חיוב יתר במס ארנונה

פסק דין העותרות מחזיקות, האחת למן שנת 1999 והשניה למן שנת 2000, בחנויות בקניון "רננים" שברעננה (גוש 7656 חלקות 223,224) ומשלמות בגינן מסי ארנונה (להלן גם: "המס") למשיבה, עיריית רעננה. העתירה מכוונת נגד חיובי יתר, במסי ארנונה ,החל משנת 1998 ועד שנת 2001, שהעותרות טוענות כי חויבו בהם שלא כדין. המשיבה, עיריית רעננה (להלן גם: "העירייה") הגיבה לעתירה, בין היתר, על ידי מספר "טענות סף" שאפשר לחלקן לשניים: א) ליקויים דיוניים. דהיינו, העתירה אינה ממלאה אחר תקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א-2000 (להלן: "התקנות" או "תקנות סדרי הדין"); ב) שיהוי. דהיינו העתירה איחרה את מועדה; איחור ביחס למועד הקבוע בתקנות סדרי הדין ושיהוי אובייקטיבי גם יחד. כיון שלפחות עניין השיהוי נראה, על פני הדברים, בולט מאד, החלטתי לסטות ממנהגי, לברר וליתן החלטה בטענות הסף קודם שאדרש לבירור העתירה גופא. העתירה ונסיבותיה המסגרת הנורמטיבית לקביעת תשלומי ארנונה מצויה בחוקים ובתקנות אשר החל משנת 1986 הגבילו ותחמו את שיעורי הארנונה הניתנים לגבייה ברשויות המקומיות. לשון אחר; בסיס הקביעה של שיעורי ארנונה לנכס מסוים, ברשות מוניציפלית מסוימת, בכל שנה משנת 1986 ואילך הוא שיעור המס אשר הוטל על אותו נכס בשנת 1985 (להלן: "שיעור המס הבסיסי") בתוספת שיעורי העלאת המס, ככל שהותרו בחוק, עד לאותה שנה. העותרות מציגות שתי מערכות חילופיות של התבוננות בשיטת קביעת חיובי המס כדי להראות שיעורי מס החורגים מן הדין. חריגה מן הדין על ידי שינוי אזור המס בשנת 1985 סווג נכס המשמש כחנות בגוש 7656 כעסק באזור 3 שלו שיעור מס מסוים. סיווג זה נותר על כנו עד שנת 1997 ועד בכלל והוא, לטענת העותרות, שיעור המס הבסיסי החל על החנויות שהן מחזיקות בהן (להלן: "הנכסים" או "החנויות"). בשנת 1998 ערכה עיריית רעננה שינוי בצו הארנונה שהוצא על ידה. מכוחו של שינוי זה הוצאו החלקות שבהן מצויים נכסי העותרות מתחום אזור המס 3 וסווגו כאזור מס 4 שלו שיעור מס גבוה יותר מאשר לאזור 3. מכאן ששיעור המס שהוטל על נכסי העותרות החל משנת 1998, גבוה יותר מאשר שיעור המס הבסיסי בצירוף תוספות המס שהותרו בחוק מדי שנה בשנה. הפער בשיעורי המס הוא ,לטענת העותרות, נעדר בסיס חוקי. חריגה מן הדין על ידי שינוי סיווג הנכס בשנת 1985 סווגו החנויות באזור התעשייה שבגוש 7656 על פי הגדרה מסוימת בצו הארנונה של המשיבה. בשנת 1986 נקבע בדין כי שיעור ההעלאה במס הארנונה לא יעלה על 170% לעומת שנת 1985 (פרט לאזורי מס מסוימים שבהם הותרה העלאה גבוהה יותר אך חריג זה לא חל על נכסים באזור תעשייה). המשיבה, שנתה, בשנת 1986, את צו הארנונה על ידי הגדרת אזור התעשייה כאזור נפרד והעלתה את שיעור המס על נכסי העותרות (המצויים באזור התעשייה) בשיעור 225% (כלומר תוך חריגה מן המגבלה של 170% שנקבעה בדין). בשנת 1989 ערכה המשיבה שינויים נוספים בצו הארנונה על ידי שינויי סיווג של נכסים (ובכללם נכסי העותרות) באיזור תעשייה מסוגים 3,4, לסוגים 1,2 שתעריפיהם גבוהים יותר. בכך "עקפה" המשיבה את הוראות ההקפאה של מסי הארנונה שנקבעו, אותה שנה, בחוק. שינויי סיווג אלה, שהעותרות טוענות כי נעשו שלא כדין, שינו את בסיס המס המוטל על נכסי העותרות ובכך גרמו לחיובי ארנונה גבוהים מן המותר בשנים שהעתירה מתייחסת אליהן. מכאן נובע הסעד המבוקש בידי העותרות שהוא הצהרה על אי החוקיות ובטלות תעריפי הארנונה שהוטלו על העותרות בשנים הרלוונטיות והמרתם בתעריף המחושב כדין על פי שיעור המס הבסיסי ותוספותיו החוקיות. טענות ומענות על הסף - ליקויים דיוניים מועדי ההחלטות שהן נושא העתירה העתירה מתייחסת, לכאורה, להחלטות העירייה בדבר צווי ארנונה מן השנים 1986, 1989, 1998(להלן: "החלטות היסוד") אולם העותרות אינן מציינות את מועדי קבלת החלטות היסוד או את המועד שבו נודעו להן , החלטות היסוד, לראשונה. ציון מועדים אלה נדרש על פי תקנה 5(3) של תקנות סדרי הדין והוא נחוץ על מנת לאפשר למשיבה להתגונן מפני העתירה בטוענת שיהוי. תשובת העותרות היא שאין הן תוקפות את החלטות היסוד אלא את שיעורי הארנונה שבהם חויבו למן המועד שבו החלו להחזיק בנכסים. אי החוקיות של שיעורי הארנונה בהם חויבו העותרות נובעת מאי חוקיות החלטות היסוד. אלא שנושאי העתירה הן החלטות החיוב בארנונה לתקופה הרלוונטית ולא החלטות היסוד. דלות התיאור העובדתי תקנה 5(4) של תקנות סדרי הדין מחייבת את הצגת עניינו של העותר בנושא העתירה. הדבר נעדר מן העתירה דנן או מצוי בה באורח מאד לאקוני. העותרות אינן מפרוטות את שטחי נכסיהן, אינן מציינות את היקפי החריגה במס הארנונה הנטענים, אינן מראות את מיקום נכסיהן ואף אינן מצרפות ראיות להוכחת זיקתן לנכסים. העותרות השיבו כי כללו בעתירתן את עובדת זיקתן לנכסים, את מיקומם בגוש בחלקות ובאיזור הרלוונטי וכי מעבר לכך אין שום נתון של עובדה הנחוץ לבירור העתירה. העתירה מכוונת לצו הצהרתי עקרוני ולא לחשובי השבה קונקרטיים. העדר תצהיר מאמת העתירה נתמכת בתצהיר של מר אברמוב שהוא מנהל חברת "אור ניהול נכסים בע"מ". חברה זו התמחתה בבדיקת תחשיבי מסי ארנונה והיא חיוותה דעתה בפני העותרות כי הן חויבו בחיובי יתר בלתי חוקיים. לנוכח זה, ברור