פסק-דין השופט י' טירקל: 1. ביסודן של העתירות שלפנינו שני עניינים: המבחנים שעל פיהם הקצו המשיבים כספי תמיכה לקאמרטה הישראלית ירושלים, היא העותרת בבג"ץ 2196/00 (להלן - "הקאמרטה"), ולעמותת התזמורת הסימפונית הישראלית ראשון לציון, היא העותרת מס' 1 בבג"ץ 2441/00 (להלן - "התזמורת הסימפונית"); והשאלה האם הופלו העותרות לרעה בהיקף התמיכה שניתנה להן על ידי מינהל התרבות במשרד המדע, התרבות והספורט (להלן - "מינהל התרבות"), שהופקד על חלוקת תקציב התמיכות החל בשנת התקציב 2000. רקע 2. התמיכה במוסדות ציבור מוסדרת בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - "החוק") המורה כך: "3א. (א) - - - (ב) - - - (ג) הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור. (ד) הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של מוסדות ציבור יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים. (ה) הממונה על סעיף התקציב יקבע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים לחלוקת הסכום שנקבע באותו סעיף תקציב לצורך תמיכה במוסדות ציבור (להלן - מבחנים). (ו) שר האוצר יקבע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, נוהל שלפיו יוגשו ויידונו בקשות של מוסדות ציבור לקבלת תמיכה מתקציב המדינה (להלן - נוהל)." שר החינוך - הוא המשיב מס' 3 בבג"צ 2196/00 - שהיה הממונה, לפי סעיף 3א(ה) לחוק, על חלוקת תקציב התמיכות בתחום התרבות והאמנות עד סוף שנת התקציב 1999, קבע מבחנים לחלוקת כספי תמיכות של משרד החינוך למוסדות תרבות ואמנות (פורסמו בי"פ 4042, התשנ"ב, 17.9.92, עמ' 4714; להלן - "מבחני התמיכה"). על פי מבחני התמיכה הוקצו לעותרות כספי תמיכות בשנים 2001-1997. 3. בעתירותיהן תבעו העותרות, בין היתר, לתקן את מבחני התמיכה. העותרות סמכו על פסיקתו של בית משפט זה בבג"צ 3729/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259 (להלן - "בג"צ התיאטרון הארצי לנוער") שלפיה מבחני התמיכה: "אינם משמשים מכשיר יעיל לצורך בחירה אובייקטיבית צפויה ושוויונית" וכי "אין בהם כדי להבטיח שוויון של ממש" (שם, בעמ' 278). בעקבות העתירות שלפנינו, קבע שר המדע, התרבות והספורט "מבחנים לחלוקת כספי תמיכות של משרד המדע התרבות והספורט למוסדות ציבור לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985" (פורסמו בי"פ 5097, תשס"ב, 24.7.02, עמ' 3384; להלן - "המבחנים החדשים"). מוסכם על בעלי הדין כי עם פרסום המבחנים החדשים, התיתרו העתירות ככל שעניינן תיקון מבחני התמיכה, וכי לעותרות שמורה הזכות לעתור בעניין המבחנים החדשים ואופן יישומם, אם יתברר שאין הם מקיימים את עקרון השוויון. המחלוקת בין העותרות למשיבים בעניין אפלייתן של העותרות לרעה נשארה על כנה. טענות בעלי הדין התזמורת הסימפונית הפחתת התמיכה עקב תמיכה ממקורות ציבוריים אחרים 4. התזמורת משיגה על עמדת המדינה שלפיה מופחת סכום התמיכה שמקבלת תזמורת אם היא מקבלת תמיכה גם ממקורות ציבוריים אחרים. כך הופחתה התמיכה בתזמורת הסימפונית, עקב התמיכה שהיא מקבלת מעירית ראשון לציון. לטענת התזמורת, עמדה זו יוצרת מצב אבסורדי ומרוקנת מתוכן את מאמצי עירית ראשון לציון לסייע לה בייצוב מצבה הכספי. לדבריה, "הנתון