מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא יועץ משפטי חיצוני לרשות מקומית: לפני עתירה שהגישו העותרים, חברים במועצת המועצה האזורית לב השרון (להלן:"המועצה"), נגד המשיבים. נושא העתירה הוא דרישת העותרים להפסקת העסקת משיבים 4- 6 בתפקיד היועץ המשפטי למועצה. השתלשלות העניינים כפי שעולה מטענות הצדדים: 1. משיב 6, עורך הדין אלי וילצ'יק (להלן:"וילצ'יק" או "משיב 6") ומשרד עורכי הדין שהוא עומד בראשו, הוא המשיב 5, שימש מאז שנת 1998 כיועץ המשפטי חיצוני של משיבה 1. במסגרת תפקידו ייצג עורך הדין וילצ'יק את משיבות 1 ו- 3 בתיקים שניהלו, ובכלל זה שימש כתובע פלילי, מוסמך מטעם היועץ המשפטי לממשלה, להגיש כתבי אישום בעבירות פליליות מתחום התכנון והבניה, רישוי עסקים וכיוצא באלה, בשם המדינה ובשליחות משיבה 3. במהלך שנת 2011, בעודו משמש כיועץ המשפטי של המועצה, ניהל משיב 6 משא ומתן עם עורכת הדין, איילת גרוס, שעניינו שותפות עסקית במשרד עורכי דין. באותה עת, ובמקביל לניהול המשא ומתן עם עורכת הדין גרוס, ייצגו הוא ומשרדו את משיבה 3 בהליכים משפטיים נגד עורכת הדין גרוס ובעלה, וביניהם ייצוג משיבה 3 בבקשה להקלות בבניית בית פרטי, שהגישו עורכת הדין גרוס ובעלה. בהמשך אף הגישו משיבים 5-6, בשם משיבה 3, כתב אישום פלילי בעבירות תכנון ובנייה נגד השניים. במועד לא ידוע במהלך שנת 2011, הודיע עורך הדין וילצ'יק לראש המועצה דאז, משיב 2, כי הוא מנהל משא ומתן עסקי עם מי שהוגש נגדה כתב אישום פלילי בעבירות תכנון ובניה בשטחי המועצה, ביקש להסיר טיפולו מהתיק ולהעבירו לתובע מוסמך אחר מטעם היועץ המשפטי לממשלה. וכך היה. הטיפול וניהול המשפט הפלילי נגד עורכת הדין גרוס ובעלה הועבר לתובע אחר, שאינו קשור עם משיב 6. באוקטובר 2011 נודע דבר המשא ומתן בין וילצ'יק לגרוס ודבר כתב האישום נגד גרוס, לעורך הדין יצחק גולדברג, העותר 1, חבר במועצת משיבה 1 ושכנה של עורכת הדין גרוס, אשר מיהר ופנה ליידע ולקבול בפני ראש המועצה בדבר התנהלות זו. ראש המועצה הבהיר לעותר 1 כי הדברים ידועים לו וכי משיב 6 פנה מיוזמתו וביקש כי הטיפול בענייניה של עורכת הדין גרוס יועבר ממנו לתובע אחר, וכך אכן נעשה. ואולם, לא היה די בדברים אלה כדי להניח את דעתו של העותר 1 וזה דרש את הפסקת העסקתו של משיב 6 כיועץ המשפטי של המועצה, מן הטעם של ניגוד עניינים. בנוסף לפרשת עורכת הדין גרוס, מוסיפים העותרים ומציינים בעתירתם כי חשד נוסף לניגוד עניינים התגלה במקרה אחר, מקרה עורכת הדין כהן. בעניין זה, כך נטען, ניהלו משיבים 4-6 משא ומתן להקמת מיזם עסקי גם עם עורכת הדין שרון כהן. ביום 5.7.2011 התכנסה ועדת משנה של משיבה 3 ודנה, בבקשה שהגישו עורכת הדין כהן ובעלה, להקלות בניית בית פרטי גם הם. בישיבה, כך נטען, נכחה עורכת דין ממשרד המשיבים 4-6, אך האחרונה נמנעה מלדווח על ניגוד העניינים בעצם נוכחותה בישיבה. בעקבות תלונת העותרים, התכנסה ביום 31.10.2011 הנהלת המועצה, ודנה בהפסקת העסקת עורך הדין וילצ'יק ומשרדו כיועצים משפטיים של המועצה. בישיבה הוחלט לבקש תגובתם בכתב בטרם תתקבל החלטה. ביום 5.12.2011 התקיימה ישיבת הנהלת מועצה נוספת, בה הציג ראש המועצה את עמדה משיבים 5-6 כפי שנמסרה לו, בה נטען כי המשא ומתן עם עורכת הדין גרוס אשר נמשך כתשעה חודשים, נחתם בחודש ספטמבר 2011. עוד נטען כי עורך הדין וילנ'ציק דיווח לראש המועצה, לממונה מטעם המדינה למינוי תובעים ולמהנדס משיבה 3 על המשא ומתן, והשתחרר מייצוג משיבה 3 בתיק הפלילי שהוגש כנגד עורכת הדין גרוס. בתום אותה ישיבה החליטה מליאת המועצה להפסיק העסקתם של משיבים 5-6, כפי שעולה מפרוטוקול הישיבה, בו צוין כך: "הוחלט להתחיל בכינוס