פסק דין סעיף 62א (א) של חוק התכנון והבנייה מונה שורה של סוגי תוכניות שהן "בסמכות ועדה מקומית" וביניהם גם תוכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים לתכליות שונות, ובכללן חקלאות (ס"ק 10). עתירה זו מתמקדת בשאלה האם מן הסמכות של הועדה המקומית לאשר תוכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק, באיזור המיועד לחקלאות, נובעת גם סמכות לאשר ולקבוע זכויות בניה מעבר להיקף הקבוע בהוראותיה של תוכנית קיימת. הנסיבות העותרת, חברה המפעילה תחנות תדלוק, יזמה והגישה, לועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה" (להלן: "הועדה המקומית"), תוכנית מפורטת (זמ/ מק/ 1/4/500) להקמת תחנת דלק (להלן: "התוכנית המפורטת"). עניינה של התוכנית המפורטת בשינוי יעוד של מקרקעין בשטח של כ- 17½ דונם, סמוך לתל נוף, ליעוד המאפשר הקמת תחנת תדלוק ושירות דרך מסוג ג' [בתחנת תדלוק מסוג ג' מותר, על פי תמ"א 18 (תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק) לספק דלק לכל סוגי כלי הרכב, להקים ולהפעיל בה מבנים ומתקנים לכל שירותי הרכב בשטח כולל שאינו עולה על 120 מ"ר]. על פי התוכנית הקיימת יעוד הקרקע הוא חקלאי, ללא זכויות בניה למעט הזכות לבנות סככה חקלאית בשטח של 50 מ"ר לחלקה בגודל מינימלי של 10 דונם. ביום 31.8.00, החליטה הועדה המקומית כי התוכנית המפורטת "חורגת מסמכות מקומית מכיוון שהיא כוללת זכויות בניה נוספות... שינוי ייעוד לתחנת תדלוק + מסחר, לא בסמכות מקומית" (להלן: "החלטת הועדה המקומית"). מסתבר כי סוגיית היקף סמכותה של ועדה מקומית לאישור תוכנית מפורטת לתחנת תדלוק התעוררה קודם לכן וועדה מקומית אחרת הפנתה, בעניין זה, שאילתה ליועץ המשפטי של משרד הפנים. השאלה סבה על הפירוש הראוי של הוראת סעיף 62א(א)(10) הנזכרת לעיל; לאמור, האם לנוכח אותה הוראת דין נתונה כל תוכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק בשטח חקלאי, לסמכותה של הועדה המקומית, או, שמא, בהעדר זכויות בניה בתוכנית התקפה, אין התוכנית המפורטת נתונה לסמכות ועדה מקומית. תשובת היועץ המשפטי של משרד הפנים אומרת: "[הדין] מעניק לועדה המקומית סמכות להרחיב את היקף השימושים המוכרים בתוכניות הקובעות שימושי תעשיה, מסחר וכד' באופן המתיר בהם גם הקמת תחנות תדלוק. לעומת זאת הסעיף אינו מאפשר לועדה מקומית להגדיל היקפי בניה מותרים בתוכנית קיימת או חדשה, רק בגין העובדה שמדובר בתחנת תדלוק". התשובה הופצה על ידי ראש מנהל התכנון במשרד הפנים, בחוזר שנשלח אל יושבי ראש הועדות המקומיות (להלן: "חוזר ראש המנהל") והיא שמשה גם את החלטת הועדה המקומית דנן. על החלטת הועדה המקומית הגישה העותרת ערר לועדת הערר המחוזית - מחוז מרכז (להלן: "ועדת הערר"). בהחלטה מיום 11.2.01, אישרה ועדת הערר את החלטת הועדה המקומית. ועדת הערר הביעה דעתה שהוראת סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה לא התכוונה להקנות לועדה המקומית סמכות להוסיף שטחי בניה מעבר להוראותיה של תוכנית קיימת. הדין הקנה לועדה המקומית סמכות להוסיף תכלית (תחנת תדלוק) לתכליות הקבועות בתוכנית קיימת, אך זאת במסגרת היקפי הבניה ככל שהם מותרים בתוכנית הקיימת. הא ראיה, ס"ק (6) של הוראת הדין האמורה הסמיך ועדה מקומית לאשר בתוכנית מפורטת "שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%". שינוי חלוקת שטחי הבנייה - כן; הוספת שטחי בניה - לאו. הדעת אינה סובלת שבמסגרת אותה הוראת דין, ידו האחת של המחוקק תתיר את שהוא אוסר (או אינו מתיר) בידו השניה. מכאן העתירה. טענות העותרת העותרת גורסת כי מכוח סעיף 62א (א)(10) לחוק התכנון והבנייה מוסמכת הועדה המקומית לאשר ולהפקיד תוכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק באזור חקלאי נטול זכויות בניה. היא טוענת שבהחלטות הועדה המקומית וועדת