סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

השאלה המשפטית היא מהי המסגרת הנורמטיבית שמתווה הוראת סעיף 8 לפקודת הקרקעות, אשר קובעת את הפרוצדורה במקרה בו בעלי הקרקע מסרבים למסור חזקה במקרקעין המופקעים.

להלן פסק דין בסוגיית סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה:

פסק-דין

ההליך

1.     בקשה למתן צו למסירת החזקה למבקשת בחלק מחלקה 91 וחלקה 92 בגוש 30609 בשכונת בית חנינא (להלן - המקרקעין), המוחזקים בידי המשיבים. הבסיס לבקשה הוא סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן- פקודת הקרקעות).

העובדות

2.     המבקשת פרסמה בילקוט הפרסומים מס' 5013, ביום 23.8.01, הודעת הפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות ולפי סעיפים 189-190 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה). בהודעה נאמר כי המקרקעין דרושים לוועדה המקומית לצורכי ציבור, וכי הוועדה המקומית מוכנה לשאת ולתת על רכישתם. עוד נאמר בהודעה, כי המבקשת מתכוונת לקנות חזקה מיידית במקרקעין, מפני שהם דרושים באופן דחוף לצורכי הציבור שלמענם עומדים לרכשם, וכי הוועדה מורה בזה שכל אדם המחזיק במקרקעין ימסור מייד את החזקה למבקשת.

3.     בהתאם לסעיף 189 לחוק התכנון והבניה, הפקעת המקרקעין נעשתה מכוחן של שתי תוכניות בניין עיר: תכנית מתאר מקומית מס' במ3457/א ותכנית מתאר מקומית מס' במ3458/א, שייעדו את המקרקעין לסלילת כביש מס' 20.

גדר המחלוקת

4.     השאלה המשפטית שעל המדוכה היא מהי המסגרת הנורמטיבית שמתווה הוראת סעיף 8 לפקודת הקרקעות, אשר קובעת את הפרוצדורה במקרה בו בעלי הקרקע מסרבים למסור חזקה במקרקעין המופקעים. הלכה פסוקה היא, כי מסירת החזקה המיידית מותנית בקיום ארבעה תנאים: פרסום הודעה ברשומות על כוונה להפקיע לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות; פרסום הודעה ברשומות על ההפקעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות; תום המועד למסירת החזקה שנקבעה בהודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות; העובדה שהבעלים או המחזיק לא פינה את השטח למרות ההודעות (ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, 835 (להלן - פרשת אקנוס); רע"א 3092/01 קיסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב-יפו, פ"ד נז(1) 313, 324(להלן - פרשת קיסר); ע"א 6320/98 נבולסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נג(5) 733, 737 (להלן - פרשת נבולסי). הצדדים חלוקים בשאלה האם ניתן להעלות במסגרת הליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות טענת הגנה שמקורה בסיפא לסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה (להלן - הסיפא), שבה נקבע, כי הוועדה המקומית אינה רשאית להפקיע חלק ממגרש אם עקב ההפקעה ירד שוויה של יתרת החלקה, שלא הופקעה. לשון אחר: האם ניתן להעלות, בדרך של תקיפה עקיפה, טענת הגנה לגבי חוקיות ההפקעה שיסודה בסיפא, או שמא ההליך המתאים לדיון בסוגיה זו הינו הליך של תקיפה ישירה של ההפקעה בבית המשפט לעניינים מנהליים.

טענות המבקשת

5.     התכלית של סעיף 8 לפקודת הקרקעות הינה להעניק לבעל הסמכות להפקיע דרך מהירה ויעילה לתפיסת חזקה בקרקע שהופקעה. האינטרס הציבורי והדחיפות במימוש הצורך הציבורי הם העומדים בבסיס ההליך במסגרת סעיף 8. כל מי שבדעתו להתנגד להפקעה רשאי לפנות לערכאות המשפטיות במגבלות הזמן שנקבע, תוך שמירה על אינטרס ההסתמכות של הרשות ועל עקרון תום הלב, ולא בשלב מאוחר לאחר פניית הרשות השלטונית לבית המשפט בבקשה למסירת חזקה לפי סעיף 8, מפני שהמחזיק סרב למסור לה את החזקה.
די שהרשות, המבקשת צו לחזקה מיידית לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, תוכיח את ארבעת התנאים הקבועים בסעיף זה. הא ותו לא. אין עוררין על כך שהתנאים בסעיף 8 לפקודת הקרקעות התקיימו. לאור זאת, על המשיבים למסור את החזקה במקרקעין. טענות הגנה אחרות, אם יש למשיבים, כגון אי תשלום פיצויים, ניתן להעלות בהליך משפטי נפרד בתקיפה ישירה.
אמנם קיימים חריגים להלכה זו, אך על המשיבים רובץ נטל כבד להוכחת החריגים. החריגים צריכים להיות משכנעים וחד משמעיים. המשיבים לא הוכיחו קיומם של החריגים.

