חיוב בתי אבות בארנונה

פסק דין 1. ההליכים 1.1 שלוש עתירות מנהליות, שהוגשו על ידי בתי אבות בתחום העיר חיפה. באחת מהן (עת"מ 396/01) עותרים שני בתי אבות, ובשתי העתירות הנוספות (עת"מ 446/01 ו478/01-), עותרים שלושה בתי אבות. המשיבה בכל העתירות היא עירית חיפה. 1.2 העתירות הוגשו בגין החלטה של העיריה לחייב את העותרות, לשלם ארנונות עבור שטחים המוחזקים על ידן בבתי האבות. לטענת העותרות, יש להשתית את חיובי הארנונות על יחידות הדיור שבבתי האבות בלבד, על פי הכללים שנקבעו בצו המיסים לשנת 2000, לגבי דירות מגורים. 1.3 העותרות הגישו השגות על חיובים לשנים 2000 ו2001-. שתי העותרות בע"מ 396/01, שהשגתן נדחתה, הגישו ערר לועדת ערר. זו קיימה דיונים והחליטה לדחות את הערעורים. העותרות בעת"מ 446/01 ו478/01- הגישו השגה, ולאחר מכן הגישו את העתירות לבית המשפט. 1.4 ההליכים החלו בפני השופטת גילאור ששמעה טעונים והורתה על הגשת סיכומים. לאחר שנתנה את הצו, התברר שלא תוכל לדון עוד בהליך והתיקים הועברו אלי. ניתנה ארכה להגשת סיכומים. אלה הוגשו ולאחריהם, הגישו באי כח הצדדים תוספות ותגובות. 2. החיוב העיריה פרסמה צו (הודעה) בדבר ארנונה כללית לכל אחת משנות הכספים 2000 ו2001-. לגבי כל אחת משנים אלה, נקבע תעריף מיוחד לבתי אבות. תעריף זה נכלל בפרק שכותרתו "שעורי הארנונה הכללית בשקלים חדשים לבניינים אשר אינם משמשים למגורים" (ההדגשה הוספה), ולשונו של פריט 7, שכותרתו "לבתי אבות" היא "בתי אבות יחוייבו בכל האזורים, בכל סוגי הבניין, בתשלום ... ש"ח לכל מ"ר". השעור לשנת 2000 עמד על סך 49.58 ש"ח ולשנת 2001 על סך 50.20 ש"ח. עוד נכלל בצו חיוב בגין קרקע. 3. טענותיהן של העותרות בעת"מ 396/01 3.1 נכס המשמש כבית אבות, יכול להיות מחוייב בארנונה בסכום השווה לחיוב הארנונה לנכס דומה המשמש לבית מגורים, או נמוך ממנו, ומכל מקום, לא גבוה יותר. פועל יוצא מכך שאין מקום כלל לחייב את העותרות בעבור שטחי קרקע המשרתים את הנכסים, מאחר ושטחים אלה לא היו בני-חיוב אילו היו משרתים בתי מגורים. 3.2 אין מקום לחייב את בתי האבות בתעריף אחיד, שכן לגבי סוגים מסוימים של חלקים של הבנין, עולה תעריף זה על התעריף בו היה מחוייב שטח דומה, אילו היה בבית מגורים. 3.3 העותרות הופלו לרעה ע"י המשיבה, לעומת בעלי דירות בבניני מגורים. על פי טענה זו, כפי שמניחים שכל בית המשמש למגורים זכאי למה שמגדירות העותרות "מרחב מחיה טבעי", כך גם אין לפגוע בבתי אבות, הזקוקים למרחב כזה, שאם לא כן, יגרום הדבר לצמצום שטחים פתוחים בבית אבות ופגיעה באיכות חייהם של הדיירים. טענת ההפליה מתבססת גם על כך שאין מקום להפלות בין העותרות לבין בעלי נכסים אחרים, המשכירים אותם למגורים. 4. טענות העותרים בעת"מ 446/01 478/01 4.1 מכיוון שהמוסדות של העותרות משמשים למגורים, אין מקום להבחין ביניהם לבין דירות מגורים. לפיכך, אין להטיל על העותרות חיוב בגין גינה או חצר. 4.2 הארנונה, כפי שהיא מוטלת, מפלה בין המתגוררים אצל העותרות לבין אותם אנשים אילו התגוררו בדירות רגילות. 