הערר נפלו שני פגמים ובכוח כל אחד מן הפגמים לגרום לפסילת ההחלטות. הפגם האחד הוא שהחלטות גורמי התכנון אינן עצמאיות. הן נבעו מחוות דעת היועץ המשפטי של משר הפנים שנכפתה עליהן, הר כגיגית, באמצעות חוזר הנהלת המשרד וחוזר נוסף, חוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2001 (להלן: "חוזר המנכ"ל") שאימץ את ההשקפה הפרשנית של יועמ"ש המשרד והורה אותה כהנחיה כללית. הועדה המקומית וועדת הערר הן רשויות מוסמכות המחויבות בהפעלת שיקול דעת עצמאי ואין הן כפופות לתכתיביו של שום גורם, גם לא גורם בכיר מהן בהיררכיה השלטונית. זוהי הלכה מושרשת במשפט המנהלי (ראה: בג"ץ 70/50 מיכלין נ' שר הבריאות פ"ד ד 319) שככל שנקבעו בה חריגים היא עדיין שרירה וקיימת (ראה: פרופ' י. זמיר הסמכות המנהלית (1996) כרך ב' 620). רשות מוסמכת אינה יוצאת ידי חובת קיום שיקול דעת עצמאי כאשר היא נותנת בהחלטתה גושפנקה להנחיה מקדימה של גורם אחר כלשהו (ראה: פרופ' ב. ברכה משפט מנהלי כרך ב' 47). בדידן העידה הועדה המקומית על עצמה (בדברי התגובה שלה לעתירה) כי פעלה על סמך ההנחיה המפורשת שבחוזר ראש מנהל התכנון המבוסס על חוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים. בין היתר אומרת באת כוח הועדה המקומית, בתגובתה, "ההנחיה [של ראש המנהל] היא מפורשת וברורה: בשטח שייעודו חקלאי ולא נקבעו בו זכויות בניה הועדה המקומית אינה מוסמכת להפקיד ולאשר תכנית לתחנת תדלוק...". באת כוח ועדת הערר ציינה, אף היא, בתגובתה לעתירה כי הועדה שקלה ואימצה את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים וכן איזכרה את חוזר המנכ"ל המתנבא באותו סגנון של חוזר ראש מנהל התכנון. הפגם השני הוא שההחלטות אינן סבירות לגופן, לפי שהן אינן משקפות לא את לשון החוק הפשוטה ולא את תכליתו. אין בהוראת הדין שום אמירה המגבילה את סמכותה של ועדה מקומית לאשר הקמת תחנת תדלוק, בשטח חקלאי, על פי זכויות הבניה המותרים בשטח כזה, בתוכנית קיימת. לעומת זה, ההיסטוריה החקיקתית של הוראת הדין בה עסקינן והסביבה הנורמטיבית שבמחיצתה הוא מופעל עשויים לבסס פרשנות המסמיכה את הועדה המקומית לאשר את התוכנית המפורטת נשוא העתירה. סעיף 62א הוסף לחוק התכנון והבניה ביולי 1998 באמצעות חוק משק הדלק (קידום התחרות) (תיקון) תשנ"ח - 1998 (להלן: "חוק משק הדלק"). חוק זה נחקק כשברקעו תוכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק (תמ"א 18) שנכנסה לתוקף כשנה וחצי קודם לכן (במרץ 1997). תמ"א 18 שוותה לנגדה, בין היתר, מטרה "להתאים ולאפשר הרחבה של מערך תחנות התדלוק בהתאם לצרכי האוכלוסיה במדינת ישראל ולגידולה". תמ"א 18 קבעה את סווגן של תחנות התדלוק לשלוש דרגות, (בהתאם לסוג השירותים ולהיקף הבינוי המותרים בכל סוג) והורתה, באורח עקרוני איזה סוג של תחנה ניתן לאשר, בתוכנית מפורטת, בהתאמה לייעודי המקרקעין שבתוכנית. תמ"א 18 אינה מתייחסת לאפשרות של הקמת תחנת תדלוק בשטח חקלאי. נקבע בה שבתחום אזור בנוי (שטח המיועד לבניה בתוכנית מקומית) ניתן להקים תחנת תדלוק מדרגה א' (היקף הבניה בה מוגבל ל-70 מ"ר); בתחום אזור המיועד למסחר משולב בעסקים ובחניון רכב שבאזור מגורים ניתן להקים תחנת תדלוק מדרגה א' או ב' (היקף הבינוי באחרונה הוא 120 מ"ר) ובאזור שיועד לתעשיה או שרותי רכב או באזור שאינו אזור בנוי ניתן להקים תחנת תדלוק מכל דרגה (לרבות דרגה ג' שבה היקף הבינוי מוגבל ל- 120 מ"ר). חוק משק הדלק הרחיב את רשימת ייעודי המקרקעין שבתחומם ניתן להקים תחנת תדלוק. הייעודים הנוספים הם: חקלאות, אחסנה וחניה. החוק הניח בידי הועדה המקומית סמכות לאשר, בתוכנית מפורטת, הקמתה של תחנת תדלוק בכל אחד מן הייעודים האמורים. המגבלה היחידה שהדין מטיל נעוצה בהותרת הכפיפות ההיררכית של התוכניות השונות על מכונה (לפי סימן ח' של פרק ג' של חוק התכנון