עתירה נגד ארנונה אשקלון

פסק דין 1. העותרת, באמצעות כונס הנכסים, מסתייגת מהחלטת עיריית אשקלון (להלן: "העירייה") לחייבה בתשלום ארנונה. התשתית העובדתית אינה שנויה במחלוקת. בתאריך 07/11/01 החליטה העירייה שהעותרת זכאית להנחה מדורגת בארנונה. הנחה זו מתייחסת לשנים 2001-2003. החלטה זו נגזרה מתקנה 14 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג - 1993 (להלן: "תקנות ההסדרים"), הקובעת תקופת הנחה תלת-שנתית כאשר ההנחה העיקרית הינה בשנה הראשונה, והיא הולכת ומצטמצמת במהלך התקופה. כחודש לאחר החלטת העירייה החליט בית המשפט המחוזי, בתיק פש"ר 6354/01, לתת צו הקפאת הליכים. משיב 3 מונה כנאמן לעותרת. במרץ 2002 אישר בית המשפט המחוזי הסדר נושים, במסגרת תיק הפש"ר האמור, אשר כלל את העברת הבעלות של עסק העותרת לידי משיבה 2. הסדר הנושים מתייחס לחובות העותרת לעירייה. הסכום שנקבע אינו משקף את מלוא החיוב לאורך כל התקופה שבגינה ניתנה ההנחה כפי שנקבע מלכתחילה, שהרי נושא זה הינו חלק מהסדר כללי של הנושים. העירייה הודיעה שהואיל והעותרת לא תשלם את מלוא החיוב, ההנחה בטלה. העותרת אינה משלימה עם כך. בעתירה שהוגשה מתבקש בית משפט זה להצהיר ולקבוע הצהרות שונות. ניתן ונכון יהיה לחלק את הסעדים המבוקשים לשתי קטגוריות. האחת שמשמעות הסדר הנושים הינה שהעותרת לא הפרה את חובת התשלום משום שהסכום הקובע הוא הסכום שנקבע על פי ההסדר, ואין להתייחס עוד למלוא סכום החיוב טרם ההסדר. העותרת מדגישה שהעירייה הינה אחת מהנושים ושהיא הסכימה להסדר. אין העירייה רשאית לחזור בה מהסכם ולהפר הבטחה שלטונית. הקטגוריה השניה היא שתעריפי הארנונה בלתי סבירים ואינם עומדים ביחס לתעריפים שנקבעו על ידי רשויות אחרות, בעיקר אלו שבמחוז הדרום. על פי קו זה, ללא קשר להסדר הנושים, אין להשאיר את התעריף שנקבע על כנו. העירייה מדגישה שאין מחלוקת שמלוא סכום הארנונה - לרבות "חובות העבר" כלשונה של העותרת - לא שולם ואף טרם שולם מלוא סכום הארנונה במסגרת ההסדר. נכון להיום לא נפרע החוב ואין להתייחס להסדר הנושים כמהלך שמלמד על הסכמה מטעם העירייה לוותר על חובת העותרת לשלם את הארנונה. העירייה דוחה את הטענה שתעריפי הארנונה אינם סבירים ותוקפת את הדרך בה מעלה העותרת הסתייגות זו. 2. חיוב או מתן פטור, חלקי או מלא, מארנונה הינו נושא רגיש. מצד אחד שיטת החיוב חיונית בכדי שהעירייה תוכל לכלכל את צעדיה. מהצד האחר יש לוודא שמתן הנחה יעמוד בכללי תקינות המנהל. האיזון האמור הוליד קביעת כללים שבדין. כללים אלו העניקו שיקול דעת מסוים לכל עירייה, אך זאת בכפוף לתנאים שונים. תקנה 14 לתקנות ההסדרים מיועדת לישובים מוכי אבטלה. ההנחה כוללת בתוכה מרכיב בונה - לעודד הצלחת התעשייה במקומות כאלה. תקנה 16 לתקנות ההסדרים קובעת ש"זכאי להנחה שלא פרע במלואה את יתרת הארנונה שהוטלה על הנכס בשנת הכספים, עד יום 31 בדצמבר של אותה שנה, תהיה ההנחה שנקבעה לו בטלה..." (וראה גם תקנה 20). עינינו הרואות שתנאי לזכאות בהנחה מותנה בתשלום החוב. עמדה זו מעוגנת בהיגיון כלכלי. התנאי בסיסי ומובן. אף בדיון בעירייה, בו הוחלט להעניק הנחה