4.3 כטענה חלופית לענין חיוב העותרות בארנונה בגין שטחים פנויים, טוענות העותרות שאין מקום לחייב אלא 60 אחוז משטח החלקה שאינו בנוי. 5. תגובת המשיבה 5.1 המשיבה טוענת לסמכותה, מכח החוק, לאבחן בין נכסים על פי ארבעה מבחנים והם: שטח, סוג הבנין, שימוש ומיקום. המשיבה טוענת שהיא מוסמכת לבחור בין שימוש בכל המבחנים האלה או בחלקם. היא מפנה לסמכותה כגוף מנהלי, ולהגבלה על סמכותו של בית המשפט בדיון בעתירה, שלא להתערב מקום שההחלטה סבירה. 5.2 לענין השארת ההבחנה בין בניני מגורים לבתי אבות, היא מפנה לתקנה 7, בה מעוגנת הבחנה בין מבנה מגורים לבין בית אבות, ולכך שמתקין התקנות הסתפק בהגבלה של הסכום המזערי והסכום המירבי. 5.3 עוד מצביעה ב"כ המשיבה על ההבדלים בין בתי אבות, המופעלים על ידי גופים שונים, לבין דירות מגורים המוחזקות על ידי בעליהן. בענין זה הרחיבה ב"כ המשיבה ודנה בשיקולים מסחריים של המפעילים את בתי האבות. היא כפרה בהבחנה שעושים העותרים בעת"מ 446/01 ו448/01-, בינם, כמפעילי בתי אבות "ציבוריים", כלומר, כאלה המופעלים על ידי ארגונים וולונטריים, לבין אלה שהם בתי אבות "מסחריים", שבבעלות פרטית, שעתרו בעת"מ 396/01. 5.4 אף שהועדה החליטה שאינה מוסמכת לדון בעררים שהוגשו לה, מביאה ב"כ המשיבה בהרחבה חלקים מקביעותיה של ועדת הערר. 5.5 ב"כ המשיבה מרחיבה עוד בפירוט עקרונות החיוב בארנונה, ובוחנת את הסבירות של החיוב, על יסוד הצבעה פרטנית לגבי מספר בתי אבות בחיפה. היא משיבה גם לטענת ההפליה וטוענת שבעוד שבבתי מגורים פרטיים, שטח המגורים עיקר והשטחים הציבוריים טפל, הרי בבתי אבות, גודלם של השטחים הציבוריים עולה לאין שיעור על שטחי המגורים, ושטחי הציבור עיקר ולא טפל. 6. החקיקה 6.1 הסמכות להתקין תקנות ביחס לארנונות נקבעה בסעיף 7 בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג1992-. וזו לשונו של סעיף ההסמכה, הוא סעיף 8(ב): "השרים [שר האוצר ושר הפנים] יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שמושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית". 6.2 מכח סמכות זו, התקינו השרים מדי שנה, החל משנת 1993, תקנות שנקראו "תקנות הסדרים במשק המדינה" (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת...)". סמכויותיהן של רשויות מקומיות לקבוע סכומי ארנונה, הוגבלו (בסעיף 9(ב)) "... בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות לפי סעיפים 8 (ב) ו9-(א)....". סעיף 9(א) מדבר בסמכותם של השרים לקבוע בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מירביים לארנונה הכללית וכן עדכון בהוראות אחרות. 6.3 בתקנות אלה, שהותקנו מדי שנה ותוקפן לשנה אחת, קבעו השרים את סכומי הארנונות המוטלות, בין הסכום המזערי לבין הסכום המירבי, הגדירו נכסים מסוגים שונים, קבעו כללים לחישוב שטחים של נכסים ומגבלות לנכסים וקבעו גם את הבסיס ואת התקרה של סכומי הארנונות. 