בית משפט ושכר טרחת עורכי דין בסך כולל של 7,000 ₪ ולשלם למשיבה 2 הוצאות בסך של 3,000 ₪. שירות הציבורהתנדבותארנונה