6.     כוונת הסיפא היא להפחתה בשווי היחסי של החלק שלא הופקע לפני ההפקעה ולאחריה. עניין זה נתון לשיקול דעתם של מומחים. על המשיבים להוכיח, כי הפגיעה בשווי יתרת המקרקעין, שלא הופקעו, היא משמעותית וחמורה עד כדי כך שהיא אינה ניתנת לניצול סביר. מכל מקום, עניין זה קשור במהותו לקביעת הפיצוי בגין הנזק שגרמה תכנית המתאר, לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

7.     בחינת חוקיות ההפקעה החלקית בשלב של תפיסת החזקה תרוקן את סעיף 8 לפקודת הקרקעות מתוכנו ותהפוך את הדיון למסירת חזקה במקרקעין להליך מסורבל וסבוך הכרוך בהערכות ושמאיות ובכך תסוכל מטרת סעיף 8.

8.     הפסיקה פירשה את הסיפא כמיועדת להגן מפני הפחתת שווי הנובעת מהפחתת אפשרויות הבניה במגרש. פרשנות זו מצמצמת את תחולת סעיף 8 להפחתת שווי הנובעת בעיקר מהפגיעה הפיזית ביתרת המגרש. ההגנה של הסיפא חלה רק על הפחתת שווי שנוצרה ישירות בעקבות ההפקעה ואינה חלה כאשר הפגיעה נגרמה בשלב הפקדת התכנית. מתן אפשרות להעלות טענת הגנה של הפחתת שווי בשלב ההפקעה, על דרך השגרה, גם כאשר העילה קמה עוד בשלב התכנית, עלולה לפגוע באופן בלתי מידתי באינטרסים ראויים של כלל הציבור. בעע"מ 1975/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6) 638, 655-661 (להלן - פרשת רובינשטיין), החילה השופטת ביניש את הגנת הסיפא גם כאשר ההפחתה נגרמה עקב תכנית ולא רק כתוצאה מההפקעה בפועל. לדעתה, ניתן להעלות טענה של הפחתת שווי גם בשלב ההפקעה בפועל, אולם, עם זאת, מתן האפשרות להעלות טענת הגנה זו בשלב ביצוע ההפקעה כפופה למגבלות הנובעות מעקרונות השיטה המשפטית. לדוגמא, כאשר העלאת הטענה בשלב ההפקעה אינה עולה בקנה אחד עם עקרון תום הלב, או כאשר עקב השתהותו של בעל מקרקעין נפגע אינטרס ההסתמכות של הגורמים הנוגעים בדבר באופן בלתי סביר.
המשיבים השתהו בהעלאת טענתם בדבר הפחתת שווי, עד למועד שבו המבקשת החלה בעבודות סלילת הכביש ובכלל זה ביצוע חפירות והיא מצויה בשלב שאין אפשרות חזרה ממנו.

9.     חשוב גם לזכור, שהדיון בפרשת רובינשטיין, התקיים במסגרת הסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות ולא במסגרת סעיף 8 לפקודה. במילים אחרות המדובר היה בתקיפה ישירה ולא בתקיפה עקיפה.

10.     בפסיקה נקבע, כי במקרים חריגים ומיוחדים ניתן יהא להעלות טענות הגנה של חריגה מסמכות, כאשר נפלו פגמים שורשיים ובסיסיים בהפקעה (פרשת אקונס, עמ' 839). אין לדון בעניינים שמקומם הוא במסגרת התנגדויות לתכניות בניין עיר (פרשת קיסר). לדעת המבקשת, גם לפי ההלכה שנפסקה בפרשת אקונס, עליה סומכים המשיבים את ידם, אין מקום לדון בטענת הגנה של הפחתת שווי בתקיפה עקיפה. מקומה של טענה זו הוא בשלב התנגדויות לתכנית, תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה או הליך משפטי אחר. הפחתת השווי אינה ממין הטענות הבסיסיות שיש לדון בהן גם בשלב ההפקעה. עניין זה נתון לשיקול והערכה כספית ואין הוא פגם בסיסי ושורשי בהפקעה.

11.     אי התייחסות, כביכול, לסיפא במסגרת הפעלת שיקול הדעת של הרשות המפקיעה, אינה נחשבת לחריגה מסמכות אלא בפגם בשיקול הדעת בלבד.