7. חיוב בתי אבות בחקיקת משנה - התפתחות 7.1 בדיקת התקנות, החל מתשנ"ג1993-, מעלה את הממצאים הבאים ככל שהדבר נוגע לבתי אבות. בתקנות 1993, צורפו בתי אבות לבתי מלון ולבתי הארחה, בסעיפים בהם נקבעו סכומים מזעריים ומירביים לארנונה הכללית. כך גם בתקנה 7, שענינה כללי עדכון ואליה אתיחס להלן. 7.2 הגדרתם של בתי אבות השתנתה לראשונה בתקנות תשנ"ד1994-. להגדרת "מבנה מגורים" (בתקנה 1) הוספו המלים "לרבות בתי אבות". בתי המלון הופרדו, וההגדרה "בתי מלון" כוללת גם בתי הארחה ואכסניות. מכאן ואילך נותרו הגדרות אלה בעינן. תקנה 7 מזכירה לראשונה את בתי האבות בנפרד בתקנות תשנ"ו1995-. 8. מבחני חיוב לדירות 8.1 ההשוואה בהגדרה של בית אבות כחלק ממבנים למגורים, מחיבת הצגתם של עקרונות שנקבעו בצו לענין חיובם של בניני מגורים. 8.2 בעמ' 3 בצו מפורטות הגדרות בכותרת "בניינים המשמשים למגורים". הגדרות אלה כוללות בין השאר הגדרה לדירה, לחדר מגורים ולחדר שירות. בסעיף 5 נקבע ששטחו של חדר הוא כ24- מ"ר "... שהינו בשטח הממוצע הכולל גם את חדרי השירות". מדידת השטח לצורך חיוב בבנין מגורים נעשה מקיר לקיר בתוך יחידת הבנין (שהיא הדירה). 8.3 בסעיף 7 בצו מפורטים "שעורי הארנונה הכללית לכל מ"ר בש"ח", לגבי בנינים המשמשים למגורים. יש בו ששה סוגי בנינים, החל מ"בנין משובח" (מ1/) עד "בנין פשוט תת קרקעי בחלקו/מרתף" (מ6/). לגבי כל אחד מסוגי הבנין נקבעו ארבעה תעריפים, על פי ארבעת אזורי המגורים, מן היקר ביותר לזול ביותר. 8.4 התעריפים משתנים ביחס לגודלה של דירה. בדירה ששטחה עולה על שטח נקוב (100 מ"ר או 75 מ"ר, על פי סוג הבנין) התעריף למטר רבוע גבוה מאשר בדירה ששטחה הכולל נמוך מכך. 8.5 בפרק העוסק בבנינים המשמשים למגורים, אין הגדרה לקרקע. הביטוי "בניני עזר" כולל אך ורק מבנים, בריכה או מרפסת לא מקורה. בבנינים אלה אין כלל חיוב ארנונה בגין קרקע שאינה בנויה. בסעיף 7 לצו, נקבע במפורש ששטחים משותפים בבנינים שאינם בנין משותף, לא יחויבו בארנונה כללית. 8.6 אם נסכם, החיוב לבניני מגורים הוא ליחידת שטח בדירה, כאשר לכל יחידת שטח ארבעה תעריפים על פי האזור, שני תעריפים על פי גודלה של הדירה וששה תעריפים על פי סוגה של הדירה או חלקים בה (בנין משובח או חדר תת קרקעי). מגוון עצום של תעריפים, מושפעים מעקרונות כלכליים וסוציאליים, ללא חיוב בגין שטחים משותפים, מקורים או פתוחים וללא חיוב של שטחי קרקע, גם אם הם צמודים לדירות. 9. חיובם של בתי אבות 9.1 משהצגתי את עקרונות החיוב של דירות בבתי מגורים, הבה נבחן כיצד מחוייבים בתי אבות בצו. על פי ההגדרה, היה על בתי האבות להיות משולבים בצו בפרק העוסק בבנינים למגורים. לא כך נעשו הדברים. 9.2 בסעיף 7 בצו שולבו בתי אבות בין "עסקים אחרים שאינם משמשים למגורים" (ההדגשה הוספה), ובכללם בנקים וחברות אשראי, מבטחים, מלונות פנסיונים ומלונות דירות. אגב, עד תקנות תשנ"ד, נכרכו האחרונים עם בתי אבות, ורק החל מתקנות תשנ"ד הופרדו. לעומת זאת, בצו הם מצויים בפרק שענינו דירות מגורים, אם כי הם מחויבים בחיוב גבוה לדירה. 