ועדת איתור למינוי יועץ משפטי למועצה עפ"י מנכ"ל משרד הפנים בעניין זה. בכל מקרה, התהליך להעברת הטיפול בנושאים משפטיים ממשרדו של אלי וילצ'יק יבוצע בהדרגתיות, ללא פגיעה בטיפול בתביעות ובנושאים המחייבים רציפות ושליטה בנושאים ובתיקים משפטיים הנמצאים בהליך משפטי כזה או אחר". נוסח זה, לטענת העותרים, אינו תואם להחלטה אליה הגיעו חברי המועצה בישיבה מיום 5.12.11. לטענתם, החלטת הנהלת המועצה הייתה להפסיק העסקתם של משיבים 5-6 כיועצים משפטיים למועצה, ואילו עותק מהפרוטוקול ובו נוסח ההחלטה המתוקן, כפי שצוטטה לעיל, נמסר להם במועד מאוחר לישיבה עצמה. וכך, בהתאם להחלטה הכתובה בפרוטוקול פנה ראש המועצה אל משיב 6 וביקשו להחיל בתהליך הפסקת העסקתו, אך הלה הציג לפני ראש המועצה חוות דעת משפטית ובה נמסר כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה אוסרות על החלפת יועץ משפטי למועצה בשנת בחירות. כיון ששנת 2012 היא שנת בחירות למועצה, החלפתו ביועץ משפטי אחר, כך כתב, אסורה. יחד עם זאת התחייב משיב 6 לסיים תפקידו מיד לאחר כניסת המועצה החדשה וראש המועצה החדש לתפקידם. למרות חוות הדעת והאמור בה, בחר ראש המועצה לסיים את ההתקשרות עם משיב 6 באותה שנה, על אף שמדובר בשנת בחירות, ובמכתב מיום 6.5.2012 הודיע לו כך: "בהמשך להחלטת מליאת המועצה מיום: 5.12.2012 (כך במקור, צריך להיות 5.12.11, נ.א.), הנני נאלץ לבקש ממך כי תסכים, על אף האמור בחוות דעתך לסיום העסקתך כיועץ משפטי של המועצה החל מיום: 1.6.2012. עוד אבקש כי תיקים אשר מטופלים על ידך ימשך בהם הטיפול, אולם הייעוץ השוטף ותיקים חדשים יטופלו ע"י יועץ משפטי אחר אשר תבחר המועצה. צר לי על הנסיבות בהם אני נאלץ לבקש סיום העסקתך, גם אם איני מקבל את עמדת המליאה ויש לי בך אמון מלא, הריני חייב לפעול עפ"י ההחלטה. ...." בהמשך להחלטה זו שכרה המועצה את שירותיו של יועץ משפטי חיצוני אחר, זמני, עורך הדין בן עמי, וזאת עד לאיתור יועץ משפטי קבוע. במקביל הוחלט כי תיקים בהם הוגשו זה מכבר כתבי טענות על-ידי משיבים 5-6, ותיקים בהם החלו הליכים להתנהל, ובכללם מכרזים בהם החלו משיבים 5-6 את הליווי המשפטי, ימשיכו להתנהל אצלם, עד לסיומם. כמו כן, נוכח החלטת היועץ המשפטי הזמני, עורך הדין בן עמי, שלא לקבל לטיפולו הגשת כתבי אישום חדשים מטעם משיבה 3, נקבע כי עד למינוי יועץ משפטי קבוע למועצה, יוגשו כתבי אישום חדשים על ידי משיבים 5-6, והם יועברו אל היועץ המשפטי הקבוע שיוסמך על ידי יועץ המשפטי לממשלה, לכשימונה. טענות הצדדים: 2. העותרים טוענים כי משיבים 4-6 פעלו תוך ניגוד עניינים עת ניהלו, מחד, משא ומתן עסקי עם עורכת הדין גרוס, ומאידך, ניהלו נגדה הליכים מטעם המועצה. באופן דומה נטען כי גם בעניינה של עורכת הדין כהן פעלו המשיבים תוך ניגוד עניינים. לתמיכה במכלול טענותיהם מפנים העותרים אל חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2009, מיום 29.3.2009 (להלן: "חוזר מנכ"ל 5/2009" או "החוזר"), העוסק בתנאי העסקתו והפסקת העסקתו של יועץ משפטי לרשות מקומית, וחל על המשיבים, כך לפי העותרים, מכוח חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו - 1975. מכוח אותו חוזר טוענים העותרים הן לחובת היועץ המשפטי לפעול ללא חשד לניגוד עניינים, הן למשך העסקתו, והן לנוהל הפסקת העסקתו והעברת התיקים בהם טיפל כדלקמן: א. ניגוד עניינים: טוענים העותרים כי סעיף 16 בחוזר 5/2009 קובע כי יועץ משפטי, "בעת מילוי תפקידו עליו להתחייב שלא יפעל תוך ניגוד עניינים - לרבות שותפיו, מעסיקיו, עובדים וכל הפועלים מטעמו". משעברו משיבים 4-6 על הוראות נוהל אלה, יש, כך לגישת העותרים, להפסיק העסקתו. ב. משך