האם החלטת נציב המים המונעת מן האיגוד למכור את מי הביוב שלו בתמורה, סותרת את זכותו של האיגוד למכור מים בתנאים הנראים לו, כפי שקובע סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) ? פסק דין זהו ערר על החלטתו של נציב המים, לפיה רשות מקומית שאינה עושה בקולחין כל פעולה מעבר למילוי חובתה החוקית - לא תורשה לגבות תמורה מהצרכנים, ובכל מקרה נציב המים הוא זה שיקבע את התמורה עבור מי הקולחין. העובדות וטיעוני הצדדים הובאו במפורט בהחלטת אב"ד מיום 22.5.01, שיש לקראה יחד עם החלטה זו ואין צורך להביאם בשנית. נתיחס בהמשך בעיקר לטיעונים משלימים של הצדדים. העורר, איגוד ערים אילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) (להלן - "האיגוד") מטפל בשפכים של חלק מן הרשויות המקומיות החברות באיגוד, ובשפכים של גופים נוספים. ביום 5.11.00 נתן המשיב, נציב המים (להלן - "הנציב"), החלטה בעניין הספקת מי קולחין של רשויות מקומיות לצרכנים (להלן - "ההחלטה"). על החלטה זו הגיש האיגוד את הערר נשוא פסק דין זה. המשיב העלה טענה של חוסר סמכות ביה"ד. ביום 22.5.01 ניתנה החלטה של אב"ד בשאלת סמכות בית-הדין לענייני מים לדון בערר. בהחלטה זו נקבע, כי סמכות כזו נתונה לבית-הדין. הצדדים נתנו בכתב את הסכמתם כי בית-הדין יכריע בערר על בסיס החומר המצוי בפניו. כמו כן הותר לצדדים להוסיף פרטים נוספים. טענות הנציב: 1. בבקשה להוספת פרטים נוספים מיום 5.6.01 צירף הנציב את החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מיום 18.4.01 (להלן: "החלטת ועדת השרים"), בה נקבע כי: החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי כלכלי) מיום כ"ה בניסן התשס"א (18.4.01), אשר קיבלה תוקף ביום כ"ה בניסן התשס"א (18.4.01).. ב. קולחין- להטיל על הועדה הבינמשרדית שמונתה על ידי השר לאיכות הסביבה בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני כלכלה מיום 18.7.00 (כל46/), לסיים את עבודתה עד ליום 30.5.01. להטיל על שר התשתיות הלאומיות, שר הפנים ושר החקלאות ופיתוח הכפר, להסדיר את היחסים בין יצרן הקולחין לבין המשתמש בקולחין, לרבות עניין איכות המים ומחירם, ככל הנדרש, באמצעות תיקון חקיקה, עד ה- 30.6.01. בנוסף, במקרים בהם איכות הקולחין בשער מתקן הטיפול הינה באיכות הנדרשת על-פי דין, תעריף הקולחין בשער מתקן הטיפול יהיה 0 אגורות. להטיל על שר התשתיות הלאומיות, בתיאום עם שר הפנים, שר האוצר ושר החקלאות ופיתוח הכפר, לתקן את חוק המים ופקודת הרשויות המקומיות (ביוב) בהתאם. מובהר כי ברמת טיהור טובה יותר יתאפשר לרשות המקומית לגבות תעריף הגבוה מ- 0 אגורות, באין הסכמה בין היצרן למשתמש יקבע נציב המים את המחיר בהתאם לתקנות. להטיל על שר הפנים לתקן את סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב1962- בהתאם. לטענת הנציב, ברגע שנקבעת מדיניות ממשלתית בנושא הטיפול במי הקולחין, הרי ראוי שבית-הדין יפעל על-פיה. הנציב טוען בנוסף