טענות המשיבים

12.     סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה קובע, כי אם לא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק התכנון והבניה, תבוצע ההפקעה לפי פקודת הקרקעות, הכל בשינויים המפורטים בסעיפים הקטנים של סעיף 190(א) לחוק. אחד השינויים המנויים בסעיף זה, הרלוונטי לענייננו, הינו הסיפא, המהווה דין מיוחד הנוגע להפקעה חלקית: "אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שווייה של יתרת המגרש".
לאור זאת, מאחר ורק חלק מחלקה 91 הופקע, על הוועדה המקומית, על מנת לקבל צו לחזקה מיידית להוכיח שני יסודות מצטברים - הראשון, יסוד פוזיטיבי: הוכחת קיומם של התנאים המוקדמים הקבועים בסעיף 8 לפקודת הקרקעות; השני, יסוד נגטיבי: הוכחת אי תחולתה של הסיפא בנסיבות המקרה הנדון.

13.     הוועדה המקומית לא עמדה בתנאי השני. סעיף 8 לפקודת הקרקעות אינו הוראת הסמכה אלא הוראת ביצוע אליה מפנה חוק התכנון והבניה, שהוא החוק המסמיך. פעולה בניגוד להוראות חוק מסמיך עולה כדי פגם של היעדר סמכות או פגם של חריגה מסמכות. משהוגדרו סמכויותיה של רשות מנהלית בחוק, שומה עליה לפעול בהתאם לכך. אשר על כן, הטענה בדבר אי חוקיות ההפקעה בחלקה 91, משום שהועדה התעלמה מהתנאי שבסיפא, באה בגדר הטענות של חריגה מסמכות, בהן רשאי בית המשפט לדון במסגרת הליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות. מדובר בפגם של היעדר סמכות או של חריגה מסמכות, הגלוי על-פני ההחלטה של הוועדה המקומית. זו טענה שניתן להעלותה, גם אם ניתן לסעיף 8 לפקודת הקרקעות פרוש מצמצם (פרשת קיסר). יתרה מזו, הפגיעה בחלקה 91, עקב ההפקעה החלקית, היא רצינית, משום שהיא גורמת להפחתה משמעותית בשווי שתי היתרות של החלקה שנותרו לאחר ביתורן זו מזו, עקב ההפקעה. גם אין בפיצוי הכספי כדי לרפא את ההפקעה. הפחתה מעין זו בשווי, כאשר אין בפיצוי כספי בגין ההפקעה כדי לרפאה, מחייבת את הוועדה המקומית לפעול בהתאם: לא להפקיע כלל, להפקיע בשלמות או לשלם פיצוי ריאלי.

14.     יתרה מזו, לפי הגישה שאומצה בפרשת אקונס, ניתן במסגרת דיון במסירת החזקה להעלות טענות הנוגעות לחוקיות ההפקעה, במסגרת של תקיפה עקיפה. לפי הגישה המרחיבה ניתן להעלות שלוש קבוצות של טענות: האחת, עניינה בפגמים מנהליים מהותיים וחמורים שנפלו בהליך ההפקעה של חלקות 91 ו-92. השניה, עניינה באי חוקיות ההפקעה בחלקה 91, מחמת פגם של היעדר סמכות או חריגה מסמכות בשל ביצוע הפקעה חלקית בניגוד להוראת הסיפא. השלישית, עניינה באי חוקיות ההפקעה בחלקה 91 בשל היותה בלתי סבירה ובלתי מידתית באורח קיצוני.

15.     המשיבים אינם מעונינים בבטלות ההפקעה. כל רצונם הוא לקבל פיצוי ריאלי בגין החלק המופקע בחלקה 91 ובגין הפגיעה המשמעותית בשוויין של יתרות החלקה הנותרות שלא הופקעו. לפיכך, נקיטה בדרך של תקיפה ישירה אינה הכרחית.

דיון ומסקנות

המסגרת הנורמטיבית

16.     סמכות ההפקעה נעשית מכוח חוק התכנון והבניה הקובע שבאין הוראות מיוחדות בחוק התכנון והבניה תבוצע ההפקעה על-פי פקודת הקרקעות. זוהי הוראת הפניה, שמרובות כמוה בחקיקה. לאור זאת, יש לראות בהוראות פקודת הקרקעות כחלק מחוק התכנון והבניה, בשינויים המחויבים (פרשת נבולסי, עמ' 551; סעיף 25 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981). ההפקעה מתבצעת על-פי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, בכפוף לשינויים שבחוק התכנון והבניה (פרשת קיסר, עמ' 325). על-פי סעיף 190 לחוק התכנון והבניה, רשאית הוועדה המקומית להפקיע מקרקעין בהליך הקבוע בפקודת הקרקעות. כוחה של הוועדה המקומית לקנות אחיזה בקרקע שהופקעה נובע מסעיף 7 לפקודת הקרקעות. סעיף 8 לפקודת הקרקעות, אשר מכוחו הוגשה הבקשה דנן, קובע:

"אם בעלי הקרקע העומדת להירכש או המחזיקים בה מסרבים להרשות לשר האוצר לקנות חזקה בה, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפנות לבית המשפט, ואם נוכח בית המשפט כי שר האוצר רשאי לקנות חזקה בקרקע עפ"י סעיף 7, יתן צו שבו יצווה למסור את החזקה בקרקע."