הבודד בדבר היקף התמיכה המוענקת לתזמורת ע"י גוף חיצוני - - - אינו ראוי להיות מדד מכריע, וודאי שלא מדד יחיד במסכת השיקולים לקביעת היקף התמיכה". עוד טוענת התזמורת כי בשנת 1998 קיבלו היא והתזמורת הסימפונית ירושלים רשות השידור (להלן - "תזמורת רשות השידור") סכומי תמיכה, שהיו זהים כמעט, למרות שתזמורת רשות השידור קיבלה תמיכה מעירית ירושלים ומרשות השידור בשיעור הגדול בכ- 350% מהתמיכה שקיבלה התזמורת הסימפונית מעירית ראשון לציון באותה שנה. תשובת המדינה לטענות אלה היא כי התמיכה של עירית ראשון לציון אינה המדד היחיד, ובודאי שלא המדד המכריע, במסכת שיקולי מינהל התרבות. עם זאת, מציינת המדינה, כי עמדת מינהל התרבות היא ש"יש להתחשב בתמיכה ממקורות ציבוריים...במיוחד כאשר תמיכה זו נעשית על ידי רשות מקומית אשר יזמה והקימה את התזמורת כבמקרה דנן". לטענתה אין להשלים עם מצב שרשויות עירוניות מקימות תזמורות מקומיות, תומכות בהן בסכומים גדולים המאפשרים פעילות בהיקף רחב, ולאחר מכן מקצצות בסכומי התמיכה מתוך ציפייה שהמדינה תמלא את החסר תוך שימור היקף הפעילות. הופעות עם האופרה הישראלית 5. התזמורת הסימפונית משיגה גם על החלטת מינהל התרבות שלא לראות בהופעותיה עם האופרה הישראלית (להלן -"האופרה"), קונצרטים לכל דבר לצורך קבלת התמיכה. לטענתה, אין התמיכה שנותן מינהל התרבות לאופרה - המשלמת לתזמורת עבור הופעותיה איתה - בגדר תמיכה עקיפה בתזמורת. לדבריה, אין ערובה לכך שקשריה עם האופרה ימשכו בעתיד, וגם השכר שהיא מקבלת עבור ההופעות אינו נגזרת של סכום התמיכה שמקבלת האופרה ממינהל התרבות, אלא נקבע במשא ומתן עצמאי. על כך משיבה המדינה כי בתמיכה הניתנת לאופרה משוקלל גם שכר התזמורת המלווה ולפיכך אין להביא קונצרטים אלה במניין הקונצרטים של התזמורת הסימפונית. המדינה מוסיפה וטוענת כי הופעה כתזמורת ליווי אין דינה כדין הופעה עצמאית וכי משקלן של הופעות אלה נמוך ממשקלן של הופעות עצמאיות. אפליה בהיקף התמיכה 6. התזמורת משיגה על כך שהתמיכה שהיא מקבלת קטנה בשיעור משמעותי מן התמיכות הניתנות למוסדות תרבות ואמנות אחרים. לעניין זה מציגה התזמורת טבלה של נתונים להשוואה בינה לבין תזמורות אחרות, שעליהן נמנות התזמורת הפילהרמונית, התזמורת הקאמרית הישראלית והתזמורת הסימפונית חיפה. לדידה, לפי הנתונים שהיו לעיני מינהל התרבות בעת ההחלטה על סכומי התמיכה לשנת 2000, היתה זכאית לתמיכה גדולה יותר משקיבלה; לא זאת בלבד, אלא שהנתונים היו שגויים, ולרעת התזמורת הסימפונית. כך, מצביעה התזמורת, בין היתר, על אי התאמות בין דו"ח סיכום הפעילות של מינהל התרבות לשנת 1999 - שבו נאמר כי התזמורת קיימה 146 קונצרטים במסגרת 30 הפקות - ובין הדו"ח שהיה לעיני מינהל התרבות בעת ההחלטה על סכומי התמיכה לשנת 2000 - שבו נאמר כי התזמורת קיימה רק 79 קונצרטים במסגרת 29 הפקות. כמו כן צוין בדו"ח האחרון כי לתזמורת צפויים 99 קונצרטים, בעוד שלפי דו"ח פירוט ההופעות לשנת 2000 שהגישה, מספר הקונצרטים המתוכננים עמד על 150. המדינה דוחה את ההשגות וטוענת כי התמיכות מחולקות באופן שוויוני. לדבריה, השיקולים כוללים את היקף ההוצאות של המוסד הנתמך, בהתאם לדו"ח הכספי שהוא מגיש ולרמתו המקצועית; וכן נשקלים שיקולים של מדיניות, כמו