איגוד ערים - בוררות

פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופטת ת' שרון-נתנאל), לעכב את ההליכים בתביעה שהגיש המבקש, וזאת בהתאם לסמכות הקבועה בסעיף 5 לחוק הבוררות, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק הבוררות). 2. המבקש (להלן גם - האיגוד) הינו איגוד ערים שהוקם על ידי שר הפנים בצו איגודי ערים (אזור כרמיאל) (ביוב), התשנ"ז-1997 (להלן - הצו המקים), מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 2 לחוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 (להלן - חוק איגודי ערים). המשיבה היא רשות מקומית החברה באיגוד מכוח הצו המקים. לטענת המבקש, לא שילמה המשיבה במשך מספר שנים אגרות בהן היא מחויבת בגין שפכים שהזרימה למכון לטיהור שופכין המנוהל על ידו. ביום 11.11.07 הגיש המבקש לבית המשפט המחוזי בחיפה תביעה בסדר דין מקוצר נגד המשיבה על סך 6,105,618 ש"ח. המשיבה אינה חולקת על כך שהיא הזרימה שפכים ולא שילמה עבור שירות זה, אם כי היא חולקת על סכום החוב ועל אופן חישובו. ביום 22.1.08 הגישה המשיבה בקשה לעיכוב ההליכים בתביעה ולהעברת התיק לבוררות בפני שר הפנים. לחלופין ביקשה המשיבה כי התביעה תימחק על הסף בשל אי תשלום אגרה מספקת ולחלופי חלופין כי תינתן לה ארכה להגשת בקשה למתן רשות להתגונן. באשר לאגרה, הודה המבקש כי עקב טעות היא שולמה בחֶסֶר. ככל הנראה שולם ההפרש, ומכל מקום המשיבה לא חזרה על טענותיה בעניין זה בפנינו. הבקשה לעיכוב הליכים התבססה על סעיף 55 לצו המקים, שזו לשונו: "נתגלעו חילוקי דעות בין הרשויות המקומיות המאוגדות באיגוד, כולן או מקצתן ובין האיגוד או בין הרשויות המקומיות בינן לבין עצמן בעניני האיגוד, רשאים יושב ראש המועצה או כל רשות להביא את חילוקי הדעות לפני השר והשר או מי שהוא ימנה לכך יכריע בהן; הכרעה זו תהא סופית". "השר" בו מדבר הצו הוא שר הפנים (סעיף 1 לצו המקים). יצוין, כי הסמכות לקבוע בצו את דרכי הבירור של חילוקי דעות בין רשות מקומית לבין איגוד ערים או בין הרשויות המקומיות לבין עצמן קבועה בחוק איגודי ערים (סעיף 16(3) לחוק). עוד יוער, כי סעיף 55 לצו המקים זהה בנוסחו לסעיף 49 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות), תשט"ו-1955 (להלן - הצו האחיד). הצו האחיד חל על כל איגוד ערים שהוקם לפי סעיף 2 לחוק איגודי ערים, אלא אם נקבעה הוראה אחרת בצו שהקימו. היינו, ההסדר לפיו יש להביא סכסוכים הקשורים לענייני האיגוד בפני שר הפנים או נציגו חל לגבי כל איגוד ערים, אלא אם נקבע אחרת בצו הספציפי. 3. סעיף 55 לצו המקים קובע מסלול מיוחד לבירורם של חילוקי דעות מסוימים בין איגוד עירוני לבין הרשויות המקומיות המרכיבות אותו או בין רשויות אלו לבין עצמן. מטענות הצדדים עולה, כי על הכל מוסכם שבנסיבות מסוימות עשוי הסעיף להוות הסכם בוררות תקף, גם אם כפוי, אשר חוק הבוררות חל עליו (על "בוררות סטטוטורית" והסדרים דומים ראו, סמדר אוטולנגי בוררות - דין ונוהל, 88-76 (מהדורה רביעית, 2005)). משכך, אניח אף אני, בלא להכריע בדבר, כי סעיף 55 לצו המקים (והסעיף המקביל בצו האחיד) נשלט באופן עקרוני על ידי חוק הבוררות. הצדדים חלוקים בשאלה האם הסעיף חל על התביעה שבענייננו. המבקש מעלה שתי טענות עיקריות: האחת, סעיף 55 לצו אינו