סעיף 8 לפקודת הקרקעות, קובע את הפרוצדורה במקרים בהם הבעלים או המחזיקים מסרבים למסור את החזקה המיידית לידי הרשות המפקיעה. במצב דברים זה, רשאית הרשות לפנות לבית המשפט על מנת שיצווה על מסירת החזקה במקרקעין. תכלית ההוראה היא לקצר את ההליכים לתפיסת החזקה במקרקעין המופקעים, בשל הצורך הדחוף בקבלת החזקה במקרקעין כדי לבצע את המטרה הציבורית (א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שישית (תשס"א), עמ' 160; להלן - קמר). לשון אחר: המחוקק העדיף את אינטרס הציבור על-פני זכויותיו הקנייניות של הפרט. ההעדפה אינה מוחלטת, שכן מי שזכותו נפגעה יוכל לתבוע פיצויים מהרשות המפקיעה, אך זאת בהליך נפרד.

17.     הליכי ההפקעה המתוארים בסעיפים 3-7 לפקודת הקרקעות, עניינם בהחלטתו של בעל סמכות להפקיע קרקע לצורכי ציבור ובפרסום הודעות מתאימות על החלטה זו. פרסומן ברשומות של ההודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה, הינו אקט קונסטיטוטיבי, היוצר את ההפקעה ומקנה לרשות המפקיעה זכות לתפוס את החזקה. לעומת זאת, מחדל מלנקוט בדרכי המצאה אחרות כגון אי המצאה אישית לבעלים, או אי הצבת הודעה על גבי המקרקעין, אינו פוגם בתוקף ההפקעה, כי דרכי המצאה אלה הינן דקלרטיביות גרידא (בג"צ 1597/93 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, דינים עליון, לח, 67; פרשת אקונס, עמ' 833; פרשת רובינשטיין, עמ' 660).

18.     במסגרת ההליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, על בית המשפט להיווכח, בטרם ייתן צו למסירת החזקה, כי הרשות המפקיעה זכאית לקנות חזקה במקרקעין וכי הליך ההפקעה על פניו היה תקין, כאשר במהלך הדברים הרגיל תעמוד לה חזקת תקינות ההליכים. לכן, בדרך כלל, די לרשות המפקיעה להראות לבית המשפט כי נתקיימו ארבעת התנאים הנזכרים בסעיף 4, לעיל (ע"א 48/76 בצלאל נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד ל(3) 11, 13).
     צו לסילוק ידו של המחזיק צריך להינתן ללא קושי וללא סרבול מיותר בהליכים משפטיים מסובכים וארוכים. עמד על כך השופט חשין בפרשת קיסר (בעמ' 323):

"הוראת סעיף 8 נועדה - מעיקרה - ליתן בידי בעל סמכות ההפקעה דרך מהירה לתפוס חזקה בקרקע שהופקעה. הוראת סעיף 8 נועדה לקבוע 'דרך מקוצרת' למימושה של זכות החזקה (השופט הלוי בע"א 103/63 יוסף בוהקוב נ' עירית הרצליה, פ"ד יז 1583, 1595); צו שלפי סעיף 8 'צריך להינתן ללא קושי וללא סיבוכים מיותרים כדבר המובן מאליו ...' (השופט ברנזון בע"א 361/66 מדינת ישראל נ' משה ארבספלד ואח', פ"ד כ(3), 526, 532); ה'פרוצדורה המיוחדת הקבועה בסעיף 8 לפקודת ההפקעה מיועדת להביא לזירוז פינויים של מקרקעין העומדים להירכש על-ידי המדינה, בדרך מקוצרת ...' (השופט בך בע"א 290/91 מדינת ישראל נ' חסן, פ"ד מה(3) 109, 111). הצורך במהירות ובזירוז הפינוי מכתיב מאליו קיומו של הליך פשוט וקצר, הליך שיתנהל 'ללא קושי וללא סיבוכים מיותרים'".

     אין חולק כי במקרה זה התקיימו כל התנאים לתפיסת החזקה המיידית, הנזכרים בסעיף 4, לעיל. לכאורה, די היה בכך לדחות את טענות המבקשים (פרשת נבולסי, עמ' 738).

הטענות כנגד חוקיות ההפקעה

19.     קימת גישה בפסיקה האומרת, כי במקרים חריגים ומיוחדים, כגון היעדר סמכות להפקיע הנגלית על פני הדברים, ניתן להתגונן בהליכים לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות. המדובר בפגמים בסיסיים ושורשיים בהפקעה ולא בעניינים שמקומם במסגרת התנגדויות לתכנית בניין עיר (פרשת קיסר, שם עמ' 324; פרשת רובינשטיין, עמ' 839).