והבנייה; סימן שעניינו סולם העדיפות של תוכניות). לאמור, הועדה המקומית אינה יכולה לאשר, בתוכנית מפורטת, זכויות בניה מקום שתוכנית גבוהה במדרג מונעת אותן. אלא שהעותרת גורסת שמגבלה זו אינה רלוונטית לעניין דידן. שהרי תמ"א 18 היא תוכנית המצויה בראש הסולם ההיררכי של התוכניות. לכן אף על פי שהתוכנית הקיימת באזור מסוים - שהיא ודאי נמוכה במדרג מתוכנית מתאר ארצית - מגבילה זכויות בניה, באה תמ"א 18, העדיפה, ואומרת מהן זכויות הבניה המותרות לעניין תחנות תדלוק לדרגותיהן. העותרת טוענת שהשילוב של הוראות חוק משק הדלק עם הוראות תמ"א 18, מניח בידי הועדה המקומית חופש לאשר, תוכנית מפורטת הכוללת תחנת תדלוק בשטח חקלאי ובהעדר מגבלה קונקרטית, ניתן לאשר תחנת תדלוק מן הדרג הגבוה ביותר (דרג ג). עיקר טענות המשיבות עד שהן משיבות לגוף טענות העתירה גורסות המשיבות שאין מקום לדון בה משלושה טעמים: א. העותרת לא השלימה הליכי קבלת אישורים שונים הנחוצים לצורך הפקדת תוכנית להקמת תחנת תדלוק; ב. העותרת לא מיצתה את אפשרויות הערעור וההשגה על החלטת ועדת הערר, בפני הועדה המחוזית; ג. (להשקפת הועדה המקומית) הטיית מרכז הכובד של העתירה (בסיכומי העותרת) כנגד חוזר המנכ"ל, מחייבת את צירוף מנכ"ל משרד הפנים כמשיב לעתירה והלכה למעשה אף מוציאה את העתירה מגדר סמכותו של בית משפט זה לנוכח הוראת סעיף 255א לחוק התכנון והבניה. לטיעון המרכזי הראשון של העותרת (פגיעה בעקרון עצמאות שיקול הדעת של הרשויות המוסמכות) השיבו, הועדה המקומית וועדת הערר כי שיקול דעתן לא נפגם בשל חוזר ראש מנהל התכנון. באת כוח הועדה המקומית ציינה כי הועדה התייחסה להנחיות ראש מינהל התכנון כגורם אחד במכלול השיקולים. ועדת הערר אמרה כי שקלה את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים ושל ראש מנהל התכנון כהשקפה פרשנית של הדין, אשר אינה מחייבת את הועדה. לגוף הטענה המרכזית השניה מתייצבות באות כוח הועדה מקומית וועדת הערר אחר החלטות רשויות תכנון אלה. משמעות ההחלטות היא שלפי חוק התכנון והבנייה לועדה מקומית נתונה סמכות לאשר הקמת תחנות תידלוק בייעודי קרקע שנקבעו בחוק (וביניהם קרקע חקלאית). אולם אין בסמכותה ליצור זכויות בניה יש מאין, או להוסיף אחוזי בניה לצורך הקמת תחנות תדלוק. אחוזי הבניה וזכויות הבניה קבועים בתוכנית הקיימת והזכות להוסיף עליהם נתונה לסמכות הועדה המחוזית. סוגיות העתירה שאינן צריכות דיון השאלה היחידה הראויה לעיון ודיון, בעתירה זו, היא שאלת גבולות הסמכות של ועדה מקומית לאשר, בתוכנית מפורטת, הקמת תחנת תדלוק. לפיכך אקדים ואשלול את הצורך להידרש לשלל טענות אחרות. אי השלמת דרישות מקדמיות פניית העותרת אל הועדה המקומית להפקדת תוכנית מפורטת שבמסגרתה תאושר הקמת תחנת תדלוק, נדחתה, ראש וראשונה משום שהועדה המקומית סברה שהתוכנית אינה בסמכותה. כך גם היתה סברת ועדת הערר. משום כך לא אוכל לדחות את העותרת מעם פני רק משום כך שלא השלימה, כנטען, את תהליך הקבלה של אישור והסכמה מצד רשויות שונות (כגון אישור מע"ץ ומשרד התחבורה). שהרי אין טעם בכל האישורים הללו אם עניין הקמת התחנה חורג מגדר הסמכות של הועדה המקומית. אי מיצוי הליכים סעיף 12ב(א)(3) לחוק התכנון והבניה מסמיך את ועדת הערר המחוזית לדון בערר על החלטת ועדה מקומית "בעניין תכנית שבסמכותה" ולפי סעיף 12ב(ד)(2),על החלטת ועדת הערר ניתן לערור בפני הועדה המחוזית. כן ניתן לערור, ברשות יו"ר ועדת הערר, בפני הועדה המחוזית על החלטת ועדת הערר, בערר על החלטת ועדה מקומית בעניין אישור או דחיית תוכנית לפי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה. המשיבות סבורות שעד שהעותרת עורכת עתירה לבית משפט זה עליה להקדים ולמצות את הליכי הערר האפשריים במסגרת מוסדות התכנון. על כן העתירה מוקדמת מדי. אינני סובר כך. אפשרויות ההשגה והערר המנויות