9.3 בפרק "בנינים אחרים שאינם משמשים למגורים" (בעמ' 9), מוצאים הגדרה של קרקע (בעמ' 12). כזכור, אין חיוב בגין קרקע לגבי בנינים המשמשים למגורים, אולם מששולבו בתי אבות בין הבנינים שאינם משמשים למגורים, הוחל עליהם גם חיוב בגין קרקע. 9.4 ראינו את הקביעה בתקנות, לפיה בתי אבות נכללים בין בניני מגורים; ראינו כי המשיבה סיווגה את בתי האבות, לצורך קביעת הארנונה, בין בנינים שאינם מיועדים למגורים; ראינו שכפועל יוצא מכך, מבנה הארנונה לבתי אבות שונה לחלוטין ממבנה הארנונה לדירות בבניני מגורים, והוא מצוי בתחום חיובם של עסקים. האם יש למשיבה יסוד חוקי לסיווג האמור? 10. תקנה 7 10.1 אחד המקורות האפשריים למקור הסמכות להבחין בין בתי אבות לבין בניני מגורים, מצוי בתקנה 7(א), שכותרתה "כללים לקביעת ארנונה כללית": "הארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשנת הכספים 2000 - (1) על מבנה מגורים, שאיננו בית אבות, תהיה בסכום החדש או בסכום המזערי, לפי הגבוה, ובלבד שלא תעלה על הסכום המרבי; (2) על בית אבות תהיה בסכום החדש, או בסכום המזערי, לפי הגבוה, ובלבד שלא תעלה על הסכום המוטל בפועל בשנת הכספים 2000 באותו אזור על מבנה מגורים שאיננו בית אבות" (ההדגשה הוספה). 10.2 ההפרדה בתקנה 7 בין מבנה מגורים שאינו בית אבות לבית אבות, מצביעה על הבחנה בקביעת ארנונה בין בית אבות לבין בית מגורים, שאם לא כן לא היה צורך בהפרדה. עם זאת, ההפרדה איננה מבטלת את הכריכה יחדיו של בתי אבות כחלק ממבני מגורים, אלא קובעת תקרה. 10.3 תקנה 7(א), ובעיקר תקנה 7(א)(2) אינה פשוטה לפירוש, וניתן לפרש אותה במספר דרכים. דרך אחת עשויה להיות על בסיס החיוב ליחידת שטח, כלומר, החיוב למטר רבוע בבית אבות לא יעלה על חיוב למטר רבוע בדירת מגורים הנמצאת באותו אזור. בשיטת חישוב זו ילקחו בחשבון חדרים הראויים לחישוב שונה (למשל, תת-קרקעיים), ושטח משותף בנוי יחושב כחלק מן המכלול. פרשנות אחרת יכולה להיות על בסיס חיוב כולל לבנין. כלומר, החיוב הכולל של בית אבות, לא יעלה על החיוב הכולל בו מחויב בית מגורים בשטח זהה ובתנאים זהים באותו אזור. 10.4 השאלה עליה יש להשיב, היא אם הקביעה בצו לגבי בתי אבות, שיש בה מצד אחד סכום קבוע כארנונה למטר רבוע, ויחד עם זאת, חיוב בגין שטחים פתוחים, יכולה להתישב עם נוסחן של התקנות, לרבות ההגדרה בסעיף 1 ותקנה 7(א). כדי לבחון שאלה זו, צריך להתבונן במטרות החקיקה. 11. תכלית החקיקה 11.1 קיבלנו עלינו שיש לפרש דברי חקיקה על פי תכלית החקיקה, ועקרון זה חל גם בדיני מסים. כתב על כך השופט ברק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75: "אין להם לחוקי המסים כללי פרשנות משלהם. (ראה ע"א 421/78 פד"י לג, 2, 454, 456; ע"א 364/80 פד"י לד, 3, 579, 581; ע"א 534/79 פד"י לה, 4, 729, 735). כמו כל חוק אחר, גם לענין חוק מס נקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינימלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות הלשוניות השונות, יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את מטרתה של חקיקת המס. לעתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן אותו פירוש המביא להגשמת תכלית החקיקה. אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום (ראה ע"א 39/61 פד"י ט"ו, 1765, 1769), כשם שאין עליו לפרשו לרעתו. טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר. אין עליו לפרש את החוק באופן דווקני, כשם שאין עליו לפרשו באופן ליבראלי." 11.2 עוד צריך להוסיף בעיקר בהקשרה של תקנה 7, לענין המשמעות של לשון דבר החקיקה אותו מבקשים לפרש, את הדברים הבאים, שכתבה השופטת בייניש ברע"א 3527/96 דונין דוד צ'צ'קס אקסלברד נ' מנהל מס רכוש-אזור חדרה, פ"ד נב(5) 385, 399: "העיגון הלשוני העשוי לשמש בסיס לפרשנות החוק תלוי בכך שמבחינה בלשנית תוכל לשון החוק לשאת את הפרשנות המוצעת. אם אכן כך הדבר, והפירוש המוצע מצוי בגדר מיתחם האפשרויות הלגיטימיות לפרשנות, הרי גם אם אינו הפירוש המילולי הטבעי, אין לשלול אותו כפירוש אפשרי. 'על השופט להתחשב בלשון הטבעית והרגילה של הטקסט הפיסקלי ובלשונו המיוחדת ויוצאת הדופן. הן הלשון הטבעית הן הלשון החריגה היא מתחם האפשרויות הלשוניות, אשר מתוכו תישלף האפשרות המשפטית. אין לומר מראש, כי לטקסט של חוק המס תינתן אך המשמעות הטבעית והרגילה. זאת ועוד: המשמעות הלשונית של חוק המס היא לעתים מפורשת ולעיתים משתמעת. לעתים המשמעות בולטת ולעתים היא נלמדת בין השיטין'. (א' ברק, "פרשנות דיני מסים", משפטים כח' (תשנ"ז) 425, בעמ' 432)." 11.3 וכך מגדיר השופט חשין את תכליתה של הארנונה המוטלת על ידי רשות מקומית (בג"צ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 679: "קהילה מאורגנת תבקש - תדרוש - מבני-הקהילה כי יתרמו לטובת הכלל: לאספקת שירותים נאותה בידי הקהילה לבני-הקהילה ולניהולם התקין של חיי הקהילה. בקהילה המאורגנת כמדינה ישלמו בני-הקהילה מס - 'מס הכנסה' ייקרא אותו מס דרך-כלל. גם בקהילה הקרויה 'רשות מקומית' ישלמו בני-הקהילה מס, ומס זה ייקרא 'ארנונה'. שלא כמס-מדינה הנגבה מהכנסתו של אדם, ועל-פי הכנסתו, ארנונה ברשות מקומית תיקבע ותוערך, דרך כלל, על-פי מקום מגוריהם ורווחת מגוריהם של בני-הקהילה בתחום הרשות המקומית. תושביה של רשות מקומית חייבים כולם - על דרך העיקרון - בתשלום ארנונה לרשות." 12. שיקולי חקיקה 12.1 בבחינת דיני הארנונות בולטים שיקולים כלכליים-סוציאליים (המכונים "סוציו-אקונומיים"). שיקולים אלה משליכים על הבחנות וקביעת שעורי ארנונות. צירפתי שיקולים כלכליים לסוציאליים, ולא בכדי. קביעתם של שיעורי ארנונות מתבססת על נסיון לחלוקה צודקת של הנטל על מחזיקי נכסים בתחום הרשות המקומית, ואין בכך פסול (השופט לנדוי בבג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113). גם הקלה על דרך של מתן הנחות למעוטי יכולת הוכרה כדרך לגיטימית, תוך הסתמכות, בין השאר, על הלכת ירדניה (השופט חשין בבג"צ ארנן יקותיאלי). לענין אחרון זה אף תוקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג - 1993. 