שהמצהיר אינו יכול לאשר עובדות המצויות בידיעתן הבלעדית של העותרות (כמו, למשל, מועד פניית העותרות, לראשונה, לבירור חוקיות חיובי הארנונה; פניות העותרות למשיבה ותגובות (או העדר תגובה) להן ומועדי הכניסה של העותרות לנכסים הרלוונטיים). כיון שתקנות סדרי הדין דורשות את תמיכת העובדות הכלולות בעתירה בתצהיר, נמצאת העתירה דנן לקויה בכך שהתצהיר המיועד לתמיכת עובדותיה אינו יכול לאמת את כל העובדות. העותרות גורסות בתשובה כי מר אברמוב שייצג אותן בהליכי השגה וערר שקדמו לעתירה, יכול להצהיר, על פי ידיעתו האישית, את כל העובדות הכלולות בעתירה, אך הן מצדן מוכנות להוסיף תצהירים כדי לתמוך גם את העובדות שהמשיבה נדרשה להן ובלבד שאם יסתבר בהמשך שהעירייה הציבה דרישת סרק (שכן העובדות יימצאו מוסכמות) תחויב העירייה בהוצאות. טענת הסף -ליקויים דיוניים - החלטה תשובת העותרות לטענות בדבר ליקויים הנובעים מתקנות סדר הדין מקובלת עלי ולפיכך אני דוחה את טענת הסף הזאת. אעיר אך את זאת שבהחליטי כך, אינני אומר להכשיר אימותה של עובדה באמצעות ראיה מכלי שני או שלישי (כלומר על ידי עדות מפי השמועה). לפיכך, אם תגיע העתירה לכלל בירור, יצטרכו העותרות לשקול אם ברצונן להציג תצהירים נוספים. חזקת התקינות ועקרון הבטלות היחסית העירייה מוסיפה וטוענת כי לעתים גם פגמים חשובים בהחלטת הרשות צריכים לסגת מפני העוול העשוי להיגרם לכלל תושבי העיר בכך שתוטל עליהם חובה מוגברת לממן פעולות ושירותים שהעירייה מקנה להם, או שייגרעו מהם שירותים נוספים בשל הפגיעה ברמת ההכנסות ובתכנון התקציבי. הטענה נסמכת על העיקרון שנטבע בפסיקת בית המשפט העליון, בשנים האחרונות, הקרוי עקרון הבטלות היחסית. העותרות משיבות לכך שהפגמים שנפלו בהחלטות העירייה הם מורים מאד מצד אחד אך נזקי תיקונם, במונחים של הטלת נטל נוסף על התושבים, אינם גדולי היקף. לפיכך עקרון הבטלות היחסית אינו חל במקרה דנן. חזקת התקינות ועקרון הבטלות היחסית - החלטה אם ישנה חזקת תקינות של פעולת הרשות היא ודאי איננה חזקה חלוטה. זו חזקה עובדתית (praesumptio facti) הניתנת לסתירה .ממילא הטענה כי העירייה פעלה שלא כדין מצריכה בירור ואין לדחותה על הסף רק בשל חזקת התקינות. אלא שהעירייה כורכת את חזקת התקינות בעקרון הבטלות היחסית. שקילת ישימות העיקרון תלויה בטיב הפגמים שנפלו בהחלטת הרשות והשלכות תיקונם (על דרך השבה כספית) על יכולת הפעולה התקינה של הרשות. משום כך משתלב העיקרון בשיקולי דחייתה של עתירה מחמת שיהוי מהותי. במאזן שבין האינטרסים המוגנים על ידי טענת שיהוי מהותי לבין האינטרס של הגנה על שלטון החוק תגבר יד הראשונים אם תיקון הפגיעה בשלטון החוק כשלעצמו יוסג אחור על פי עקרון הבטלות היחסית. נמצא שהיחס: שיהוי מהותי-עקרון החוקיות ועקרון הבטלות היחסית הוא בבחינת הא בהא תליא. לפיכך אשוב אל עקרון הבטלות היחסית אגב דיון בסוגיית השיהוי המהותי. טענת סף - שיהוי טענת הסף של שיהוי נטענת בשני מישורים: המישור הסובייקטיבי והמישור האובייקטיבי. שיהוי במישור סובייקטיבי- טענות ומענות תקנה 3(ב) לתקנות סדרי הדין מורה שאם לא נקבע מועד בדין להגשת עתירה: ...תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם [ההדגשות שלי]. העירייה טוענת כי ההחלטות נושאי העתירה הן החלטות העירייה בדבר חיובי ארנונה מן השנים 1986, 1989, 1997 (להלן: "ההחלטות ההיסטוריות"). פנייתן הראשונה של העותרות אל המשיבה, בסוגיית העתירה, נערכה ביום 10.7.01. מכאן שחלפו מספר שנים בין מועד קבלת ההחלטות (אפילו למן האחרונה שבהן) לבין מועד הגשת העתירה. זה שיהוי סובייקטיבי העולה כמה וכמה מונים על מגבלת הזמן הקבועה בתקנות. טיעון זה של העירייה נעדר, לדעתי, כל הגיון ומוטב היה אלמלא נטען כלל. אי אפשר לטעון כלפי העותרות שהן החמיצו את השעה לטעון טענות כנגד החלטות שהתקבלו זמן רב לפני שהן החלו להחזיק בנכסים מושאי ההחלטות. הדרישה הנשמעת מטיעוני המשיבה כאילו היה על העותרות להשיג על ההחלטות ההיסטוריות ללא שיהוי ביחס לזמן שהן התקבלו היא בגדר אבסורד שאין צורך להרחיב אמרים אודותיו. אלא מאי? אפשר לטעון שההחלטות ההיסטוריות "נודעו" לעותרות מיום כניסתן לנכסים, דהיינו מיום החלתן על הנכסים ומכאן שמניין הזמן להגשת עתירה מנהלית, ביחס להחלטות ההיסטוריות התחיל בשנת 1999, מאז שהעותרות החלו להחזיק בחנויות. גם ממועד זה, כך טענת העירייה, חלפו שנים מבלי פוצה פה ומצפצף מצד העותרות, עד ליולי 2001. לכך משיבות העותרות בארבעה אלה: א) התחדשות עילת העתירה מדי שנה; ב) אי תחולה בדיעבד (רטרואקטיבית) לתקנות; ג) פגמים שלא נודעו; ד) טענת אי חוקיות אינה מוגבלת בזמן. התחדשות עילת העתירה: צו הארנונה מתחדש מדי שנה בשנה. ממילא בכל שנה, עם הוצאת הצו, מתחדשת הזכות להשיג נגדו. צו היוצא בשנה כלשהי ונסמך על החלטות היסטוריות לקויות, לוקה, כשלעצמו, בליקוי הנובע מן הפגם ההיסטורי. על כן ניתן להשיג נגדו תוך הצבעה על הליקוי ההיסטורי המונח ביסודו. אי תחולה בדיעבד: תקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) הן מיום 12.12.2000. אינו דין שהתקנות יחולו על עילות שהתגבשו קודם שהתקנות באו לעולם. גבי אותן עילות "ישנות", נשמרת להן אותה מסגרת זמן לתקיפה בהליך שיפוטי