לעיל יוצאות מן ההנחה שהועדה המקומית קבלה החלטה, בתחום סמכותה. העובדה שהועדה המקומית קבעה שהתוכנית המפורטת שעל הפרק אינה בתחום סמכותה, מעקרת את היכולת להשיג על ההחלטה. אין לעותרת ברירה אלא לנסות ולהניח, בהחלטה שיפוטית הולמת, בסיס מתחת לפני פעולת הועדה המקומית. רק אחר כך תוכל להשיג על החלטת הועדה, אם זו לא תניח את דעתה. אי צירוף מנכ"ל משרד הפנים וגבולות הסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים העתירה אינה מכוונת כנגד חוזר המנכ"ל ואף לא כנגד חוזר ראש המנהל. היא מכוונת במישרין כנגד החלטת רשויות התכנון ובעקיפין כנגד אימוץ ההשקפה הפרשנית העולה מחוזרים אלה, בידי רשויות התכנון. העותרת סבורה שרשויות התכנון היו צריכות להגיע למסקנה פרשנית אחרת מזו שהגיעו אליה גורמי משרד הפנים וכי הרשויות הללו אינן כפופות לחוזרי משרד הפנים. כיון שהסוגיה שהוצבה על מדוכת הדיון היא שאלת עצמאות שיקול הדעת של רשויות התכנון וסבירות תוכן החלטותיהן, אכן נראה שגורמי משרד הפנים אינם "צד" לדיון ולא היה צורך לצרפם כמשיבים. ממילא מיותר לבחון את השאלה האם בית משפט זה מוסמך להעביר בשבט ביקורתו את חוזר המנכ"ל [באת כוח הועדה המקומית הצביעה על הוראת סעיף 255 א(ב) של חוק התכנון והבנייה שהוציאה "עתירות נגד החלטות שר הפנים" מגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים (החלטה של מנכ"ל המשרד כמוה כהחלטת השר ראה: ע"א 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד נא (5) 385). אולם חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים אינו כולל את הסייג האמור]. החלטת רשויות התכנון - עצמאות או כפיפות החלטת הועדה המקומית אינה מזכירה, לא את חוות הדעת היועץ המשפטי, לא את חוזר ראש המנהל ובודאי שלא את חוזר המנכ"ל (שהוא מאוחר מהחלטת הועדה). עם זה, אין מחלוקת שחוזר ראש המנהל היה לנגד עיני הועדה ושימש את שיקוליה. בעניין ההשלכה של חוזר ראש המנהל על החלטת הועדה המקומית הציגה באת כוח הועדה מענה שיש בו סתירה פנימית. מצד אחד, באת כוח הועדה אומרת שהועדה שקלה את בקשת העותרת באורח עצמאי תוך שהיא מביאה בחשבון שיקוליה גם את עמדת הנהלת משרד הפנים ורואה בה גורם נוסף שאותו היא רשאית לשקול כיון שהיא מותרת בהתייעצות עם כל גורם הנראה בעיניה רלוונטי ובכלל זה, קבלת חוות דעת משפטית (השווה: בגץ 697/80 גלמונד נ' הועדה המחוזית פ"ד לו(1) 817, 822). מצד שני, אומרת פרקליטת הועדה כי חוזר ראש המנהל הוא בגדר "הנחיות פנימיות" שהרשות הוציאה ושהיא, ככלל, מחויבת לפעול לפיהן ולא לסטות מהן סטייה שאינה מוצדקת (בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מנהל מקרקעי ישראל פ"ד מז(3) 853). פרקליטת ועדת הערר פטרה את הטענה בעניין שיקול הדעת הכפוי של הועדה, באומרה, במלים קצרות, שהועדה דנה בעררה של העותרת באורח עצמאי וכי בעשותה כן היתה הועדה מותרת גם לשקול את חוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים ואף לעיין בחוזר מנכ"ל המשרד שעניינו ההיבט המשפטי של סמכויות הועדה. תשובת הועדה המקומית מאד בעייתית בעיני, אך "משחקת לידיה" העובדה שבקשת העותרת נבחנה גם על ידי ועדת הערר. אכן הועדה המקומית היא רשות תכנון הפועלת כרשות מוסמכת על פי הדין בתחום סמכויותיה. על כן חלה עליה החובה לפעול תוך קיום שיקול דעת עצמאי, בלא תכתיב של שום גורם, אפילו לא גורם בכיר יותר בהיררכיה השלטונית [על הלכת העצמאות של הרשות המוסמכת נשמעו השגות מפי טובי התיאורטיקנים של המשפט המנהלי (בפסק הדין בפרשת חורב הצביע השופט מ. חשין על חיבוריהם של פרופסור ה. קלינגהופר, "הוראות פנימיות לרשות המוסמכת - מה תוקפן", הד המשפט 3 (תשי"ז- 1956) 38 - 40; פרופסור ב. ברכה משפט מנהלי כרך שני(תשנ"ו-1996) 43 - 104; פרופסור י. זמיר הסמכות המנהלית כרך שני (תשנ"ו-1996, כרך ב), 604 -621; ד"ר י.