פתחי מילוט - רשיון עסק

להלן פסק דין בסוגיית פתחי מילוט כתנאי לקבלת רשיון עסק: פסק דין 1. בפני עתירה שהגישה בלונוף בע"מ (להלן - העותרת) נגד משטרת ישראל (להלן - המשטרה) לבטל את החלטת המשטרה (מיום 11.7.00) הדוחה את בקשת העותרת לרשיון עסק. וזה קיצור הרקע העובדתי הנדרש לעניננו: 2. העותרת מבקשת לפתוח עסק שעיקרו מתן אפשרות לקהל הרחב לערוך תצפית מתוך בלון פורח שיותקן באתר הידוע כ"מתחם ממילא" באזור גן העצמאות במרכז העיר ירושלים. על פי התוכנית, הבלון יחובר ל"גונדולה" שלתוכה ניתן יהיה להכניס כ-30 צופים בכל ריחוף. הבלון יהיה קשור בכבל לכננת חשמלית המעוגנת לקרקע. על פי התוכנית, הבלון אמור להתרומם לגובה של כ-120 מטר מעל פני הקרקע, למשך כ-15 דקות, באופן שתתאפשר תצפית לנופי ירושלים, עד למדבר יהודה במזרח ושפלת החוף במערב. 3. בריכת ממילא היתה במקורה בריכה לאגירת מי גשמים והיא ממוקמת בחלקו המזרחי של גן העצמאות. מדובר בשטח של כ-6 דונם המוקף קירות בגובה כ-6 מ' ורצפתו נמוכה ממפלס גן העצמאות. הבריכה אינה מקורה. 4. לאחר שאושרה תוכנית מתאר מפורטת והתקבלה החלטה של הועדה המקומית המאפשרת מתן היתר בנייה לעותרת, פנתה זו לעיריית ירושלים בבקשה לקבל רשיון עסק. במסגרת ההליכים לקבלת הרשיון התבקש אישור מוקדם של משטרת ישראל לבקשה, בהתאם לסעיף 6 לחוק רישוי עסקים. 5. ביום 26.1.00 קיבלה המשטרה את הבקשה לרישוי עסק שהגישה העותרת. ביום 4.4.00, לאחר פגישה שנערכה בין הצדדים, העבירה העותרת למשטרה חוות דעת הנדסית מטעמה (מיום 15.3.00) המבוססת על הנחת תפוסה מקסימלית של 150 איש בו זמנית. ביום 10.4.00, הודיעה המשטרה לעותרת כי ניתן לה האישור המבוקש, בהתאם לחוות דעתו של קצין בטיחות ארצי בעניין התנאים הנדרשים להתקנת פתחי מילוט לאתר, בתפוסה של 150 איש. 6. ביום 25.5.00 שלחה העותרת לקצין הרישוי תוכנית בטיחות שונה מקודמתה. הפעם הציגה העותרת נתונים שונים, לפיהם תפוסת הקהל באתר, עשויה להגיע עד 1000 איש בו זמנית. על רקע שינוי משמעותי זה בתפוסת הקהל באתר, העבירה המשטרה (ביום 11.7.00) דרישה להתקין באתר 4 פתחי מילוט ברוחב של 2.20 מטר, ופתח כניסה ברוחב 1.10 מטר. על החלטה זו הגישה העותרת את העתירה בפני. 7. בתמצית טוענת העותרת כי התוכנית שהגישה מבוססת על סעיף 17.55 לתוספת השניה לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאי ואגרות), תש"ל-1970 (להלן - תקנות התכנון והבנייה) הדנה ב"פתחי יציאה" ממגרש ספורט. לטענתה, יש להחיל עליה את התנאים החלים על מתקני ספורט פתוחים ואין הצדקה לחייב אותה בהתאם להוראות המתייחסות ל"בניין" הרלוונטיות לאולמות סגורים ומקורים בלבד. העותרת טוענת כי המחוקק הבחין בבירור בין פתחי מילוט ממבנה סגור לבין פתחי מילוט ממבנה פתוח כאשר קבע תקן מחמיר פי ארבע למבנה סגור לעומת מבנה פתוח. העותרת טוענת כי הנחת המחוקק הינה כי ביציאה ממבנה סגור יש צורך כי כל האנשים יצאו תוך דקה אחת בלבד, בשל הסכנה העיקרית הנשקפת לציבור מאש ומשאיפת עשן במקרה של שריפה. לטענתה, במתחם סגור המצוי