12.2 כך למשל, ניכרת הבחנה בין שימוש פרטי לבין שימוש ציבורי. ניכרת נטיה ברורה להקל עם נכסים בשימוש פרטי, והכוונה בעיקר לדירות מגורים, לבין נכסים שמטרתם שימוש מסחרי, בעיקר בתי עסק. הדבר בולט גם בהשוואת שעורי המינימום והמקסימום ליחידת שטח (מ"ר) למגורים, לעומת השעורים המקבילים ליחידת שטח לעסקים. 12.3 העקרונות אומצו גם בצו, והאימוץ ברור בתוך כל ענף. כך, למשל, הבחנה בין אזורי מגורים יקרים יותר ויקרים פחות, כמו גם קביעת שיעור גבוה יותר לדירות מעל גודל נקוב. 13. סיווגם של בתי אבות 13.1 במערכת שיקולים זו, מעורר קושי חיובם האחיד (למ"ר) של בתי אבות, ללא מבחני מיקום (איזור), גודל או רמת השירותים. חלוקת בתי האבות על פי רמה כלכלית עשויה להצביע על מרווח משמעותי בין בתי אבות "יקרים" לבין "פשוטים". האזור בו מצוי בית האבות, רמת המבנה והציוד, רמת המתקנים המשותפים - כל אלה משפיעים על ההגדרה, בין יקר ואיכותי לבין זול ופשוט. אלה היסודות הקובעים, בין השאר, את עלות הדיור במקום. 13.2 למדנו מטיעוניהם של הצדדים כי בתי האבות נחלקים בין כאלה המצויים בבעלות "פרטית" (יחידים או תאגידים שמטרתם רווח), לבין כאלה שבבעלות (או בניהול) "ציבורי" (עמותות או גופים שאין מטרתם רווח). ניתן להעלות על הדעת גם סיווגים נוספים. 13.3 והנה, בעוד שבניני המגורים מסווגים לצרכי ארנונה לפי סוג הבנין, האזור בו הוא מצוי ושטחה של כל דירה, וחיובם נעשה על פי כללים ברורים לחיוב שטחים, אין בצו כל נסיון להתאים את חיובם של בתי האבות לחיובם של בתי מגורים, אף שהגדרת בתי מגורים כוללת את בתי האבות. להפך, בתי האבות נכללו בין מבנים שאינם למגורים, נקבע להם תעריף אחיד למ"ר, ללא הבחנה בין אזור המצאם, ללא הבחנה בסוגי החדרים (למשל, תת קרקעיים) וכיוצא באלה הבחנות המשליכות על התעריף למ"ר בבניני מגורים. 13.4 למעשה, ההבדל היחיד בין סכומי הארנונה המוטלים על בתי אבות בחיפה, על פי הסיווג הקיים, נעוץ בשטח הבנוי ובשטח הקרקע של בית האבות. אין משמעות להמצאו של בית האבות באזור המגורים היקר ביותר או הזול ביותר בחיפה; אין משמעות לשאלה אם חלק מחדרי בית האבות הם תת-קרקעיים; המבחן היחיד הוא הגודל. אין בדברים אלה הבעת דעה אם יש הצדקה עקרונית להבחנות בין בתי אבות, שאינן מבוססות על גודל. עם זאת, משנקבע שבתי האבות הם בנינים למגורים, לא ניתן להתעלם מכך לחלוטין, ולסווג אותם כעסקים. 13.5 בחירתה של המשיבה לסווג את בתי האבות כעסקים, משליכה על דרך חיובם של בתי אבות. מבחירה זו קם חיובם של בתי אבות בגין השימוש בקרקע שאינה בנויה, והתעלמות מסיווג "פנימי" של בתי האבות לפי סוגיהם והאזורים בהם הם מצויים. 