דותן הנחיות מנהליות (תשנ"ו-1996)) אולם הלכה זו נותרה, בעיקרון על מכונה (ראה: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה פ"ד נא(4) 1, 156 מפי השופט חשין; בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים פ"ד נד(3) 5, 15 מפי השופטת דורנר)]. עקרון שיקול הדעת האוטונומי של הרשות המוסמכת, סובל התייעצות עם גורם חיצוני ואפילו אימוץ דעתו של גורם חיצוני, אם הדבר נעשה לאחר שהרשות המוסמכת נתנה דעתה לסוגיה הניצבת לפניה ולא ביטלה את דעתה, או נמנעה מגיבוש דעתה בשל אותה השקפה של הגורם החיצוני . עמד על כך פרופ' י. זמיר: אמנם, אין הרשות המוסמכת מנועה מלהתייעץ עם כל גורם חיצוני הנוגע לעניין, ואף אין היא מנועה מלאמץ את דעתו ואפילו להיענות לבקשתו, אם אין הם בגדר שיקול זר ... אולם, כשמדובר בגורם חיצוני, הרשות המוסמכת אינה פטורה מן החובה להפעיל בעצמה את שיקול הדעת שלה, כפי שנקבע בחוק. משום כך אין היא רשאית בדרך כלל לאצול את סמכותה לגורם חיצוני. משום כך גם אין היא רשאית לכופף את סמכותה להוראות של גורם חיצוני. אם היא מבטלת את רצונה מפני רצונו, או אם היא מתנה הסכמתה בהסכמתו, הרי זה כאילו העבירה לו את הסמכות שהוענקה לה ויש בכך כדי לפסול את החלטתה. (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, (תשנ"ו - 1996), 621 - 620) המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי "הנחיות פנימיות". שכן "הנחייה פנימית" של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ"הנחיות פנימיות" של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק. (השווה ע"א 217/90 הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות נ' עיני פ"ד מז )2) 111). האם הועדה המקומית נהגה בהתאם לעיקרון זה? ספק רב יש בדבר. מקובל עלי שרשות מוסמכת רשאית לעיין בחוות דעת משפטיות או להיוועץ במומחים. בכך אין כדי למונעה מקבלת החלטה עצמאית. פרוטוקול ההחלטה הלאקוני של הועדה המקומית איננו מאיר את עינינו בשאלה האם הועדה "הונחתה" על ידי חוזר ראש המנהל או שמא "אימצה" את הפרשנות המשפטית העולה הימנו. כתב התגובה, לעתירה והסיכומים, מפי באת כוח הועדה המקומית מסירים טפח מלוט השיקולים של הועדה. באת כוח הועדה המקומית מתייחסת ל"הנחיית מנהל התכנון במשרד הפנים... ההנחיה היא, כאמור מפורשת וברורה..." (כתב התגובה) וקובעת כי הועדה פעלה "בהתאם להנחיות משרד הפנים" וכי "כך היא מצווה לעשות" (סיכומים). אמנם הדברים הללו משולבים באמרות כי הועדה "שקלה באופן עצמאי את בקשת העותרת" וכי ההתייחסות אל להנחיות ראש המנהל הייתה כאל "גורם נוסף במכלול השיקולים" (סיכומים), אולם האמרות הסותרות הללו מקימות חשש כבד לכך שהועדה המקומית ראתה עצמה מחויבת בהשקפתו הפרשנית של היועץ המשפטי של משרד הפנים ולא הרשתה לעצמה הרהור עצמאי בנכונותה של חוות דעת זו. אילו עמדה לפני החלטת הועדה המקומית בבדידותה, כמדומה לי שהייתי מורה לבטל אותה ולהחזירה אל הועדה על מנת שתקיים שיקול דעת עצמאי כדת. אולם אם נפל פגם פוסל בתהליך קבלת ההחלטה של הועדה המקומית, מצא זה את תרופתו בהחלטה שיצאה מלפני ועדת הערר. ועדת הערר איננה "רק" גוף השומע עררים. היא גם מוסד תכנון בעלת סמכות מקורית לדון ולהחליט מחדש בסוגיה שהוצבה על מדוכת הדיון בועדה המקומית. מכאן שבחינת שאלת סמכותה של הועדה המקומית, לאשר את התוכנית המבוקשת, באורח עצמאי, בידי ועדת הערר, כמוה כקבלת החלטה, מקורית, העומדת על אדניה שלה, והם נטולי הפגם הדיוני-מהותי שדבק בהחלטת הועדה המקומית. אין יסוד מספיק לסברת העותרת ולפיה גם ועדת הערר פעלה על פי ה"תכתיב" הנובע מחוזר ראש המנהל וחוזר המנכ"ל (האחרון, כמדומה לי, מאוחר יותר מהחלטת ועדת הערר וממילא לא שימש גורם בשיקוליה). ועדת הערר נימקה את החלטתה ובהנמקה זו אין לראות