20.     המשיבים העלו מספר טענות נגד חוקיות ההפקעה, אך לאור האמור נותרה טענה אחת בלבד, המתייחסת לחלקה 91. לטענתם, ההפקעה בחלק מחלקה 91 אינה חוקית בשל היותה בלתי סבירה ובלתי מידתית באורח קיצוני. לפיכך, המחלוקת היחידה שנותרה על המדוכה הינה בשאלת תחולת הסיפא וטענת ההגנה הטמונה בחובו, במסגרת הליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות.

הפגיעה בשווי יתרת המגרש כטענת הגנה

21.     בסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה נאמר:

"190. (א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הוועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;"

     על משמעותה של הסיפא נכתב רבות בפסיקה ובדברי מלומדים. הפסיקה אינה אחידה ויש דעות שונות לעניין פרשנות הסיפא ולדרך התקיפה האפשרית בהליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות לאור תכליתו הנזכרת.

22.     בבג"ץ 189/83 סלים בילדינגס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד פ"ד לז(3) 215, 223, קבע השופט גולדברג כי כוונת הסיפא בהפחתת שוויה של יתרת המגרש הוא ליחס בין אותו שטח לפני ההפקעה לבין שוויו לאחר מכן. גישתו של שופט גולדברג הינה גישה מצמצמת: לדעתו הפחתת השווי חייבת להיות תוצאה ישירה של ההפקעה ולא תוצאה של השימוש שייעשה בשטח המופקע וכן, כי הפחתת השווי תתייחס בעיקר לפגיעה באפשרויות הפיזיות של ניצול יתרת השטח. הכוונה היא, שעקב ההפקעה מאבדת יתרת המגרש את פוטנציאל הבניה שלא ניתן לנצלה במלואה או בחלקה (ראו גם קמר, עמ' 142-143; לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון, 224-225 (תשנ"ה)). עוד נאמר שם, כי לו היו ראיות סותרות באשר לשווי יתרת המגרש כי אז היה מקום לפנות לבית המשפט בתביעה לסעד הצהרתי. במלים אחרות, לדעת השופט גולדברג במקרה כזה אין מקום לתקיפה עקיפה אלא יש לפתוח בהליך של תקיפה ישירה. בע"א 5735/93 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה, דינים עליון, כרך מב, 921, חזרה השופטת ביניש, על ההלכה כי הסיפא עוסקת רק בפגיעה ישירה עקב הפקעה, להבדיל מפגיעה שנגרמה כבר בשלב הפקדת התוכנית. ההגנה הניתנת לבעלים, בהתקיים התנאי שבסיפא, הוא ביטול ההפקעה ואילו כאשר המדובר בפגיעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ניתן לפצות את הבעלים שנפגע עקב התוכנית. לפי פרשנות זו הוראת הסיפא רוקנה כמעט לגמרי, כי קשה למצוא מקרים שבהם נטילת החלק המופקע גורמת לנזק עצמאי, להבדיל מנזק הנגרם עקב תוכנית.
בע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה, פ"ד נו(2) 365, 377, מציע השופט אנגלרד לאמץ את דעתה של לוינסון-זמיר, במאמרה על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית, משפטים ל 377, 387. לדבריה, ההגנה לפי הסיפא תחול עקרונית על כל סוגי הנזקים והנסיבות הגורמים לפיחות בשווי היתרה, אך זאת רק כשהמדובר בפגיעות חמורות המצדיקות איסור על הפקעה חלקית. לעומת זאת, כאשר ניתנת אפשרות ניצול סבירה, יש להסתפק בפיצוי כספי. יצוין שבמקרה זה לא היה צורך בנקיטת עמדה לגופו של עניין בשאלת הפרשנות של הסיפא וגם שני השופטים האחרים (הנשיא ברק והשופט ריבלין) השאירו את בחירת הפרשנות הראויה לסיפא בצריך עיון. בית המשפט גם לא נתן דעתו לשאלה האם ההליך הראוי לתקיפה הוא תקיפה ישירה או תקיפה עקיפה.
בפרשת רובינשטיין, חזרה השופטת ביניש לדון בשאלת פרשנות הסיפא ואף היא נטתה לאמץ את דעתה של לוינסון-זמיר, במאמרה הנ"ל. יחד עם זאת, השופטת ביניש לא זנחה את ההבחנה שבין פגיעה עקב תוכנית לבין פגיעה עקב הפקעה. אמנם הסיפא תחול בשני המקרים, אך אין לאפשר העלאת טענה זו על דרך השגרה במקרה של הפחתת שווי בשלב של הפקעה, כאשר העילה קמה בשלב של התכנון ובטרם אישור התוכנית. בשלב זה כבר ניתן לקבוע את הפחתת השווי שנגרמה ליתרת המגרש. התוצאה של מחדל להתנגד בשלב זה לאישור התוכנית, גורם לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים של הציבור. בשלב זה ניתן להתנגד להפקעה חלקית. הרשות המפקיעה תעמוד בפני ברירה: להפקיע את כל החלקה או לוותר על ההפקעה ואולי אף לבצע שינויים בתוכנית, כדי להימנע מהפקעה. לעומת זאת, אם תועלה ההתנגדות בשלב ההפקעה, תצטרך הרשות המפקיעה לערוך שינויים בתוכנית המתאר ולהקצות לכך משאבים, כדי לאפשר את ההפקעה, או לבטל את ההפקעה. לפיכך, ישיבה באפס מעשה בשלב זה יוצרת הסתמכות מצד הגורמים הנוגעים בדבר והקשורים למימוש התוכנית, הפועלים למימושה. במילים אחרות: ההבחנה בין פגיעה בשל הכנת התוכנית לבין פגיעה בשלב ההפקעה תהא רלוונטית בשאלת המועד המתאים להעלאת הטענה בדבר פגיעה במקרקעין. המועד המתאים להעלאת הטענה של פגיעה ביתרת השווי, הוא בשלב הפקדת התוכנית להתנגדויות. יחד עם זאת, תינתן אפשרות להעלאת הטענה של פגיעה ביתרת השווי גם בשלב ההפקעה, אם אין בהעלאת הטענה בשלב זה משום חוסר תום לב, או כאשר ההשתהות פוגעת באופן בלתי סביר באינטרס ההסתמכות של הגורמים הנוגעים בדבר. מי ששקט על שמריו, התעלם מהתוכנית המופקדת ביודעו שחלק ממקרקעיו מיועד להפקעה ושעקב כך יופחת שווי יתרת המגרש, יהיה מנוע, בשלב ביצוע ההפקעה מלהעלות טענה של פגיעה בשווי יתרת המגרש. הנשיא ברק והשופט חשין לא הביעו דעה בסוגיה זו. גם כאן לא התעורר הצורך לפסוק בשאלת הפרשנות של הסיפא.