היקפי פעילות, ריחוק מהמרכז, ותק, מקורות הכנסה אחרים וכדומה. לטענתה מחולקות התזמורות לקטגוריות לפי גודלן ואופיין והעותרת משווה את עצמה לתזמורות שאינן דומות לה במאפייניהן. הצגת הנתונים על ידי העותרת אינה מדויקת משום שבמספר הפעולות המתוכננות נכללו גם חזרות, ואלה אינן מובאות בחשבון על ידי מינהל התרבות. המדינה מציגה טבלת המסכמת פעילות של מוסדות נתמכים בשנים 1996 - 1999 וטבלת תמיכות בשנים אלה, וטוענת כי היקף ההופעות של התזמורת קטן מהיקף ההופעות של רוב התזמורות הסימפוניות האחרות וקרוב להיקף ההופעות של תזמורת רשות השידור, וכי מכאן הקרבה לתקציב התמיכה הניתן לתזמורת רשות השידור, וההבדל בין התקציב שהן מקבלות לבין התקציב הניתן לתזמורות סימפוניות אחרות. אשר להשוואה שעושה העותרת בינה לבין התזמורת הסימפונית חיפה, משיבה המדינה כי אכן מקבלת האחרונה תקציב תמיכה גבוה מזה שמקבלת התזמורת הסימפונית, אך זאת בשל שוני רלוונטי: התזמורת הסימפונית חיפה עצמאית ואינה פועלת בשיתוף עם מוסד אחר, היא ותיקה יותר והיא התזמורת היחידה הפועלת באזור הצפון. ביסוד שיעורי התמיכה השונים עומדת, אפוא, אבחנה עניינית בין התזמורות והיחס בין שיעור התמיכה בעותרת לבין שיעור התמיכה בתזמורות האחרות הדומות לה, מעוגן בהבדלים ענייניים. הקאמרטה אפליה בהיקף התמיכה 7. הקאמרטה משווה את עצמה לתזמורת הקאמרית הישראלית (להלן - "הקאמרית"). לטענתה, מקבלת הקאמרית תמיכה הגדולה בשיעור של פי שניים וחצי עד פי שלושה מהקאמרטה אף על פי שההשוואה בין התזמורות מראה כי "היקף הפעילות של העותרת, הביקוש להופעותיה, רמת ניידותה הגבוהה ותנאי פעילותה הפיזיים הקשים מחייבים היו להביא לתקציב תמיכה שעולה על זה שקיבלה הקאמרית, או, לפחות, שאינו נמוך ממנו". גם הקאמרטה, כמו התזמורת הסימפונית, מצביעה על אי התאמות בין דו"ח סיכום הפעילות של מינהל התרבות לשנת 1999 - שבו נאמר כי הקאמרטה ביצעה 71 קונצרטים - לבין דו"ח סיכום הפעילות של העותרת לשנת 1999 שהוצא אף הוא על ידי מינהל התרבות - שבו נאמר כי הקאמרטה ביצעה 97 קונצרטים. לדבריה, נראה כי במספר הקונצרטים המובא על ידי המדינה לא נכללו קונצרטים שביצעה התזמורת בחו"ל, קונצרטים שהיא מבצעת במסגרת פרויקט חינוך בבתי ספר וקונצרטים שמבצעים הרכבים קאמריים מיוחדים שלה. לטענתה, קונצרטים אלה הם חלק מפעילותה השוטפת ויש להביאם בחשבון כחלק מפעילותה ולא רק קונצרטים והפקות במסגרת סדרות למנויים. גם כאן, דוחה המדינה את השגות העותרת וטוענת כי התמיכות מחולקות באופן שוויוני. לדבריה, העותרת שייכת לקבוצת התזמורות הקאמריות שעליהן נמנות הסימפונייטה באר שבע, הקאמרית והתזמורת הקאמרית הקיבוצית. לדבריה, גם הצגת הנתונים של הקאמרטה אינה מדויקת: מספרם הכולל של הקונצרטים שנערכו על ידה בשנים 1999-1996 נופל מזה של שלוש התזמורות הדומות לה, אף לא אחד מהקונצרטים נערך בפריפריה, מספר התוכניות והיצירות שבוצעו על ידה אינו מהגבוהים וכך אף מספר היצירות הישראליות שבוצעו וכן נופל מספר המבקרים בקונצרטים שלה ממספר המבקרים בקונצרטים של תזמורות דומות. לדבריה, נתוני מינהל התרבות מביאים בחשבון רק הופעות של התזמורת כולה מול קהל, אך לא קונצרטים הכלולים בפרויקטים לתלמידים של משרד החינוך