שהיתה קיימת קודם לתקנות (השווה: ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל נ' עיריית פ"ת פ"ד מו(4) 778). נראה שהעירייה מקבלת את הטיעון הזה אך היא מציגה, מנגד, טעם כפול המניח את טענת השיהוי הסובייקטיבי על עומדה. ראשית, גם קודם לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים ולתקנותיו נתן היה להתגונן בטענת שיהוי מפני תקיפה של החלטת רשות מנהלית (בעתירה לבג"ץ או בהליכים מנהליים). שנית, בין דצמבר 2000 (מועד תחילת תוקף התקנות) לבין יולי 2001 (מועד הפניה הראשונה אל הרשות בטענה נגד צו הארנונה) מפרידים יותר מששה חודשים. זו השתהות שאינה מוסברת, שעליה חלות התקנות. פגמים שלא נודעו: העותרות החלו להחזיק בחנויות שנים לאחר שהתקבלו ההחלטות ההיסטוריות. מנין היה להן לדעת שנפל פגם בהחלטות ההיסטוריות. הן קיבלו לידיהן שומת ארנונה המבוססת על צו ארנונה לשנת הלוח (שנה קלנדרית) מסוימת (בכל אחת משנות החזקתן בחנויות) וככל שיכלו לדקדק באותן שומות ולהשוותן לצו הנוגע לאותה שנת לוח, לא יכלו לאתר פגם, ליקוי או שגגה כלשהם. רק חיפוש מעמיק לאחור תוך איתור צווי הארנונה ההיסטוריים, ההחלטות שעמדו ביסודם ובדיקת קיומם של אישורים חריגים,; הכל בידי מומחים לדבר, אפשרה את גילוי המהלכים הבלתי חוקיים של העירייה. אין לדרוש מנישום שכל אימת שהוא מקבלת שומה שנתית מסוימת, יבצע בדיקה היסוטורית של בסיס השומה. על כן אין לומר שעילת העתירה "נודעה" לעותרות, לא ביום כניסתן לנכסים ולא ביום כניסת התקנות לתוקפן. העילה נודעה להן, ביולי 2001, באקראי, סמוך לפני שערכו את השגתן הראשונה אל הרשות, בנושא העתירה. אם העותרות נשענות על "מצות ישראל" (ראה פסק דין לעיל), אף העירייה תשיב ב"מה נשתנה". מה נשתנה יולי אשתקד מן השנים שקדמו לו? מה מהן יהלוך, או מהן מנע בחינה היסטורית של צווי הארנונה שנים קודם לעריכתה למעשה? כלום נאמר שהעותרות היו יכולות להוסיף ולשקוט על שמריהן וכמו חוני המעגל "להתעורר" משנת "שב ואל תעשה" עוד שנים הרבה וגם אז לערוך תקיפה ישירה על צווי הארנונה ההיסטוריים? טענת אי חוקיות לעולם עומדת: הניסיון לתקוף החלטה או צו מנהלי שניתנו שלא עשוי לעמוד כנגד טענת שיהוי המבקשת לנגחו, משום שאינטרס שלטון החוק נוקב את גבולות הזמן ואת פגמי ההשתהות של הגורם המציג את אי החוקיות. כך פסק השופט זמיר: עם זאת, גם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ומבחינת האינטרסים המעורבים בעניין יש מקום לדחות את העתירה, עדיין עשוי בית המשפט לדון בעתירה ולהכריע בה לגוף העניין כדי להגן על שלטון החוק. שהרי אפשר שדחיית העתירה בשל שיהוי תשאיר בתוקפה החלטה מינהלית שאינה כדין. ואם פגיעתה של החלטה זאת בעקרון של שלטון החוק רעה וקשה, עשוי העקרון של שלטון החוק, הדורש ביטול ההחלטה, לגבור על כל אינטרס אחר (בג"ץ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב פ"ד מח(5) 630 וראה גם בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת פ"ד מב(1) 678). עיריית רעננה השיבה כי טענת שיהוי נדחית מפני טענת אי חוקיות רק במקרים חריגים שבהם אי החוקיות בולטת על פני ההחלטה המנהלית (או סמוך מאד אל פני ההחלטה הזאת) ובמיוחד כאשר מסתבר שהרשות פעלה מתוך מודעות לאי חוקיות מעשיה (ראה הקווים המנחים שהתוותה השופטת נתניהו בפסק דין אסולין הנ"ל). אין להשליך מנסיבות פסק דין אסולין לענייננו שבו עניין אי החוקיות, כביכול, של צווי הארנונה אינה בולטת על פני הצווים ואין ראיה כי העירייה קיבלה את החלטותיה בעניין צווי הארנונה מתוך מודעות לכך שהם סותרים את הוראות החוק. שיהוי במישור אובייקטיבי חלוף הזמן כשלעצמו, המהווה שיהוי פורמלי-סובייקטיבי, עשוי שלא להספיק כדי לחסום דיון בעתירה מנהלית, במיוחד כאשר על מדוכת הדיון בעתירה ניצבת שאלה של תקינות או חוקיות מעשה שלטוני. שהרי חלוף הזמן כשהוא לעצמו עשוי להיות חסר כל נפקות ולפיכך שָלָמָה יימצא בו מחסה לשלטון? אלא מאי? שעה שעקב השיהוי עלול בירורה המאוחר של עתירה להשליך על ולפגוע באינטרסים, ציבוריים או פרטיים, שקנו להם אחיזה מכוח המצב המשפטי שאותו מבקשים בעלי העתירה לערער, תהיה עוצמה מרובה לטענת השיהוי. זה שיהוי אובייקטיבי שיש לו סימוכין גם בתקנות. כך אומרת תקנה 4: בית המשפט רשאי לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות העניין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים כאמור בתקנה 3(ב) או הוארך המועד להגשתה לפי תקנה 3(ג) אך גם בלי ההוראה הזאת, נימוק של שיהוי אובייקטיבי עובר כחוט השני בפסיקת בג"ץ אשר קיבלה טענת סף זו. העירייה סוברת שעתירה זו לוקה בשיהוי שיש לו השלכות אובייקטיביות מובהקות. עיקרן בכך שמסי הארנונה הם חלק מן התקציב העירוני; חלק ממרכיב ההכנסות שבו. כדי שהרשות המוניציפלית תוכל לתכנן את שימושי התקציב ולממש אותם כדבעי לטובת האינטרסים של כלל תושבי הרשות, עליה לדעת את המסגרת התקציבית העומדת לרשותה. ברור שגריעה מצד ההכנסות שבתקציב, במהלך שנה תקציבית, פוגעת ביכולת לממש את המסגרת המתוכננת וכפועל יוצא פוגעת בשירות הניתן לאזרחים ובמימוש היעדים,לטובת האזרחים, שהרשות הציבה לעצמה. כאשר חולפת-עוברת שנת תקציב בלי שתקום השגה ומבלי שיחול שינוי בצד ההכנסות