עתירה מנהלית נגד רשות מקומית - נגד שימוש בכספי מועצה מקומית

סעיף 5 (ג) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובע כי: "כתב עתירה יהא ערוך לפי טופס 1 שבתוספת והעובדות שבו יאומתו בתצהיר אשר יצורף לו ושיהיה ערוך לפי טופס 2 שבתוספת; בתצהיר תהיה הפרדה בין עובדות שהן בידיעתו האישית של המצהיר לבין עובדות הנכונות לפי מיטב ידיעתו ואמונתו, שלגביהן יציין את מקור ידיעתו ואמונתו." תצהיר מסוג זה, המציין את מקור הידיעה/אמונה ב"מקור מוסמך" בלתי מזוהה, אינו מקיים את הדרישות מתצהיר ולא ניתן לראותו כראיה. מכאן שלמעשה אין העתירה נתמכת בתצהיר כנדרש. ראה: ע"א 166/90, מרדכי (מוטי) אזולאי נ' א"ב מפעלי תיירות אילת בע"מ, פ"ד מו(5), 344 ,עמ' 348-349, שם נאמר: ”בתקנה 521 לחסד"א נקבע כי "תצהיר יהא ערוך בגוף ראשון, מחולק לסעיפים ומכיל רק עובדות שהמצהיר יכול להוכיחן מתוך ידיעתו הוא, אלא שבבקשות ביניים רשאי הוא להצהיר גם לפי מיטב אמונתו ובלבד שיציין את הנימוקים לכך". לגבי תצהיר שבא לתמוך בבקשה לרשות להגן, שהינו בקשת ביניים שבה רשאי המצהיר להצהיר גם לפי מיטב אמונתו, כבר נקבעו הלכות בבית משפט זה: "הכוונה היא שהמצהיר יגלה את מקור אמונתו, שלא יצהיר סתם על אמונה שיצר בלבו כדי לזכות ברשות להתגונן אלא יגלה מה יסוד יש לכך" (ע"א 208/61 פד"י טו 1864). בלשון בית המשפט העליון: "בלא גילוי המקור אין בידי בית המשפט לקבוע מה מידת מהימנות יש לייחס לדברי המצהיר שלא נאמרו על פי ידיעתו הוא, ולא מן הראוי להעלותם לפני שופט כי ערך הוכחתי אין להם (ע"א 576/61 פד"י טז 1460 וע"א 428/66 פד"י כ(4), 799)”. ראה גם: רע"א 3811/90, יהושע שלוש נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ, תק-על 90 (3), 1132, שם נקבע כי אין לתת סעד על בסיס תצהיר שאינו מפרט את מקור הידיעה או האמונה לעובדות המפורטות בו. ראה דברים דומים גם בע"א 378/68, רחל דנינו נ' מפעלי "סרן" מאוחדים בע"מ, פ"ד כג(2), 704, עמ' 713-714. ##סעד בעתירה מנהלית:## הלכות אלו שנקבעו לעניין סעדי ביניים בהליכים אזרחיים נכונות, על אחת כמה וכמה, כאשר התצהיר משמש לסעד עיקרי בעתירה מינהלית. הכלל הוא כי לא יינתן סעד בעתירה מנהלית מקום בו קיים סעד בהליך חלופי שיועד לשם כך. ראה דברים שנאמרו בעת"מ (חיפה) 1367/03, צוות בידור חיפה (2003) בע"מ ואח' נ' מפקד המחוז הצפוני משטרת ישראל , תק-מח 2003 (4), 1526, עמ' 1532, דברים הנכונים גם לעניין שבפני: ”ראוי להוסיף כי ההליך מתקיים בבית-המשפט לענינים מנהליים, שסמכויותיו הם סמכויות בית-המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחוייבים לגבי עתירה מנהלית ולגבי ערעור מנהלי, כפי שנקבע בסעיף 8 לחוק בתי המשפט לענינים מנהליים, תשס"א-2001, שזו לשונו: ”בית משפט לענינים מינהליים ידון בעתירה מינהלית ובערעור מינהלי בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית-המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים לגבי עתירה מינהלית ולגבי ערעור מינהלי”. ##להלן פסק דין בנושא עתירה מנהלית נגד רשות מקומית:## 1. העתירה שבפני בית המשפט: העותר הוא