נכס גובל בתכנית פוגעת

נכס גובל בתכנית פוגעת
השופט ע' מודריק
סוגיית הערעור
סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן – החוק או חוק התכנון והבניה) מורה:
"נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200" (ההדגשות שלי – ע' מ').
על מדוכת הדיון בערעור ניצבת סוגיה פרשנית של גבולות הביטויים "גובל" ו"תחום התכנית" שבהוראת הדין הנזכרת.
נסיבות רקע
ביום 12.9.1996 ניתן תוקף לתכנית מפורטת שסימנה "2586 – גבעת עמל" (להלן – תכנית 2586 או התכנית). התכנית חלה על מיתחם קרקע של 32 דונם בתל-אביב-יפו, המשתרע בין רחוב פנקס מצפון לבין רחוב אהבת ציון מדרום ובו ייעדה התכנית, בין היתר, הקמת שלושה מבני מגורים בני 30 קומות (מעל קומת ביניים וקומת כניסה ומרתף חניה) כל אחד (סך הכול 350 יחידות דיור).
המשיבים 1 ו-2, בני משפחת טייבר (להלן – המשיבים), הם בעלי הזכויות במקרקעין הידועים כחלקה 1380 בגוש 6213, הכוללים מבנה מגורים צמוד קרקע (להלן – הנכס). הנכס ממוקם בין רחוב חיותמן מדרום לבין רחוב אהבת ציון מצפון.
ביום 1.5.2000 הגישו המשיבים לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו (להלן – הוועדה המקומית) תביעה מכוח סעיף 197 לחוק שעניינה פגיעה (ירידת ערך) בנכס שנגרמה על-ידי תכנית 2586. הוועדה המקומית, שהיא המשיבה 3 בערעור זה, דחתה את התביעה בהסתמך על חוות-דעת של שני שמאים מטעמה ומטעם יוזמת התכנית ולפיהן לא נגרמה לנכס ירידת ערך כלשהי.
המשיבים השיגו על החלטת הוועדה המקומית בערר לפני ועדת הערר לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב-יפו (להלן – ועדת הערר). חברת מגדלי אלרוב בע"מ, יוזמת התכנית (להלן – מערערת), צורפה כמשיבה לערר לפי שהתחייבה בכתב-שיפוי לשפות את הוועדה המקומית בגין פסיקת פיצויים בתביעות לפי סעיף 197 לחוק הנובעות מאישור התכנית1.
ועדת הערר (עורכת-דין ענת בירן (רקם) – יושבת-ראש וה"ה פנחס גולדשטיין ואלי הללי – חברים) פיצלה את דיוניה לשניים; בראשונה נדונה, כ"טענת סף", השאלה אם הנכס "גובל" בתכנית, כמשמעותו של ביטוי זה בסעיף 197 לחוק. לשאלה זו השיבה ועדת הערר תשובה חיובית. בשנייה הועמדה (או צריכה לעמוד) לדיון שאלת קיומה או היעדרה של "פגיעה" בנכס, כתוצאה מאישור התכנית.
לעניין שאלת "גבול" התכנית פסקה ועדת הערר:
"...מדובר בנכס הגובל בתחום שלגביו נקבעו בתוכנית הוראות. לא זו בלבד שנספח התחבורה חל על רחוב אהבת ציון וקובע בו מפרצי חניה, אלא שחלק מרחוב אהבת ציון כלול בכל רוחבו בתחומי הקו הכחול. על פני הדברים אין כל סיבה מדוע היה נכון לכלול רק חלק מהכביש בתחומי הקו הכחול ולהותיר את חלקו האחר מחוץ לתחום זה, במיוחד לאור קיומו של נספח התחבורה. עמדתנו היא כי מבחינה מהותית נמצא הכביש בתחומי התוכנית, וכי הקו הכחול סומן מעברו השני של הכביש באופן שגוי, אולי במטרה להימנע מתשלום פיצויים לבעלי נכסים גובלים. סיכומו של דבר – אנו קובעים כי הנכס הוא נכס גובל, ועל כן אין לדחות את הערר על הסף ודין הערר להתברר לגופו של עניין".