לטענותיו, כי בהתאם להחלטת ועדת השרים, מאחר והאיגוד לא עשה כל פעולה מעבר לקבוע בחוק, מחיר מי הקולחין יהיה אפס. 2. כמו כן מוסיף הנציב וטוען, כי בתאריך 20.5.01 נשלחו על-ידו הודעות לכל הרשויות המקומיות בדבר הסדרת השימוש במי הקולחין, ברשיונות הפקה. 3. לטענת הנציב, שתי עובדות אלו, אשר נוספו לתשובתו ולסיכומיו, יש בהן כדי להשפיע על החלטת בית-הדין. טענות האיגוד: 1. בכל הנוגע להחלטת ועדת השרים, הרי שבהחלטה עצמה נטען כי יש צורך בשינויי חקיקה כמתחייב מן המדיניות החדשה שהתקבלה בועדה. מאחר ולא בוצעו תיקונים בחקיקה הרלוונטית, וכל עוד שלא בוצעו תיקונים כאלה, לא ניתן לדעת האיגוד לקבוע מחיר אפס למי הקולחין, כפי שהוצהר במדיניות. החלטת ועדת השרים הינה בגדר קביעת קווי יסוד למדיניות ממשלתית, שיישומה יכול להתבצע רק לאחר שינוי החוק הקיים. 2. באשר למכתב שנשלח לרשויות המקומיות, הרי שלטענת האיגוד יש בכך הוכחה לטענתו כי נושא רישוי הפקת מי הקולחין על-ידי רשויות מקומיות לא הוסדר כלל בצורה חוקית ואדמיניסטרטיבית הולמת, ומאחר שכך, רשאי היה האיגוד לקיים משא-ומתן ולמכור את מי הקולחין שלו. דיון ומסקנות: 1. יצוין תחילה, כי האיגוד בא בנעלי הרשות בכל הקשור בטיפול בענייני הביוב. כפי שצוין בהחלטת אב"ד מיום 22.5.01, לאיגוד סמכות בכל הקשור להתחייבויות ולזכויות על-פי דין של הרשויות המקומיות המרכיבות אותו בנושא הטיפול במי הביוב. כך עולה מחוק איגוד ערים, תשט"ו1955-, ומסעיף 4 לצו שהוצא מכוחו (ראה קובץ תקנות 2510, עמ' 913 מיום 15.1.70) (להלן: "הצו"). יש להניח, כי הנציב האחראי על הטיפול בענייני הביוב, היה מודע לקיומו של הצו ובכלל זה על הסמכויות הנרחבות המסורות לאיגוד אילון בעניין. 2. כפי שנקבע בהחלטת אב"ד, איננו רואים בהחלטת הנציב משום "מדיניות", שכן החלטה זו פוגעת במישרין באיגוד, באשר היא שוללת ממנו זכות שהוקנתה לו בחוק למכור את מי הביוב שלו. בהחלטת הנציב המוגדרת על-ידו כ"מדיניות", יש כדי לקבוע תנאי מהותי ברשיון ההפקה של האיגוד, לפיו כל אימת שיבקש האיגוד למכור את מי הביוב שלו, הוא ייאלץ למכור אותם במחיר אפס, כלומר למסור אותם ללא תמורה. יתכן, כי בכוונת הנציב היה לקבוע, כי במקרה היפותטי עתידי, עת שיתגלע סכסוך בין האיגוד לבין צרכן פוטנציאלי על מחיר המים, יתערב הנציב ויקבע מחיר אפס. ואולם, בענייננו התגבשה ההיפותיזה בפועל, בסיטואציה שבין האיגוד לבין הגופים שעמם בא בדברים, ולכן לבשה המדיניות אופי פרטני, וביחסים קונקרטיים אלה קבעה מחיר אפס למים. השאלה המרכזית שעלינו להכריע בה היא, האם החלטת הנציב המונעת מן האיגוד למכור את מי הביוב שלו בתמורה, סותרת את זכותו של האיגוד למכור מים בתנאים הנראים לו, כפי שקובע סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב1962- (להלן: "חוק הביוב"). 