העסקה: לפי העותרים, הוראות החוזר הן כי יועץ משפטי יכהן 4 שנים בלבד. בהינתן זאת ומשום שהחוזה האחרון להעסקת משיבים 4-6 נחתם ב1.1.2006, היה על המועצה להפסיק העסקתו על ליום 31.12.2009. עוד נטען כי לפי סעיף 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), חלה על היועצים המשפטיים תקופת צינון, בה חל עליהם איסור לנהל מושא ומתן עסקי עם גורמים הקשורים למועצה. ג. העברת תיקים בסיום העסקה: לעניין זה מפנים העותרים לסעיף 19.3 בחוזר הקובע כך: "הליך משפטי מתמשך או עניין מסוים שהטיפול בו החל על ידי היועץ המשפטי הקודם, בין כזה שנבחר על פי נוהל זה ובין כזה שנבחר בטרם פורסם נוהל זה, רשאית רשות מקומית, במקרים חריגים להמשיך התקשרות עמו רק לעניין הליך או עניין זה, אם שוכנעה כי העברת הטיפול בהליך, באותו שלב, לידי עורך דין אחר עלולה להסב נזק ממשי". המשך טיפול גורף בכל התיקים שטופלו על ידי משיבים 4-6, כך לגישת העותרים (כאשר לשיטתם מדובר ב- 73 תיקים, שנותרו בטיפול משיבים 4-6, מתוכם 52 תיקים פליליים), חרף ההחלטה על הפסקת ההעסקה, אינו עומד בקנה אחד עם לשון הסעיף. לגישתם, אין זה עולה על הדעת כי כלל התיקים שנותרו בידי המשיבים הם 'תיקים חריגים שהעברתם תגרום לנזק ממשי', מה גם שראש המועצה החליט כי אל משיבים 6-4 יועברו גם תיקים פלילים חדשים. על כן, לטענתם, מדובר בהחלטה בלתי סבירה, אסורה, שנוגדת את החלטת המועצה ואת הטעמים להפסקת ההעסקה. ד. מסירת עבודות משפטיות לעורך דין חיצוני: לטענת העותרים החוזר קובע כי עבודות משפטיות של הרשות מקומית, שמעצם טיבן צריכות להתבצע על ידי היועץ המשפטי של הרשות, לא ימסרו לעורך דין חיצוני, אלא באישור ועדה מקצועית שתפקידה לבדוק האם יש מקום להעבירו לעורך דין חיצוני, בהתחשב בטיב העניין, נושא התביעה ושאלות תקציביות הנובעות מהעברת התיק. לטענת העותרים, אין להעביר טיפול בתיקים משפטים אל משיבים 4-6, כיועצים חיצונים, שכן מטיבם, צריכים תיקים אלה להיות מטופלים על ידי יועץ משפטי של הרשות. מוסיפים העותרים ומפנים אל הנחית היועץ המשפטי לממשלה, מס' 8.1100, לפיה המגמה היא לצמצם בהדרגה עד כדי ביטול מוחלט, הסמכה של תובעים שאינם עובדי רשות, כדי להגיע למצב בו התובעים יהיו רק היועץ המשפטי לרשות שהוא עובד הרשות, ועורכי דין בלשכה המשפטית, שהם עובדי הרשות. העותרים טוענים כי על אף ההחלטה הרשמית להפסיק את העסקת המשיבים, ההחלטה לא יושמה אלא לאחר הגשת העתירה כאן. גם אז לטענתם, כאשר הוחלט ליישמה, היישום הוא חלקי בלבד, כיון שכל התיקים שהועברו לטיפול משיבים 4-6 בעבר, ממשיכים להתנהל אצלם, ואף מועברים אליהם תיקים חדשים, נוספים, ותוך כך, למעשה, נמשכת העסקתם על ידי המועצה. כל האמור לעיל מראה, לשיטת העותרים כי החלטת ראש המועצה לעניין אופן העברת התיקים אל משיבים 4-6 אינה סבירה, באשר היא נוגדת את הוראות חוזר מנכ"ל 5/2009, ובמיוחד סותרת את ההוראה להעביר את כלל התיקים, להוציא החריגים שבהם, אל היועץ המשפטי החדש. 3. עמדת משיבים 1-3 היא כי העתירה מיותרת ותיאורטית, שכן העסקת משיבים 4-6 הופסקה זה מכבר. לטענתם, עוד לפני שביקשו העותרים את הפסקת העסקת משיבים 4-6, פעלה המועצה להעסקת יועץ משפטי פנימי למועצה, ואף פורסם בשנת 2011 מכרז מס' 4/2011 המזמין עורכי דין להגיש מועמדותם. ואולם, על אף ועדות הבחינה שהתקיימו במחצית שנת 2011, לא נמצאו מועמדים מתאימים. לאור החלטת מליאת המועצה, ועל אף חוות הדעת שהגישו משיבים 4-6 בנוגע לאיסור החלפת יועץ משפטי בשנת בחירות, כאמור, יישם ראש המועצה את החלטה המועצה, והוחלט כי חילופי הייצוג ייעשו באופן הדרגתי. לטענת משיבים 1-3, החלפת ייצוג בתיק משפטי הינו רגע קריטי בחיי