13.6 דרך החיוב של בתי אבות סוטה, אם כן, משמעותית, מדרך החיוב של בניני מגורים, ודומה יותר לחיובם של עסקים, והדבר נראה בעליל גם ממיקומו של החיוב לבתי אבות. 14. הקושי ביישום הוראות חיוב למגורים על בתי אבות 14.1 החלת כללי החיוב והחישוב של ארנונות המוטלות על בניני מגורים, (כלומר, בתי דירות), על בתי אבות, עשויה לעורר קושי בעת היישום. ניתן להעלות על הדעת קיומם של בתי אבות הכוללים רק דירות, שכל אחת מהן יחידה נפרדת. באלה הקושי אינו רב. עם זאת, ניתן להעלות על הדעת קיומם של בתי אבות, שכלל לא ניתן לחלקם לדירות, שכן הם כוללים חדרים שאינם יחידות עצמאיות. ניתן להניח אפשרות שחדרים אלה הם חדרי שינה בלבד, והפעילות ביום נעשית בשטחי הציבור, הכוללים, בין השאר, מטבחים וחדרי שירות, שאינם חלק מחדרי המגורים. ניתן להעלות על הדעת קיומם של מוסדות הכוללים יחידות מכמה סוגים. 14.2 אם כן, ההבדל בין בתי אבות, לסוגיהם, לבין בניני מגורים הכוללים דירות, מעורר שאלות מעשיות בקביעת דרך החיוב. כיצד ינהגו בשטחי שירות - מטבחים, חדרי אוכל, חדרי פעילות וכיוצא באלה? מה דינם של חדרים, שאילו היו בדירות, היה נקבע להם תעריף מופחת (מ3/, מ6/)? כיצד להתיחס לשינוי התעריף עקב גודל הדירה (מעל 100 מ"ר במ2/; מעל 75 מ"ר במ3/ עד מ6/). מה דינם של חדרי מדרגות בבית אבות? נזכור שחדרי מדרגות מקורים משותפים בבנין מגורים אינם נכללים בחישוב השטח, ולפיכך אין חיוב בגינם, אולם חדרי מדרגות פנימיים בדירה (קוטג') נמדדים ומחוייבים. 14.3 בפנינו שני סוגים של בנינים שהוגדו כבניני מגורים, אולם הם שונים זה מזה. משל היינו צריכים לקבוע מחיר לתפוחי עץ ולתפוחי זהב, שיתבסס על פלחים, אלא שבעוד בתפוזים קיימים הפלחים מן הטבע, הרי בתפוחי עץ, הפלחים אינם קיימים ויש לקבוע כיצד לפלח - לארבעה? לששה? לשמונה? לאורך? לרוחב? 14.4 סביר שניתן להתגבר גם על קושי זה במסגרת הפרשנות של תקנה 7, אבל אני מביא את הדברים כדי להדגים דמיון ושוני בין בתי מגורים לבתי אבות, ואת הקושי הנובע מיישום הוראות המאפשרות מספר פירושים לגבי קביעת הארנונה. מכל מקום, ברי שבעת חיובם של בתי אבות, יש להתחשב בנתוניהם, ובכלל זה בחדרים תת קרקעיים, ויתר הרכיבים המשפיעים על חיוביהם של בניני מגורים, כקבוע בצו. 15. תחשיבי המשיבה 15.1 ב"כ המשיבה מוסיפה וטוענת בסיכומים, תוך הצגה של מספר בתי אבות על פי אזוריהם, שהקביעה איננה מקפחת את בתי האבות ואפילו מיטיבה את עניינם. היא מציעה לערוך את הבחינה על פי החלוקה לאזורי עסקים. אף שבבקשות שקיבלתי לאחר הגשת הסיכומים, נעשה נסיון על ידי המשיבות בעת"מ 446/01 להגיב לתגובת העותרות, ובבש"א 18389/01, השיבו העותרות בעת"מ 396/01, בהסכמת המשיבה, לטענותיה, לא מצאתי לנכון לעסוק בכך. העובדות בענין זה, כולל התחשיב, לא נבחנו על ידי, ואיני יכול להתיחס להן. 15.2 יתרה מזאת; בחינת החיוב אינה נעשית בשיטת ממוצעים, ואיני רואה מקום לבדוק אם בדרך חישוב מוצעת, שלטעמי עומדת בניגוד לסמכותה של המשיבה, יש בתי אבות הנשכרים מכך, לעומת הדרך שהוכתבה בתקנות. אילו היו העותרות משוכנעות כי דרך החישוב של המשיבה טובה להן, חזקה עליהן שלא היו נוקטות בהליך. 