המערערת הגישה, לבית-משפט זה, ערעור כנגד החלטה זו (עמ"נ 114/01). בית-המשפט (השופט ע' פוגלמן) החליט, בהסכמת הצדדים, להחזיר את הדיון לוועדת הערר לשם בדיקת השאלה אם נספח התחבורה שהוסף לתכנית כלל שינוי תכנוני ביחס לתכנית.
ביום 25.4.2002 פסקה ועדת הערר כי נספח התחבורה הציב שינוי לעומת התכנית בהקשר למפרצי חניה וכי השינוי חל ברחוב אהבת ציון גם בקטע הגובל בנכס:
"לתוכנית 2586 צורף נספח תנועה המהווה חלק ממסמכי התוכנית. בנספח התנועה של תוכנית 2586 סומנו מפרצי חניה בצד הצפוני של רחוב אהבת ציון. בפועל בוצעו מפרצי חניה גם בצד הדרומי ולאחר מכן עוגן הדבר בתוכנית 2586א'.ו
...במסגרת זכויות הדרך ניתן לבצע מפרצי חנייה ואין צורך בהוראה סטטוטורית מפורשת לעניין זה בתוכנית. מאידך, בהעדר הוראה מפורשת כזו, אין חובה לבצע מפרצי חנייה וכאשר יש הוראה כזו בתוכנית, חייבת הרשות לבצע את מפרצי החנייה בהתאם לתוכנית.
על כן יש בנספח התנועה שינוי לעומת התוכנית בכל האמור במפרצי חניה, מאחר שלאור נספח החניה מחויבת העירייה לבצע מפרצי חניה ברחוב, בעוד שעל פי התוכנית הקודמת לא היתה מוטלת עליה חובה כזו".
מכאן הערעור המונח לפניי להכרעה. הערעור נסב על שתי ההחלטות הנזכרות של ועדת הערר.
עיקר טענות המערערת
גבולות התכנית מסומנים בקו כחול על פני תשריט שהוא חלק מן התכנית. התשריט מראה כי הנכס אינו גובל מבחינה פיזית בתכנית. רחוב אהבת ציון, שרוחבו כ-14 מטרים, חוצץ בין גבולו הצפוני של הנכס לבין גבולה הדרומי של התכנית. יתר-על-כן, הבינוי המתוכנן מרוחק כדי 30 מטרים מקו הגבול של התכנית ובתווך מצוי בית הספר "מצדה". מכאן שהמרחק בין גבולו הצפוני של הנכס לבין שטח הבינוי לפי התכנית הוא כ-44 מטרים. לפיכך אין גם בסיס "רעיוני" לקביעה כי הנכס "גובל" בתכנית.
לא ניתן לגזור גזרה שווה מפסיקת ועדת הערר בערר אחר שהוגש ביחס לתכנית (ערר (ת"א) 5043/00 לוטן נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה ת"א (להלן – ערר לוטן)). ערר לוטן נסב על נסיבות עובדתיות שונות מנסיבותיו של ערר זה. הערר ההוא דן בתביעת בעלים של נכס הגובל ברחוב עקיבא אריה שבצדה המערבי של התכנית. גם רחוב זה מצוי מעבר לקו הכחול התוחם את התכנית, אולם נספח התחבורה של התכנית ביצע, ברחוב הזה, שינוי תכנוני על-ידי צמצום רוחב המדרכה במטר אחד. לפיכך הייתה הצדקה מהותית לכלול את נכס לוטן בתחום התכנית אף-על-פי שמבחינה פורמאלית הוא ממוקם מחוץ לגבולה. לא כן לעניין רחוב אהבת ציון שחלקו המזרחי מצוי בתחומי הקו הכחול ואילו חלקו המערבי, המשיק לנכס, נמצא מחוץ לתחום. בחלק הרחוב הזה לא נעשה שום שינוי באמצעות נספח התחבורה ולפיכך הכלל ששימש את הוועדה בעניין לוטן אינו ישים לעניין דנן.