שבו, יכולה הרשות לתכנן את מהלכיה לשנת התקציב הבאה. אם במהלך שנה תקציבית נדרשת הרשות להחזרי גביית ארנונה משנת (או שנות) תקציב קודמת, עלול הדבר לערער את מימוש תקציבה ולמנוע את השגת יעדיו או להגדיל את גירעון הרשות (שהוא, כשלעצמו, בעל השלכה שלילית על השירות לתושב ועל רווחת התושב). גם בתוך שנה תקציבית מסוימת, הגם שהדעת נותנת שהרשות צריכה לשוות לנגד עיניה, בעת תכנון תקציב שוטף, גם מידה מסוימת של השגה (וגם השגה מוצלחת) על שומות הארנונה שהיא מוציאה, זקוקה הרשות לבירור מוקדם ככל הניתן של אותן השגות, כדי למנוע מימוש התקציב בתנאי אי וודאות. בכל אלה נטועה גם העובדה שעתירה כגון העתירה דנן אינה נוגעת רק לשיעורי הארנונה שהוטלו על העותרות. כמותן קיימים במקרקעין הספציפיים האלה ואולי גם בדומיהם מחזיקי נכסים אחרים הנושאים עיניהם אל עתירה זו לֵידַע לראות מה ייעשה בה. אם העותרות דנן יזכו בהחזר (כ- 150,000 ₪ לשנה, לסברת העותרות) מייד יידרש יישום דומה על עשרות בעלי ומחזיקי נכסים אחרים ונמצאת הגריעה התקציבית הלא מתוכננת בת מיליוני שקלים. לכן, בענייני ארנונה, נודעת חשיבות גדולה לעמידה בלוח הזמנים שהדין קובע לשם השגה ואותה מידת חשיבות, אם לא למעלה מכך, נודעת להגשת עתירה במועדים הנקובים בתקנות סדרי הדין המנהלי או להגשתה ללא שיהוי. העותרות, מצדן, אינן חולקות על עצם קיומן של השלכות אובייקטיביות, על תקציב העירייה ועל תכנונו לשנים עתידות, הנובעות מהשהיית העתירות. אך הן טוענות כי היקף ההשלכות התקציביות אינו גדול ומאחר שהעירייה נהנית מהכנסות שנתיות מארנונה בסך 144 מיליון שקלים, היא יכולה "לספוג" את דרישת ההחזר אפילו אם זו תחול על בעלי נכסים נוספים בקניון שבו מצויים נכסי העותרות. נוסף לכך העירייה יכולה לקזז את גביית היתר מתשלומי ארנונה עתידיים (ולהביא את זאת בחשבון תכנון התקציב העתידי) או לקבל אישורי שרים להעלאה חריגה מעטה של הארנונה וכיוצא באלה פתרונים. כיון שהמשמעות האובייקטיבית של השיהוי דנן אינה חמורה כל כך היא עשויה להידחות מפני האינטרסים החשובים שמנגד (שלטון החוק) ואפילו מפני האינטרס הפרטי של העותרות להשבת כסף שנגבה מהן שלא כדין והוא נוכח העובדה שהשיהוי לא היה פרי הזנחה או התרשלות , אלא תוצאה של העדר מודעות ונגישות אל מסתרי ההחלטות ההיסטוריות (ראה: בג"ץ 2632/94 דגניה נ' שר החקלאות פ"ד נ(2) 715. טענת סף -שיהוי - הכרעה לאחר שהוסרו מן הדרך טיעוני פרוצדורה ו"שאר ירקות" דלי המשמעות, נותר עוד לברר את טענת השיהוי שהיא, כמדומה לי, חשובה ועקרונית (אם גם, ככל הנראה, לא חדשה). תחום טענת השיהוי אגדור תחילה את תחומה של הטענה. אין מקום לניסיונה של העירייה להרחיק את טענת השיהוי אל עבר ההחלטות ההיסטוריות (1985,1986, 1997). הטעם לכך כפול. בראשונה, ההחלטות הללו, בעת קבלתן, לא חלו על העותרות, כיון שהעותרות לא החזיקו, אז, בנכסים. לכן ההתייחסות אל ההחלטות ההיסטוריות, במונחים של שיהוי, בהקשר לעותרות, אינה יכולה להתחיל לפני מועד כניסת העותרות לנכסיהן (האחת ב-1999 והשניה ב-2000). ובשניה, כבר אמרתי דעתי לעיל, שהעותרות רשאיות להניח בכל "שנת ארנונה", מחדש, את טענותיהן כנגד בסיס שומת המס הזה, לאותה שנה. אינני סבור שניתן לחסום את ההשגה כלפי החלטת העירייה בדבר דרכי קביעת הארנונה לשנה מסוימת בשל העובדה שהקביעה מבוססת על החלטות שהתקבלו בעבר. בהנחה שההחלטות ההיסטוריות אכן פגומות בפגמי אי חוקיות כל שהם והחלטות הארנונה של כל שנה מבוססות עליהן, כי אז הולך הפגם של אי החוקיות בשלשלת השנים ודבק גם בהחלטה האחרונה הניצבת על מדוכת הדיון. לשם בירורו של פגם זה, אין מנוס מפני הסטת המבט לאחור, אל מוקד ההיווצרות של הפגם. סיכומה של נקודה זו הוא שהואיל ולפני עתירה המתייחסת להחלטות בדבר הטלת מסי ארנונה על העותרות בשנים 1999, 2000, ו-2001 משתרעת טענת השיהוי על ההחלטות הללו. אם תתקבל הטענה, ממילא תדחה העתירה. אם תדחה הטענה, מותר יהיה לעותרות, להעלות, במסגרת טיעוניהן את טענת אי החוקיות של ההחלטות ההיסטוריות, אם הן השפיעו על קביעת הארנונה בשנים שבדיון. בין שיהוי פורמלי לשיהוי מהותי מקובלת ההבחנה בין שיהוי "סובייקטיבי" לבין שיהוי "אובייקטיבי". ההבחנה היא יצירתו של השופט זמיר בבג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עירית פתח תקווה, פ"ד מח(5) 630 והיא קנתה לה שביתה בפסיקת בתי המשפט, בכל הרמות. השופט חשין, בקולו היחיד, ערך את השגותיו כלפי ההבחנה האמורה, שלדידו אינה במקומה, לפי שאין לך שיהוי שאיננו סובייקטיבי (היינו נעוץ בהימנעות של המשתהה מלפעול במקום שפעולה מסוימת נדרשת) ואין לך שיהוי שלא מעמידים מולו את אינטרס הכלל לקיים את הבדיקה נושא העתירה, חרף השיהוי (בג"ץ 2632/94 דגניה נ' שר החקלאות פ"ד נ(2) 715, 742). אין טעם ואין מקום (סמכות) שאערוך שינויים בהבחנות מושרשות. אך אם הקושי הוא סימנטי, הייתי מציע שההבחנה תהיה בין שיהוי פורמלי, לבין שיהוי מהותי. זו אותה הבחנה באדרת לשונית שונה. שיהוי פורמלי נעוץ בכך שחלף-עבר הזמן הקבוע לעתירה (מסגרת הזמן יכולה להיות קבועה בדין; כגון תקנה 3 לתקנות, או שהיא מסגרת זמן גמישה יותר כגון מסגרת "זמן סביר" שנקבעה בפסיקת בג"ץ בסוגיית שיהוי). שיהוי