מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא עיקול כספי היטל השבחה: א. ההליך 1. בפני ארבע בקשות רשות ערעור, שהדיון בהן אוחד, וארבעתן הוגשו בעקבות החלטות שניתנו על ידי כב' ראשי ההוצאה לפועל בתיקים הבאים: (א) בר"ע 1547/07 הוגשה על החלטת כב' ראש ההוצאה לפועל בקריות, מתאריך 26.12.2006, בתיק מס' 5 - 04 - 04634 - 13; (ב) בר"ע 1902/07 הוגשה על החלטת כב' ראש ההוצאה לפועל בעכו, מתאריך 17.4.2007, בתיק מס' 3 - 04 - 03820 - 08; (ג) בר"ע 1616/07 הוגשה על החלטת כב' ראש ההוצאה לפועל בקריות, מתאריך 3.2.2007 בתיק מס' 9 - 03 - 07551 - 13; (ד) בר"ע 1546/07 הוגשה על החלטת כב' ראש ההוצאה לפועל בעכו, מתאריך 25.12.2006, בתיק מס' 1 - 03 - 09939 - 08. 2. כל הבקשות מתייחסות לשאלה משפטית זהה, והיא, האם ניתן לעקל סכומי כסף, אשר נגבו כהיטלי השבחה על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה, כדי לפרוע חובות שחייבת הרשות המקומית, הזכאית לקבל את סכומי הכסף שנגבו. 3. המבקשת בכל ארבע הבקשות היא הועדה המקומית לתכנון ולבניה "גליל מרכזי", ולאחר ששקלתי טענות באי כוח הצדדים, הנני מחליט ליתן למבקשת הרשות לערער בכל ארבע הבקשות שלעיל, והנני דן בערעורים על פי הרשות שניתנה. 4. במהלך הדיון הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו לדיון, ובהמשך לכך הוגשה עמדתו בכתב ואף נשמעו טיעוני באת כוחו, ואליהם אשוב להתייחס בהמשך. כמו כן ביקשו להצטרף מר כנעאן סלימאן וקרן ההשתלמות לעובדי הרשויות המקומיות בע"מ. ב. הרקע 5. כנגד המשיבה מס' 2 (ולהלן - "המועצה המקומית") מתנהלים הליכים שונים בלשכות ההוצאה לפועל בעכו ובקריות. במסגרת הליכים אלה, ביקשו הנושים להטיל עיקולים על סכומי כסף שהמבקשת גבתה בתורת היטל השבחה, לפי סעיף 196א' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965. 6. סכומי הכסף, שהמבקשת גובה כהיטל השבחה, בגין מקרקעין המצויים בתחום המועצה המקומית, חייבת היא להעביר למועצה המקומית, וזאת לאחר ניכוי סכום מסויים שהיא זכאית לנכות מהם, והכל על פי הוראת סעיף 12 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965. 7. משנתבקשו ראשי ההוצאה לפועל, על ידי הנושים של המועצה המקומית, להטיל עיקול על סכומי הכסף המגיעים למועצה המקומית, נעתרו הם לבקשות. המבקשת הגישה לראשי ההוצאה לפועל בקשות לביטול העיקולים, אך בקשותיה נדחו, ומכאן הערעורים שלפני. ג. טענות המבקשת 8. טענתה העיקרית של המבקשת היא, כי סכומי הכסף שעליה להעביר למועצה המקומית הם כסף "ייעודי", דהיינו כסף שנועד למטרה מסוימת וברורה, והיא לממן הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור. טענה זו נסמכת על הוראת סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, ומהוראה זו מבקשת המבקשת ללמוד, כי נוכח מטרתם המיוחדת של סכומי הכסף בהם מדובר, לא ניתן לעקלם, לשעבדם