תושב היישוב אעבלין. בין היתר היה בעבר ראש המועצה, התמודד בבחירות האחרונות שוב על המשרה ולא נבחר. המשיבה 1 היא המועצה המקומית אעבלין ומשיב 2 הוא ראש המועצה. משב 3 הוא משרד הפנים הממונה על הפיקוח על המועצות המקומיות. עניינה של עתירה זו בכספי המועצה המקומית המיועדים למימון מערכת החינוך (להלן: "כספי החינוך"). העותר טוען כי ראש המועצה המקומית עושה שימוש שאינו למטרות חינוך בכספי הקצבות המתקבלים במועצה המקומית והמופקדים בחשבון בנק שנפתח לצורך הפקדת כספי הקצבות לענייני חינוך, הכל בניגוד להוראות חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות למטרות חינוך) התש"ס - 2000 (להלן: "חוק כספי החינוך"). בעתירה טוען העותר כי ראש המועצה עשה שימוש אסור בכספי החינוך כאשר השתמש בהם לתשלומים שונים שאינם קשורים למערכת החינוך בעוד שעובדי החינוך במועצה לא קיבלו את שכרם. העתירה נתמכת בתצהיר של מנהל מחלקת החינוך במועצה המקומית ושל העותר עצמו. ביחד עם העתירה הוגשה גם בקשה לסעד ביניים לפיו יאסור בית המשפט על המשיבה לפעול בחשבון כספי החינוך שלא למטרות חינוך, בניגוד להוראות חוק כספי החינוך, וזאת עד לדיון בעתירה העיקרית. לא מצאתי מקום ליתן צו ביניים, בין היתר מאחר ועתירה נקבעה לדיון במעמד הצדדים בתוך 5 ימים ממועד שהוגשה. כמו כן הוגשה בקשה לצו ביניים שיורה למועצה המקומית לגלות מסמכים ולמסור לעותר את פירוט כל הפעולות שבוצעו בחשבון כספי החינוך במהלך של 12 חודשים אחרונים וכן להציג לו את כל החשבוניות והקבלות שהוצאו ונתקבלו בגין כל העברת כספים מחשבון זה. בסמוך למועד הדיון הוגש תצהיר נוסף ע"י העותר בו הוא מציין פעולות כספיות שונות שבוצעו בחשבון כספי החינוך, לטענתו. בתצהירו מציין הוא כי האמור בתצהיר נמסר לו "ממקור מוסמך". אותו מקור מוסמך לא זוהה, וממילא לא הגיש תצהיר מטעמו. העותר מבקש כי בית המשפט יחייב את המשיב 2 להחזיר לחשבון החינוך כספים שהוצאו שלא למטרות חינוך, וכן להטיל עליו קנס, בהתאם להוראות סעיף 9 לחוק כספי החינוך. 2. תשובת המשיבים: המשיבים 1-2 מכחישים שנעשות פעולות בלתי חוקיות בחשבון כספי החינוך ולטענתם כל הפעילות הכספית של המועצה מתבצעת במסגרת תכנית הבראה בהתאם להוראת חוק יסודות התקציב (תיקון מספר 31 והוראת שעה) התשס"ד - 2004. ב"כ משרד הפנים טוען כי לא ידוע לו על פעילות של הוצאת כספים מחשבון כספי החינוך שלא כדין ואולם מציין כי אם תוגש פניה למשרד הפנים תבוצע חקירה בחשבון הבנק כמקובל. 3. החלטת בית המשפט: דין העתירה להדחות. העתירה אינה נתמכת בידיעה על עובדות. למעשה מבקש העותר סעד מבלי שיש לו ידיעה של ממש כי נעשים מעשים אסורים, ובמסגרת העתירה הוא מבקש כי המועצה תעמיד לרשותו את ספרי חשבונותיה כדי שיוכל להוכיח את טענותיו. עתירה אינה אמורה להוות מכשיר בידי העותר למסע דיג כדי לאפשר לו לדלות טענות כנגד הרשות המקומית. ניתן ללמוד על העדר הידיעה על עובדות מנוסח התצהירים שצורפו לעתירה. העותר טוען כי עובדי חינוך אינם מקבלים שכר ואולם לא הובא תצהיר ולו של עובד אחד כי שכרו לא שולם לו. את תצהירו המשלים המפרט העברות כספים לגורמים שונים מבסס