תיק שעלולה להוליד נזקים כבדים אם לא תעשה בזהירות ובתבונה. על שום כך הוחלט להותיר את התיקים בהם החלו הליכים אצל המשיבים, בידם. בנוגע להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1100, נטען כי לפי הנחיות אלה, יש להסמיך עורך דין חיצוני לשמש תובע מטעם הועדה לתכנון ובניה. יחד עם זאת, וכיון שעורך הדין בן עמי בחר שלא לקחת על עצמו הטיפול בתיקים, ועל מנת שפעילות אכיפת חוקי תכנון ובניה לא תופסק, הוחלט כי משיב 6 ימשיך ויגיש כתבי אישום עד למינוי יועץ משפטי קבוע. לעניין כל האמור בחוזר מנכ"ל 5/2009, עליו נשענים העותרים בטענותיהם, טוענים משיבים 1-3 כי הנוהל הוקפא ואינו בתוקף עוד (מפנים אל הודעת לשכת המנכ"ל מיום 3.2.2010 ואל מכתב לשכת היועץ המשפטי למשרד הפנים מיום 10.5.2012, המאשר כי החוזר עדיין מוקפא, נספחים 1-2 לסיכומי משיבים 1-3). כיון שכך, ובהעדר הנחיות מחייבות תקפות לאופן סיום העסקת יועץ משפטי למועצה, הדרך ליישם את החלטת המועצה נתונה לשיקול דעתם הבלעדי של משיבים 1-3, ואין עילה מנהלית להתערב בהחלטת המשיבים להפסיק שירותיו באופן מדורג. משיבים 1-3 מדגישים כי לא נקבע בהחלטת המועצה שיש להפסיק את שירותי משיבים 4-6 לאלתר, ואין הצדקה לפעול באופן גורף ומידי להדרת משיב 6 מהמועצה מכל וכל, במיוחד נוכח יכולותיו וכישוריו, מהם העניק למועצה במשך שנים. מדובר, אם כן, בהתנהלות נכונה ובהחלטה סבירה של משיבים 1-3, ואל לו לבית המשפט להחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, כל זמן שלא נפל פגם קיצוני באופן בו גיבשה הרשות החלטתה. 4. משיבים 4-6 טוענים כי לא כל המשיבים 4-6 הם היועצים המשפטיים של המועצה אלא משיב 4 בלבד. לטענתם משיבה 5 כלל אינה קיימת ומשיב 6 צריך להיות, לכל היותר, משיב פורמאלי. בדומה למשיבים 1-3, טוענים משיבים 4 ו- 6 כי העתירה התייתרה, כיון שמשיב 6 אינו מכהן עוד כיועץ המשפטי של המועצה. לטענתם, העתירה כולה היא תגובת נגד לתביעת דיבה שהגישו הם נגד עותר 1, לאחר דברים שכתב אל ראש המועצה בנוגע למשיב 6. למעשה, כך נטען, בעתירה אין ממש כלל וכלל. משיב 6 עומד על כך כי בפרשת גרוס לא נפל פגם במעשיו וכי ברגע שנודע לו על אפשרות של ניגוד עניינים, פנה מיוזמתו וביקש להעבירו מהייצוג בתיק. מדגיש הוא כי לא חל עליו כל איסור המונע ממנו התקשרות עם עורך דין אשר הועמד לדין באישום לפי חוק התכנון והבניה וטרם הורשע. מוסיפים משיבים 4 ו- 6 וטוענים כי ישנה ועדה מקצועית שהוקמה לפי הנחיות מנכ"ל משרד הפנים, שתפקידה לבדוק התנהלות יועץ משפטי לרשות הפועל תוך ניגוד עניינים, כאמור. משלא מונתה ועדה ולא ניתנה חוות דעת מקצועית בשאלה האם נפל פגם בהתנהלות משיבים 4 ו- 6, אם לאו, הרי שכל טענות העותרים בדבר פגמים, פסולות הן, משום שהם אינם הגורם הממונה על בחינה כאמור, ועצם התערבותם בתפקודו של יועץ משפטי, בהיותם נציגים פוליטיים, היא עניין מסוכן ביותר. גם בפרשת עורכת הדין שרון כהן נטען כי לא נפל פגם בהתנהלות משיבים 4 ו- 6, שכן מדובר בהליך של בקשה להיתר שהוגשה על ידי "אבי ושרון כהן", ללא זיהוי שרון כהן כעורכת דין, אשר הגיעה באופן רגיל לועדה ונדונה על ידה. למשיבים ולעורכת הדין מטעמם שנכחה בישיבה, לא היה ידוע שמדובר בעורכת הדין שרון כהן, ובכלל באותה עת לא היה מדובר במגעים לשותפות עם עורכת הדין כהן. בכל מקרה, לטענת משיבים 4 ו- 6, בעניינם של בני הזוג כהן התקיימו כל ההליכים הנדרשים, לרבות פרסום בקשת ההקלה מבלי שהובעה התנגדות כלשהי, לרבות התנגדות מצד מי מהעותרים. לעניין התנגדות העותרים לכך שמשיבים 4 ו- 6 יכהנו כעורכי דין חיצוניים למועצה, נטען כי על פי החוק, גם רשות מקומית בה ממונה יועץ פנימי, רשאית