המערערת גורסת כי ועדת הערר שגתה בסברתה שנספח התחבורה יצר שינוי תכנוני ברחוב אהבת ציון. היא סומכת יתדות טיעונה בדברי האדריכלית דניאלה פסק מטעם הוועדה המקומית. זו מסרה לוועדת הערר כי ברחוב אהבת ציון לא מתוכנן שינוי תכנוני כלשהו, לא מכוח התכנית ולא מכוח נספח התחבורה. הדרך אינה משתנה לעומת המצב שקדם לתכנית. רוחבה וקווי הבניין נשארים כפי שהיו. אכן בנספח התחבורה של התכנית מסומנים מפרצי חניה ברחוב אהבת ציון, אולם הדבר הוא במסגרת זכויות דרך ורוחב דרך שלא חל בהם שינוי. בתכנית אין מסמנים מפרצי חניה. מסומנת דרך, לאורכה ולרוחבה. מפרצי החניה מסומנים בנספח התחבורה. הסימון אינו יוצר שינוי תכנוני כי אין בו כדי לשנות את רוחב הרחוב או את קווי הנסיגה של הבניינים משולי הרחוב. זה הטעם לכך שהרחוב נמצא מחוץ לתכנית, הן מבחינה פורמאלית הן מבחינה מהותית.
המערערת טוענת כי נספח התחבורה איננו חלק מן התכנית ובמיוחד אין בו כדי להרחיב את תחום התכנית. נספח התחבורה נועד להציג תמונה שלמה של מערך התחבורה והגישה לאזור התכנית. גם אם חל שינוי ברחוב מכוח סימונם של מפרצי חניה, אין בכך בכדי להרחיב את תחום התכנית מעבר לקו הכחול התוחם את שטחה.
לחלופין טוענת המערערת כי קביעת מפרצי חניה נעשית מכוח חוק עזר לסלילת רחובות של עיריית תל-אביב-יפו ולא מכוח התכנית.
מערך טיעון נוסף של המערערת מבקש להשיג על סמכותה של ועדת הערר להידרש לבסיס התיחום של התכנית בקו הגבול הקיים. הקו התוחם את גבול התכנית הוא חלק מן התכנית, ומי שסבר כי הקו נתחם בדרך לקויה היה צריך לערוך השגותיו בדרך של התנגדות לתכנית על-פי הוראות החוק. משעה שהתכנית אושרה, על קרבה (תכניה) וכְּרָעֵיה (קו התחום), אין היא ניתנת לתקיפת עקיפין בדרך הערר דנן.
טענות המשיבים
החלטות ועדת הערר מוצדקות. הן מפרשות כהלכה את הדין ומותאמות להלכה הפסוקה. הנכס נחשב ל"גובל" בתכנית, ראשית, על-פי פרשנות תכליתית של התיבה "גובל", ושנית משום שנספח התחבורה הכלול בתכנית קובע שינוי תכנוני ביחס למצב שקדם לתכנית. הקו התוחם, פורמאלית, את התכנית (ומוציא ממנה את חלק רחוב אהבת ציון המשיק לגבולו הצפוני של הנכס) שורטט באורח מלאכותי ומגמתי. לא ניכר בו כל היגיון תכנוני. על-כן אפשר להניח כי מטרת משיכת הקו במקום שבו הוא עובר הייתה להימנע מתביעות פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.