תחת כיפת השמים, אין צורך בדרישה לאפשר יציאת כל האנשים בתוך דקה אחת בלבד. בנוסף טוענת העותרת כי החלטת המשטרה לוקה בחוסר סבירות והפליה. לטענתה, מדובר בחריגה מהוראות החוק ובחריגה מסמכות. לטענתה, עמדת המשטרה הינה בבחינת חקיקה נסתרת שאין לה בסיס בחוק. העותרת טוענת כי דרישות המשטרה יוצרות מצב בו אין כדאיות כלכלית לביצוע הפרוייקט וספק אם הדרישות ניתנות לביצוע ואם רשות העתיקות תאשר אותן. 8. המדינה טוענת בתמצית כי דין העתירה להידחות על הסף בהיותה נגועה בשיהוי משמעותי. גם לגופו של עניין טוענת המדינה כי דין העתירה להידחות. לטענתה, בית משפט המינהלי אינו מכריע בין חוות דעת של מומחה מטעם הרשות לבין חוות דעת של מומחה מטעם העותרת. לטענתה, ההחלטה נשוא עתירה זו, התקבלה בהתאם לחוות דעתו המקצועית של קצין בטיחות ארצי, בענייניות, ללא שיקולים זרים ולפיכך לא מתקיימת עילה מהעילות המשפטיות המאפשרות התערבות בית משפט. להלן אבחן את טיעוני הצדדים על בסיס החומר שהגישו בפני והמצב המשפטי. שיהוי 9. לאחר החלטת המשטרה (מיום 11.7.00) התקיימה בין העותרת למשיבה התכתבות ענפה בה העלתה העותרת את טיעוניה. המכתב האחרון נשלח ביום 25.5.01 והעתירה הוגשה רק ביום 20.11.02. מכאן שחלפה כשנה וחצי עד להגשת העתירה. אין ספק כי מועד זה חורג בהרבה מהמועד שנקבע בחוק. תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 קובעת כי עתירה תוגש לא יאוחר מ-45 יום מיום פרסום ההחלטה כדין. העותרת אינה משיבה לעניין זה דבר ולמעשה אין בפיה הסבר מדוע המתינה זמן כה רב מאז מתן החלטת הרשות או למצער מאז המכתב האחרון שקיבלה בעניין זה (25.5.01). לפיכך יש לקבוע כי העתירה לוקה בשיהוי. עם זאת אין הצדקה לקבוע את גורל העתירה על בסיס טענה זו בלבד ומן הראוי לבחון את העתירה גם לגופה. החוק 10. סעיף 1(א) לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים) קובע את סמכותו של שר הפנים לקבוע ולהגדיר עסקים טעוני רשיון. החוק קובע את מטרותיו כדלקמן: "(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים; (2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות; (3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו; (4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות; (5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים. (6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות". לענייננו רלוונטית המטרה הקבועה ברישא של סעיף קטן (2) לאמור: "(2) מניעת סכנות לשלום הציבור...; סעיף 1(ב) לחוק רישוי עסקים קובע כי להגשמת כל אחת ממטרות הרישוי הנקובות בסעיף קטן (א), טעון הצו התייעצות. לענייננו נקבע כי ההתייעצות צריכה להעשות עם שר המשטרה (סעיף 1(ב)(2) לחוק רישוי עסקים). שיקולי המשטרה. 11. המשטרה טוענת כי לצורך גיבוש התנאים למתן רשיון לעסוק היא בוחנת גורמים שונים העלולים לסכן את שלום הקהל האמור להיות נוכח במקום. כך בוחנת המשטרה, בין השאר, את מאפייניו המיוחדים של העסק, מבנה האתר, מיקומו, אופי העסק, קהל היעד והסיכונים הצפויים לשלום הציבור כתוצאה מהתנהגות הקהל כתוצאה מפעילות פלילית או חבלנית, או כתוצאה מהפרת הסדר הציבורי. 12. ואלה הם השיקולים שהביאה המשטרה בחשבון לצורך גיבוש החלטתה והתנאים שהציבה למתן הרשיון לעסק שביקשה העותרת: על פי הערכת המשטרה, עלול הבלון הפורח להוות יעד אטרקטיבי לביצוע פיגוע רב נפגעים. לפי הערכות אלה, השלכותיו של אירוע כזה יהיו מעבר לפגיעה בנפש וברכוש והן עלולות לגרום לפגיעה בתיירות, במורל הלאומי, במעמד הבין לאומי של ירושלים, בכושר ההרתעה ועוד. המשטרה טוענת כי התנאים שקבעה נועדו לתת פתרון לתרחיש של פיצוץ הבלון על נוסעיו, או על הקהל המרוכז בשטח ההמתנה הסמוך לנקודת העליה והירידה מהבלון, הן כתוצאה מתקלה בבלון או כתוצאה מפיגוע חבלני המוני בריכוז קהל. 13. העותרת טוענת כי בחוק התכנון והבנייה הבחין המחוקק בין תקן פתחי מילוט ממבנה סגור לבין תקן מילוט ממבנה פתוח. לטענתה, בענייננו לא היתה כל הצדקה להחיל את התקן המחמיר שנקבע למבנה סגור. העותרת טוענת כי בהעדר פירוט לפתחי מילוט באתרים ספציפיים שאינם בדיוק "מגרש ספורט" (כגון האתר נשוא העתירה), יש להחיל את עקרונות הפרשנות המקובלים ובין השאר לבחון את טיב המבנה המבוקש - סגור או פתוח - טיב המדרגות המבוקשות, טיב הדלתות ולוודא שמיקומן של המדרגות מאפשר מילוט סביר ללא מכשולים וכיוצאים באלה פרטים טכניים הדרושים ליישום נכון של החוק. הכרעה 14. בחינת הוראת החוק מלמדת כי הפרשנות של המשטרה סבירה וראויה ואינה מצדיקה התערבות של בית משפט. נוסחת החישוב שעל פיה פעלה המשטרה נקבעה בפרק ג' לתוספת השניה לתקנות התכנון והבנייה הקובע "אמצעי יציאה מבניין". הגדרתו של "בניין" נקבעה בחוק התכנון והבנייה לאמור: " "בנין" - כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות - (1) כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע; (2) קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל;" 15. בענייננו, אין חולק כי בריכת ממילא מוקפת קירות אנכיים בגובה של כ-6 מטר ואינה מקורה. הגדרת "בניין" על פי החוק אינה דורשת גג או קירוי כלשהו. כל שנאמר בהגדרה הוא כי נדרשים רצפה וקירות בלבד. לפיכך בריכת ממילא עונה על הגדרת החוק ואין כל צורך להזקק לשימושים שיעשו בה. 16. בהתאם לדרישות אלה ועל בסיס מימדיו של האתר, קבע קצין הבטיחות של המשטרה כי בתפוסה המבוקשת על ידי העותרת (1000 איש באותה נקודת זמן), על העותרת להתקין בבריכת ממילא 4 פתחי יציאה ברוחב 2.20 מטר נטו כל אחת ופתח כניסה ברוחב 1.10 מטר. 17. העותרת טוענת כי המחוקק קבע תקן מחמיר למבנה סגור שכן במבנה מעין זה יש צורך ביציאת כל האנשים בתוך דקה אחת בשל הסכנה העיקרית לציבור מאש ומשאיפת עשן במקרה של שריפה. לטענתה, במתחם הנמצא תחת כיפת השמים דוגמת בריכת ממילא, אין צורך בדרישה של יציאת כל האנשים בדקה אחת. טיעון זה אינו מבוסס ודינו להידחות. אין כל בסיס לטענה כי הסכנה העיקרית הצפויה לקהל באתר היא דווקא מאש. כפי שפירטה המשטרה, הסיכונים שעמדו לנגד עיניה לא היו דווקא מאש, אלא סיכונים רבים וקשים אשר לצערנו התרחישים להתקיימותם אינם חסרי בסיס. החשש הסביר לסיכונים הצפויים באתר על בסיס נתוני המקום וכמות קהל המבקרים כפי שביקשה העותרת במקרה זה, מצדיקים את קביעת אמצעי הבטיחות שדרשה המשטרה ומכל מקום בוודאי שאינם מצדיקים התערבות של בית משפט וקביעה כי מדובר בדרישה שאינה סבירה. 