מהותי פירושו שמלבד עצם הזמן שחלף, נשקלות גם השלכות הזמן על עניינם של צדדים שלישיים או של אינטרסים ששורשיהם נטועים בזמן שחלף. אפשר לומר שגם בהעדר שיהוי פורמלי ייתכנו נסיבות שבהן יסתבר שיהוי מהותי (לכך רומזת-מכוונת תקנה 4 של תקנות סדרי הדין). ואפשר לומר שבהתקיים שיהוי מהותי ממילא מתהווה שיהוי פורמלי (דווקא משום שהאפשרות הזאת מושתתת על הסדר בתקנה 4 לתקנות סדרי הדין). מכאן מתבקש שטענת השיהוי הממשית; או, למצער, החזקה יותר, היא טענת שיהוי מהותי. שכן הנחת המוצא היא שעתירה מנהלית נשענת על טענת זכות שנתקפחה. מדוע לא תינתן ביד עותר אפשרות לברר את הפגם שבהתנהלות הרשות ולתקן אותו, בכל מועד (בתוך תקופת ההתיישנות) אם לזמן שחלף אין כל משמעות (או שמשמעותו מינימלית) ביחס לאינטרסים וזכויות אחרות? אכן כך נפסק : ..לא צריך לייחס משקל רב לשיהוי הסובייקטיבי. בדרך כלל, אם אדם תובע זכות מינהלית, העובדה שהשתהה בהגשת העתירה, ואפילו אין לו טעם טוב לשיהוי, אינה צריכה כשהיא לעצמה לחרוץ את גורל זכותו לשבט, אלא אם השיהוי מלמד כי וויתר על הזכות. (בג"ץ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב פ"ד מח(5) 630) ובמקום אחר: עבור הזמן כשלעצמו אין בו כדי להוות שיהוי. בבסיסו של השיהוי עומדת העובדה, כי עבור הזמן גרם לשינוי המצב ולפגיעה באינטרסים ראויים להגנה (בג"צ 453/84 איתורית שירותי תקשורת נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 619, 621) לכל הפחות נסיבות כאלה עשויות לשמש סיבה טובה להארכת מועד לפי תקנה 3(ג) לתקנות סדרי הדין (למרות שלדידי עיקרה של "הארכת מועד" הוא במתן אפשרות "טכנית" להגיש עתירה, בלי שבכך יוסר המכשול הפוטנציאלי של טענת שיהוי). משנתתי דעתי לכך שייתכן ששיהוי פורמלי כשהוא לעצמו אין די בו כדי לחסום דיון בעתירה, אבחן להלן אם בנסיבות העניין דנן מתקיים שיהוי פורמלי ומהותי גם יחד. שיהוי פורמלי (סובייקטיבי) החלטות העירייה בעניין מסי ארנונה לשנים 1999 ו-2000 ניתנו לפני שתקנות סדרי הדיון נכנסו לתוקפן (12 בדצמבר 2000). תקנות סדרי הדיון הן נורמה דיונית (פרוצסואלית) אולם החלת מגבלות הזמן להגשת עתירה, הקבועות בהן, על החלטות שקדמו לתקנות יכולה להיחשב כבלתי סבירה (השווה: ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פ"ד מו(4) 778, 782; ע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א פ"ד נב(2) 362, 370). כיוצא בזה לא נראה לי שנכון לקבוע כאילו ביום 12.12.2000 היתה מעין הכרזת "שמש בגבעון דום..." ולפיה הועמדו כל ההחלטות של רשויות המנהל - בתחומים עליהם חל חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים - שהתקבלו עד אז, לפרק של עיון, בחינה והגשת עתירה מנהלית תוך 45 ימים מיום כניסת התקנות לתוקפן. אפשרות כזאת לא מוזכרת בפסקי הדין בעניין חברת מצות או וועד אמנים הנ"ל והיא גם אינה סבירה בעיני (דעה שונה נשקפת מחוות הדעת של עמיתתי, השופטת מיכל רובינשטיין בעת"מ (ת"א) 137/01 חברת גוש 6420 בע"מ נ' עיריית הרצליה. על השקפה זו אני חולק אלא שלהלן יסתבר אינני צריך כאן לניתוח ההשקפה של השופטת רובינשטיין ולהצגת הערותי) על כן החלטות העירייה בענייני הארנונה לשנים 1999 ו-2000 צריכות להישקל באמות המבחן של שיהוי מהותי (אובייקטיבי) ומגבלות הזמן הפורמלי שבתקנות אינן חלות עליהן. אפשר שפני הדברים שונים בהקשר להחלטת העירייה בסוגיית הארנונה לשנת 2001. בשנה זו כבר היו התקנות בתוקף ולפיכך בהגשת העתירה ביום 3.9.01 (ואפילו בפנייה המשיגה הראשונה אל העירייה ביולי 20001) דבק, לכאורה, שיהוי פורמלי. אך גם מסקנה זו אינה בטוחה. באחת מפסקאות התגובה, של העירייה, לעתירה, מצאתי, בהתייחס לקביעת הארנונה לשנת 1998, כי החלטת העירייה , בנוגע לכך, היא מ"סוף 1997" . נמצא, לכאורה, והדבר אף הגיוני, שהחלטות העירייה לעניין חיובי ארנונה לשנה קלנדרית מסוימת מתקבלות בסוף השנה שקדמה לה. מהו "סוף שנה", לעניין זה? מהו "סוף השנה (2000) לעניין החלטות הארנונה לשנת 2001? זאת וזאת לא אדע. אם "סוף השנה" הרלוונטי הוא לפני 12.12.2000, כי אז צריך לחול על כך דין דומה להחלטות שנים 1999, 2000. אם "סוף השנה" הרלוונטי הוא לאחר כניסת התקנות לתוקף, חל על כך, לכאורה, שיהוי פורמלי. העותרות טוענות שבשום מקרה לא התרחש שיהוי פורמלי משום שהחלטות הארנונה מושאי העתירה אינן מגלות על פניהן, או מתוך תוכן, את הליקויים והפגמים שהן פרי השתלשלות מהחלטות של שנים רבות לאחור. אי אפשר לצפות משום אשם או ישות משפטית אחרת המחויב בארנונה לפי החלטה משנה מסוימת שיחקור בנתיבותיה את ההחלטה עד לשנות בראשית. על כן מימד הזמן הפורמלי אינו ישים לסוג עתירה זה. בין כך, בין כך ובין כך אין זה חשוב להתאמץ ולברר את מועד ההחלטה הישימה לשנת 2001 שכן עיקרה של החלטה זו יושתת על שאלת השיהוי המהותי (אובייקטיבי) ולעניין זה שוקלת גם הטענה שאפס המעשה מצד העותרות איננו נעוץ במחדל רשלני שלהן. שיהוי מהותי (אובייקטיבי) משבאתי לכאן עלי להכריע בעיקר הסוגייה העומדת להכרעה. האם לוקה העתירה דנן בשיהוי מהותי ש"איכותו" מספקת כדי דחיית העתירה על סף הדיון בה, גופה. כבר הבהרתי לעיל, אגב הצגת טענות הצדדים, מהו שיהוי מהותי. ככל שנראה לי אין מחלוקת בין הצדדים על תוכנה של "מהותיות" השיהוי. לאמור, השיהוי הוא מהותי משום שהעתירה מבקשת לשנות, באיחור ניכר, את צד הכנסות העירייה מגביית ארנונה בשנים מסוימות ובכך לגרום לגירעון תקציבי מסוים. גירעון זה עשוי להשפיע על פעילות העירייה ביחס לכלל תושבי העיר, או לגרום להעלאת שיעורי הארנונה המוטלים על התושבים כדי לאזן את התקציב ולמנוע התקפחות שירותים. כך או כך חורגת ההשפעה או ההשלכה של העתירה מן המסגרת הדו-צדדית (עותרות-עירייה) ופורצת גדר אל האינטרס הכללי של תושבי העיר. עמדה על כך השופטת נתניהו: כשמדובר בתקיפת פעולת הרשות בנושא שיש לו השלכות על התקציב שלה (וכזו היא הטלת ארנונה וגבייתה), עבור הזמן עלול לפגוע באינטרסים של הרשות ושל הכלל...