וקונצרטים בחו"ל הנתמכים על פי הוראה תקציבית אחרת. מכאן שביסוד הפער בין שיעורי התמיכה השונים עומדת אבחנה עניינית בין התזמורות. טעויות בנתונים שעל פיהם ניתנה התמיכה בשנים 1999-1997 8. לטענת הקאמרטה, גם בשנים 1999-1997 סמכה המדינה על נתונים שגויים שלא שיקפו את היקף פעילותה האמיתי. לדבריה, במסמך שהציגה המדינה, הכולל "כימות השיקולים לאורם התקבלו החלטות על תמיכות בשנים 2000-1996" תוארה שיטה לפיה "קנסה" המדינה תזמורות משום שלא עמדו בקריטריונים מסוימים, ו"זיכתה" תזמורות שעמדו בקריטריונים אחרים. לטענתה, עולה ממסמך זה כי בשל נתונים שגויים "נקנסה" הקאמרטה בסכום של 3,000,000 ש"ח ולא "זוכתה" בסכום של 1,500,000 ש"ח, אף על פי שעמדה בדרישות לקבלתו. לפיכך תובעת היא להוסיף לה סכום של 4,500,000 ש"ח על התמיכות הכספיות שנתנו לה בשנים 1999-1997. על כך משיבה המדינה כי "תביעה כספית אשר לקיפוחה כביכול של העותרת בשנים עברו אינו ממין הסעדים הניתנים בבית המשפט הגבוה לצדק, ומשכך דין הבקשה להידחות על הסף". דיון 9. נקדים ונאמר כי בדיון לפנינו ביום 29.12.03 הסכימו באי כוח בעלי הדין לבחון אפשרות להגיע להסדר פשרה. ביום 4.2.04 הודיעה באת כוח המדינה כי לגבי הקאמרטה הגיעו המשיבים למסקנה שאין הצדקה להעניק לה סכום נוסף לשנת 2000, מלבד הסכום שקיבלה באותה שנה. אשר לתזמורת הסימפונית, העבירו אליה המשיבים הצעת פשרה שנדחתה בהודעת התזמורת הסימפונית ביום 18.3.04: "בין היתר כיוון שמתייחסת היא לשנת 2000 בלבד, בעוד שצריכה היתה להתייחס לשנים 2001-2000 גם יחד". לאור האמור, נדרשים אנו למתן החלטה. 10. מפעל התזמורות בארץ, ובמיוחד מפעל התזמורות המקומיות, הוא מפעל חשוב ביותר ומכאן גם חשיבות תמיכתה של המדינה בתזמורות אלה. ברור כי המשאבים הכספיים המצומצמים של המדינה אינם מאפשרים תמיכה המגיעה כדי מלוא הצרכים ועל כן יש לחלק לכל תזמורת מתקציב התמיכות רק מקצת צרכיה. במצב זה, החלוקה צריכה להיות על פי מבחנים שחשיבותם גדלה והולכת ככל שגדל מספר התזמורות וגדלים הצרכים. כבר נפסק לא אחת כי תמיכה מכספי המדינה במוסדות ציבור חייבת להיעשות על פי מבחנים שוויוניים (ראו, לדוגמה, בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705; בג"צ 7458/95 במות - מרכז ללימודי תרבות וחברה נ' משרד החינוך התרבות והספורט, פ"ד נא(4) 186; בג"צ התיאטרון הארצי לנוער). מהותם של מבחנים שוויוניים בוארה בבג"צ התיאטרון הארצי לנוער: "'מבחנים', במשמעות של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, צריכים לאפשר הערכה אובייקטיבית - - - של המועמדים לתמיכה, זה לעומת זה. מבחנים הם היפוכו של שיקול דעת רחב, שלעתים קוראים לו שיקול דעת סובייקטיבי - - - ככל ששיקול הדעת סובייקטיבי יותר, כך גם גדל המרחב בו יכולה הרשות להחליט, לכאן או לכאן: מתחם הסבירות גדל והביקורת השיפוטית מצטמצמת. המבחנים, כמו הנחיות מינהליות בדרך כלל, אמורים להקטין את היסוד הסובייקטיבי ולהגדיל את היסוד האובייקטיבי שבהחלטת הרשות. הם הופכים שיקול דעת חזק לשיקול דעת חלש. ראו י' דותן, הנחיות מינהליות (1996), עמ' 367 ואילך. כתוצאה מכך, הם מפחיתים את חשיבות השאלה מי היא הרשות המוסמכת, מה נטיית הלב שלה ועד כמה היא