לשכור שירותיו של עורך דין חיצוני, במקרים מסוימים. בכל מקרה, כך משיבים 4 ו- 6, העתירה הוגשה כנגד מינויים כיועצים משפטיים של המועצה, ולא נגד העסקתם כעורכי דין חיצוניים. הטענה שלא להעסיקם גם כיועצים חיצונים, שהועלתה בשלב הסיכומים ואין לה זכר בעתירה עצמה, היא שינוי חזית אסור, שאין לאשרו. לטענתם, מבחינת המשפט המהותי, טענה לפיה אין להעסיקם כיועצים חיצונים מחייבת שימוע למשיב 6 בפני המועצה, התייחסות למה ייעשה בתיקים עד להכרעת ועדת איתור על יועץ משפטי קבוע, התייחסות לשאלה מה יקרה אם היועץ המשפטי החדש שימונה לא יהיה מומחה בתחומי התביעות הספציפיות וכיוצא באלה. מוסיפים משיבים 4 ו- 6 וטוענים כי למליאת המועצה אין כלל סמכות להפסיק שירותיו של יועץ משפטי, שכן לפי חוזר 5/2009 עליו נסמכים העותרים, סמכות זו נתונה לראש המועצה החייב בהתייעצות עם ועדה מקצועית, חיצונית, ובאופן זה בלבד. מעבר לכך טוענים משיבים 4-6, כי מינוי תובע להליכי תכנון ובניה המוסמך להגיש כתבי אישום מטעם משיבה 3, נתון בידי היועץ המשפטי למשלה ובידיו בלבד, ורק הוא מוסמך למנות או להפסיק העסקת תובע כאמור. ההגבלה האמורה, מטרתה למנוע מנבחרי ציבור מלהתערב בפעולות התביעה, ובוודאי מהמליאה המורכבת מנבחרי ציבור. על שום כך עומדים משיבים 4 ו- 6 על דעתם כי היה לצרף את היועץ המשפטי לממשלה לעתירה זו, כממנה התובע מטעם משיבה 3, ומשלא צורף זה לעתירה, יש לדחותה כליל. דיון והכרעה: 5. מכלל הטענות לעיל עולות העובדות הבאות: העותרים התלוננו אצל ראש המועצה כי משיבים 4 ו- 6 פעלו תוך ניגוד עניינים. כתוצאה מכך ולאחר שניתנה למשיבים 4-6 ההזדמנות לענות על התלונה כאמור, הוחלט להפסיק העסקתם כיועצים משפטיים, אף על פי שהחשד לניגוד עניינים לא התברר אצל גורם מוסמך כזה או אחר, ולא הוגשה חוות דעת מקצועית בנושא. בפרוטוקול ישיבת מליאת המועצה נכתב כי הפסקת העסקת משיבים 4 ו- 6 כיועצים משפטיים למועצה תבוצע בהדרגתיות, ללא פגיעה בטיפול בתביעות ובנושאים המחייבים רציפות וללא פגיעה בתיקים משפטיים הנמצאים בהליך משפטי זה מכבר. על אף טרוניית העותרים בנוגע לנוסח זה, לא פעלו הם לשינויו במועד פרסומו ולפני הגשת העתירה כאן. כלומר, דרישת העותרים בעתירה, לפיה יש להפסיק העסקת משיבים 4 ו- 6 כיועצים המשפטיים של המועצה מומשה - למשיבים 4-6 נמסרה הודעה לפיה אינם משמשים עוד כיועצים המשפטיים למועצה, מונה יועץ משפטי חיצוני המקבל לטיפולו תיקים אזרחיים חדשים, כאשר אצל משיבים 4 ו- 6 נותרו 5 תיקים אזרחיים לגביהם הוחלט שיישארו בידם עד לסיומם. בנוגע לטיפול בתיקים בהם מוגשים כתבי אישום מטעם משיבה 3, הוחלט, נוכח בחירת היועץ המשפטי החיצוני הזמני שלא לקבל לידיו טיפול בתיקים אלה, להשאיר את הטיפול בידי משיבים 4-6, ובכלל זה העברת תיקים חדשים, בהם יגישו כתבי אישום. יחד עם זאת הוחלט כי לכשימונה יועץ משפטי פנימי, על ידי המועצה ובהסמכת היועץ המשפטי לממשלה, יועברו כל התיקים הפלילים אליו. 6. אלא מאי? דרך מימוש החלטת מליאת המועצה, שקבעה העברת תיקים ממשיבים 4 ו- 6 באופן מדורג- תחילה אל עורך הדין בן עמי ובהמשך ליועץ המשפטי הפנימי שימונה, אינה משביעה את רצון העותרים. העותרים טוענים כי דרך מימוש ההחלטה (ויוער כי העותרים אינם טוענים שההחלטה לא יושמה) משאירה, למעשה, בידי משיבים 4 ו- 6 את הטיפול במירב התיקים המשפטיים של המועצה, ובכך לא שונה מצבם באופן ניכר לעומת המציאות הקודמת להחלטה, בה כיהנו כיועצים משפטיים למועצה. מבקשים העותרים כי בית המשפט יתערב בהחלטת משיבים 1-3 לעניין האופן המדורג בו יועברו התיקים כפי שתואר לעיל, ויפסוק על הפסקת העסקתם מכל וכל לאלתר. 