3. סעיף 15 לחוק הביוב עוסק בזכותה של רשות מקומית למכור את מי הביוב שלה: "רשות מקומית רשאית, בכפוף להוראות חוק המים, תשי"ט1959-, וההוראות על פיו, למכור את מי הביוב שלה בתנאים הנראים לה, ובלבד שיובטח, להנחת דעתה של רשות הבריאות כי מי הביוב לא יהיו למפגע ציבור". עמדת המוצא של הוראת החוק היא, כי הרשות המקומית רשאית למכור את מי הביוב שלה. ואולם, לעמדה זו שני סייגים: האחד, על המכירה להיעשות בכפוף להוראות חוק המים, תשי"ט1959- (להלן: "חוק המים"); והשני, שמי הביוב שיימכרו לא יהוו מפגע לציבור, לדעת רשות הבריאות. הנציב לא טען שמי הביוב של האיגוד מהווים מפגע לציבור, ולכן עלינו לברר אם בענייננו התקיים הסייג הראשון, קרי אם זכות האיגוד למכור את מי הביוב עומדת בסתירה להוראה מהוראות חוק המים. לא יכול להיות חולק על כך שמי הביוב, גם אם הם נוצרו כתוצאה מהשימוש במים בתחום רשות מקומית, שייכים מהבחינה הקנינית לציבור ולא לרשות המקומית (ראה סעיף 1 לחוק המים, שיש לקראו יחד עם סעיף 2 לחוק, הכולל בין מקורות המים גם מי ניקוז ומי שופכין). עם זאת, יש לרשות זיקה מיוחדת למי הביוב, שכן היא זו שעשתה את ההשקעות לטיפול במים אלה,להולכתם ולטיהורם. בהתנגשות בין שני האינטרסים הללו נותן חוק הביוב עדיפות לזכות הקנינית של הציבור המיוצג ע"י המדינה עפ"י חוק המים בכך שמוכפפת זכות הרשות למכירת הביוב להוראות חוק המים. 4. טוען הנציב, כי כל עוד לא נקט האיגוד בכל פעולה שתשביח את מי הביוב, מעבר להקפדה כי מים אלה לא יהוו מפגע לציבור, אין האיגוד רשאי למכור את המים בעבור תמורה נוספת. טענה זו של הנציב אינה עולה מלשון החוק. הסעיף אינו דורש נקיטת כל פעולה שמעבר להבטחת איכות מסוימת של מי הביוב, שתעלה בקנה אחד עם דרישות בריאותיות בלבד. אין כל דרישה להשבחה נוספת של המים טרם מכירתם, ואין לקרוא אל תוך הוראה זו מגבלות נוספות על האיגוד. 5. לכאורה עולה השאלה, מדוע יש לאפשר לאיגוד לקצור רווחים ממכירת מי הביוב, שבגין הטיפול בהם גבה היטלים ואגרות מן הציבור, המממן את הטיפול במים. ואולם, נראה כי בעניין זה צודק האיגוד בטענתו, כי הנטל שיוטל על ציבור צרכני מי-הקולחין עשוי דווקא להקטין את ההיטלים המוטלים על הציבור בכללותו, שכן חלק מן ההשקעה של האיגוד בטיפול במי הביוב תוחזר אל קופת הרשות, ובכך יגבה הצרכן חזרה חלק מהוצאותיו בגין הטיפול במי הביוב, אך באמור לעיל אין להכריע במחלוקת שבפנינו נוכח הוראותיו המפורשות של חוק הביוב. 6. הכפיפות לחוק המים שבסעיף 15 לחוק הביוב, צריכה להתפרש לדעתנו כהפניה לא רק להוראות הישירות של החוק, אלא גם להחלטות של נושאי תפקיד לפי חוק המים. קביעתנו זו נסמכת על השיקולים הבאים: (א) חוק המים הוא בעיקרו חוק מסגרת. הוא מעניק סמכויות נרחבות לנושאי תפקידים ובעיקר לנציב המים ליתן החלטות בתחומים שונים בשים לב למצב המשתנה תדיר של משק המים, לפיתוח מקורות המים, לטכניקות השונות של הולכת מים ובעיקר בהתחשב בכך שלחוק היבטים כלכליים שלא ניתן לחזותם מראש. (ב) חוק המים בא להגן על האינטרסים של הציבור בכללותו, בעוד שההוראה בסעיף 15 לחוק הביוב באה להגן על אינטרסים לוקאליים. אין ספק, כי האינטרס של כלל הציבור עדיף ככלל על האינטרס המקומי. לאור האמור, עלינו לבדוק אם פעל נציב המים בהחלטתו נשוא הערעור בהתאם להוראות חוק המים. לפי סעיף 25 לחוק המים, רשאי הנציב לקבוע תנאים ברשיון ההפקה, הדרושים לדעתו להבטחת יעילות ההפקה בהחסנה, בהובלה ובחלוקה של מים ולמניעת דילול מקורות מים, אך סמכותו כפופה לכל הוראה אחרת בתקנות. 