שמץ של "כניעה" לדעתו של גורם אחר. ועדת הערר השתמשה בנימוקים שלא נזכרו בחוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים וגם בכך ניתן לראות ראייה מסוימת לשיקול הדעת העצמאי שהופעל על ידה. כיון שאין יסוד לבטל את החלטת ועדת הערר בטענה של העדר שיקול דעת עצמאי, אין עוד צורך לחזור, בהיבט זה של עצמאות השיקולים, אל הועדה המקומית ודין ראש עתירה זה לדחייה. סבירות החלטת רשויות התכנון פשוט וברור הוא שהשאלה הניצבת לדיון היא צדקת פרשנותן של רשויות התכנון את הוראת הדין המסמיכה את הועדה המקומית לאשר תוכנית מפורטת שעניינה תחנת תדלוק. זוהי, אם כן, שאלת פרשנות נורמה חוקית ולא שאלה של מדיניות תכנונית. כבר אמרתי במקום אחר: מקובל עלי שהתערבותו של בית משפט זה בהחלטות מוסדות התכנון אינה כשל בית משפט שלערעור. זו התערבות של ערכאה שיפוטית בשיקול הדעת של רשות מנהלית מקצועית. התערבות כזאת, לפי טבעה מוגבלת היא. לא לי להחליף את שיקול דעתי בשיקול הדעת של חברי הועדה. אינני צריך לבחון את נכונות השיקולים אלא את צדקתם לאמור האם הם מצויים בתוך "מתחם הסבירות" והאם לא נפל בהם פגם או פסול מן הפגמים המנהליים (ע"מ 1991/96 (ת"א) שקורי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה) במסגרת זו, כשמדובר בפרשנות של נורמה משפטית, מרחב ההתערבות של בית המשפט גדול יותר. אמנם בית המשפט הדן בעתירה מנהלית כנגד החלטת מוסד תכנוני צריך לשוות לנגד עיניו את הידיעה שהנורמה המשפטית שנתפרשה בידי רשות התכנון, היא מתחום דיני התכנון וטבועה בה "מחשבה תכנונית". מכאן שפירוש הנורמה בידי רשות התכנון מבוסס גם על הרקע המקצועי של הרשות התכנונית המופקדת על ענייני התכנון ו"מבינה" בהם יותר מבית המשפט. עם זה, פרשנות נורמה משפטית בכלל ונורמה הקבועה בדין בפרט היא "לחם חוקו" של בית המשפט. על כן, עם הידיעה וההערכה לגופי התכנון המפרשים את הדין בתחומם, אל לא לבית המשפט להותיר על כנה פרשנות דין שאין הוא יכול לקבל אותה. עמד על כך הנשיא ברק: על בית המשפט להטות אוזן לפרוש של הרשות המבצעת את החוק ולהערותיה. עם זאת, לאחר שבית המשפט עיין בפרושן של הרשויות השונות, עליו להכריע בפרוש הראוי , תוך שעליו לראות עצמו חופשי בבחירת הפרוש שנראה לו כפרוש הנותן ללשון החוק אותה משמעות המגשימה את תכליתו על פי תפיסתו של בית המשפט את מובן הלשון ומשמעות התכלית. [בג"ץ 142/89 תנועת לאו"ר נ' יו"ר הכנסת פ"ד מד(3) 529, 551] פרשנות משפטית פגומה שוללת מהחלטת הרשות המנהלית את סבירותה וראוי להתערב בה (ראה פסק הדין של השופט קמא בב"ש 1/97 (י-ם) יד לקשיש נ' ועדת הערר המחוזית). מכאן שעלי "להפשיל שרוולים" ולחפון ידי אל תוך הפרובלמטיקה הפרשנית פנימה כדי לדלות את טעמי ההשקפות השונות ולהפך בהן בדעתי. השקפת ועדת הערר (שהיא גם עמדתו של היועץ המשפטי של משרד הפנים) היא שהשינוי שנעשה בחוק התכנון והבניה, באמצעות חוק משק הדלק, נועד להוסיף תכלית של הקמת תחנת תדלוק באזורים שייעודם מפורט בחוק אך השינוי הזה אינו מאפשר הגדלת היקפי בניה לעומת המותר בתוכנית קיימת. סמכותה של הועדה המקומית לאשר הקמת תחנת תדלוק כפופה למגבלת זכויות הבניה שבתוכנית הקיימת. הגדלת זכויות הבניה או הוספת זכויות בניה היא בסמכות הועדה המחוזית שלה ראיה רחבה יותר, במיוחד כיון שמדובר בהקמת תחנת תדלוק המשפיעה על אופי וחזות הסביבה בשטח חקלאי או בשטח פתוח. וכבר צוין שועדת הערר נטלה ראיה מהוראת סעיף 62א(א)(6) של חוק התכנון והבניה שהסמיה את הועדה המקומית לשנות חלוקת שטחי הבניה המותרים בתוכנית מבלי לשנות את סך השטח המותר לבניה. נמצא כי המחוקק לא ראה (בסעיף קטן זה) להניח בידי הועדה המקומית אפשרות להגדיל היקפי בניה והדעת, לכן, נותנת, שגם סעיף קטן (10) אינו מבקש לסטות מן העיקרון הזה. הוראות תמ"א 18, לפי השקפת ועדת הערר, אינן מעניקות