7. אין חולק כי תפקידו של יועץ משפטי ברשות מקומית הוא חשוב ביותר והוגדר לא אחת כשומר סף המונע מעשי שחיתות ואי תקינות בתוך הרשות. מתוקף השתייכותו לרשות מקומית, ומתוקף תפקידו המיוחד כפרקליט בפרט, בוודאי שחל על היועץ המשפטי איסור מוחלט להימצא במצב של ניגוד עניינים בין עבודתו עבור הרשות לבין יתר עיסוקיו. הדברים עולים גם מחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2009, אליו אתייחס בהמשך, וגם מההלכה הפסוקה (ראו בג"ץ 595/89, משה שמעון נ' שלום דנינו, פ"ד מד(1), 409). ושוב יובהר בנקודה זו, כי השאלה האם ניצב משיב 6 במצב של ניגוד עניינים, או שמנע זאת מיוזמתו, לא הובררה עד כה ולא הוכרעה. יחד עם זאת אציין כי דעתי אינה נוחה מהתערבות נבחרי הציבור במועצה במינוי או הפסקת העסקתו של יועץ משפטי למועצה באופן חריף כל כך. מקום בו הדרגים הפוליטיים מחליטים על מינוי או פיטוריו של יועץ משפטי לרשות מקומית עולה חשד כבד, מובנה, לניגוד עניינים, והפעם מטעם חברי המועצה עצמם. מה גם שברקע למקרה כאן נמסר על תביעת דיבה שבין עותר 1 למשיב 6 ועל סכסוך שכנים בין עותר 1 לעורכת הדין גרוס (אליו התייחסו שני הצדדים בכתבי טענותיהם), מידע שדי בו כדי לאותת לבית המשפט לנהוג בזהירות יתרה בהתערבותו בעתירה זו. כדי להימנע מניגוד עניינם כגון זה, נקבע בחוזר המנהל הכללי משרד הפנים 1/2005, מיום 31.1.2005 כי אין להפסיק העסקת יועץ משפטי למועצה, אלא לאחר הקמת ועדה מייעצת לבחינת הנושא, גם כשמדובר בהארכת חוזה אישי ויועץ משפטי מכהן, כלשון סעיף 5 בנוהל: נוהל הפסקת עבודתו של יועץ משפטי לרשות מקומית... נועד להגן על היועץ המשפטי לרשות מקומית מפני הפסקת כהונה משיקולים לא ענייניים, מסדיר את הדרך בה על רשות מקומית לפעול מקום שהיא מבקשת לסיים את כהונתו של היועץ המשפטי, ומקים ועדה מייעצת אשר בוחנת את הנושא, ומוסרת את המלצותיה לשר הפנים, ליועץ המשפטי לממשלה, ליו"ר המרכז לשלטון מקומי, ראש הרשות המקומית והיועץ המשפטי שעניינו נדון. הנוהל נוקט במונח סיום העסקה" ומובן ,מכוח קל וחומר, שהנוהל חל גם על החלטה שלא להאריך חוזה העסקה. כמו כן, בחוזר 5/2009, אליו הפנו העותרים, בסעיף 15 לנוהל הקובע את סדרי הפסקת העסקתו של יועץ משפטי חיצוני, נקבע כי על ראש רשות שבחר להפסיק העסקתו של יועץ משפטי חיצוני, לפנות לוועדה מקצועית, בפניה מנומקת, אשר תבחן ולא תמליץ על הפסקת העסקתו אלא אם מצאה כי היועץ המשפטי אינו ממלא תפקידו כראוי ובמקצועיות הנדרשת. יפים לעניין זה דברי השופטת דיתה פרוז'נין בבש"א 1854/06, עו"ד יוסף חביליו ואח' נ' אורי לופוליאנסקי ואח', פורסם בנבו, בסעיף 11: "רשות מקומית אינה יכולה לפטר יועץ משפטי בטרם תפנה לוועדה ותקבל את עמדתה בנושא. זאת עליה לעשות עוד לפני הבאת העניין לפני המועצה כאמור בסעיף 171(ב)(1) יתר על כן, משקיבלה הרשות המקומית את המלצת הוועדה, עליה להניח את ההמלצה על שולחן המועצה לפני הדיון. נשאלת השאלה מה משמעותה של הוראה זו, וכיצד על המועצה לנהוג משהונחו ההמלצות על שולחנה. ההוראה המחייבת את הרשות המקומית לפנות לוועדה, שהינה גוף חיצוני, כדי שתדון בשאלת פיטוריו של היועץ המשפטי, נועדה לאפשר לעין נוספת, חיצונית ומקצועית, לבחון את נסיבות הפיטורים, ולברר האם אכן אלה מוצדקים". (הדגשה שלי, נ.א.) אכן, משיבים 4 ו- 6 לא טענו נגד ההחלטה עצמה ולא ביקשו לבטלה ואין להתערב בשאלה האם ניתנה בסמכות אם לאו. יחד עם זאת יש בדברים לעיל כדי ללמד כי גם המחוקק וגם הרשות המבצעת מצאו כי קיים ניגוד עניינים מובנה, באפשרות בה ניתנת לנבחר ציבור הסמכות להחליט על העסקה או הפסקת העסקה של יועץ משפטי, ועל כן נדרשת הקמת ועדה חיצונית, אובייקטיבית, שמטרתה לבחון האם הפיטורין מוצדקים. די בכך כדי להזהיר את העותרים מהתערבות גורפת כאמור. 