15.3 הדרך לפיה מבקשים להצדיק פעולה שאינה מתישבת עם ההגדרות שבחוק, שהן מקור סמכותה של המשיבה, על ידי בחינה פרטנית, וקביעה שהעותרות או חלק מהן (או גופים אחרים) יוצאות נשכרות מן הדרך שנקבעה על ידי המשיבה, אינה יכולה להכשיר פעולה של המשיבה החורגת מן התקנות. 16. מסקנות 16.1 המשיבה אינה מעלימה תפיסתה, לפיה יש מקום לחייב את בתי האבות בתעריף שונה מזה של בניני מגורים. באת כחה מנמקת גישה זו ב"אופי הדואלי" של בתי אבות, המשלבים מגורים ועסקים. 16.2 למרות הנוסח המורכב של תקנה 7(א), ברור מתקנת המשנה (2), שהבחינה נעשית לגבי כל בית אבות בהשוואה לבתי מגורים באזור בו נמצא בית האבות. איני רואה בכך מניעה לקבוע לבתי האבות תעריף אחיד ליחידת שטח, אלא שהתעריף ליחידה מוגבל, כך שהארנונה על בית אבות לא תעלה על הארנונה לבית מגורים הנמצא באותו אזור. 16.3 קביעת תעריף אחיד לבתי האבות, תעמיד את התעריף לבתי אבות באזורי מגורים יקרים בשעור נמוך, שכן תקרת התעריף תבחן באזור מגורים זול. להסיר ספק, חלוקת האזורים לצורך חיובם של בתי אבות, אם תעשה, אמורה להיות על פי אזורי מגורים, ולא על פי אזורי עסקים. 16.4 אם סבורה המשיבה שקופת הציבור נפגעת מכך שבתי אבות, שהם גופים מסחריים, אינם משלמים ארנונה מלאה, כעסקים אחרים, ראוי שתפעל בדרכים הפתוחות לפניה, כדי להביא לתיקון התקנות, כך שבתי האבות יוצאו ממתחם הבניינים המשמשים למגורים. 17. סיכום 17.1 כאשר בוחנים את מטרת התקנות, ככל שהיא נוגעת לבתי אבות, ומשוים אותה לצו, נמצא שהמשיבה סטתה בצו מן התקנות, שרמתן החקיקתית גבוהה מהצו. הצו "כפוף" לתקנות; הוא יונק כחו מהסמכות שהוקנתה בתקנות לרשות המוציאה אותו. משנקבע בתקנות שבתי אבות כלולים במבנים המשמשים למגורים, היה על המשיבה לכלול גם את בתי האבות בפרק העוסק בבניינים המשמשים למגורים, הן בכל הנוגע לאופן החישוב של הבנין, הן באי חיוב של שטחי קרקע והן בהצמדות לאזורי המגורים. 17.2 הדבר היה מחייב כמובן להתמודד עם שאלות הערכה העשויות להיות מיוחדות לבתי אבות, ועם פרשנות סבירה לתקנה 7. שני הפרושים שהצעתי (בסעיף 11) אפשריים בעיני, והמשיבה רשאית לבחור לה את הפירוש שיראה לה, ובתנאי שהחיוב הכולל של בית אבות לא יעלה על חיוב כולל של בית מגורים בשטח בנוי זהה באזור המגורים בו נמצא בית האבות. מובן מכך שלא יהיה חיוב בגין קרקע לא-מבונה. 18. התוצאה 18.1 אני פוסק כי צו הארנונות, שפרסמה המשיבה לשנת 2000, בטל ככל שהוא מתיחס לבתי אבות. 18.2 המשיבה תתקן את חיוביהן של העותרות, כך ששעור הארנונה הכולל שיחול על כל בית אבות שבעתירות, לא יעלה על השעור הכולל בו חויב באותה שנה בית מגורים (קרי, בית דירות) בשטח בנוי זהה, באזור מגורים בו מצוי אותו בית אבות. 18.3 המשיבה תשלם לכל אחת משתי קבוצות העותרים, שכר טרחת עורך דין בהליך בסך 30,000 ש"ח. הסכום ישא הפרשי הצמדה ורבית כחוק, ותתווסף לו תוספת בשיעור מע"מ. ארנונהבית אבות