או להמחותם. לטענת המבקשת, להיטל ההשבחה נקבעה מטרה מוגדרת בחוק, ואין הם יכולים לשמש אלא למטרה מוגדרת זו. על כן, לטענת באת כוח המבקשת, הטלת עיקול על כספי היטל ההשבחה, לא זו בלבד שאינה מותרת על פי החוק, אלא שיש בו פגיעה קשה באינטרס הציבורי. עוד מוסיפה באת כוח המבקשת וטוענת, כי לא ניתן להמחות את הזכות לקבלת היטל השבחה, שכן על פי מהות הזכות, עבירותה הוגבלה על פי הדין. הזכות לקבל את כספי היטל ההשבחה מותנית בכך שתתקיים המטרה לשמה נועד הכסף. על כן, מקום בו הכסף שנגבה כהיטל השבחה אינו מיועד לקיים את המטרות לשמן נגבה, כי אז אין למועצה הזכות להמחות את זכותה לקבלו. מעקרון זה מבקשת המבקשת ללמוד גזירה שווה, דהיינו, שכשם שהמועצה המקומית אינה זכאית לקבל או להמחות את הכסף, אם אין היא מתכוונת להשתמש בו למטרות לשמן נועד, כך אף לא ניתן לעקל את הכסף על מנת שישמש לתשלום חובותיה של המועצה המקומית, שכן השימוש בכסף שלא למטרות לשמן נגבה, מפקיעה ממילא את זכות המועצה המקומית לקבלו. 9. עוד מוסיפה באת כוח המבקשת וטוענת, כי היטל ההשבחה הוא בבחינת "הקצבה לפיתוח" כמשמעות הדבר בחוק יסודות התקציב, תשמ"ה - 1985, ודינו להיות מופקד בחשבון מיוחד, ולשמש לפיתוח בלבד. על פי חוק יסודות התקציב, לא ניתן להמחות ולשעבד את כספי חשבון הפיתוח, ואף עיקול הכסף אינו אפשרי אלא בהתקיים תנאים ברורים ומוגדרים הקבועים בחוק לעניין זה, ואלה לא התקיימו בעניין שלפנינו. טענה נוספת שטענה באת כוח המבקשת היא, כי היטל ההשבחה הוא בבחינת מס, וככזה לא ניתן לעקלו. טענה זו נסמכת על עמדת היועץ המשפטי לממשלה, אשר הוצגה לבית המשפט העליון בע"א 10233/04 עיריית יהוד נ' י.א.ר.ב., אך הושארה בצריך עיון ולא הוכרעה באותו עניין. 10. לקינוח טוענת באת כוח המבקשת, כי מכיוון שהמועצה המקומית היא גוף שהממשלה משתתפת בתקציבו, כי אז על פי הוראת סעיף 31ב'(ב) לחוק יסודות התקציב, לא ניתן לעקל את סכומי ההקצבות שהיא זכאית לקבל, והיטל ההשבחה בכללם. ד. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 11. עמדת היועץ המשפטי לממשלה חופפת למעשה את טענות המבקשת. לטענת באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, לא ניתן לעקל את היטל ההשבחה משלושה טעמים, ואלה הם: (א) כספי היטל ההשבחה הם כסף ייעודי, לפי סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, ועל כן לא ניתן לעקלו אלא אם הדבר משמש את המטרה הייחודית שההיטל נועד לשמש אותה. (ב) דינו של היטל ההשבחה הוא כדין מס, ולא ניתן להטיל עיקול על כספי מיסים שרשות ציבורית מטילה. (ג) כספי היטל ההשבחה מוגנים מפני אמצעי נשיה על פי הוראת סעיף 31ב' לחוק יסודות התקציב. 