8. משזאת נאמר, אבחן האם לאור הנהלים וההנחיות התקפות, החלטת משיבים 1-3 על אופן יישום הפסקת העסקת משיבים 4 ו- 6 בהדרגה היא החלטה סבירה או שאינה סבירה באופן קיצוני המצדיק התערבות בית המשפט באופן יישום ההחלטה. אכן, חוזר מנהל כללי של משרד הפנים 5/2009 (אשר צורף אל העתירה) עוסק במינוי יועץ משפטי חיצוני קבוע לרשות מקומית, נוהל מסירת עבודות משפטיות לעורכי דין חיצוניים ברשויות מקומית ועניינים נוספים. בין היתר קובע 13 כי העסקת יועץ חיצוני כאמור לא תעלה על 4 שנים, וסעיף 19.3 קובע כי הליך משפטי מתמשך יוכל להישאר בטיפול יועץ משפטי חיצוני שהעסקתו הסתיימה, במקרים חריגים, אם מצאה הרשות המקומית כי העברת התיק לאחר עלולה להסב נזק ממשי. ואולם, כפי שביארו משיבים 1-3, חוזר 5/2009 על כלל הוראותיו הוקפא (ראו הודעת לשכת מנכ"ל משרד הפנים מיום 3.2.2010 שצורף לתגובת משיבים 1-3). ברי כי מצב עניינים בו לא מסודרים כלל תנאי העסקתם של יועצים משפטים חיצוניים מותיר חלל עצום ומסוכן בנהלי העבודה של הרשויות המקומיות, ובעניין הקפאתו אף הוגש בג"צ מטעם התנועה לאיכות השלטון (ראו בג"ץ 8734/11, התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' שר הפנים, נקבע לדיון ביום 24.4.2013). ואולם, בהינתן מצב משפטי כאמור, לא ניתן לבחון את תפקודו המועצה לאור הנחיות חוזר זה. כך, לא ניתן לקבוע כי משיבים 1-3 פעלו שלא כדין עת העסיקו את משיבים 4 ו- 6 מעל לתקופה הקצובה של 4 שנים, מאז שפורסם הנוהל, בשנת 2009. מרגע שהוקפא הנוהל, אין עוד הנחיה בנוגע לתקופה קצובה למינוי יועץ משפטי חיצוני שיש לפעול לפיה, מה גם שלו סברו העותרים כי יש לקצוב את תקופת העסקת היועץ החיצוני, לפי הנחיה כלשהיא, היה עליהם לפנות אל ראש המועצה ולמצות את ההליכים לפניו, תחת פניה במסלול עוקף בעתירה לבית משפט זה (על מיצוי הליכים ראו ששון נ' ראש הממשלה ושר הביטחון (לא פורסם)). על כן טענה זו לא תישמע. בנוסף, עם הקפאת החוזר, אין הנחיות תקפות בנוגע להעברת תיקים שנוהלו אצל היועץ המשפטי החיצוני, לאחר הפסקת העסקתו. 9. האם נוכח כך, החלטת ראש המועצה להעביר את התיקים בהם טיפל משיב 6 ליועצים אחרים, באופן מדורג, סבירה? אני סבורה כי במקרה כאן, מקום בו משיבים 1-3 עצמם הודיעו כי הם פועלים למינוי יועץ משפטי פנימי קבוע לרשות, ברור כי מדובר במצב ביניים, בין פיטורי יועץ משפטי חיצוני אחד, לשכירת יועץ משפטי חיצוני זמני אחר, למינוי יועץ פנימי קבוע, בו יש להתנהל בזהירות מרבית למניעת פגיעה ממשית בתפקוד המחלקה המשפטית במועצה בכלל, ובתיקים פעילים בפרט. אינני מוצאת כל פגם בהחלטה להותיר 5 תיקים אזרחיים פעילים בידי משיבים 4-6 והעברת כלל התיקים האזרחיים החדשים ליועץ המשפטי הזמני החדש. לעניין כתבי האישום שהוגשו מטעם משיבה 3, ניטש ויכוח בין העותרים למשיבים 4 ו- 6, מי הוא המוסמך להעביר טיפול בהם ממשיבים 4 ו- 6 ליועץ משפטי אחר - האם מדובר ביועץ המשפטי לממשלה שלא צורף לעתירה זו ולכן, לגישת משיבים 4 ו- 6 יש לדחות את העתירה, או מדובר במועצה עצמה ששוכרת לשירותיה יועצים משפטיים שקיבלו זה מכבר הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה? כך או אחרת, ובלי להיכנס לשאלה האם היה על העותרים לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה להעביר את משיבים 4-6 מתפקידם, בנוגע לכתבי האישום שמוגשים מטעם משיבה 3 והמדינה, והאם היה לצרפו לעתירה (ובתוך כך עולות שאלות הסמכות העניינית כאן), אני סבורה שאין לעותרים ישועה. הרי גם כאן, בהעדר הנחיות תקפות, ונוכח כך שהיועץ המשפטי הזמני שנשכר, אינו מוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה להגיש כתבי אישום, וכדי לא לערב גורם רביעי, זמני (בנוסף לעורך הדין בן עמי, עורך הדין וילצ'יק והיועץ הפנימי שימונה), לטפל בתיקים אלה, אין זה בלתי סביר, באופן חריג וקיצוני, לנקוט בדרך המדורגת בה נקטו משיבים 1-3. במציאות בה משיבים 4 ו- 6המשיב 6 שימשו כיועצים משפטיים למועצה במשך שנים רבות, לשביעות רצונה, ומספר רב של תיקים נמצאים עוד בטיפולם, לאחר שנבחר יועץ חיצוני זמני שאינו מוסמך להגיש כתבי אישום מטעם משיבה 3, וכאשר יועץ משפטי קבוע אמור להתמנות בקרוב, אין זה בלתי סביר כי התיקים שמנוהלים זה מכבר יוותרו בטיפול משיבים 4 ו- 6 עד לסיומם, ואף כתבי אישום חדשים יוגשו על ידם, ובתנאי שיועברו ליועץ המשפטי הפנימי הקבוע שימונה, לכשימונה. יתכן כי ניתן היה להגיע להסדר אחר, אפשרי וסביר גם הוא, אך, כאמור, בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו, כל עוד מדובר בהחלטה סבירה. יחד עם זאת אציין כי משעברה חלפה לה שנת הבחירות למועצה, משנבחר ראש מועצה לקדנציה הבאה, ובהינתן הליך לבחירת יועץ משפטי פנימי שהחל כבר בשנת 2011, כפי שטענו משיבים 1-3, מן הראוי כי המועצה תפעל ביעילות ובאחריות לבחירת יועץ משפטי קבוע בהקדם האפשרי. 10. גם בהוראות סעיפים 4-5, בנוהל מסירת עבודות משפטיות לעורכי דין חיצוניים ברשויות מקומיות, מתוך חוזר 5/2009, אשר הוקפאו גם הם, לא מצאתי לשנות מהחלטתי. סעיפים אלה קובעים מגבלות כלליות לשכירת יועץ משפטי חיצוני, כאשר ישנו יועץ משפטי פנימי, מכהן. במקרה כאן, כאמור, טרם מונה יועץ משפטי פנימי קבוע. ההסדר שנקבע, נקבע לטובת תקופת הביניים עד למינוי יועץ משפטי פנימי, אשר, כפי שהתבטאתי לעיל, מן הראוי שיתרחש בהקדם האפשרי. על כל פנים, לכשיתחדשו הוראות החוזר, או יוחלפו באחרות, ועם מינוי יועץ משפטי קבוע, ניתן יהיה לדון במידת העברת תיקים לעורכי דין חיצוניים, מאחר ואין ספק בליבי כי העברת תיקים משפטיים לעורכי דין חיצוניים, על אף מינוי של יועץ פנימי קבוע, חשובה והכרחית במקרים מסוימים. עד אז, מדובר בדיון תיאורטי בלבד שאינו מענייננו. 11. לעניין טענות העותרים בדבר הוראות חוזר 5/2009 יחד עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1100, לפיהם אין להעביר ליועצים משפטיים חיצוניים תיקים משפטיים שמטיבם צריכים להיות מטופלים על-ידי היועץ המשפטי של הרשות יאמר כך: ראשית, כאמור, נוכח הקפאת חוזר 5/2009, לא ניתן להורות דבר. שנית, וזכור הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1100 הובאו, לראשונה, בסיכומי העותרים ובכך יש, לגישת המשיבים משום הרחבת חזית אסור או שינוי חזית אסור, שלישית, במועצה לא מכהן יועץ משפטי קבוע - פנימי או חיצוני, כך שלא קיים במועצה גורם שמטפל בתיקים "שמיטבם להיות מטופלים" אצלו, ומכאן שטענת העותרים ריקה מתוכן. סוף דבר: 10. אשר על כן הגעתי לכלל מסקנה כי אין דין העתירה להידחות. החלטת מליאת המועצה להפסקת העסקת משיבים 4 ו- 6 כיועצים משפטיים מומשה, והוא אינו מכהן עוד בתפקיד. לא מצאתי פגם באופן בה בחרו משיבים 1-3 ליישם את ההחלטה שהתקבלה, בהינתן פרק זמן המאפשר סיום טיפול בתיקים קיימים, והעברת תיקים חדשים ליועץ משפטי חיצוני אחר. לא מצאתי לאמץ את דרישת העותרים להפסיק העסקת משיבים 4 ו- 6 כליל, לאלתר, הן משום שלא עתרו כך בעתירה גופה, הן משום שלא ניתן טעם למהלך קיצוני ומידי שכזה בטענותיהם, והן מן הרתיעה שבהתערבות נבחרי ציבור במינוי והעסקת יועץ משפטי, מבלי שקמה ועדה מקצועית חיצונית לבחינת הנושא. העתירה נדחית. העותרים יישאו בהוצאות משיבים 1-3 בסך 20,000 ₪ ובהוצאות משיבים 4 ו- 6 בסך 30,000 ש"ח. יועץ משפטירשויות מקומיות