המסים הנגבים על ידי הארנונה מהווים חלק נכבד מהתקציב של הרשות. בטול החלטת הרשות המטילה את הארנונה לקראת סוף שנת הכספים, או אף באמצעיתה, לאחר שסכומי הארנונה נגבו והוצאו למימון השרותים העירוניים במסגרת התקציב של אותה שנה, תפגע באינטרסים הן של הרשות והן של כלל תושבי העיר. בטול החלטת הרשות והקביעה שגבית הארנונה אינה חוקית יביאו לחיובה להחזיר את אשר גבתה ביתר, דבר שתוכל לעשותו רק מתוך התקציב של השנים הבאות. אם כך יקרה, לא יהיה באפשרותה של הרשות לספק לתושבים אם השרותים הראויים אלא אם תוכל, במסגרת החוק, להגדיל את שעורי הארנונה בשנים הבאות. כך או אחרת יפגעו גם הרשות, גם התושבים (בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת פ"ד מב(1)678, 683 וראה גם: בג"ץ 417/84 קלפיש נ' המועצה המקומית סביון פ"ד לט(2 )110; ה"פ (חיפה) 412/98 חרס נ' עיריית קריית אתא) כאמור, מצד העיקרון, העותרות אינן חולקות על כך. אך הן טוענות שלוש טענות המכוונות להקהות את שיני טענת השיהוי המהותי: א) העירייה יכולה להתגבר על השלכות העתירה בדרכים שונות; ב) מהותיות השיהוי נשללת או, למצער, מצטמצמת מאד, אם השיהוי אינו פרי התרשלות; ג) השלכות השיהוי קטנות מאד והן בטלות בששים נוכח הצורך להגן על שלטון החוק. התגברות על השיהוי העותרות מודעות לכך שהצלחת עתירתן עשויה להוות בסיס לדרישת החזרי ארנונה גם מצד בעלי נכסים אחרים שמעמדם המשפטי כמעמד העותרות. ייתכן שהיקף ההחזרים עשוי להסתכם בכמה מיליוני שקלים. אולם העירייה נהנית מהכנסות שנתיות מארנונה בסך 144 מיליון שקלים. בהיקף הכנסות כזה היא יכולה "לספוג" את דרישת ההחזר או לקזז את גביית היתר מתשלומי ארנונה עתידיים, או לקבל אישורי שרים להעלאה חריגה מעטה של הארנונה ובא לרעננה גואל. אינני יכול לקבל את הטענה. ראשית אינני יודע את ההיקף המלא של השלכות העתירה על התקציב העירוני. שנית, גם אם אסמוך על ה"מפורסמות" ואניח שעיריית רעננה אינה נמנית עם הערים העניות שלחובתן גירעון תקציבי עצום, עדיין - ואף זה מן המפורסמות - אין מקום, בשום מועצה עירונית או רשות מקומית אחרת, לזלזל בערכם ומשמעותם של כמה מיליוני שקלים. אילו ניתן היה "לספוג" כמה מיליוני שקלים במסגרת תקציבה של רשות מקומית, מוטב היה לה אלמלא ביקשה לגבות אותם מלכתחילה. שלישית, העברת הנטל של הגירעון התקציבי אל כתפי התושבים, אין בו פתרון "יצירתי" כל עיקר. הוא אשר אומרת העירייה; קבלת העתירה תחייב הגברת הנטל על תושבי העיר או גריעה מן השירותים שהעירייה נותנת להם. מה אם כן מציע בא כוח העותרים? את הבעיה, כפתרונה? מהותיותו של שיהוי נעדר התרשלות העותרות אומרות שכיון שפגמי חיובי הארנונה שהוטלו עליהן בשנית הרלוונטיות אינם עולים מפני הצו ותוכנו בכל אחת מהשנים הרלוונטיות, לא ביכולתן לדעת שקיימים פגמים כאלה, בסמיכות זמן להוצאת צווי הארנונה השנתיים. אין זה סביר לדרוש מנישום, המקבל הודעת חיוב בארנונה, שיקיים בדיקה מעמיקה לאחור של צווי הארנונה שנים רבות עובר למועד החיוב הראשון שלו (כלומר שנים לפני שהחל להחזיק בנכס שבגינו חויב בארנונה). על כן גילוים המאוחר (המקרי)של פגמי החיובים הקונקרטיים אינו תוצאה של מחדל רשלני מצד העותרות.הוא תוצאה של התנהגות סבירה של נישום ועל כן אין מקום לחסום את דרכו של נישום כזה בפני בירור טענות הפגם שהוא טוען להן. הדברים אינם מקובלים עלי. אכן, לעתים, מראית פני צווי הארנונה אינה מגלה את הפגם ששורשיו נעוצים בהוראות ישנות המשמשות מסד לצו הקונקרטי שבדיון. אולם העובדה הזאת (שצו הארנונה של כל שנה קלנדרית הוא כלבנה המונחת על קודמתה וכל הלבנים כולן מושתתות על מסד שנוצק בשנה מסוימת) ידועה, בפועל או בכוח, לנישום הסביר. על כן ברצותו יקיים בדיקה לעומקן של שנות הצו וברצותו יימנע מעשות כן וישלים עם החיוב המוטל עליו. אין כאן מקום ליד המקרה. העירייה, תכנון תקציבה ופועל ביצועו אינם יכולים ואינם צריכים להמתין עד שנישום כלשהו יצווה להעלות את "ספר הזיכרונות" בפניו כדי לחטט בו ולחפש מעשי בגתן ותרש ישנים נושנים של קובעי החלטות הארנונה העירוניים. יתר על כן. העותרות דנן אינן בגדר "נישום תמים" המקבל ומשלים עם חיובי הארנונה המוטלים עליו משום שהוא סומך על תקינות מעשי העירייה. העותרות גילו ספקנות מרובה כלפי צווי הארנונה והניחו את עניינן בידי חברה (אור נכסים בע"מ) המתיימרת להיות מומחית בבדיקת חיובים כאלה. החברה אף ערכה השגות על חיובי העותרות וייצגה אותן בהליכים הפורמליים בפני העירייה וועדת הערר. אלא שה"גילויים" שהעלתה אותה חברה בחכתה אינם ממין טענות הפגם נושאי העתירה. את אלה, לא עלה בידי החברה לגלות חרף כושרה לבדוק את הצווים בציציותיהם (העותרות מאשרות כי הפגמים נתגלו למנהל החברה הבודקת, ביולי 2001, בשיחת אקראי שניהל עם עו"ד יעקב פינק המייצג נישומים אחרים שבפיהם טענות דומות לטענות העותרים). מכאן מתבקש "ממה נפשך"; כיון שהחברה המומחית לא מצאה את פגמי הצווים בכל בדיקות העומק שקיימה, אפשר שתאמר ש"הפגמים" אינם פגמים כל עיקר, או שלפחות אינם פגמים בולטים ואין מקום לדון בעתירה. ואם תאמר שהפגמים , פגמי ממש הם, על כורחך תאמר אף זה שהחברה המומחית, כשלוחתן של העותרות, כשלה-התרשלה בגילויים וממילא אין מקום לדון בעתירה. יתר על יתר. קו הפסיקה המסתמן (שלדידי בגדר הלכה פסוקה ייחשב) הוא שמימד תום הלב של הנישום אינו גורם כבד משקל בהקשר לטענת שיהוי. כך כתבה השופטת ביניש: כבר נפסק בבית משפט זה לא אחת, כי לא חלוף הזמן כשלעצמו משמש יסוד לדחיית עתירה שהוגשה באיחור, אלא העובדה כי עקב הזמן שחלף עלולים להפגע אינטרסים ראויים להגנה. בכל הנוגע להטלת ארנונה עומדים כנגד האינטרסים של העותרות - הנפגעות מהטלת החיוב - אינטרסים ראויים של תושבי הרשות המקומית ושל הרשות עצמה המופקדת על הצורך לספק שירותים לתושביה. על פי הגישה שהסתמנה לאחרונה בפסיקתנו, אין טענת השיהוי נשענת בעיקרה על מידת תום לבן וטיב התנהגותן של העותרות, אלא על מידת הפגיעה באינטרסים של העותרות אל מול הנזק הצפוי לאינטרסים אחרים כתוצאה מהשיהוי בהגשת העתירה. האיזון הראוי בין הפגיעות הצפויות לכל אחד מבעלי הענין כתוצאה מקבלת העתירה או דחייתה יכריע את גורל הטענה. (ראו: בג"צ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב ראש עיריית פתח תקוה, פ"ד מח(5) 630; בג"צ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ ואח' נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715; בג"צ 816/98, 1213/98 הרב ישראל רווח נ' השר לעניני דתות ואח', (טרם פורסם)) [בג"ץ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים פ"ד נג(1) 193 (ההדגשה שלי)]. עובדה היא שתקנות סדרי הדיון קובעות שעתירה שלא נקבע להגשתה מועד צריכה להיות מוגשת תוך 45 ימים מיום קבלת ההחלטה נושא העתירה. עתירות בענייני ארנונה אינן יוצאות מכלל זה חרף הידיעה (שודאי מתקיימת גם אצל מתקין התקנות) שנישום רגיל אינו יודע ואינו יכול לבדוק את שורשיהם הרחוקים והעמוקים של צווי הארנונה. בהקשר להערה אחרונה זו אני מבקש עוד להבהיר כי גם לעניין צו הארנונה של שנת 2001 "חלון הזמן" שבמסגרתו צריך לבחון את מועד גילוי הפגם הנטען בעתירה הוא של שנתיים ויותר (הזמן שחלף מאז שהעותרות נכנסו לנכסים). שכן העתירה כנגד הצו לשנת 2001 מבוססת על ליקוי שיכול היה להתברר לעותרות מיום כניסתן לנכסים ולאו דווקא מיום הוצאת אותו צו). המאזן המכריע; שיהוי מהותי מול שלטון החוק מקובל על הכל כי גם כאשר מתקיים שיהוי מהותי אין הוא מהווה, בכל מקרה, מחסום בפני בירור עתירה. הדבר תלוי בטיבו של הפגם החוקי שהעתירה טוענת לו ובמידת הפגיעה המסתברת בשלטון החוק מהשארת ההחלטה השלטונית על מכונה. כבר צוינו לעיל דבריו של השופט זמיר בפרשת נחום וכך סיכמה השופטת ביניש את העיקרון ההלכתי הזה: בגדר השיקולים שייבחנו לעניין דחיית עתירה מחמת שיהוי, יביא בית המשפט גם את השיקול של מידת הפגיעה בעקרונות שלטון החוק. ההלכה שיצאה מלפני בית משפט זה, ואין בקרבנו עוררין עליה, הינה כי פגיעה חמורה בעקרון החוקיות יש בה בנסיבות מסוימות כדי להטות את הכף ולהביא לקבלת העתירה על אף השיהוי שבהגשתה. תוצאה כזו ראויה היא גם אם יש בשיהוי שבהגשת העתירה כדי לפגוע באינטרסים חשובים של הרשות המנהלית, אינטרסים הראויים בדרך כלל להגנה. (ראו: בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678; בג"צ 2285/93 נחום נ' גיורא לב ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד מח(5) 630, 642) [ פרשת אמקור הנ"ל]. איזוהי פגיעה בשלטון החוק שהיא "חמורה" דיה כדי לדחות מפניה טענה של שיהוי מהותי? הנחייה מסוימת ניתן למצוא בדברי השופטת ביניש: ...במכלול השיקולים ששוקלים אנו לענין השיהוי ניתן דעתנו גם למידת הפגיעה בעקרון החוקיות... פגמים הנופלים במעשי הרשות אינם עשויים מעור אחד, יש בהם פגמים קלים או אפילו זניחים, ויש פגמים חמורים וחמורים ביותר. התוצאה המתבקשת מפגמים שנפלו במעשה המנהל שונה היא בהתאם לטיבו של הפגם, ולא הרי פגם היורד לשורש הסמכות כפגם אחר בהליך. כך הדבר במשפטנו המנהלי משכבר הימים, ובמיוחד כך הדבר מאז התפתחה בפסיקתנו הגישה לפיה בכל הליך של ביקורת שיפוטית מבחינים אנו בין הפגם, לבין התוצאה המשפטית המתבקשת ממנו. התוצאה - הסעד הניתן עקב קיומו של הפגם - לא בהכרח תביא לביטול המעשה המנהלי או לביטול מכל וכל של תוצאותיו, גם מקום שהפגם הוא מהותי ויורד לשורשם של דברים. לעניין התוצאה ייבחנו בנוסף לפגם עצמו גם הנסיבות הקשורות בביטול המעשה המנהלי... לא הרי טענה היורדת לשורש הסמכות כטענה המייחסת לרשות חוסר סבירות ובוודאי אין דומה טענה המייחסת לרשות הפלייה מטעמי שחיתות ושיקולים זרים לטענה הנוגעת לפגמים פורמליים בהליך [ פרשת אמקור הנ"ל]. מפסק דין זה נמצאנו למדים שבקטיגוריה של פגיעה חמורה בעקרון החוקיות מצויים המעשה או ההחלטה השלטונית החורגים ממסגרת הסמכות או שהם לוקים בטעמי הפסלות של שחיתות או שיקולים זרים. בקטיגוריה פחות חמורה מצויים מעשי השלטון או החלטותיו הנטענים להיות בלתי סבירים, או לקויים בליקויים פורמליים וכן מעשים שעל אף הליקוי החוקי שנמצא בהם יש להותירם על כנם מפני שעל פי עקרון הבטלות היחסית רב נזקו של הביטול על פני השארת המצוי על עומדו. בפסק הדין בפרשת אסולין הנ"ל עמדה השופטת נתניהו על כך שבדרך כלל באיזון שבין האינטרסים של הרשות המוניציפלית ושל תושביה לבין האינטרסים של העותר להשבת כספי ארנונה שנגבו שלא כדין, גובר יד האינטרס של ציבור התושבים. זה, אחד שהעותר איחר בעתירתו משום שלא ידע או לא יכול היה לדעת עובדות לאשורן ואחד שכן ידע את העובדות הרלוונטיות והשתהה "סתם". שהרי הנזק לציבור התושבים מתקיים בכל אחד ממקרי ההשתהות הללו וחשיבותו מכריעה את הכף (שם עמ' 683). אלא שהשופטת נתניהו הוסיפה שבכל זאת ייתכנו נסיבות שבהן מתקיים אינטרס ציבורי עקרוני חשוב יותר מן האינטרס הפיזי המבקש להטות את הכף כנגד השבת כספי לנישום. האינטרס העדיף הוא שמירת ממשלת החוק שלא יהיה למשיסה (שם עמ'684). על הרטוריקה הזאת חוזר, בדרכו שלו ובמילותיו שלו השופט (כתוארו אז) ברק (שם, 692-694). שוב חוזרת, אם כן, השאלה למקומה; מהי נקודת "השבירה" של האינטרס הציבורי הפיזי שהיא גם נקודת ההתגברות של האינטרס הציבורי העקרוני של קיום שלטון החוק. השופטת נתניהו מתייחסת ל"החלטה ו..פעולה, שהן בלתי חוקיות בעליל" (עמ' 684) ול"אי חוקיות ברורה של פעולת הרשות" (עמ' 685). השופט ברק כתב שיד האינטרס בדבר שלטון החוק אינה גוברת בכל מקרה על שאר האינטרסים. הדבר תלוי בטיבה של ההחלטה שהסתברה להיות בלתי חוקית. יש לשקול אם להחלטה תחולה רחבה או צרה, האם היא התקבלה בתום לב ומהי ההשפעה של מימד הזמן על היכולת לברר את נסיבות קבלת ההחלטה ועוד כיוצא באלה שיקולים שעשויים להחיל על ההחלטה את עקרון הבטלות היחסית (עמ' 694-695). בסופו של דבר, כמדומה לי, מתנקזות אמות המבחן הללו אל התמצית הבאה. מימד הזמן אינו מרפא החלטה או מעשה מנהלי שיסודם בהפרת חוק גלויה ומובהקת, שמימדיה גדולים והיא ניתנת לבירור, אם על פני ההחלטה ואם בבדיקה שהזמן שחלף אינו מונע אותה. גם הפרת חוק כזאת עשויה להינגף בפני מציאות שנוצרה מכוח ההפרה ואשר שכר השבתה לאחור אינו שווה בצער נזקיה. חריגה מסמכות, שכמוה כהעדר סמכות, היא מעשה מנהלי הבא בקהלה של "הפרת חוק גלויה ומובהקת". בענייננו נטענת טענת חריגה מסמכות כלפי העירייה. אולם יישום אמות המבחן שהוצגו לעיל אל ענייננו מוליך אותי למסקנה שבמקרה זה יד טענת השיהוי (על האינטרס הציבורי המגולם בה) תגבר. ראשית, אין זה ברור כל עיקר כי העירייה חרגה מסמכותה. הרי לא מדובר בטענה שהעירייה העלתה את שיעורי הארנונה בניגוד לדין המורה לה להקפיא אותם. היא ראתה לשנות לגבי מקרקעין מסוימים את הגדרת השיוך האיזורי שלהם (ובכך להגדיל את החיוב בארנונה) או לשנות סיווגי נכסים מסוימים (וגם בכך להעלות את החיוב בארנונה). לא הוצבע בפני על כל הוראת דין האוסרת על העירייה לערוך שינויים כאמור. ייתכן שלא היתה הצדקה לעריכת השינויים הללו. כלומר ייתכן ששינויים נעשו מתוך פרשנות מוטעית של סמכויות הסיווג של העירייה. אולם מחלוקות פרשניות כאלה אינן מעידות על "הפרת חוק גלויה ומובהקת". שנית, העירייה הגיבה לטענות העותרות, בין היתר בכך שצווי הארנונה ההיסטוריים וגם אלה שהם מושאי העתירה אושרו על ידי שרי הפנים והאוצר וגם בכך אפשר לראות ראיה לכאורה לכשרותם. שלישית, הפרת החוק, אם בכלל היתה כזאת, היא מאד ממוקדת. מדובר בנכסים שהם החנויות הממוקמות בקניון "רננים", שהוא קניון חדש יחסית. על כן הותרת הצווים הרלוונטיים על כנם, בשלב הזה, אינה מהווה הכשר ל"הפרת חוק גלויה ומובהקת" שהיא מפושטת מאד. יתר על כן, העירייה הגיבה, ללא תגובת נגד של העותרים, כי בין צווי הארנונה הרלוונטיים, יש גם צווים שהפחיתו את שיעור הארנונה על נכסי העותרות. אם יסתבר שאין תוקף לשינויי הסיווג למיניהם שערכה העירייה כלפי הנכסים וישונו, עקב זה, התעריפים הרלוונטיים, תקום זכותה של העירייה לבטל את ההפחתות ואף לבקש אישורים חריגים להעלאת שיעורי הארנונה. רביעית, קבלת טענת השיהוי לא תסתום את הגולל על בירור טענת הפרת הדין. כבר חיוויתי את דעתי שנושאי העתירה מתחדשים מידי שנה ובכל שנה קם צו ארנונה חדש העשוי לשמש מושא לעתירה (ודרכו, בעקיפין, ניתן לחזור לאחור אל ההחלטות הקודמות). אם העותרות עדיין מחזיקות בנכסים, הן יוכלו לחדש את העתירה לעניין שנת המס הנוכחית (אם הצו הקיים מושתת על אותם סיווגים כמו אלה שקדמו לו ואם העותרות יזדרזו בעתירה החדשה). אם כך יקרה תתברר סוגיית החריגה מן הסמכות ואם אמנם יימצא לה בסיס, תופסק ההפרה בפסיקת בית המשפט. תוצאת העתירה סיכומם של דברים הוא שאני מקבל את טענת הסף של שיהוי ומכוחה מוחק את העתירה. החלטתי למחוק את העתירה ולא לדחותה כדי שלא תקום טענת השתק אם תוגש עתירה נוספת, על בסיס חיובי הארנונה לשנה הנוכחית. העותרות ישלמו למשיבה סך 5000 ₪ הוצאות בצירוף מע"מ כדין. מיסיםארנונה