18. הלכה היא כי בית משפט הדן בעתירה מינהלית אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות. בית המשפט יתערב רק מקום שהחלטת הרשות בלתי סבירה באופן קיצוני או כשהיו בה שיקולים זרים שאינם ענייניים. לא זה המקרה שבפני. קצין הבטיחות הארצי, רפ"ק עופר יצחקי, הוסמך על ידי המשטרה לחוות דעתו בנושא השמירה על בטחון ובטיחות הציבור באתר. חוות דעתו מתבססת על נסיונו המקצועי כשלנגד עיניו עמדה המטרה של הבטחת שלום הציבור שיפקוד את האתר. חוות דעת זו מקצועית ומשכנעת ולא מצאתי טעם המצדיק התערבות בה. 19. יש לזכור, כי המשטרה היא האמונה על בטחון הציבור והמחוקק הסמיך את שר המשטרה לתת חוות דעת מקצועית לגבי סיכונים ותרחישים פוטנציאליים המהווים סיכון לביטחונו ולשלומו של הציבור. עמדת המשטרה חייבת לעמוד בקריטריונים של סבירות, ענייניות ומקצועיות ולא מצאתי כי דרישותיה מהעותרת במקרה זה, חרגו ממתחם זה. אדרבה, המשטרה אימצה את הסטנדרט הקבוע בתקנות התכנון והבנייה לעניין פתחי מילוט באתר הנכנס לגדרו של "בניין" כמשמעותו בחוק. לעניין זה אין רלוונטיות לתקנות אחרות אליהן מפנה העותרת המתייחסות לאיצטדיון כדורגל או אתרים אחרים שציינה העותרת, כמודל להשוואה. בהתאם לכך, אימצה המשטרה את התקן הקבוע בסעיף 3.04 לתקנות התכנון והבנייה הקובע חישוב רוחב מינימלי הדרוש ליציאה אל מוצא בטוח, בהתאם לתפוסה, ובהתאם לכך ערכה את חישוב פיתחי היציאה באתר. על בסיס זה קבעה המשטרה כי לתפוסה מבוקשת של 1000 איש (בו זמנית), יש להתקין בבריכת ממילא 4 פתחי יציאה ברוחב של 2.20 מטר נטו ופתח כניסה ברוחב של 1.10 מטר. המשטרה הסבירה בפירוט את דרך החישוב המדוייקת ולא מצאתי כי נפלה טעות בחישובים המקצועיים שנערכו. 20. העותרת טוענת כי פעולת המשטרה כמוה כהתקנת תקנות חדשות וכי היה על המשטרה לגזור גזירה שווה מאתרים הדומים במהותם לאתר שמבקשת להקים העותרת. טיעון זה יש לדחות. המשטרה מצאה לנכון, נוכח המבנה המיוחד של בריכת ממילא, להשתמש בסטנדרט הקבוע בתקנות התכנון והבנייה למה שנופל בגדרו של "בניין" והבסיס לדרישותיה נקבע בהתאם לסטנדרט שנקבע שם בכל הנוגע ליציאת מילוט. קביעה זו מקצועית וסבירה שכן מבנה הבריכה תואם את ההגדרה של "בניין" בחוק. והעיקר, לא מצאתי כל הצדקה להתערב בסטנדרט הזהירות הגבוה שראתה המשטרה לנכון לדרוש במקרה זה נוכח הסתברותם הגבוהה של הסיכונים שפורטו על ידה וכמות קהל המבקרים באותו פרק זמן שהעותרת מבקשת להכניס לתוך המתחם. שוכנעתי כי כל אלה, מחייבים את גישתה הזהירה של המשטרה, בדבר רמת הבטיחות הנדרשת. 