זכויות בניה. הן הוראות מגבילות היוצרות מסגרת לצורך הגשת בקשה לאישור תחנת תדלוק ותכליתן להגביל את היקף הבינוי השימושים והשירותים בתחנת תדלוק, בהתאם לאזורים השונים. כאשר השטח ממילא מיועד לבינוי והבקשה המונחת לפני הועדה המקומית היא לשינוי יעוד (הקמת תחנת תדלוק) מותרת הועדה המקומית בכך (לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה). אולם כאשר השטח אינו מיועד לבינוי אין לועדה המקומית רשות להקנות בו זכויות בניה [דוק והשווה את היחס שבין סמכות הועדה המקומית לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה לבין מגבלות אישור הקמת תחנת תדלוק לפי תמ"א 31 (ע"א 8116/99 אדם טבע ודין נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון)]. אני סבור שההשקפה הפרשנית שנתקבלה או אומצה על ידי ועדת הערר אינה נכונה. אבאר את דעתי. במרכז הדיון מצויה הוראת סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבניה שזו לשונה: (א) תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א): (1) ... (10) בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה. עד שנחקקה הוראת חוק זו (בחוק משק הדלק) ניתן היה לאשר, בתוכנית מפורטת הקמת תחנת תדלוק בהתאם להוראות תמ"א 18: 9.2 הקמת תחנה על פי תכנית קיימת (א) מקום שבתכנית קיימת ייעדו מקרקעין לתעשייה או לתעשייה משרדים או מסחר או למרכזי תחבורה יהיו גם תחנות דלק במשמע גם אם לא נאמר כך במפורש והיא כשאין בתכנית מקומית כוונה אחרת משתמעת; עתה, משנחקק חוק משק הדלק , צריך, לדעתי, לקרוא אל הוראת תמ"א 18 הנ"ל את סוגי ייעוד המקרקעין שהוספו בחוק משק הדלק, כך: לפיכך צריך לקרוא את ההוראה הבאה של תמ"א 18 כאילו נוספו לה הייעודים הנקובים בחוק משק הדלק: 9.2 הקמת תחנה על פי תכנית קיימת (א) מקום שבתכנית קיימת ייעדו מקרקעין לתעשייה או לתעשייה משרדים או מסחר או למרכזי תחבורה או לחקלאות, לאחסנה או לחנייה יהיו גם תחנות דלק במשמע גם אם לא נאמר כך במפורש והיא כשאין בתכנית מקומית כוונה אחרת משתמעת; (ב) ... [הייעודים המודגשים הם אלה שחוק משק הדלק הוסיף. ע.מ] מה תואר ומה דמות לתחנות התדלוק שניתן לאשר במקרקעין שלהם ייעודים שונים כאמור לעיל? לכך ניתן מענה בהוראה אחרת של תמ"א 18: 8. הקמת תחנות תדלוק לסוגיהן באזורים השונים בכפוף לאמור בסעיף 9 להלן... ניתן לאשר תוכנית מפורטת להקמתן של תחנות תדלוק: (1) בכל אזור אשר בתחום אזור בנוי - אם התחנה היא בדרגה א'; (2) באזור שיועד בתכנית מקומית למסחר משולב בעסקים, או לתעשיות עתירות ידע ובחניון לרכב שבאזור מגורים - אם התחנות הן בדרגה א' או ב'; (3) באזור שיועד בתכנית מקומית לתעשייה או לשירותי רכב או באזור שאיננו אזור בנוי תהא דרגתה אשר תהא קריאת או יישום הוראה אחרונה זו אל הקמת תחנת תדלוק בשטח חקלאי, יאמר ש"ניתן לאשר תכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק... באזור שיועד בתוכנית מקומית לחקלאות ["אזור שאיננו אזור בנוי"]. האישור הוא לתחנה בכל דרגה משלושת הדרגות שתמ"א 18 נוקבת בהן. הוראות תמ"א 18 אינן מתייחסות במפורש לשאלת זכויות הבניה הקיימות במקרקעין. אולם מן ההכרח לקרוא בהן הוספה והרחבה של זכויות ניצול של המקרקעין, תוך הגבלת הזכויות הנוספות להיקפים הקבועים בתמ"א. אכן כך, כנראה, גורס השופט ריבלין: תכנית המתאר הארצית [תמ"א 18] הרחיבה את דרכי השימוש המותרות על פי התכנית המקומית (המפורטת) והרחיבה בכך את זכויות הניצול המותרות בקרקע. [ע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (ההדגשה שלי. ע.