קובע חובה להפנות את הסכסוך להכרעת שר הפנים, אלא נוקט את המונח "רשאים". לטענת המבקש, מניסוח זה עולה שהבחירה היכן לברר את המחלוקת נתונה לצד היוזם את ההליך. טענה זו אינה כופרת בתחולתו העקרונית של הסעיף על התביעה, אלא מתייחסת לתוכן ההסדר הקבוע בו. טענה שנייה אותה משמיע המבקש היא כי סעיף 55 לצו המקים מתייחס לחילוקי דעות "בענייני האיגוד", ועל כן אין הוא חל על התביעה דנא שהיא תביעה כספית רגילה. על פי קו טיעון זה, סעיף 55 לצו כלל אינו חל על ההליך. עוד טוען המבקש כי אף אם סעיף 55 לצו המקים מהווה תניית בוררות תקפה, היה מקום שבית המשפט יפעיל את שיקול דעתו, לפי סעיף 5(ג) לחוק הבוררות, ויימנע מלעכב את ההליכים בתביעה. 4. ביום 13.4.08 ניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופטת ת' שרון-נתנאל), בה התקבלה בקשת המשיבה. בית המשפט קבע, כי פרשנות תכליתית של סעיף 55 לצו המקים מביאה למסקנה שדי בכך שאחד מהצדדים לסכסוך מבקש להביאו בפני שר הפנים על מנת שיחול הסעיף. כלומר, לשיטת בית המשפט הרשות לדרוש את העברת הסכסוך לבוררות בפני שר הפנים אינה מוגבלת לצד היוזם. גם אם היה האיגוד רשאי לתבוע את החוב בערכאות, הרי משעה שהמשיבה הביעה את רצונה לברר את הסכסוך מול שר הפנים יש להפסיק את ההליך המשפטי ולפנות למסלול אותו מתווה סעיף 55 לצו המקים. בית המשפט הוסיף וקבע, כי על פי תכלית הסעיף יש לפרש את המונח "ענייני האיגוד" כמתפרש גם על מחלוקות הנוגעות לחובות כספיים או לשיעורם. בית המשפט דחה גם את הטענה כי בנסיבות העניין אין זה ראוי להורות על עיכוב ההליכים. סוף דבר, בית המשפט הורה לעכב את ההליכים בתביעה ולהעבירה לבוררות בפני שר הפנים. על החלטה זו הוגשה בקשת רשות הערעור שבפנינו, בה החלטנו לדון כאילו ניתנה רשות ערעור וזה הוגש על פיה. יוער, כי ביום 10.11.08, לאחר שניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי, התקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (ביטול איחוד המועצות המקומיות מג'ד אל כרום, דיר אל אסד ובענה), התשס"ט-2008. חוק זה הביא לפירוקה של המשיבה ולהקמתן מחדש של המועצות המקומיות שאוחדו בגדרה בשנת 2003. לטענת המשיבה, קיומם של הליכי הפירוק מעצים את החשיבות שבהבאת הסכסוך להכרעתו של שר הפנים. לא נטען שיש לפירוק השלכה אחרת על ההליך דנא. 5. נפתח בשאלה כיצד יש לפרש את המונח "ענייני האיגוד" הקבוע בסעיף 55 לצו המקים (ובסעיף 49 לצו האחיד). יוער, כי לא נטען שההגבלה של הסכסוכים שיש לברר בפני שר הפנים לחילוקי דעות "בענייני האיגוד" מתייחסת רק לסכסוכים בין הרשויות המקומיות לבין עצמן ולא לסכסוך של רשות מקומית עם האיגוד. המילים "בענייני האיגוד" מופיעות בסיום המשפט המדבר תחילה על חילוקי דעות של רשות מקומית עם האיגוד ולאחר מכן על חילוקי דעות של רשות מקומית עם רשות מקומית אחרת. מבחינה לשונית, נראה כי הביטוי "בענייני האיגוד" מתייחס לשני סוגי הסכסוכים, אולם ניתן אולי גם לטעון כי הוא מתייחס רק לסכסוך מן הסוג האחרון, היינו בין רשויות מקומיות לבין עצמן. מן הבחינה התכליתית, אליה נתייחס בהמשך, דומה כי יש טעם בפרשנות המחילה את הביטוי על שני סוגי הסכסוכים. מכל מקום, מכיוון שלא נטען אחרת הנחתנו היא, בלא להכריע בדבר, שהביטוי "בענייני האיגוד" חל על הסכסוך