העותר על "מקור מוסמך" לא מזוהה. מדובר אם כן על תצהיר המבוסס על שמועה כאשר מקור השמועה אינו ידוע. ואולם מעבר לכך - הכלל הוא כי לא יינתן סעד בעתירה בטרם מיצה העותר הליכים מוקדמים לבירור תלונתו וכן אם לא ננקטו הליכים אלטרנטיביים הקבועים בחוק למיצוי הזכויות בעניין שבנדון. במקרה שבפני חטא העותר בשני הליקויים גם יחד. כפי שהבהירה ב"כ משרד הפנים, אין למעשה כל צורך בעתירה כדי שפעולות המשיבים 1-2 בכספי החינוך, כמו גם בכלל תקציב המועצה המקומית, ייבדקו. כל שהיה על העותר לעשות הוא לפנות למשרד הפנים בתלונה ואם הייתה מוגשת תלונה היא הייתה נבדקת ע"י משרד הפנים שגם היה נוקט בצעדים, אם היה מתברר בבדיקה כי נעשו פעולות אסורות בתקציב כספי החינוך. יצוין עוד כי החוק קובע בסעיף 8 סעד שמטרתו להבטיח כי כספי החינוך ישמשו רק למטרות הקבועות בחוק: ”רשות חינוך מקומית שאינה פועלת על פי הוראות חוק זה רשאית המדינה שלא להעביר לה הקצבות; החליטה המדינה כאמור יועברו כספי הקצבות החינוך לחשבון כפי שיורה שר החינוך ורשאי הוא למנות אדם מטעמו לנהל את כספי הקצבות החינוך”. העותר לא עשר כן ולא מיצה סעדים קודמים בטרם יגיש עתירתו. העותר לא פנה למשרד הפנים או למשרד החינוך כדי שיבדקו אם אכן מבוצעות פעולות אסורות בכספי החינוך ועותר הוא לסעדים שניתן היה לבקש לאחר ביצוע בדיקה כאמור ולאחר שהרשויות יתבקשו לנקוט בפעולות להבטחת השימוש הנאות בכספי החינוך, כפי שקובע החוק. מכאן שעתירתו היא מוקדמת ומטעם זה דינה להדחות. ראה דברים שנאמרו בבג"ץ 5489/98, רוני כותה נ' משרד התחבורה - המפקח על התעבורה, תק-על 98 (3), 314: ”הלכה מכבר היא, שעד אשר זכאי הוא עותר לבוא בשערי בית-המשפט הגבוה לצדק, שומה עליו להקדים ולפנות אל הרשות המוסמכת כנגדה קובל הוא בעתירתו, ולבקש את תגובתה על טרוניותיו. עותר המקדים לפנות לבית-המשפט לפני שהוא פונה לרשות המוסמכת, על עתירתו ייאמר כי עתירה מוקדמת היא, עתירה שנולדה קודם זמנה. כזו היא עתירתם של העותרים”. ראה גם: ע"א 524/98, מדינת ישראל משרד האוצר נ' ציון חברה לביטוח , פ"ד נב(2), 145 ,עמ' 152-153, שם נאמר: ”ככלל, עתירה שהוגשה לפני שהרשות המוסמכת לכך קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון, דינה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת (בג"ץ 1713/92 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(1) 466, 473; ובג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 644). כלל זה, שיסודו בעקרון הפרדת הרשויות, מכתיב את גבולותיה של הביקורת השיפוטית על פעולות המינהל (י' זמיר, הסמכות המינהלית (ירושלים תשנ"ו-1996), כרך א', עמ' 91-71). על רקע זה צמחו שיקולי המדיניות השיפוטית, המנחים את הביקורת על החלטות המינהל, המופעלת על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק. מכאן הכלל, שבית המשפט מבקר את החלטת הרשות, באמות-מידה של סמכות ושל סבירות, אך אינו ממיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו ואינו מחליט במקומה. מכאן הכלל, שבהעדר החלטה לא יידרש בית המשפט לעתירה בהיותה "תיאורטית" (בג"ץ 3057/93 