23.     בפרשת אקונס (עמ' 839), התייחסה השופטת נאור לפן נוסף וחשוב הנוגע לסעיף 8 לפקודת הקרקעות. תכליתו של הסעיף הינה הליך מהיר כדי לאפשר תפיסת החזקה ללא שיהוי. לכן אסור שההליך יהפוך להליך מסורבל וממושך. יחד עם זאת, אם יסתבר לבתי המשפט כי מדובר בפגמים שורשיים ובסיסיים (ההדגשה במקור) הם לא יאטמו את אוזניהם לטענות אלו. בשאלה זו יתנו בתי המשפט את דעתם לאופן התקיפה. בעניין זה יבחן בית המשפט האם היה מצופה מהנפגע לפעול במישרין לביטול המעשה המינהלי. למשל, כאשר מדובר בפגיעה אישית, מצפים מהנפגע כי יתקוף את ההחלטה הפוגעת בו בתקיפה ישירה ולא בתקיפה עקיפה. לעומת זאת, כאשר מדובר בתקנה כללית, אין מצפים מאדם להתקיפה בתקיפה ישירה, ומבחינה מעשית הדרך לפעול נגדה היא בתקיפה עקיפה. עוד יש לזכור, כי לפי ההלכה של בטלות יחסית, צריך להבחין בין הפגם שנפל בהחלטה לבין הנפקות של הפגם. גם אם נפל פגם בהחלטה, עדיין צריך לבחון את נפקותו של הפגם, דהיינו מהו הסעד הראוי בגין הפגם (ראו דברי השופט זמיר ברע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, 643-649; רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 691-692).
     גם השופט חשין בפרשת קיסר (עמ' 324) מבחין בין תקיפה ישירה לבין תקיפה עקיפה. לדעתו טענות נגד ההפקעה מקומן בתקיפה ישירה ולא בתקיפה עקיפה. החריג הוא טענות של חריגה מסמכות או טענות דומות ממשפחה זו.

24.     המחלוקת בין המבקשת לבין המשיבים נטועה בשאלה האם היתה פגיעה ממשית בשווי יתרת החלקה, לאחר ההפקעה. המשיבים אינם חפצים בביטול ההפקעה, אלא בפיצוי בשל הפגיעה בשווי יתרת החלקה. דרך זו פסולה. לפי הסיפא יכולים המשיבים רק לבקש את ביטול ההפקעה, אך אין הם זכאים לפיצוי כספי. פיצוי זה הם רשאים לקבל רק במסגרת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. לא זו אף זו: המשיבים אינם מסבירים מדוע לא התנגדו לתוכנית והשהו את פנייתם רק לאחר ההפקעה. ראינו, שכאשר המדובר בפגיעה אישית מצפים מהנפגע שלא להשתהות ולתבוע מיד, בתקיפה ישירה. תחת זאת, ישבו המשיבים באפס מעשה. די בנימוק זה כדי להפנות את המשיבים להליך של תקיפה ישירה. בעניינו, לפיכך, אין לי צורך לדון בנפקות של אי קיום הסיפא, בהנחה שנפל פגם בהחלטה של המבקשת, לאור התוצאה אליה הגעתי.