דנא, קרי סכסוך בין האיגוד לבין רשות מקומית החברה בו. באשר לפרשנותו של המונח, ניתן להגדיר שתי חלופות פרשניות: האחת, כי המונח מתפרש על כל סכסוך בין רשות מקומית לבין האיגוד, יהא נושאו של הסכסוך אשר יהא. לחלופה זו טוענת המשיבה והיא אומצה על ידי בית משפט קמא. חלופה שנייה היא כי המונח "ענייני האיגוד" מתפרש רק על מחלוקות "מינהליות" באופיין. היינו, מחלוקות בעניינים הקשורים למבנה האיגוד, לאופן ניהולו, לחלוקת הסמכויות בין החברים בו וכדומה. על פי חלופה זו, בה מצדד המבקש, סכסוכים כספיים, שהם אזרחיים במהותם, אינם נכנסים תחת תחולת הסעיף. לשונו של סעיף 55 סובלת את שתי החלופות הפרשניות. על ההכרעה ליפול אפוא על יסוד בחינה תכליתית. בית המשפט המחוזי ציין שתי תכליות העומדות ביסוד סעיף 55 לצו המקים: האחת, התכלית המשותפת לכל הליכי הבוררות, והיא להביא לפתרון סכסוכים בדרך קצרה ויעילה. השנייה, הפקדת האחריות על ההכרעה במחלוקת בידי שר הפנים, או גורם מטעמו, המחונן בראייה רחבה של הסכסוך, גורמיו והשלכותיו. נראה, כי מרכז הכובד טמון בתכלית השנייה עליה הצביע בית המשפט המחוזי. מחוקק המשנה ביקש לקבוע מנגנון מיוחד לבירור סכסוכים בין האיגוד העירוני לבין החברים בו. הפקדת ההכרעה בידי שר הפנים או מי שהוא מינה לשם כך נועדה להבטיח כי בסכסוך יטפל הגורם שלו נתונה אחריות אדמיניסטרטיבית כוללת על העניינים המוניציפאליים בכלל, ועל ענייני האיגוד העירוני בפרט. זאת, הן מכיוון שגורם זה מצויד בבקיאות הנדרשת לשם הכרעה במחלוקת והן, ושמא בעיקר, בשל יכולתו להתייחס לבעיה ולחתור לפיתרונה מתוך ראייה כוללת החורגת מן ההקשר הספציפי של הסכסוך. דא עקא, ניתוח תכליתי זה מוביל אותנו למסקנה שונה מזו שהגיע אליה בית המשפט המחוזי. 6. איגוד עירוני הוא תאגיד סטטוטורי, הכשיר לתבוע ולהיתבע (סעיף 4 לחוק איגודי ערים; ראו גם, סעיף 48 לצו האחיד). לצד זאת, קבע כאמור מחוקק המשנה מסלול ייחודי להכרעה בחילוקי דעות בענייני האיגוד. תכליתו של ההסדר הייחודי מחייבת לשיטתנו את הפרשנות כי הוא אינו חל על הליך שכל עניינו הכרעה על קיומו של חוב כספי או על שיעורו. בהליכים מסוג זה אין יתרון משמעותי לבירור המחלוקת בפני שר הפנים. ברי, כי שר הפנים אינו הגורם הטבעי להכרעה בשאלות "אזרחיות" במהותן, שאך טבעי כי תעלינה בהליך העוסק בשאלת קיומו של חוב. אין להניח, כי מתקין הצו התכוון להקנות לשר הפנים או לנציג מטעמו סמכות שיפוטית בסכסוך בעל אופי אזרחי. ייתכן, כמובן, שבגדר התביעה הכספית תתעוררנה גם שאלות "מינהליות", ולנקודה זו נתייחס בהמשך, אולם אין בכך כדי ליטול את אופיו האזרחי של ההליך. כמו כן, ובכך העיקר, בהליך אזרחי שנועד להכריע בשאלת קיומו של חוב או שיעורו אין חשיבות לראייה הכוללת של מערכת היחסים בין הצדדים מן הזווית המינהלית. נדגיש, כי אין אנו אומרים שלמעמדם של הגופים המעורבים בסכסוך דנא ולהקשר הכללי בגדרו התעורר הסכסוך אין משמעות. לנתונים אלו, וכן להליכי הפירוק בהם מצויה המשיבה, עשויה להיות חשיבות בשלב מאוחר, אם ייקבע שקיים חוב וייבחנו דרכים שונות להסדרתו. אולם, לנתונים הנזכרים אין השלכה לעניין השאלה הממוקדת בדבר קיומו של חוב ושיעורו. ואכן, המבקש הביע נכונות לבחון פיתרונות "יצירתיים" שונים לסילוק החוב, ואף הסכים לגשת לשם כך להליך בוררות בפני שר הפנים (פיסקה 49.6 לבקשת רשות הערעור). עם זאת, המבקש עומד על כך שקודם לכן יהיה בידו פסק דין הקובע את חובה של המשיבה. לשיטתנו, ההסדר שבצו המקים אינו מונע בעדו מלפעול באופן זה. נוכח מסקנתנו זו, אין צורך להכריע ביתר השאלות שהתעוררו בגדר בקשת רשות הערעור. 