12. בכתב הטענות שהוגש מטעם היועץ המשפטי לממשלה, סוקרת באת כוחו את המסגרת הנורמטיבית מכוחה מוטל היטל ההשבחה ואת הליכי גבייתו, וכן עומדת היא על ייעודם המיוחד של סכומי כסף שנגבים כהיטל השבחה. כמו באת כוח המבקשת, אף באת כוח היועץ המשפטי לממשלה טענה, כי מטרת היטל ההשבחה היא לממן הוצאות פיתוח, ועל כן לא ניתן לעקלם לשם קיום מטרות אחרות שאינן בבחינת הוצאות פיתוח. באת כוח היועץ המשפטי לממשלה מוסיפה וטוענת, כי הטרה המיוחדת של כספי היטל ההשבחה מטילה על המועצה המקומית חובת נאמנות, והיא שבכספים אלה יעשה שימוש רק למטרה לשמה נועדו, ולא לכל מטרה אחרת. 13. עם זאת, ובשונה מטענת באת כוח המבקשת, טענה באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, שביחס לכל אחד מהנושים, יש לקבוע מה מקור החוב בגינו נפתחו הליכי ההוצאה לפועל. רק אם תתבררנה העובדות העומדות בבסיס הליכי ההוצאה לפועל בהם פתח כל אחד מנושי המועצה המקומית, ניתן יהיה לקבוע, האם עיקול כספי היטל ההשבחה בידי המבקשת, ישרת את יעודו המיוחד של הכסף. במילותיה של באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, הרי "הטלת עיקול על כספי היטל ההשבחה בידי הועדה המקומית שמיועדים לרשות המקומית, כמו גם בידי הרשות המקומית עצמה, תותר, רק במקרה בו המעקל יוכיח כי העיקול נועד להבטיח פרעון חוב בגין עבודה שביצע עבור הרשות המקומית, שניתן היה לממנה מתוך כספי היטל ההשבחה על פי החוק". 14. בסיפא לכתב הטענות שהוגש מטעם היועץ המשפטי לממשלה, עותרת באת כוח היועץ המשפטי לממשלה לכך, שתתבטלנה החלטות ראשי ההוצאה לפועל, העומדות בבסיס הערעור שלפני, והדיון יוחזר לראשי ההוצאה לפועל הנוגעים בדבר, על מנת שיבררו את השאלות העובדתיות הנוגעות לכל אחד מהנושים של המועצה המקומית. ה. עמדת המועצה המקומית 15. בא כוח המועצה המקומית הצטרף לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, כפי שבאה לידי ביטוי בכתב הטענות שהוגשה, ופורטה לעיל באופן תמציתי. ו. טענות באי כוח הנושים 16. הטענות העיקריות מטעם הנושים, נשמעו מפי בא כוח קרן ההשתלמות לעובדי הרשויות המקומיות. בא כוח קרן ההשתלמות לעובדי הרשויות המקומיות טען, כי הן באת כוח המבקשת והן באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, לא הצביעו על הוראת חוק, המגבילה אות אוסרת עיקול כספי היטל ההשבחה. לטענת באי כוח קרן ההשתלמות, כספי היטל ההשבחה הם נכס ככל נכס אחר, וניתן לעקלם, הן מידי המועצה המקומית והן בעת שהם מוחזקים על ידי המבקשת שגבתה אותם, טרם העברתם למועצה המקומית. בא כוח קרן ההשתלמות הוסיף, כי זכות הנושים לעקל את כספי היטל ההשבחה היא זכות חוקתית, המוגנת על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ושלילת זכות הנושים לפעול לגביית החובות המגיעים להם, בין היתר על ידי עיקול הכסף המגיע למועצה המקומית בתורת היטל השבחה, פוגעת בזכות היסוד של נושי המועצה המקומית. 16. עוד הוסיף בא כוח קרן ההשתלמות וטען, כי כספי היטל ההשבחה אינם מוגנים מפני אמצעי נשיה, ולטענתו, על פי פסיקת בית המשפט העליון, הנסמכת על פסק הדין שניתן בעניין עיריית יהוד הנזכר לעיל, נקבע, שבהעדר הוראת דין המסייגת את האפשרות לנקוט באמצעי נשייה, ניתן לעקל את הכסף לצורך גביית חובות של הרשות ללא כל סייג. בא כוח קרן ההשתלמות הוסיף וטען, כי בסעיף 50 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז - 1967, נקבע, מה הם הנכסים שאינם ניתנים לעיקול בידי צד שלישי, וכל נכס אשר אינו בא בגדר הנכסים שהוגדרו באותו סעיף, ניתן לעקלו בידי צד שלישי ללא כל הגבלה. לטענת בא כוח קרן ההשתלמות, סכומי הכסף שגבתה המבקשת בתורת היטל השבחה, אינם באים בגדר רשימת הנכסים הפטורים מעיקול בידי צד שלישי, ועל כן ניתן ואפשר לעקלם. 17. בהתייחס לטענת באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, שטענה כי היטל ההשבחה הוא בגדר מס, ועל כן לא ניתן לעקלו, משיב בא כוח קרן ההשתלמות, כי בפסק הדין בעניין עיריית יהוד נקבע, שגם כספי מיסים ניתנים לעיקול. 18. לעמדת בא כוח קרן ההשתלמות מצטרפים למעשה כחל יתר באי כוח הנושים השונים. לטענתם, לא ניתן להיאחז בטענה כי מדובר בכסף "ייעודי", שכן כל כסף המגיע לידי המועצה המקומית הוא כסף "ייעודי", ועל כן לעולם לא יוכלו נושי המועצה המקומית להיפרע ולגבות מהמועצה המקומית את סכומי הכסף המגיעים להם. עוד טענו באי כוח המשיבים, כי לא הוכח שסכומי היטלי ההשבחה המועברים למועצה המקומית מועברים לחשבון פיתוח נפרד, ומכאן, שהם מתערבבים עם יתר הכספים שהמועצה המקומית מקבלת במהלך ניהול ענייניה. על כן, לא ניתן להחיל על כסף שהועבר כהיטל השבחה דין שונה מהדין החל על כל כסף שמועבר לידי המועצה המקומית. לעניין וטענה אחרונה זו אעיר, כי במהלך הדיון הונח לפני מכתבו של הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים, המורה, כי מתאריך אותו מכתב - 12.3.2007, סכומי היטל ההשבחה, שיועברו לרשויות המקומיות, יועברו אך ורק לחשבון פיתוח של הרשות. לא מן הנמנע, שמכתבו של הממונה על המחוז בא בעקבות גל העיקולים שהוטלו על כספי היטלי ההשבחה שנגבו. עם זאת, ועם כל הכבוד, בסיכומו של דבר, יש לבחון את טענות הצדדים על רקע מהותן, וספק אם ההוראה, כי סכומי הכסף יופקדו רק לחשבון הפיתוח משנה את מצבם המשפטי של כספי היטל ההשבחה. ז. דיון 19. אקדים מסקנה לדיון ואומר, כי נראית לי עמדת היועץ המשפטי לממשלה, ובסיפא לפסק דין זה בכוונתי לאמצה. 20. הבסיס לגביית היטל ההשבחה מצוי בסעיף 13(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, המורה כדלקמן: "סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי הענין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית." אציין, כי בתאריך 17.7.2012, נכנס לתוקפו תיקון מס' 98 לחוק התכנון והבניה, שקבע תנאים מיוחדים, שבהתקיימם ניתן להשתמש בסכומים מוגבלים מתוך היטל ההשבחה, "לטובת השקעה בחינוך". האפשרות לעשות שימוש בכספי היטל ההשבחה לטובת השקעה בחינוך, הותנתה בתנאים שונים ובאישור שר הפנים, ונראה כי הדבר מלמד על כך, שאף המחוקק ראה בהיטל ההשבחה כסף ייעודי שלא ניתן לעשות בו שימוש לכל מטרה, אלא למטרות ברורות ומוגדרות. 21. מכל מקום, אף לפי הוראת סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (לפני שהוסף סעיף קטן (ב)), עולה, שכספי היטל ההשבחה שנגבו מיועדים למטרות ברורות ומוגדרות, והן, הכנת תוכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, ולביצוע תוכניות אלה, וכן מיועדים כספי היטל ההשבחה לשמש לפיתוח מקרקעין ולרכישת מקרקעין לצרכי ציבור, לרבות הוצאות שימור או הפקעה. לדעתי, בין אם סכומי הכסף מופקדים בחשבון פיתוח (כפי שראוי לעשות) ובין אם אין הם מופקדים בחשבון פיתוח, הרי שאין המועצה המקומית זכאית לעשות בהם שימוש לצורך מטרה שונה מהמטרה לשמה נגבו סכומי כסף אלה. 22. משעה שסכומי היטל ההשבחה אינם יכולים לשמש, אלא למטרות ברורות ומוגדרות שנקבעו בחוק, ואין המועצה המקומית זכאית לעשות בהם שימוש למטרה שהכסף לא נועד לה, אין להתיר לנושי המועצה המקומית לעקל סכומי כסף אלה לצורך גביית חובות, שמקורם בעניינים אחרים, שאינם באים בגדר המטרות שכספי היטל ההשבחה נועדו לשמש אותן. לא זו בלבד, שהתוצאה האמורה מתבקשת מלשונו הברורה של החוק (ובעקבות התיקון שנעשה בשנת 2012 פרשנות זאת מתחזקת), אלא שאף האינטרס הציבורי מצדיק תוצאה זו. מקום בו נגבה מאזרחי המדינה כסף למטרה פלונית, ראוי שכספם ישמש לאותה מטרה, ולא ישמש למטרות אחרות, ומקובלת עלי בעניין זה הקונסטרוקציה של יחסי נאמנות. משנגבה הכסף על ידי המבקשת למטרה המיוחדת שנקבעה בחוק, הרי נוצרה נאמנות סטטוטורית, המטילה על המבקשת חובה להבטיח שהכסף שנגבה ישמש אך ורק למטרה לשמה נגבה. עשיית שימוש בכסף למטרה שלא לשמה נגבה, היא בבחינת הפרת חובת הנאמנות המוטלת על המבקשת. קשה אפוא להלום תוצאה, שבית המשפט או לשכת ההוצאה לפועל, יתנו צווים הגורמים למבקשת להפר את חובת הנאמנות הסטטוטורית שהיא חבה בה. הנאמנות הסטטוטורית המוטלת על המבקשת, מכוחה עליה להבטיח שכספי היטל ההשבחה שהיא גובה ישמשו אך ורק למטרה לשמה נגבו, מטילה סייגים והגבלות על זכותם של נושי המועצה המקומית, ואין הם רשאים לגרום למבקשת להפר את חובת הנאמנות הסטטוטורית המוטלת עליה, ולעקל סכומי הכסף שלא לשם מימוש המטרות, לשמן נועד הכסף. 23. מבלי חלילה להטיל דופי במי מהצדדים המתדיינים לפני, מסקנה אחרת מהמסקנה אליה הגעתי לעיל, עלולה ליצור מצב, בו רשויות מקומיות תיצורנה חובות מתוך הסתמכות על האפשרות שנושיהן יוכלו להיפרע מכספי היטל ההשבחה. פרצה זו, אם הייתה קיימת, הייתה מאפשרת לרשות המקומית לעקוף את צו המחוקק, כי כספי היטל ההשבחה ישמשו למטרות מוגדרות, והייתה מאפשרת לרשות המקומית לממן מתוך סכומי כסף אלה, מטרות אחרות שהיטל ההשבחה לא נועד לממנן. 24. בא כוח קרן ההשתלמות, כי מניעת העיקול על כספי היטלי ההשבחה, תגרום לפגיעה בזכות הקניין של נושי המועצה המקומית, והדבר יעמוד בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עם כל הכבוד אין אני מקבל טענה זו. אכן, לנושי המועצה המקומית יש זכות קניין, והיא זכות חוקתית, וטיש להגן עליה. ואולם, זכותם אינה זכות מוחלטת, ויש לבחון אותה לצד בחינת הזכויות המתנגשות בה. גביית כספי היטל ההשבחה, נועדה לממן מטרות ציבוריות חשובות, והאינטרס הציבורי העומד בבסיס המטרות לשמן גובה המבקשת את היטל ההשבחה. הוא אינטרס חשוב, הגובר לדעתי על זכות הקניין של נושי המועצה המקומית. לרשות המקומית יש הכנסות ממקורות שונים, חלקם מוגנים (כמו למשל הקצבות לחינוך) וחלקם אינו מוגן. לדעתי, כמובהר לעיל, נוכח המטרות הייחודיות לשמן נגבה היטל ההשבחה, יש לראות את היטל ההשבחה ככסף שמוגן מפני עיקול, ונושי המועצה המקומית, יוכלו לנסות לגבות את חובת מסכומים אחרים המגיעים למועצה המקומית. האיזון הראוי מושג בדרך המוצעת על ידי באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, והיא, שרק נושים שהרשות הייתה רשאית לשלם להם את חובת מתוך כספי היטל ההשבחה, הם שיהיו רשאים להטיל עיקול על כסף ייחודי זה. במילים אחרות, הנאמנות הסטטוטורית הנוצרת עם גביית היטל ההשבחה על ידי, נאמנות שנועדה לשמש את כלל הציבור, גוברת על זכותו של נושה ספציפי, היכול לנסות ולגבות את חובו ממקורות אחרים, ככל שקיימים כאלה. 25. כפי שצויין לעיל, הצדדים טענו טענותיהם בשאלה, האם היטל ההשבחה הוא בבחינת מס, והאם, בהנחה שאכן מדובר בתשלום מס, ניתן להטיל עליו עיקול. הנני סובר, כי מכיוון שערעור המבקשת מוכרע על סמך הקביעה, שכספי היטל ההשבחה הם כספים יעודיים, שנועדו לשמש מטרות מוגדרות, אין צורך, לעת הזו, לדון בשאלה האם מדובר בכספי מיסים שניתן או לא ניתן לעקלם. דברים אלה יפים אף לעניין המחלוקת בין הצדדים, האם מדובר בהקצבה שלא ניתן לעקלה לפי חוק יסודות התקציב, תשמ"ה - 1985. ח. סוף דבר 26. אשר על כל האמור לעיל, הנני מקבל את ערעורי המבקשת, והנני קובע, שלא ניתן היה לעקל כספי היטל ההשבחה שגבתה המבקשת עבור המועצה המקומית, אלא אם מדובר בעיקול שנועד לתשלום חוב שנוצר בגין עבודה או שירות שניתן היה לממנם בכספי היטל ההשבחה. 27. כפועל יוצא מקביעתי שלעיל, הנני מחליט כדלקמן: (א) הנני מבטל את העיקולים שהוטלו בתיקי ההוצאה לפועל הנזכרים בסעיף 1 שלעיל, על כספי היטל ההשבחה שגבתה המבקשת בגין מקרקעין המצויים בתחום שיפוטה של המועצה המקומית ג'וליס. (ב) ניתן יהיה להטיל עיקולים על כספי היטל ההשבחה, רק אם יוכח לראש ההוצאה לפועל, שהחוב בגינו מוטל העיקול, נוצר בעקבות עבודה או שירות שניתן היה לממנם מתוך כספי היטל ההשבחה. (ג) בנסיבות העניין, הנני מחליט שלא לעשות צו לתשלום הוצאות, וכל צד ישא בהוצאותיו. (ד) ככל שהמבקשת הפקידה עירבון להבטחת הוצאות הערעור, תחזיר לה המזכירות את הפיקדון באמצעות בא כוחה. היטל השבחהעיקול