7. לו עמד סעיף זה לבדו היה מקום לסבור, כי נציב המים, במסגרת הסמכות לקביעת תנאים כאמור בסעיף 25 לחוק המים - רשאי לקבוע תנאים גם בקשר למחיר; אלא שקיימות הוראות ספציפיות בפרק הרביעי לחוק הקובעות מי הוא המוסמך לקבוע את מחיר המים. והנה, בסעיף 111, הוקנתה לשר החקלאות, בהתיעצות עם מועצת המים הסמכות לקבוע כללים לחישוב עלות המים ובסעיף 112 ניתנה הסמכות לשר החקלאות, בהתיעצות עם מועצת המים בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת (ובמים המסופקים לרשויות מקומיות לאחר התיעצות גם עם שר הפנים) לקבוע בתקנות תעריפים לדמי מים. לפני קביעת תעריף לדמי מים, על שר החקלאות ליתן זכות שימוע לספקים ולצרכנים (ס' 113). הספקים חייבים לספק מים בהתאם לתעריף שנקבע כאמור לעיל (סעיף 114 לחוק). עינינו הרואות, יש פה תהליך מורכב לקביעת מחיר המים בו מעורבים גורמים שונים, אך לנציב המים אין חלק ונחלה בו. 8. החלטת ועדת השרים, גיבשה מספר עקרונות מדיניות לפיהם יש לפעול בקביעת התעריף בגין השימוש במי קולחין. ואולם, להחלטה זו טרם ניתן תוקף מחייב לפי הוראות הפרק הרביעי לחוק המים. יצוין כי, ועדת השרים עצמה ראתה לנכון להכפיף את הוצאת המדיניות אל הפועל, בדרישה להסדיר את החקיקה האמורה. רק למן הרגע שתתקבל החלטה לפי הוראות חוק המים, תוכל החלטה כזו לגבור על הוראות סעיף 15 לחוק הביוב. לעניין זה יפים דברי השופטת ביניש בבג"ץ 3975/95 פרופ' שמואל קניאל נ' ממשלת ישראל, תק-על 99(3) 212 (פסקה 20 לפסק הדין): "למותר לציין, שאם וכאשר תבקש הממשלה לפעול על-פי אותה מדיניות שהותוותה בהחלטתה, בין אם על-ידי גיבושה לכדי ערבות משפטית תקפה ובין אם על-ידי תשלום המיועד לכסות התחייבויותיה של קרן פנסיה פלונית, או חלק מהתחייבויות אלה, יהיה עליה לעמוד בכל דרישות הדין לעניין זה, לרבות קבלת האישורים הפרלמנטריים הנדרשים וקביעת המסגרת התקציבית המתאימה". לפיכך, אין בהחלטת הנציב מיום 5.11.00 כדי להוות הוראה אחרת בחוק המים, שבכוחה להגביל את זכותו של האיגוד למכור את המים בתנאים הנראים לו לפי סעיף 15 לחוק הביוב. עד למתן תוקף לקביעת ועדת השרים לפי הפרק הרביעי לחוק המים, רשאי האיגוד למכור מי הביוב בתנאים הנראים לו לפי סעיף 15 לחוק המים. בשים לב לאמור, מתקבל הערר ואנו קובעים, כי לצו הנציב מיום 5.11.00, אין תוקף מחייב. הנציב ישלם לאיגוד הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 8,000 ש"ח + מע"מ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום. נזקי מי ביובחוק המים / רשות המיםביוב