21. אין להעדיף את גירסת העותרת שאינה מצביעה על תקנה מפורשת המתייחסת לאתר דוגמת זה מושא העתירה, אלא מציעה פרשנות משלה לתקנות אחרות. הבחינה צריכה להעשות לגופו של עניין, על בסיס הנתונים הספציפיים המאפיינים את העסק לו מבוקש הרשיון. אין מדובר בדרישה שרירותית או בלתי סבירה. מדובר בדרישה שנעשתה על בסיס פרמטרים שנקבעו בחוק, תוך הבאה בחשבון של סוג העסק בו מדובר, מיקומו במרכז העיר ירושלים והאטרקטיביות שלו כיעד לפיגוע. אין מדובר בסכנת אש בלבד, כפי שחוזרת וטוענת העותרת, אלא בסיכונים קשים נוספים אשר המשטרה אמונה לקבוע את אמצעי הבטיחות שיתמודדו עימם, במטרה להבטיח את שלום הציבור. 22. העותרת טוענת עוד כי שיקול הדעת שהפעילה במקרה זה המשטרה אינו סביר שכן אימוץ דרישות הבטיחות שהציבה בפני העותרת יוביל לכשלון הפרוייקט כולו. טיעון זה אין לקבל. בידי העותרת להתאים את תוכניתה, למשל - לחזור לתוכנית המקורית שהגישה הכוללת כמות קטנה בהרבה של אנשים שיבקרו ברגע נתון באתר (200 איש). ניתן אף לחשוב על הגדלה מסוימת של כמות האנשים והתאמה בהתאם של דרישות הבטיחות. מכל מקום, מדובר בשיקולים של כדאיות כלכלית שעל העותרת לשקול. אין להשלים עם מצב דברים ששיקולי כדאיות כלכלית יכרסמו או יפגעו בדרישות הבטיחות, שהם עניין הנוגע לשלום הציבור ולבטחונו במלוא מובן המילה. צודקת ב"כ המשטרה בטענתה כי לצערנו, כיום, נוספו לנסיון הציבורי אסונות קשים במיוחד כגון אסון מגדלי התאומים בארצות הברית ופיגועים קשים שארעו בארץ בשנה האחרונה. לכך ניתן להוסיף את "אסון ערד" שבעקבותיו נכתבו המלצות לתקנות עבור אירוע המוני תחת כיפת השמיים. המדינה מדגישה כי תנאי המשטרה לאירוע המוני תחת כיפת השמיים ולעסקים בעלי אופי דומה מכילים את ההמלצות הנ"ל וכי בהתייחס למגרשי ספורט מתקיימת כיום בחינה של התקנות הקיימות. 23. העותרת טוענת כי יש להעדיף את חוות הדעת ההנדסית מטעמה לפיה, די במספר ובגודל קטן יותר של פתחי מילוט מאלה שדורשת המשטרה. לטענתה על בית המשפט להעדיף את חוות הדעת של המומחה מטעמה שהינו מקצועי ויש לסמוך על קביעותיו. גם טיעון זה יש לדחות. בענייננו, המשטרה סמכה את החלטתה על הגורם המקצועי, קצין הבטיחות הארצי ואין כל הצדקה להעדיף - על פני חוות דעתו האובייקטיבית - את חוות הדעת הפרטית שהגיש המומחה מטעם העותרת. 24. לסיכום, החלטת המשטרה בעניין דרישות הבטיחות מהעותרת, סבירה ומקצועית ולא מצאתי כי נפל פגם כלשהו המהווה עילה להתערבות של בית משפט מנהלי. מדובר בעניין ביטחוני ובטיחותי מהמעלה הראשונה, הנוגע לשלומו ובטחונו של הציבור ומנגד בידי העותרת להתאים את תוכניותיה לדרישות סבירות אלה. כמות הקהל שמבקשת כיום העותרת (1000 איש בו זמנית), אינה כמות המתחייבת דווקא מה"עסק" המקורי של התוכנית שהוא הכדור הפורח ושלו גם הוקצה לעותרת מקום מיוחד במרכז העיר. לפיכך אם העותרת תתאים את התוכנית ותצמצם את כמות הקהל הצפוי להגיע לגדרו של העסק בזמן נתון, היא תוכל לשוב ולפנות למשטרה ולשנות בהתאם את אמצעי הבטיחות בכל הנוגע לפתחי המילוט והכניסה לאתר. לפיכך החלטתי לדחות את העתירה. העותרת תישא בהוצאות ושכ"ט המשיבה בסכום של 15,000 ש"ח בערכם היום. רישיון עסק