דיאמנט-כהן נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מז(3) 525, 527). ומכאן הכלל, כי לפני שיעתור נגד רשות מינהלית מוטל על היחיד לפנות אל הרשות עצמה, לבקש ממנה למלא את חובתה ולהחליט בנושא עתירתו, ולתת לה שהות סבירה לעשות כן (בג"ץ 2915/96 הייקינד נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(1), 818, 820-821; ובג"ץ 2624/97 רונאל ידיד נ' ממשלת ישראל, דינים עליון נב 322, פיסקה 14 לפסק-דינו של השופט זמיר). זה אכן הכלל. סטיה ממנו עלולה לשבש את מערכת האיזונים שבין הרשויות”. בשים לב לכל ההלכות הנ"ל עתירתו של העותר מוקדמת והוגשה בטרם מיצה הליכים מוקדמים של פניה לרשויות המוסמכות לבדיקה ולטיפול בתלונתו. מעבר לכך, העותר טוען כמי שבא בנעלי עובדי החינוך שלא קיבלו שכרם. חוק כספי החינוך קובע בסעיף 11 כי: "ארגון עובדים, אשר חבר מחבריו מועסק במוסד חינוך של רשות חינוך מקומית, רשאי להגיש קובלנה פלילית על עבירה שבוצעה לפי סעיף 9." מכאן שאם סבורים עובדי המועצה המקומית או עובדי מערכת החינוך במועצה כי המשיבים מבצעים פעולות אסורות בכספי החינוך פתוחה בפניהם הדרך להגשת קובלנה פלילית ובמסגרת זו, ואם יורשעו המשיבים 1-2, ניתן יהיה לחייבם בקנס כאמור בסעיף 9 לחוק. על כל אלו יש להוסיף כי לכל עובד ששכרו לא שולם לו הזכות לפנות לבית הדין לעבודה בתביעה מתאימה. אין מקום להגשת עתירה מנהלית שעילתה דרישה לתשלום שכר לעובדים. כך גם בעתירה שבפני - לעותר ולאלו שנפגעים מהתנהגות המשיבים (במידה ויש כאלו) סעד חילופי ועליהם למצות סעד זה, אם רצונם בו. לדחיית עתירה מהטעם של קיומו של סעד חלופי ראה עוד: בג"צ 2183/04 יוסף סבילה ואח' נ' שר הפנים ואח', תק-על 2004(1), 2629 ,עמ' 2630; בג"צ 8042/02 גדעון שריאור נ' הלשכה לסיוע משפטי בחיפה, תק-על 2004(1), 2266, עמ' 2267; בג"צ 10987/03 בטון נבאלי בע"מ ואח' נ' עיריית ירושלים-המחלקה לפיקוח על הבנייה ואח', תק-על 2004(1), 2549, עמ' 2550; בג"צ 6274/03 חליל מילאד ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2003(4), 1476, עמ' 1478. בסיכומו של דבר, מכל הטעמים דלעיל, אני מורה על דחיית העתירה. לא נזקקתי לדון בסוגיית מעמדו של העותר כ"עותר ציבורי" מאחר וסבור אני כי גם אם יוכר ככזה דינה של העתירה להדחות מהטעמים שפורטו לעיל, שדי בכל אחד מהם, לא כל שכן בכולם, כדי שהעתירה תידחה. בית המשפט רשם בפניו את הצהרת ב"כ משרד הפנים כי משרד הפנים יחקור ויבדוק את פעולות המשיבים 1-2 בכספי החינוך אם תוגש תלונה ובקשה לבדיקה. חזקה עליו שיעשה כן והעותר רשאי לפנות אליו בתלונה מתאימה ולפרוש בפניו כל מידע שיש בידיו, אם קיים כזה. אני מחייב את העותר בתשלום הוצאות המשיבים 1-2 ביחד ולחוד וכן בתשלום הוצאות המשיבה 3 בגין הגשת עתירה זו. העותר ישלם למשיבים 1-2 את הוצאותיהם בסך 10,000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק ולמשיב 3 את הוצאותיו בסך 5,000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק. סכומים אלו יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. רשויות מקומיותמועצות מקומיותעתירה מנהלית