25.     כפי שראינו, הוגשו שתי חוות דעת נוגדות בסוגיית הפגיעה בשווי יתרת החלקה. בנסיבות אלה דיון בדרך של תקיפה עקיפה יסכל וישים לאל את התכלית של סעיף 8 לפקודת הקרקעות.

26.     לו הייתה תמימות דעים בין הצדדים באשר לשווי יתרת החלקה לאחר ההפקעה, או לחילופין, ייתכן וניתן היה בנקל לעמוד על טיב הפגיעה ביתרת המקרקעין. או אז, ניתן היה להחיל את הסיפא ולהכריע בסוגיה זו בתקיפה עקיפה. הפער המשמעותי בין חוות הדעת השונות של שמאי המקרקעין מטעם כל צד, מחייב דיון מעמיק ובחינה מדוקדקת של הדברים. בנסיבות העניין, לא ניתן להיכנס בעובי הקורה של המחלוקת שלפנינו במסגרת ההליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות בדרך של תקיפה עקיפה.
אמנם בפרשת קיסר השופט חשין דן, במסגרת סעיף 8 לפקודת הקרקעות, בסוגיית הדיור החלופי בהתאם לסעיף 194 לחוק התכנון והבניה במסגרת ההליך לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, אך לא ניתן להקיש גזרה שווה בין שתי הסוגיות השונות במהותן: ראשית, משום שמדובר בתנאי מוקדם ונוסף לסעיף 8 לפקודת הקרקעות (פרשת קיסר, עמ' 325) ושנית, מציאת קורת גג חלופית לאדם שהופקע מקום מגוריו הינה בעיה אקוטית המחייבת פתרון מיידי ומהיר.
המשיבים הצהירו בסיכומיהם, כי אין בכוונתם לבקש את ביטול ההפקעה וכי כל מאוויים הוא פיצוי ריאלי בגין ההפקעה. אמנם המחלוקת הכספית שנתעוררה בין הצדדים הינה שאלה חשובה ונכבדת, אך מטבע הדברים, מידת דחיפותה פחותה בהרבה ממציאת דיור חלופי לאדם שנעקר מביתו. יהא זה מנוגד להיגיון ולשכל הישר לעכב את תהליך ההפקעה לאחר שהמבקשת כבר החלה בעבודות סלילת הכביש רק לשם הכרעה בפלוגתא שנסבה על סכסוך כספי גרידא.

27.     סלילת הכביש משרתת אינטרס ציבורי רחב, ולכן איזון ראוי בין ההגנה הניתנת לבעל הקרקע התובע פיצויים לבין האינטרס הציבורי, מחייב את המסקנה, כי יש לאפשר לועדה המקומית לתפוס חזקה במקרקעין ולהמשיך בעבודות סלילת הכביש כמתוכנן. זכויותיהם של המשיבים שמורות להם. הם יכולים לפתוח בהליך של תקיפה ישירה לקבלת פיצויים. ההליך כאן אינו הליך לקביעת פיצויים אלא הליך לתפיסת חזקה במקרקעין. בהליך זה אין מקום לפסיקת פיצויים עבור תפיסת חזקה במקרקעין.

28.     ולבסוף, תמוהה בעיניי העובדה שהמשיבים מצהירים כי מטרתם האמיתית קבלת פיצויים ובה בעת טוענים הם כנגד חוקיות ההפקעה. משמעות הדברים היא שהמשיבים בעת ובעונה אחת פונים לבית-משפט זה בטענה שיש לבטל את ההפקעה בשל חוסר סמכות או חריגה מסמכות ועם זאת לא הניחו ידם מתביעת הפיצויים המבוססת על ההנחה שההפקעה שרירה וקיימת. היינו, מבקשים הם לשלול ולחייב בנשימה אחת, והרי הדבר מנוגד להגיונם של דברים (קמר, שם, עמ' 236; בג"צ 854/79 עזבון שריף שנטי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו פ"ד לד(4), 645, 649).

29.     לאור האמור, אני מורה למשיבים למסור למבקשת את כל השטחים המוחזקים על-ידם והמסומנים באדום בתרשים המסומן באות ב' הנספח לבקשה והמהווים חלק מחלקה 91 וחלקה 92 בגוש 30609 בבית חנינא, ירושלים וזאת תוך 30 יום, מיום המצאת פסק-הדין.