7. טוענת המשיבה, כי חלק מטענות ההגנה שלה מתייחסות למישור של התנהלות האיגוד ומבנהו, ועל כן ראוי כי אלו תוכרענה על ידי שר הפנים. כך, לטענת המשיבה אין לה ייצוג הולם באיגוד והדבר משליך על יכולתה להתגונן מפני התביעה, שכן האיגוד סירב להציג בפניה מסמכים שונים. טענה זו דינה להידחות. אין זה מחזה נדיר שבגדר הליך אזרחי מתעוררות שאלות מתחום משפט שונה. אף אם תחום המשפט האחר אינו בסמכותו של בית המשפט האזרחי, רשאי הוא להידרש לסוגיה כעניין שבגררא, לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. המקרה שבפנינו קל יותר, שכן לא מתעוררת שאלה של סמכות עניינית. כך או אחרת, כפי שצוין לעיל העובדה שבגדר הליך של תביעה כספית צפויות להתעורר שאלות במישור המינהלי אינה משנה את מהותו העיקרית של ההליך (השוו, רע"א 438/88 מפעלים פטרוכימיים נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(3) 812 (1990); רע"א 7852/05 חברת פרטנר תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 17.3.09)). אוסיף, כי במישור הקונקרטי הטענות ה"מינהליות" שעליהן מצביעה המשיבה לכאורה אינן נוגעות כלל למהות הסכסוך. גם אם צודקת המשיבה בטענתה כי נמנעה ממנה גישה למסמכים מסוימים, הדבר קשור לאופן ניהולו של ההליך הדיוני ולא לגופה של מחלוקת. הליכי סדר הדין האזרחי נותנים מענה למצוקתה של המשיבה בדמות כללי גילוי ועיון, והמשיבה רשאית כמובן לפעול במסלול זה. 8. יוער, כי בחקיקה המנדטורית מוצאים אנו הוראה המקנה לשר הפנים סמכות לדון בעניין הקשור לקביעת חוב כספי. כוונתנו לסעיף 28 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936, המסמיך את שר הפנים (כיורש סמכותו של הנציב העליון) לדון בערעורים על היטלים המוטלים לפי סעיף 20 לפקודה. סמכות זו פורשה בצמצום, תוך שצוין שאין מקום להרחבת סמכותו הערעורית של שר הפנים מעבר למתחייב מלשון החוק (ראו, בג"ץ 134/79 שיכון עובדים בע"מ נ' המועצה המקומית נווה מונוסון, פ"ד לג(3) 169 (1979); בג"ץ 1290/02 אוניל בניה בע"מ נ' שר הפנים (לא פורסם, 17.12.02)). ואכן, מן הראוי כי גורמי החקיקה יבחנו את האפשרות לשנות את ההסדר הקבוע בסעיף 28 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936. 9. עוד יוער, כי עשויה להתעורר השאלה האם אין עמדתנו, לפיה המונח "ענייני האיגוד" אינו מתפרש על סכסוכים כספיים, מנוגדת למגמה המרחיבה של הפסיקה בעניין שלגביו ננקט ניסוח דומה. סעיף 52(1) לפקודת האגודות השיתופיות קובע, כי אגודה שיתופית רשאית לכלול בתקנותיה סעיף בוררות בנוגע ל"עסקי האגודה" (ובנוסח האנגלי המחייב: "business of the society"). קיימת פסיקה רבה בשאלה מהי הפרשנות שיש ליתן למונח "עסקי האגודה". המינוח שהשתרש מתייחס להבחנה בין עניין "פנימי" של האגודה לבין עניין "חוקתי" (ראו למשל, ע"א 55/59 עולש מושב עובדים להתישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' פיין, פ"ד יג 856 (1959); ע"א 234/81 ירמה נ' "מזרע" קבוץ השומר הצעיר להתישבות שתופית בע"מ, פ"ד לו(4) 113 (1982)). בפסיקה של השנים האחרונות מסתמנת מגמה להרחיב את תחום פרישתו של סעיף בוררות הנקבע בתקנון של אגודה שיתופית. נפסק, כי יש להבחין בהקשר זה בין שני עניינים "חוקתיים": האחד, עניינים שאינם יכולים להיות נושא להסכם בין הצדדים ועל כן לפי סעיף 3 לחוק הבוררות אין לגביהם תוקף להסכם בוררות. נקבע, כי רק סוגיות בעלות אופי חוקתי מובהק ומרכזי נכנסות לתחום זה. השני, עניינים אשר הסכם הבוררות תקף לגביהם, אך בשל אופיים מתקיים "טעם מיוחד" המצדיק שלא לעכב את ההליכים המשפטיים בעניינם, וזאת בגדר שיקול הדעת המוקנה לבית המשפט לפי סעיף 5(ג) לחוק הבוררות (ראו, רע"א 1139/99 כפר מחולה - מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות שיתופית בע"מ נ' בית שאן חרוד - אגודה שיתופית של משקי עובדים לתובלה בע"מ, פ"ד נד(4) 262 (2000)); כן ראו, רע"א 9048/05 הסתדרות המהנדסים, האדריכלים והאקדמאים במקצועות הטכנולוגיים נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה (לא פורסם, 20.10.09); רע"א 5771/07 קדמן נ' ישע - אגודת עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (לא פורסם, 17.12.09)). המשמעות של מהלך פסיקתי זה היא שלמעשה התייתרה במידה רבה ההוראה המופיעה בסעיף 52(1) לפקודת האגודות השיתופיות, המגבילה את סמכותה של האגודה השיתופית לקבוע בתקנונה סעיף בוררות ל"עסקי האגודה" בלבד. זאת, שכן נוצרה חפיפה בין המונח "עסקי האגודה" לבין מתחם הבוררות הנוצר על ידי סעיפים 3 ו-5(ג) לחוק הבוררות. יטען אפוא הטוען, כי כשם שלמונח "עסקי האגודה" בפקודת האגודות השיתופיות ניתנה פרשנות מרחיבה, המתפרשת על כל תחומי המשפט למעט אלו שמטעמים של תקנת הציבור אין זה ראוי שיידונו בבוררות, כך יש לנהוג גם במונח "ענייני האיגוד" הקבוע בצו המקים. השוואה זו אין לקבל, שכן תכליתם של שני ההסדרים שונה. סעיף בוררות הנקבע בתקנון של אגודה שיתופית נועד מלכתחילה להקיף את מגוון הסכסוכים העשויים להתעורר בין האגודה לבין חבר בה. על מנת להגשים תכלית זו נקטה הפסיקה מגמה מרחיבה והחריגה מגדר המונח "עסקי האגודה" רק עניינים בעלי גוון חוקתי מובהק. לעומת זאת, ההסדר בצו המקים נועד לפי תכליתו לחול רק על בירור סכסוכים במישור המינהלי, כפי שניתן ללמוד מזהות הגורם שבידיו הופקדה סמכות ההכרעה. על כן, פרשנותו של המונח "ענייני האיגוד" בענייננו ראוי לה שתהא מצמצמת מזו שניתנה למונח "עסקי האגודה" לגבי אגודות שיתופיות. 10. בטרם סיום נבקש להעיר, כי נוסחו של סעיף 55 לצו המקים, כמו גם זה של סעיף 49 לצו האחיד, אינו ברור דיו. השימוש במונח "ענייני האיגוד" מותיר פתח רחב מדי לפרשנות בעניין שמטבעו עליו להיות פשוט ונהיר. מן הראוי כי הגורמים הרלוונטיים יפעלו לתיקון ליקוי זה. 11. התוצאה היא שהערעור מתקבל והחלטתו של בית המשפט המחוזי מבוטלת. המשמעות היא שעל התביעה בסדר דין מקוצר שהגיש המבקש להמשיך להתנהל על פי סדר הדין בתביעות כאלה. המשיבה רשאית להגיש בקשת רשות להתגונן תוך 30 יום ממועד המצאתו של פסק דין זה. פגרת הקיץ תבוא במניין הימים. המשיבה תישא בשכר טרחת עורך דין בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס. יישוב סכסוכיםאיגוד עריםאיגודבוררות