לעותרת, הציע היועץ המשפטי של העירייה להוסיף תנאי לפיו מי שלא מקיים את ההוראות "ההנחה מתבטלת מאליה". הצעה זו התקבלה כהחלטה. בעתירה זו מדגישה העירייה שהעותרת לא חתמה על התחייבות, וגם זה תנאי לאישור ההנחה. החסר אינו טכני אלא מהותי, במובן זה שהוא משקף את דרישות הדין בדבר פרעון החוב באופן מלא, לאחר ההנחה. החוב לא שולם במלואו. כאמור, הגנת העותרת הינה שהסדר הנושים הוא הקובע. לדעתי יש כאן ניסיון לערבב שני מסלולים שונים של המשפט. תשלום הארנונה, כפי שנקבע, הינו תנאי להמשך תוקפה של ההנחה. זהו מסלול בדיני ארנונה. הסדר נושים הינו הסכם במסגרת דיני פשיטת רגל. ההיגיון בהסדר נושים הוא לחלק את הנכסים המצויים בקופת הכינוס תוך שמירה על שוויון בדבר זכותו של הנושה לגבות את חובו, בכפוף להכרה במעמדם המועדף של חלק מהנושים. הואיל והחייב יכול לעמוד בהתחייבויותיו לנושים באופן חלקי בלבד, נכון וצודק יהא לקבוע הסדר נושים בכדי לשמור על היחס הראוי ביניהם. ברי שהעירייה כנושה רשאית להצטרף להסדר ולהנות מפירות החלוקה. אך אין בכך הסכמה מטעמה לוותר על חוב הארנונה. הסדר נושים לחוד והסדר הנחה בארנונה לחוד. אין בכוחו של הראשון לבלוע את האחרון. עמידה בהסדר הנושים מחוייבת מכוח דיני פשיטת רגל, אך אין היא תחליף לעמידה בהסדר ההנחה בארנונה. כאמור, אלו שני מסלולים שונים. "המתחרים" בהסדר הנושים הינם הנושים השונים, ואילו "המתחרים" בקבלת הנחה בארנונה הינם נישומים שונים. קבוצות אלו אינן דומות זו לזו. הרציונל בשני תחומי המשפט - פש"ר וארנונה - שונה. בנושא הפש"ר העירייה עומדת בשורה אחת עם הנושים האחרים. השאיפה היא לחלוקה צודקת בין כלל הנושים. בנושא הארנונה העירייה ניצבת מול בעלי נכסים שעומדים הם בשורה אחת. בתיק הפש"ר שהינו סוגיה משפטית של הפרט, כל הנושים הינם חלק מההליך. בעתירה מנהלית בנושא ארנונה שהינה סוגיה משפטית של הציבור, כל בעלי הנכסים אינם חלק מההליך למעט העותר בעתירה כלשהיא. האופי הציבורי של ההליך המנהלי מחייב קביעת כללים שמתחשבים בכלל הציבור. דוגמא לכך הינה הכלל שהנחה בארנונה מותנית בתשלום תוך מועד שנקבע על פי דין. משלא עמדה העותרת בתנאי התשלום אין היא יכולה כתחליף להאחז בהסדר הנושים שמטרתו לענות על היבט פרטי של הסכסוך בין העותרת לבין נושיה ובהם העירייה. נקודת מבט זו מציבה את טענות העותרת באור אחר מכפי שהציגה. נטען בעתירה שהעירייה פועלת בחוסר תום לב ובחוסר הגינות עד כדי הפרת הבטחה שלטונית. ואולם, העירייה לא חזרה בה מהסכמתה להעניק לעותרת הנחה בארנונה. העותרת היא זו שאיננה עומדת בתנאי ההנחה. משכך, אין היא יכולה לבוא בטענות כלפי הרשות הציבורית שפועלת על פי דרישות הדין וכללי המינהל התקין. תנאי התשלום המלא יסודו בדין ולא רק בהסכם פרטי בין הצדדים. 