חשופה להשפעה של גורמים חיצוניים ושיקולים זרים. יש בהם כדי לעשות את ההחלטה צפוייה יותר, וכן גם שוויונית יותר, ולאפשר בדיעבד ביקורת יעילה יותר על ההחלטה. זו התכלית העיקרית של המבחנים. זו גם התכלית העיקרית של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב" (דברי השופט י' זמיר, שם בעמ' 277). אחרי בחינת כל הראיות והטיעונים - הסותרים ושאינם מתיישבים זה עם זה - בפרשה שלפנינו, הגעתי למסקנה כי אין מקום להתערבותנו בהחלטותיהם של המשיבים. על חלוקת כספי ציבור - לענין סובסידיות ליצרנים - אמרתי בעבר: "גבולות התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק במדיניות סובסידיות הם, מטבעו של הנושא, צרים למדיי, הואיל ודברים אמורים במדיניות כלכלית, שעיצובה בתחום סמכותו ושיקול דעתו של המינהל, ואשר הפיקוח העיקרי עליה הוא בידי הרשות המחוקקת במסגרת קביעת תקציב המדינה. - - - בין אם מעוגנת מדיניות זאת בחיקוק ובין אם לאו, כמו במקרה שלפנינו, יתערב בית המשפט הגבוה לצדק רק במקרים, בהם לוקה היא באי-סבירות חמורה" (בג"צ 49/83 המחלבות המאוחדות בע"מ נ' המועצה לענף החלב, פ"ד לז(4), 516 523). החלטות המשיבים והעקרונות שהנחו אותם, כפי שפורטו לעיל, נעשו בגדרן של הוראות החוק, ואינם לוקים בחוסר סבירות קיצוני או באפליה פסולה. אכן, העיון בחומר הרב שהגישו בעלי הדין מעורר תחושה שלא כל האמת נחשפה לעינינו, וכי אין לשלול אפשרות שנפלו טעויות בתהליך איסוף הנתונים ובעיבודם על ידי מינהל התרבות. במצב דברים כזה, קצרה ידנו מהושיע, אפילו היתה דעתנו נוטה לכך שיש מקום להתערב בהחלטות. על כך נאמר לא אחת כי ההליכים בבית המשפט הגבוה לצדק, על פי טבעם, אינם מתאימים להכרעות במחלוקות עובדתיות מורכבות (ראו, בין היתר, דברי השופט חשין בבג"צ 5437/92 צעירי אגודת חב"ד נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(1) 467, 480; בג"צ 884/86 הועד המקומי נווה זוהר נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 441, 449; ר' הר-זהב סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק (תשנ"א) 153-151). למעלה מן הדרוש אעיר כי, לדעתי, אין ממש בטענת העותרות לפיה עבר נטל ההוכחה למשיבים בשל פסיקת בית משפט זה בבג"צ התיאטרון הארצי לנוער. כידוע, בהפעלת ביקורת שיפוטית על מעשי המינהל, הרי מכוח החזקה של חוקיות המינהל, הנטל הראשוני הוא על כתפי הטוען לאי חוקיות של המעשה המינהלי. על מנת להפריך את החזקה, על העותר המבקש את התערבות בית המשפט להוכיח כי נפל פגם בהליך או בהחלטה המינהלית (ראו י' זמיר, "ראיות בבית המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א (תשנ"ג) 295, 307-295; בג"צ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות נ' שר העבודה, פ"ד נד(4) 433, 447-445; בג"צ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נג(5) 267). על העותרות היה להוכיח "ספק מהותי בחוקיות" של ההחלטה המינהלית (דברי השופט י' זמיר שם, בעמ' 268). מכלול הראיות שהובא לפנינו לא הקים ספק כזה. לפיכך אני מציע כי העתירות יידחו. בנסיבות הענין ראוי שלא יפסקו הוצאות. ש ו פ ט השופטת (בדימ') ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' טירקל. מוסד ציבורי