מ)] תמ"א 18 לא שיוותה לנגדה את יישום הוראותיה במקרקעין שייעודם חקלאי. את זאת עשה חוק משק הדלק, אשר הניח בידי הועדה המקומית סמכות לאשר הקמת תחנת תדלוק גם במקרקעין שייעודם חקלאי. הואיל והחוק שמר על ההיררכיה של תוכניות התכנון, כפופה הסמכות של הועדה המקומית לגבולות ולתניות הקבועות בהוראות תמ"א 18. הראיה שועדת הערר ביקשה ליטול מהוראת ס"ק (6) של סעיף 62א(א) לחוק התכנון והבניה אינה מוכיחה את המבוקש. אולי, דווקא, אפשר למצוא בה תימוכין להשקפה הנוגדת. שהרי סעיף קטן (6) מלמד שמשסבר המחוקק שיש להגביל או למנוע מן הועדה המקומית לאשר בתוכנית מפורטת הגדלת זכויות בניה, נקב בדבר במפורש. ממילא אם לא נאמר בדין דבר אודות התרת זכויות בינוי, אין מניעה שהועדה המקומית תאשר אותן. לא בכדי אין בהוראת חוק משק הדלק כל התייחסות המגבילה את סמכות הועדה המקומית לזכויות בנייה הקיימות בתוכנית המתאר המקומית. פשוט וברור בעיני שהמחוקק נתן דעתו לכך שבהתירו שימוש בקרקע חקלאית למטרת תחנת תדלוק הוא מוסיף שימוש הכולל בינוי במקום שבו אין מעיקרה זכויות בינוי. שאם לא כן אפשר היה להקשות על השינוי שחולל חוק משק הדלק ב"מה הועילו חכמים בתקנתם"? הרי קרקע חקלאית ו"זכויות בניה" הם כשני קטבים מטיפוס זהה של מגנט חשמלי. הייתכן שהמחוקק קירב אותם זה לזה בידו האחת ובה בעת דחה אותם זה מזה בידו האחרת? שאלתי בנדון זה את באת כוח ועדת הערר והיא השיבה כי לעתים נלוות לשימושי הקרקע החקלאית גם זכויות בינוי מסוימות כגון בינוי סככות או בינוי לצרכים חקלאיים. בנסיבות כאלה מותרת הועדה המקומית לאשר הקמת תחנת תדלוק בקרקע חקלאית כשגבולות הבינוי שלה הם גבולות זכויות הבינוי החקלאי הקיימות. הגיון זה נראה לי זר ומוזר. מה הקשר בין זכויות בינוי חקלאי להיקף הזכות להקים תחנת תדלוק? למה אפשר קיומם של חממת עגבניות או לול תרנגולות מאפשר לועדה המקומית לכתתם למתקני שירות של תחנת דלק ואילו בהיעדרם מוקנית הסמכות רק לועדה המחוזית? סוף דבר, מסקנתי היא שהיעדר זכויות בניה בקרקע שייעודה חקלאי אינו שולל את סכות הועדה המקומית לתכנון ובנייה בהתאם לסעיף 62א(א)(10) של חוק התכנון והבנייה. התוצאה האופרטיבית וסייגיה יתקבצו מסקנותי אלה לאלה ויורוני שעלי לקבל את העתירה. אולם אני מבקש לדייק במשמעות ובהיקף של קבלת העתירה. אני מקבל את עתירת העותרת לקבוע כי מימוש הסמכות המוקנית לועדה המקומית בסעיף 62א(א)(10) של חוק התכנון והבניה אינו תלוי בהיקפי הבניה המותרים בשטח החקלאי מכוח תוכנית קיימת. אולם תמ"א 18 קובעת שלא תותר הקמת והפעלת תחנת תדלוק אם הדבר אינו מותר על פי הוראת כל דין אחר; וכן כי תוכנית זו אינה מחייבת את מוסדות התכנון לאשר תוכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק; ועוד שמוסדות התכנון צריכים לשקול את הקמת התחנה על רקע צרכי הבטחת שרות נאות לצרכנים, מניעת מפגעים בטיחותיים, תחבורתיים וסביבתיים ועוד כיוצא באלה שיקולים שמוסדות התכנון רשאים להביאם בחשבון. מכאן עלי לסייג את התוצאה האופרטיבית של העתירה ולקבוע כי הדיון בבקשת העותרת להפקיד את תוכניתה המפורטת, יוחזר אל הועדה המקומית. זו אמנם תוכל לשקול את הבקשה משום שלפי מסקנות עתירה זו הדבר נתון לסמכותה. אלא שהועדה המקומית איננה מחויבת לקבל את הבקשה אם יימצאו טעמים ראויים לכך (כגון מניעה חוקית אחרת, או דרישת עמידה בתנאים תחבורתיים או סביבתיים, או דרישת תכנון כולל לתחנות דלק וכיו"ב). אינני צריך לדון כעת בטיבם של טעמי הסירוב האפשריים שכן עד הנה לא ראתה הועדה את עצמה מוסמכת לדון בהם ודחיית בקשת העותרת ביד הועדה המקומית אינה משמיעה בהכרח כי קיימים טעמי דחייה וסירוב כאלה. אני מבטל את החלטת הועדה המקומית לדחות, מחוסר סמכות, את בקשת העותרת להפקיד את התוכנית המפורטת. העותרת תוכל, אם תרצה בכך, להגיש את בקשתה אל הועדה המקומית מחדש או לדרוש מן הועדה המקומית לחדש את הדיון בבקשתה. הועדה המקומית והועדה המחוזית (שועדת הערר היא אורגן שלה) יישאו במשותף, בחלקים שווים, בהוצאות העותרת בעתירה זו בסך כולל של 10,000 ₪ בצירוף מע"מ כדין. קרקע חקלאיתחקלאותתחנת דלקדלק