3. קו הטיעון השני של העותרת הוא, כאמור, שתעריפי הארנונה אינם עומדים במתחם הסבירות וביחס לתעריפים שנקבעו על ידי הרשויות האחרות בכלל ועל ידי הרשויות השכנות באיזור הדרום בפרט. עירייה אינה יכולה להתגונן בפני טענה של חוסר סבירות בשיעור הארנונה בטענה שהחיוב עומד בדרישות הדין. כפי שנפסק בעניין דשנים: "אין חובה לקיים זהות בארנונה ברשויות השונות ואין חובה לקיים זהות בארנונה בין בנקים לבין עסקים אחרים. אך בית המשפט יראה מקום להתערב, אם, מבחינת המידה מגיעה החלטה של הרשות לידי אי סבירות קיצונית אשר נושאת עמה תכונה של אי צדק בולט הגורם עוול בולט..." (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קריית אתא פ"ד מו(1) 793 ,800). במקרה דנא, טוענת העותרת, תוך הצגת טבלאות שונות, שהפער בין העירייה לבין "המעגל החיצוני" - רשויות מקומיות מחוץ לאיזור - ו"המעגל הפנימי" - רשויות מקומיות באותו איזור - מסתכם בעשרות אחוזים. לגישת העירייה, אופן העלאת הטיעון על ידי העותרת לוקה בחוסר תום לב. נדמה שיש לחדד את העניין. אין דופי בהגשת בקשה להנחה יחד עם העלאת טיעון כנגד חוסר סבירות של שיעור הארנונה. בקשת ההנחה כשלעצמה אינה מהווה מחסום מהעלאת הטענה של חוסר סבירות בתעריפי הארנונה. אלו אינן בהכרח טענות סותרות והן יכולות לדור בכפיפה אחת. מתן הנחה בארנונה, למשל לאיזור מוכה אבטלה, מופיע בחוק וזכותו של בעל נכס לבקש זאת. כמו כן, זכותו לטעון שתעריפי הארנונה אינם סבירים. הפגם בהתנהגות העותרת הינו בעיתוי העלאת הטענה של חוסר סבירות בשיעור הארנונה. לו רצתה העותרת להעלות את הטענה האמורה היה עליה להתכבד ולעשות זאת יחד עם בקשתה לקבלת ההנחה. תחת זאת, העותרת ביקשה הנחה, העיריה הסכימה ורק לאחר שהעותרת פשטה את הרגל ולא יכלה לעמוד בתנאי ההנחה, או אז, טענה כי תעריף הארנונה נופל מחוץ למתחם הסבירות. ואולם, לא בשל הטענה של חוסר תום לב הייתי דוחה את קו הטיעון של העותרת בדבר שיעור הארנונה. העותרת הגישה עתירה מנהלית. יש לבחון את הטענה לאורם של כללי המשפט המנהלי. איחור בהעלאת טענה עשוי להוות פגם בעל משקל ואפילו רב. המבחן המשפטי לבדיקת עניין זה הוא כלל השיהוי בהגשת עתירה מנהלית. הפסיקה קבעה שטענת השיהוי עומדת על שלוש רגליים: מבחן השיהוי הסובייקטיבי, מבחן השיהוי האובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. המבחנים אינם נפרדים אלא שזורים זה בזה - על בית המשפט לאזן ביניהם (ראה עע"מ 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673). כבוד השופטת בינייש הבהירה שם שראוי להעניק "משקל רב יותר דווקא לבחינת הרכיב האובייקטיבי". הכללים קיימים ויש לבחון אותם על פי נסיבות כל מקרה ומקרה. ומן כלל היישום אל יישום הכלל. 4. ישנו שיהוי במקרה זה. באשר להיבט הסובייקטיבי, העותרת פנתה לעירייה לקבלת ההנחה לפני ספטמבר 2001. הודעה על היענות לבקשה על ידי העירייה ניתנה ב-7/11/2001. העתירה הנדונה הוגשה בחודש מאי 2004. העותרת אינה מציינת בה פנייה קודמת אל העירייה בנושא זה. ואולם, וכפי שצויין, נכון להעניק משקל רב לבחינת השיהוי האובייקטיבי. באשר לכך, צודקת העירייה שבקשה להתערב כיום בצווי ארנונה לשנות המס 2003 - 2001, עלולה לפגוע בה קשות משום שיש בעתירה כזו "התעלמות מההשלכות מרחיקות הלכת" של אפשרות פסילת צווי ארנונה ו"תוצאות כלכליות הרות אסון מבחינת עיריית אשקלון שתקציב הוצאותיה בכל אחת משנות המס הללו נקבע ועוצב בהתבסס על ההכנסות בפועל וההכנסות הצפויות מארנונה כללית". אינני סבור שיש בכך מן הגוזמה. תכנון תקציבי של רשות מקומית בנוי על ארנונה במטרה לספק שירותים שהיא חייבת על פי דין. חוסר וודאות בכגון דא עלול ליצור מעין תוהו ובוהו כלכלי שייפגע בציבור. ישאל השואל מדוע המועד להגשת עתירה מנהלית כה קצר ומניין נולד כלל השיהוי שבכוחו לבוא בטרוניה עם עותר אפילו והגיש את העתירה תוך המועד הקצוב בחוק. התשובה לכך היא שקיים אינטרס ציבורי בפעילות השוטפת של הרשות. אין לתקוע טריז בגלגליה של הרשות. רכבת הרשות חייבת לנוע. עצירת התנועה עלולה לפגוע בציבור הרחב שאינו חלק מן ההליך המסויים. נכון שאין בכך לחסום את הרשות מביקורת בית המשפט במסגרת הליך שנפתח על ידי הפרט. לשם כך, בין היתר, הוקמו בתי משפט מנהליים על ערכאותיהם. יחד עם זאת, דרישת הזמן לנקיטת הליך משפטי בתחום זה מוגבלת יותר מהסכסוך האזרחי. מתן אפשרות לפתוח את הנושא המורכב של סבירות תעריפי הארנונה בחלוף מספר שנים מהווה שיהוי אובייקטיבי של ממש. ועוד נותר לבחון את חומרת הפגיעה בשלטון החוק. מבחן אחרון זה הינו במסגרת בדיקת השיהוי. זהו מבחן דיוני בעל אופי מהותי. אף לגופו של עניין, וכפי שצויין לעיל, נפסק בעניין דשנים שיהא מקום להתערב בתעריף ארנונה בלתי סביר רק אם החלטת הרשות מגיעה לידי "אי סבירות קיצונית". הרי הדין לא מחייב כל רשות לגבות תעריף ארנונה זהה. מתן שיקול דעת לרשות לקבוע את השיעור במסגרת הדין טומן בחובו הכרה שישנו שוני בין רשויות שונות והמתאים לרשות אחת אינו מתאים בהכרח לרשות אחרת. הגמישות בכגון דא ראויה היא. איני סבור שהעותרת הצליחה להצביע ולו לכאורה על פגיעה חמורה בשלטון החוק. ראשית, אין טענה שהעירייה קבעה תעריף שהינו בניגוד לדין. באומרי זה, אינני מתעלם מכך שטענת העותרת נגד העירייה אינה בחוקיות התעריף אלא בסבירותו. אך העניין רלוונטי בבוא בית משפט לבחון את חומרת הפגיעה בשלטון החוק במלאכת האיזון של שלושת מבחני השיהוי. שנית, מהחומר עולה שתעריף הארנונה למבני תעשייה שנקבע על ידי העירייה נמוך בכארבעים אחוז מהתעריף המירבי המותר בדין. שלישית, יש לבחון את הפגיעה בשלטון החוק בנכס הרלוונטי. בעיניננו הסיווג של הנכס לצרכי ארנונה הינו בחלקו "מבנה תעשייה" ובחלקו "קרקע תפוסה". בדיקת התעריפים ל"מבנה תעשייה" על פי הטבלאות שהוצגו על ידי העותרת, אכן מגלה על פני הדברים שתעריפי העירייה גבוהים מתעריפי הרשויות השכנות בעשרות אחוזים, אך התעריפים ל"קרקע תפוסה" נמוכים במידת מה בעירייה לעומת המקומות האחרים. לנוכח זאת אין צורך להכריע בטענת העירייה שנתוני העותרת אינם מדוייקים. יוצא איפוא שלא הונחה תשתית להוכחת פגיעה חמורה בשלטון החוק. האיזון הכולל בין שלושת המבחנים מוביל למסקנה שקיים שיהוי. יצויין שבמהלך עתירה זו - בשלהי שנת 2004 ולאחר שהצדדים הגיעו להסכם דיוני להגשת סיכומיהם - הגישה העותרת בקשה לאפשר הגשת חוות דעת, בקשה שנדחתה על ידי. היה על העותרת לפנות לעירייה במועד ולא לבית המשפט המנהלי בשלב מתקדם של ההליך המתנהל בפניו. 5. סוף דבר. הנני מורה על דחיית העתירה. העותרת תישא בשכר טירחה ובהוצאות העירייה בהליך זה בסך 10,000 ש"ח להיום. קלוןארנונה