30.     המשיבים יישאו בהוצאות בקשה זו בסך 10,000 ₪.







לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק הפקעת קרקעות

  2. מטרת ההפקעה

  3. הפקעת יתר

  4. פיצויים בגין הפקעה

  5. צו תפיסה

  6. ביטול הפקעת חלקה

  7. ביטול הפקעה רעננה

  8. שווי של דונם מופקע

  9. הפקעה לצורכי ציבור

  10. ילקוט פרסומים הפקעה

  11. הסכם הפקעה - מיסים

  12. עורך דין הפקעה

  13. הפקעה שלא מומשה

  14. כביש 531 הפקעה

  15. הפקעות כביש 531

  16. ביטול הפקעה בגלל פגמים

  17. הפקעה לצורך הרחבת כביש

  18. הפקעות קרקע ביפו

  19. הפקעה לסלילת כביש

  20. פסקי דין - הפקעות

  21. הפקעת שטחים - פיצויים ?

  22. עשיית עושר הפקעה

  23. הפקעה לצורך חניה

  24. הפקעה לצרכי ציבור

  25. כביש מכבית הפקעה

  26. ביטול הפקעה של כביש בצפת

  27. הפקעה - תכנית שינוי מתאר

  28. הפקעת אדמות ערבים

  29. עתירה לביטול הפקעה

  30. הפקעת מקרקעין ברמת השרון

  31. ביטול הפקעת מקרקעין

  32. הפרשות לצרכי ציבור

  33. השבחת קרקע שהופקעה

  34. הפקעת קרקע בשכירות

  35. הקצאת קרקע חלופית - הפקעה

  36. הפקעת מקרקעין מירושה

  37. פיצוי ריאלי על הפקעת מקרקעין

  38. הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

  39. הצעת חוק הפקעות קרקע

  40. חישוב פיצוי על הפקעה

  41. מה זה הפקעת קרקעות ?

  42. הפקעה - חישוב פיצויים

  43. הפקעת קרקעות - בוררות

  44. חלקה מופקעת – תביעת פיצויים

  45. השפעה של הפקעה על חוזה

  46. הפקעה בניית כביש - פיצויים ?

  47. הפקעה לצורך הרחבת דרך

  48. שכר טרחה - ביטול הפקעה

  49. פיצוי על הפקעה בתל אביב

  50. פיצוי מופחת בגין הפקעה

  51. הפקעות מקרקעין כביש 531

  52. הודעה על הפקעה - פקודת הקרקעות

  53. פיצויים על הפקעה – זכות יורשים

  54. הפקעה לצורך כריית מנהרות הכרמל

  55. הפקעות קרקע בראשון לציון

  56. פיצוי בגין הפקעת 61% משטח חלקה

  57. חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות

  58. הפקעת קרקע בבעלות משותפת

  59. ביטול הפקעה - אי מימוש במשך שנים

  60. הפקעה ללא פיצוי - פגיעה בקניין ?

  61. הפקעה לצורך הקמת מתקן צבאי

  62. הפקעה לצרכי ציבור פתח תקווה

  63. טופס ערעור על הפקעת מקרקעין

  64. הפקעה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  65. סעד של פיצוי בקרקע אשר הופקעה

  66. הפקעה לצורך הרחבת נתיב תחבורה

  67. פיצוי על הפקעה – שטח נטו או ברוטו ?

  68. הפקעה שכונת נווה יעקב בירושלים

  69. קביעת פיצוי על הפקעה בבית משפט

  70. פיצויים ממדינת ישראל בגין הפקעת חלקה

  71. פיצויים על הפקעת חלק מהמקרקעין

  72. סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

  73. פירוק שיתוף במקרקעין עקב הפקעה

  74. פיצויים על הפקעה של קרקע חקלאית

  75. קרקעות חלופיות - פיצוי על הפקעה

  76. פיצויי הפקעה - הוצאות העברת עסק

  77. הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש

  78. תביעה לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין בירושלים

  79. סעיף 189 חוק התכנון והבניה - הפקעת מקרקעין

  80. טופס הפקעה או רכישה של נכסים מטעם הממשלה

  81. פיצוי בהפקעת מקרקעין לפי המחיר נכון להיום

  82. חישוב פיצויי ההפקעה על בסיס השימוש שנעשה בה בפועל

  83. זכויות חברי מושב לפיצויים בגין הפקעת קרקעות

  84. הפקעה של רשיון - תשלום פיצויים על השקעה במבנה במגרש

  85. תביעה פיצויים הפקעה קרקע - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  86. טופס הפקעה או רכישה מטעם הממשלה של כלי שיט ההולך ונבנה

  87. פיצוי כספי מועצה מקומית נטילת חלק ממקרקעין - לא ע"י הפקעה לצורך הרחבת כביש

  88. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון