מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא סיווג מבנים לצורכי ארנונה: 1. לפני עתירה מנהלית, בה מבקשים העותרים להורות על ביטול החלטת המשיבים, המועצה המקומית כפר כנא והעומד בראשה, יו"ר הועדה הקרואה, אשר מונתה מטעם שר הפנים (להלן בהתאמה: "המשיבים 1 ו-2"), לשנות את סיווג המבנים המוחזקים על-ידי העותרים באזור התעשייה שבתחום שיפוטה של המשיבה 1, לצורך קביעת חיובי הארנונה. תמצית העובדות 2. העותרים הם קבוצה של חברות ובעלי עסקים המחזיקים במבנים באזור התעשייה החדש בכפר כנא, בגוש 17835 (להלן: "הנכסים"). 3. בתחילת שנת 2011 קיבלו העותרים הודעות לתשלום הארנונה לפי סיווג "מסחר ותעשייה", הוא סיווג 400, לפי צו הארנונה של המשיבה מס' 1. חיוב הנכסים על פי סיווג 400 היווה שינוי לעומת המצב שהתקיים בשנים 2001 ועד 2010 כולל. במהלך התקופה הנ"ל חויבו נכסי העותרים, כמו יתר הנכסים באזור התעשייה החדש בכפר כנא, תחת סיווג 413 כ"רצפות ומבנים לתעשייה ואחרים (אזור תעשייה)". שינוי הסיווג גרר אחריו שינוי בתעריפי הארנונה החלים על הנכסים, כאשר מתעריף של 30 ₪ למ"ר, שהיה נהוג תחת סיווג 413, (נכון לשנת 2010), חויבו העותרים בשנת 2011 לפי תעריף של 67.76 ₪ למ"ר, שהוא פי שניים ויותר ביחס לתעריף הקודם. 4. בין הצדדים קיימת מחלוקת עובדתית בשאלה, האם עד לשנת 2001 סווגו נכסי העותרים שהיו מצויים באזור התעשייה, כ"תעשייה ומסחר", (סיווג 400 בצו הארנונה) ובשנת 2001 שונה סיווגם ל-413 - כפי שטוענים המשיבים, אם לאו. על כל פנים, גם לפי טיעוני העותרים, ההחלטה שתעריפי הארנונה באזור התעשייה יהיו מוזלים התקבלה סמוך לאחר שנת 2000, במטרה לעודד בעלי עסקים ויזמים להקים עסקיהם במקום. כפי שיובהר בהמשך, אין למחלוקת עובדתית זו השלכה לענייננו. יש לציין כי חלק מן העותרים התחילו להחזיק בנכסים באזור התעשייה החדש רק לאחר שנת 2001, ולגביהם אין מחלוקת כי סווגו כבר משומת הארנונה הראשונה שהוצאה להם תחת סיווג 413. טענות הצדדים 5. העותרים טוענים כי עם הקמתו של אזור התעשייה, בשנת 2000, ניתנה לבעלי העסקים הבטחה מטעם ראש המועצה דאז, מר ואסל טאהא, לפיה תעריפי הארנונה באזור התעשייה החדש יהיו מוזלים ולא יעלו על התעריפים הנוהגים באזור התעשייה "ציפורי". לטענתם, שינוי הסיווג מהווה הפרה של אותה הבטחה מנהלית, אשר בהסתמך עליה השקיעו העותרים משאבים לצורך בניית עסקיהם באזור התעשייה החדש. עוד נטען על-ידי העותרים כי המשיבים לא היו רשאים לבצע שינוי בסיווג הנכסים ללא קבלת אישור מוקדם משרי הפנים והאוצר, לאור תחולתם של "דיני ההקפאה"; וכן כי יש לראות בהשגות שהגישו כנגד שינוי הסיווג כהשגות ש"התקבלו על הסף", וזאת בהעדר תשובה מטעם מנהל הארנונה. 6. המשיב מס' 2 טוען כי דין העתירה כנגדו להידחות בהעדר עילה ובשל חוסר יריבות. המשיבה מס' 2, המועצה, כופרת בטענה כי הבטיחה לאנשי עסקים ויזמים שתעריף הארנונה באזור התעשייה, (שהוקם בשנות התשעים, ולא כנטען), יהא מוזל. לטענתה, ככל שנתקבלה החלטה כזו על ידי ראש המועצה הקודם, לשנות את סיווג הנכסים לצורך הפחתת תעריף הארנונה החל עליהם, הרי מדובר בפעולה לא חוקית שנעשתה משיקולים פסולים, ללא סמכות ובניגוד לחוק, כך שאיננה מחייבת אותה. לטענת המשיבים, מהותו של השינוי הנוכחי בסיווג הנכסים היא תיקון טעות וביטולה של ההחלטה הפסולה משנת 2000. בעניין זה ציינו המשיבים כי ההחלטה הבלתי חוקית התקבלה על-ידי ראש המועצה וחברי המועצה דאז, ביניהם גם עדנאן מטר, הוא בעל המניות בעותרת 1 והמצהיר מטעם העותרים. עוד נטען כי ראש המועצה הקודם לא היה מוסמך ליתן הבטחה המנוגדת להוראות הדין, וכן כי לא הובאה כל תשתית ראייתית להוכחת קיומה של הבטחה כאמור. באשר לטענה בדבר הצורך בקבלת אישורי השרים ותחולתם של "דיני ההקפאה", טוענים המשיבים כי מאחר ומדובר בהחלטה לתיקון טעות, המשקפת נכונה את השימוש שנעשה בנכסים, הרי שאין בכך משום הפרה של דיני ההקפאה. לבסוף, ביחס לטענה בדבר קבלת ההשגות "על הסף", טוענים המשיבים כי אין לראות בהתנגדויות לשנוי הסיווג שהובעו בעל-פה משום "השגות", והדרך להגשת השגה קבועה בחוק ובתקנות, המפרטות עילות ספציפיות בהן מנהל הארנונה מוסמך לדון. העילה של אי-חוקיות, עליה התבססו העותרים בפנייתם, אינה נמנית עם העילות, בגינן ניתן להגיש השגה, מכוח סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"). דיון והכרעה 7. שלושה נושאים עומדים להכרעה בעתירה זו. ראשית, יש לבחון את מהות ההליכים שהתקיימו אל מול המשיבים ומנהל הארנונה, האם מדובר בהשגות שהוגשו כדין והאם יש מקום לחייב באופן גורף את קבלתן בהעדר תשובתו של מנהל הארנונה. שנית, יש להשיב על השאלה האם פעולת המשיבים כפופה לתחולתם של דיני ההקפאה, כך שהחלטה בדבר שינוי סיווג של נכסים ספציפיים טעונה אישורם של שר הפנים ושר האוצר, כנטען. תשובה חיובית לשאלה זו מחייבת את ביטול החלטת המשיבים אף מבלי להידרש לסוגיות הנוספות העולות מן העתירה. ככל שיימצא כי אין לקבל את הטענה בדבר תחולתם של דיני ההקפאה, יש לשאול האם ניתנה לעותרים הבטחה מאת ראש המועצה הקודם לגבי סיווג הנכסים, ומה תוקפה המשפטי של הבטחה מעין זו בנסיבות המקרה. דין ההתנגדויות כהשגות שהתקבלו? 8. סעיף 3 לחוק הערר קובע את סמכות מנהל הארנונה לדון בהשגות על חיובים בארנונה. וזוהי לשון הסעיף: "(א) מי שחויב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה: (1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום; (2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו; (3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות; (4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס. (ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א). (ג) על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), מי שחויב בתשלום ארנונה כללית ולא השיג תוך המועד הקבוע על יסוד טענה לפי סעיף קטן (א)(3), רשאי בכל הליך משפטי, ברשות בית המשפט, להעלות טענה כאמור כפי שהיה רשאי להעלותה אילולא חוק זה." 9. סעיף 4 לאותו חוק קובע כי אם לא השיב מנהל הארנונה תוך ששים יום על השגה שהוגשה לו ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה. 10. העותרים טוענים כי השיגו על ההחלטה לשנות את סיווג הנכסים ויש לראות בהשגתם כהשגה שהתקבלה מאחר ולא נענתה במועד על ידי מנהל הארנונה. באותה נשימה טוענים העותרים כי לא פעלו להגשת ערר על ההחלטה שלא לשנות את הסיווג חזרה, כפי שביקשו, מאחר ומדובר בשאלה שאיננה מצויה בתחום סמכותה של ועדת הערר. אם כך, אין חולק שהטענות אותן מעוררים העותרים בהליך זה אינן מסוג הטענות בהן מוסמכים להכריע מנהל הארנונה או ועדת הערר. 11. בעע"מ (מנהליים) 1024/10 מאיר מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא, התייחס בית המשפט העליון לשורה של פסקי דין שניתנו בבתי המשפט המחוזיים, בסוגיה זו, בהם נקבע, בין היתר, כי החלתו של סעיף 4 לחוק הערר עלולה להביא לתוצאה קשה ביותר מבחינת הרשות המקומית ולעיתים עלולה להביא לכך שיבוטלו חובותיהם של אזרחים, אף שלא הייתה הצדקה לכך לגופו של עניין, אך ורק משום שמנהל הארנונה איחר, ולו ביום אחד, במתן תשובתו להשגות אלו. למרות זאת, נקבע כי זהו מחיר ראוי מבחינה ציבורית, שכן הוא נועד לשמור על מינהל תקין ומונע חוסר התייחסות וזלזול כלפי האזרח מצד מנהל הארנונה. "עם זאת עקב הקיצוניות של הסנקציה והשלכותיה יש להפעילה בזהירות יתרה ובמקרים הברורים בלבד." (כפי שנקבע על ידי כב' השופטת י' וילנר ב-ה"פ (שלום ח"י) 1290/98 א. גרוסמן ובניו בע"מ נ' עיריית תמרה). בהתאם לכך, נקבע בפסק דין מלכא כי מדובר בתרופה רבת עוצמה המיועדת להשגה שהוגשה בהתאם לחוק. בענייננו, כפי שיפורט להלן, לא הוגשו השגות כדין - הן מבחינה פורמאלית והן מן הבחינה העניינית, ולכן, אין העותרים יכולים להבנות מהוראת סעיף 4 לחוק הערר. 12. ראשית, לא הוכחה הטענה כי הוגשו על ידי העותרים, או מי מהם, השגות בכתב ובמועד כדין. העותרים טענו בעתירתם בעלמא (סעיף 10), כי עם קבלת החיוב הגיש כל אחד מן העותרים השגה ולאחר מכן הוגשה השגה משותפת, אך לא צרפו מסמך התומך בטענה זו, המוכחשת על ידי המשיבים. יתרה מכך, אם הוגשו השגות כדין על ידי כל אחד מן העותרים, לא ברור מדוע מוסיפים וטוענים העותרים כי סוכם עם המשיבים שטענותיהם בפגישה שהתקיימה ביום 24.3.11 יראו כהשגות. 13. בסיכומיהם, מפנים העותרים לתוכן ההסכמה שהושגה במהלך הפגישה ביום 24.3.12, כפי שהועלתה על הכתב על ידי גזבר המועצה, בנספח א' לעתירה, לפיה טענות העותרים בעניין הסיווג, כפי שהועלו בישיבה, תיראנה כהשגה. אכן, לאור הסכמה זו מנועה המועצה מלטעון כי לא הוגשו על ידי העותרים השגות. מכאן לא מתחייבת המסקנה כי יש לראות את התנגדות העותרים לשינוי הסיווג, שהובעה בעל פה במהלך הישיבה, כהשגה כדין, שאי מענה לה בתוך פרק הזמן המוגדר בחוק, גורר אחריו סנקציה חריפה, שמטרתה לשמור על מנהל תקין, תוך הקפדה על מועדים. 14. שנית, ומעבר לדרוש, הואיל ואין מחלוקת כי הטענות שמעלים העותרים בנוגע לשומת הארנונה שהוצאה להם אינן נמנות עם הטענות אותן ניתן להעלות בדרך של ההשגה בפני מנהל הארנונה או בפני ועדת הערר, ממילא, אין הם יכולים להיבנות מהעדר החלטה בהשגה כזו, לו הוגשה (ראה עע"מ (מנהליים) 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש). 15. המסקנה היא כי דין הטענה באשר לקבלת ההשגות "על הסף" להידחות. תחולת דיני ההקפאה 16. הביטוי "דיני ההקפאה" מתייחס לשורת חוקים ותקנות המהווים חלק מתהליך שהחל בשנת 1985 ואשר נועד להגביל את סמכויות הרשויות המקומיות ביחס לקביעת סכום הארנונה בתחומן. (ראה פירוט בפסק הדין שניתן ב עע"מ (מנהליים) 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' זאב קופלביץ ו-70 אח' וברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2), 481 , 490). 17. בשנת 1992, במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), הוסמכו שרי הפנים והאוצר (להלן: "השרים"), לקבוע בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת השימוש בו, מקומו וסיווגו לצורך הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים). עוד מסמיך החוק את השרים, בסעיף 9, לקבוע תעריפים מזעריים ומרביים לגבי כל אחד מסוגי הנכסים, תוך הבהרה כי הרשות המקומית אינה רשאית לסטות מן המתחם שנקבע. בשנת 1998 הוסף תיקון לחוק ההסדרים, בדמות מנגנון גמישות המאפשר סטייה ממתחם התעריפים, וזאת בתנאי שהתקבל אישור השרים לכך. 18. תכליותיו של הסדר זה, לרבות התקנות שהותקנו מכוחו, הן למנוע מן הרשויות ייקור בלתי מפוקח של תעריפי הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן, וזאת לשם ייצוב המשק. בנוסף, התכלית אשר לשמה נקבעו תעריפים מזעריים, הינה למנוע התנהלות גירעונית של רשויות מקומיות. תכלית זו היא העומדת גם מאחורי ההסדרים הנוגעים לפיקוח על מתן הנחות בתשלום הארנונה ועל מתן פטורים. המחוקק מצא לנכון לקבוע סף מזערי בכדי לסייע בידי הרשויות לווסת בין הלחצים הפוליטיים לבין הצרכים הכלכליים של הרשות, ולמנוע מצב בו ראשי הרשויות פועלים לרצות את בוחריהם באמצעות קיצוץ מקורות המימון, תוך הישענות על ניסיון העבר ועל האמונה כי לא הם אשר יישאו בתוצאות הקיצוץ, ושהשלטון המרכזי ייחלץ לעזרתם בבוא העת. 19. בהתאם לסמכות שהוקנתה בחוק ההסדרים, הותקנו במהלך השנים תקנות "שנתיות", ובהן הוראות ותעריפים לעניין ארנונה כללית. בשנת 2007 הותקנו תקנות "קבועות" (ראה עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ) - תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007, ובהן גם תקנה 5(א) הרלוונטית לענייננו, אשר קובעת כדלקמן: "מועצה לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו." 20. בהמשך, קובעת תקנה 10(א)(2) כי מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהוסמך על ידם "לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5". 21. על לשון תקנות אלה תולים העותרים את יהבם, כאשר על-פי פרשנותם לא היו המשיבים מוסמכים להורות על שינוי סיווג הנכסים ללא אישור השרים, וזאת ללא קשר לטעמים אשר עמדו ביסוד החלטת השינוי, וכן בהינתן כי השימוש בנכסים נותר כשהיה. העותרים מבססים טענתם זו, בין היתר, על פסיקת בית המשפט העליון בעע"מ 3874/02 עירית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5), 877 (להלן: "עניין שיקרצ'י"), ולפיה, כמובא בסיכומי העותרים: "...אפילו נפלה טעות בסיווג הנכס לצורכי ארנונה בשנת 1996, טעות זו אינה מעלה או מורידה לשאלת שינוי הסיווג. מבחינת דיני ההקפאה רשאית העירייה לשנות את הסיווג שניתן לנכס ללא אישור מהשרים במקרה אחד בלבד - כאשר היה שינוי בפועל בשימוש שנעשה בנכס ... יש להדגיש כי דיני ההקפאה אינם מעמידים את העירייה בפני שוקת שבורה במצב שבו נפלה טעות בסיווגו של נכס. דינים אלה מאפשרים לה לפנות לשרים בבקשה לאישור חריג ...משלא פעלה העירייה בדרך זו לא היה מנוס מלבטל את השינוי...". 22. גם טענה זו, דינה להדחות. שאלת תחולתם של דיני ההקפאה על שינוי סיווגו של נכס ספציפי הוכרעה בעע"ם 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ ואח' (20.12.2011), (להלן: "פסק דין קר פרי"). בפסק-דין זה קבע בית המשפט העליון, מפי כבוד השופטת מ' נאור, כי: "תקנה 5 לתקנות 2007 מונעת ממועצת העירייה לערוך, ללא אישור השרים, שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה." 23. בפסק דין קר פרי ניתחה כב' השופטת נאור פסיקה קודמת שעסקה בסוגיה זו. לעמדתה, הסוגיה כבר הוכרעה על ידי בית המשפט העליון, בעע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769 (להלן: "הלכת קפלן"), שם כבר נקבע כי התקנה איננה חלה על שינוי נכס ספציפי. באשר לדעות אחרות, כביכול, שהובעו בפסיקה, לרבות העמדה שהובעה מפי כב' השופט א. ריבלין בעע"ם 3874/02 בעניין שיקרצ'י, עליו נסמכים העותרים, נקבע, כי בפסיקה מאוחרת יותר (עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (מיום 1.12.2005)), אימץ כב' השופט ריבלין את שנקבע בהלכת קפלן. 24. לאחר סקירת העמדות השונות, נקבע בפרשת קר פרי (בפסקה 23) כי: "ניתן אפוא לסכם ולומר כי המסקנה אליה הגעתי לפיה בהיעדר אישור השרים תקנה 5 מונעת שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי עולה בקנה אחד עם הזרם המרכזי בפסיקה ובפרט עם הלכת קפלן. אין לראות, לדעתי, באמרות האגב של השופטים ארבל וריבלין, עליהן עמדתי, כמצדיקות סטייה מאותה הלכה. למען הסר ספק אוסיף כי גם אם אין דברי השופטת ארבל והשופט ריבלין בגדר אמרות אגב והיה בכוונתם לבטל את הלכת קפלן (ולדעתי אין הדבר כך) הרי שנוכח כל הטעמים שפורטו לעיל יש לדעתי לחזור להלכת קפלן ולהעדיף את הפרשנות שנקבעה בה, דהיינו שבהיעדר אישור השרים תקנה 5 מונעת שינויים בצו הארנונה אך אין היא מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי".   25. משמע, תקנה 5 איננה מונעת שינוי סיווג של נכס ספציפי, גם אם לא חל שינוי בשימוש בו, אם למשל, נפלה טעות המצריכה תיקון, ואין צורך באישור השרים לשם כך. תקנה 5 לא נועדה להנצחת עיוותים וטעויות ואיננה עוסקת בסיווגו של נכס ספציפי, כך שלא היה בה כדי למנוע שינוי הסיווג של הנכסים. 26. בסיכומיהם טוענים העותרים כי העיקרון הבסיסי, לפיו לא ניתן לשנות סיווג נכס ספציפי ללא אישור השרים הינו מוסכם על המשיבים. הם מפנים לדברים שנרשמו מפי ב"כ המשיבים בפרוטוקול הדיון. גם אם המשיבים יצאו מתוך הנחה מוטעית כי בנסיבות רגילות נדרש אישור של השרים לצורך שינוי סיווגו של נכס ספציפי, מדובר בשאלה משפטית שהובררה והוכרעה מפורשות בפסק דין "קר פרי", כך שאין כל משמעות לעמדתם של המשיבים בסוגיה זו (אשר סברו, ככל הנראה, כי המועצה הייתה מוסמכת לשנות את הסיווג ללא אישור השרים, רק משום שהסיווג שונה בעבר באורח לא חוקי ובאופן שאיננו מחייב אותה). 27. המסקנה מן האמור היא, שגם לולא שונה הסיווג בשנת 2011 לצורך תיקון העיוות שנוצר בעקבות החלטה שנויה במחלוקת, אליה אתייחס בהמשך, אלא, לצורך תיקון טעות באופן גביית הארנונה והתאמתו לצו הארנונה (שבו לא חל שינוי), הייתה המשיבה מוסמכת לשנות את סיווג נכסי העותרים, ללא צורך באישור השרים. 28. יודגש כי העותרים לא טענו בשום מקום שהסיווג החדש איננו תואם את השימוש בנכסים. הם מבקשים להיצמד לסיווג הקודם, אף שמטיעוניהם ניתן להבין כי ההחלטה לסווג את הנכסים באזור התעשייה בסיווג 413 כ"רצפות ומבנים לתעשייה (אזור תעשיה)" נועדה לעודד הקמת עסקים במקום על ידי הפחתת הארנונה, כלומר לא מדובר בסיווג שתאם את השימוש. על כל פנים, אם יש בפי העותרים טענה כי הסיווג החדש איננו מתאים לשימוש שהם עושים בנכסים, היה עליהם להעלות טענה זו במסגרת השגה. 29. נוכח מסקנתי דלעיל לא נזקקתי לדון בטענת המשיבים כי ההחלטה שהתקבלה בעבר על ידי ראש המועצה לשנות את סווג הנכסים באזור התעשייה ולחייבם בארנונה מופחתת, הייתה טעונה אף היא אישור השרים, וללא אישור כזה גם היא איננה תקפה. יחד עם זאת, צודקים המשיבים בטענתם, כי לו נדרש אישור לשינוי הסיווג של נכס ספציפי הרי גם שינוי הסיווג בעבר, שהביא לחיוב מופחת בארנונה, טעון היה קבלת אישור כזה. יש לציין כי העותרים לא נדרשו לשלם ארנונה על פי סיווג 400 באופן רטרואקטיבי, אלא רק החל משנת 2011 , לאחר שהתקבלה החלטה לשנות את הסיווג. 30. בהקשר זה יש לציין כי הוכח לפחות לגבי חלקם של הנכסים, שסיווגם עובר לשנת 2001 היה "תעשייה ומסחר", כלומר סיווג 400 - אותו החליטו המשיבים להחיל מחדש על הנכסים, כלומר, צודקים המשיבים בטענתם, כי בשנת 2001 שונה הסיווג ביחס לעסקים שפעלו באזור התעשייה מ- 400 ל- 413. 31. נותר אם כך, לבחון האם מנועים המשיבים מלשנות סיווג הנכסים לצורך ארנונה מפאת הסתמכותם של העותרים על "הבטחה שלטונית". קיומה של הבטחה מנהלית 32. לפי ההלכה הפסוקה, על מנת שהבטחה של רשות תטיל עליה חובה משפטית לקיים את האמור בה, נדרש כי יתמלאו מספר תנאים: ראשית, על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתיתה; שנית, יש צורך להראות כי הייתה למבטיח כוונה להקנות להבטחה תוקף משפטי; שלישית, המבטיח הוא בעל יכולת למלא אחר ההבטחה; ורביעית, אין צידוק חוקי לשנות מן ההבטחה או לבטלה (בג"ץ 8013/10 המועצה האזורית אשכול ואח' נ' ראש הממשלה). 33. העותרים לא עמדו בנטל המוטל עליהם לשכנע בקיומה של הבטחה, כנטען, כל שכן בקיומה של הבטחה שבכוחה למנוע מהמשיבים לפעול כיום לגביית הארנונה בהתאם לחוק. 34. העותרים מבססים טענתם בדבר קיומה של ההבטחה השלטונית על פרוטוקול ישיבה מיום 26.5.01, אותו צירפו לכתב העתירה. בישיבה השתתפו ראש המועצה דאז, מר ואסל טאהא, מהנדס המועצה דאז ושישה עשר אנשים נוספים, ככל הנראה אנשי עסקים אשר החזיקו בנכסים באזור התעשייה החדש, ובהם גם עדנאן מטר, בעל המניות בעותרת 1, אשר על-פי תגובת המשיבים כיהן באותה עת גם כחבר מועצה. תחת סעיף 4 לפרוטוקול נכתב כי בעקבות השותפות עם עיריית נצרת עילית הוחלט שתינתן הנחה על כל מ"ר - במקום 54 ₪ יחויבו ב- 34 ₪ ובשנה הבאה יהיה המחיר כמו בנצרת עילית. 35. המשיבים טוענים ובצדק, כי לא מדובר בישיבת המועצה המקומית, כפי שכינו אותה העותרים, אלא בישיבה בה נכחו ראש המעצה והגזבר דאז, יחד עם נציגי בעלי העסקים. 36. ראשית, פרוטוקול הישיבה שצורף איננו מבסס כראוי טענת העותרים להבטחה גורפת, לחייבם בתעריף מוזל, שלא יעלה על התעריף הנהוג בנצרת עילית, לאורך שנים, ללא הגבלת זמן. (במאמר מוסגר- אין כל אינדיקציה בטיעוני העותרים לגובה תעריף הארנונה הנהוג לעסקים באזור התעשייה המחויבים על פי צו הארנונה של נצרת עילית). שנית, מן הפרוטוקול ניתן להבין כי שאלת סיווג הנכסים כלל לא עלתה על הפרק, ותכלית השינוי שנעשה בשנת 2001, הייתה ככל הנראה להפחית את תעריף הארנונה שנגבתה מבעלי העסקים באזור התעשייה, ללא קשר לשאלת השימוש בנכסים, אלא מתוך רצון להטיב עימם. אולם, שעה שבישיבה דובר על "הנחה", הפרקטיקה שננקטה בפועל הייתה שינוי הסיווג של הנכסים. 37. בעניין זה טוענים המשיבים כי נותן ההבטחה, ראש המועצה דאז, לא היה מוסמך לכך, בהפנותם לסעיף 193 לצו המועצות המקומיות א, התשי"א-1950; לסעיפים 8 ו-9 לחוק ההסדרים; ולחוק ההסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991. 38. לא הובאו בפניי נתונים ביחס לדרך התקנתו של סיווג 413, הוא הסיווג המקל, כך שלצורך הדיון בעתירה זו אצא מנקודת הנחה שסיווג 413 היה קיים בצו הארנונה של שנת 2001, ושפעולת הרשות המקומית בזמנו הסתכמה בשינוי סיווגם של הנכסים הספציפיים מבלי שנעשה כל שינוי בצו הארנונה הכללי. אעיר כי אילו נעשה אז שינוי בצו הארנונה הכללי, הרי שגם בשנת 2001 היה צורך לבקש את אישור השרים לכך (ראה סעיפים 4 ו-9 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, אשר חלו גם בשנת 2001), ובהעדרו של אישור זה לא מתקיים התנאי הראשון הדרוש על מנת להכיר בתוקפה המחייב של ההבטחה, והוא כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה. 39. הראיה היחידה שיש בידי העותרים לקיומה של הבטחה, ככל שניתנה, מלמדת כי ראש המועצה דאז ביקש להעניק לעותרים הנחה בארנונה. מאחר ומתן הנחות ופטורים מתשלום ארנונה הוא נושא אשר מוסדר בחוק, הרי שמתן הנחה על דרך של שינוי סיווג, מבלי שקיים הצדק חוקי ועובדתי לשינוי, תוך ניסיון להתגבר על מגבלות החוק הקיימות לגבי מתן הנחות, מהווה פעולה בלתי חוקית, ומכאן שקיים צידוק חוקי לשנותה. בעניין דומה פסק בית המשפט העליון בבג"ץ 8791/96 חיים מאור נ' מדינת ישראל (9.12.97, לא פורסם): "כשם שאין מטילים תשלומי חובה אלא על-פי חוק - ובמגבלות הקבועות בחוק - כן אין רשות ציבורית מותרת לפטור את פלוני מתשלום היטל שכלל הציבור חייב בו, אלא על-פי היתר הקבוע בחוק - או על-פי חוק - ובמגבלותיו של אותו היתר. עקרון שלטון החוק מזכה רשות ציבורית לגבות מיסים רק על-פי היתר בחוק או על-פיו, ואותו עקרון עצמו מזכה רשות ציבורית לפטור פלוני מתשלום מיסים המוטלים על כלל הציבור, רק על-פי היתר בחוק או על-פיו." 40. הנחה בתשלום הארנונה יכולה להינתן על-פי ההוראות הקבועות בתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (להלן: "תקנות ההנחה"), באמצעות פנייה לוועדת ההנחות של הרשות המקומית ובהתאם לכללים המפורטים בתקנה 2 לתקנות ההנחה. כך לא נעשה בענייננו, ולפיכך, גם אם ניתנה הבטחה למתן הנחה יש לראותה כהבטחה שראש המועצה לא היה מוסמך ליתן אותה. לכל היותר ניתן היה להפנות את העותרים אל וועדת ההנחות על מנת שתיבחן זכאותם להנחה. 41. באשר לשינוי הסיווג, בהנחה שנעשה על פי ההבטחה השלטונית, הרי בהעדר תשתית עובדתית המלמדת כי סיווג 413 הוא הסיווג המתאים לחול על הנכסים, ושעה שהעותרים כלל אינם טוענים שסיווג 413 הוא הסיווג התואם את השימוש בנכסים, הרי שינוי הסיווג בשנת 2001 או החלטה גורפת לחייב את כל בעלי העסקים באזור התעשייה על פי תעריף מוזל, ללא קשר לשימוש בפועל ולסיווג הנכון והראוי על פי צו הארנונה, הוא מעשה פסול, שנעשה ללא סמכות בדין, והמעמיד את העותרים במצב טוב יותר בהשוואה לבעלי עסקים דומים באזורים אחרים בכפר כנא. בקשר לכך יש לציין כי אף כי ישנה סמכות לערוך אבחנה בין אזורים שונים בשטחה של רשות באשר לתעריפי הארנונה, אין הדבר יכול להיעשות באמצעות החלטה של ראש הרשות לבדו. החלטה שכזו מחייבת עריכת שינויים בצו הארנונה עצמו, סמכות המסורה למועצת הרשות (סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]) בכפוף לתחולתם של דיני ההקפאה, כאמור. 42. מעבר לדרוש, אציין, כי אף לו הובאו ראיות לכך שההחלטה בדבר שינוי הסיווג התקבלה בהליך חוקי וראוי, שיש בו לחייב את המשיבה 1 במישור החוזי, הרי בנסיבות מסוימות, רשאית הרשות להשתחרר מהסכמה כזו, תוך עריכת איזון ראוי בין "אינטרס מס האמת" ל"אינטרס כיבודם של הסכמים", ובהתחשב באינטרס ההגינות - "הגינות כלפי המתקשר בהסכם, אך גם הגינות כלפי קופת הציבור." (בעע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (להלן: "פסק דין תעשיות נפט") וכן ראה ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נח(6) 111). 43. העותרים טענו בעתירתם כי בהסתמך על ההבטחה שניתנה על ידי ראש הרשות דאז, השקיעו חסכונותיהם בהקמת בתי מלאכה, עסקים ומפעלים שונים. טענה זו הועלתה בעלמא ונתמכה בתצהירו של מנהל העותרת מס' 1 - עדנאן מטר בלבד. יתר על כן, ביחס לחלק מן העותרים, הומצאו מסמכי המשיבים, המבססים את הטענה כי פעלו עוד קודם לכן באזור התעשייה. 44. בפסק דין תעשיות נפט עמד בית המשפט העליון גם על הקושי לתת תוקף להתחייבות לא מוגבלת בזמן, כביכול "לצמיתות", של רשות מקומית, המגבילה עצמה בחיוב הארנונה, והנטייה לאפשר לה להשתחרר מהסכם כזה לאחר חלוף זמן סביר, גם כאשר מדובר בהסכם שנעשה בסמכות: "בנדון דידן חלפו כ-6 שנים מאז חתימתו של הסכם הפשרה, ובמהלכן, לגישת המשיבה, שאף אושרה לימים בערכאה המוסמכת לכך (ועדת הערר), נהנתה המערערת במשך שנים רבות מתעריף מוזל על פי סיווג שאינו מתאים. קשה להלום כי דבר זה, ככל שיש בו ממש, יימשך לעולמי עד. ... הרשות מופקדת על כספי ציבור, ולאו מילתא זוטרתא היא; מקום שמתברר כי ניתנה הנחה על ידי הרשות המבוססת על טעות, ולוא גם טעות בשיקול הדעת, והיא אינה עושה דבר, מועלת היא בתפקידה כנאמן הציבור" (עניין תשתיות נפט ואנרגיה, עמ' 13). 45. כאמור, אין בפי העותרים טענה כי סיווג 413 הוא הסיווג המתאים לחול על הנכסים על-פי שימושם, הם גם אינם חולקים בפה מלא על כך שהסיווג החדש/מחודש הוא המתאים לנכסים שבהחזקתם, כך שאין חולק כי במהלך השנים מאז התקבלה ההחלטה על ידי ראש הרשות דאז נהנו העותרים מחיוב מוזל, על פי תעריף שגוי או "פיקטיבי". לו טענו העותרים כי הסיווג החדש איננו תואם את השימוש בנכסים, הרי היה עליהם להעלות טענה כזו בדרך של השגה ובכל מקרה פתוחה בפניהם הדרך לעשות כן בעתיד, לגבי חיובים עתידיים. 46. מעבר לכך, וכאמור לעיל, לא ניתן ללמוד מפרוטוקול הישיבה, עליה מסתמכים העותרים, כי מדובר בהבטחה לצמיתות, וגם לו היה הדבר כך, הרי מדובר בהבטחה שניתנה ללא סמכות, תוך העדפת הנכסים באזור התעשייה על פני נכסים אחרים, שלא בדרך הקבועה בחוק, ובחלוף למעלה מעשר שנים מיום מתן ההנחה, אין לראות את המשיבה ככבולה להתחייבות כזו, גם לו הייתה תקפה מלכתחילה. הדברים נכונים בפרט, כאשר מדובר במועצה המנוהלת על ידי וועדה קרואה, שמונתה על ידי משרד הפנים, מתוך מטרה להביא לניהול תקין של ענייני המועצה, איזון תקציבה ודאגה טובה יותר לכלל התושבים בתחומה. כבילתה של המועצה להסדרים בלתי חוקיים, הפוגעים בשלטון החוק ובשוויון בין התושבים, עלולה להחטיא את המטרה ולסכל את תכלית המינוי. סוף דבר 47. דין העתירה להידחות. העותרים ישלמו למשיבים הוצאות ההליך ושכר טרחת עורך דין בסך 15,000 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כדין מהיום ועד התשלום המלא בפועל. צו הביניים מבוטל בזאת. ארנונהמבנה