הפסיקה מגלה שתי אפשרויות פרשניות למונח "גובל". אפשרות אחת היא כי "...המילה 'גבול' יכולה לשמש לא רק למצבים בהם מדובר על השקה גיאומטרית, אלא גם על מצבים של סמיכות מיידית, שאיננה בהכרח משיקה..." (עמ"נ (י-ם) 102/00 הלברייך נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים (להלן – עניין הלברייך [5]); והשווה עת"מ (חי') 154/00 אילנץ נ' ועדת הערר המחוזית, מחוז חיפה (להלן – עניין אילנץ [6])). אפשרות שנייה היא שהמונח גובל מתייחס ל"מקרקעין... גובלים... ממש, השקה פיסית" (עת"מ (ת"א) 51/98 אורן נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (להלן – עניין אורן [7])).
לאור חוקי היסוד וברוח ההגנה הניתנת בהם לזכות הקניין של הפרט, יש לבחור באפשרות המֵגֵנה על זכות הקניין. על-כן יש לפסוק שהכוונה במונח "גובל" היא לקירבה מהותית-עניינית ולאו דווקא השקה פיזית. אף גם זאת, יש להרחיב את זכות התביעה לפי סעיף 197 לחוק גם לנכסים שאינם כלולים בתכנית או גובלים עמה, אם התכנית קובעת לגביהם הוראות מפורשות. במתן פיצוי נאות לנפגע, תוגשם ההגנה על הקניין.
המשיבים חולקים על הטענה כי ועדת הערר נדרשה שלא כדין לבירור נאותות התחימה של גבולֵי התכנית. תביעת הפיצוי שהמשיבים הגישו מבוססת על הוראת
סעיף 197 לחוק והערר הוא על-פי הוראת סעיף 198(ד) לחוק. אי אפשר, אם כן, לכבול את ידי ועדת הערר ולמונעה מלדון בעניין שהחוק מורה לה לדון בו.
הוועדה המקומית
הוועדה המקומית הצטרפה לטענות המערערת בשתי נקודות הערעור המרכזיות. הוועדה, כמו המערערת, גורסת כי פרשנות נכונה של המונח "גובל" לצורך סעיף 197 היא השקה פיזית ממשית לגבול התחום של התכנית וכי אין בסיס לתביעת פיצוי בידי בעלים של נכס שאינו משיק לגבולות התכנית, אלא אם התכנית גורמת לשינוי תכנוני מהותי מחוץ לגבולה התחום. בענייננו הנכס אינו משיק פיזית לתחום התכנית, ובהבדל מעניין לוטן, התכנית, על נספחיה, אינה גורמת לשנוי תכנוני מהותי בשטח המצוי מחוץ לתחום התכנית והגובל בנכס.
הוועדה המקומית הוסיפה כי למתכנני התכנית ולוועדה המקומית עומדת חזקת תקינות המעשה המינהלי באשר לשרטוטו של קו הגבול של התכנית ("הקו הכחול"). על המבקש לסתור חזקה זו מוטל נטל ההוכחה. המשיבים לא עמדו בנטל זה, בעוד שאדריכלית הוועדה היטיבה להסביר מדוע שורטט הקו הכחול במקום ששורטט.
תיחום הסוגיות שבמחלוקת
לנוכח האמור לעיל מסתבר שעליי להכריע בשלוש שאלות המשפט האלה:
האם ניתן, בהליכי ערר לפי סעיף 198(ד) לחוק, להשיג על קו הגבול התחום של תכנית שאושרה?;
פרשנות הביטוי "גובל" לצורך תביעת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק;
פרשנות הביטוי "תחום התכנית" לצורך תביעת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.
יישום המענה לשאלות הללו על נסיבות העניין דנן יאפשר להכריע את גורל הערעור.
השגה על גבולות תכנית
המערערת רואה בהחלטת ועדת הערר לקבל את הערר ולברר את תביעת הפיצוי של המשיבים, משום גרימת שינוי בתכנית, על-ידי שינוי קו הגבול שלה. היא גורסת שוועדת הערר אינה מוסמכת לערוך שינוי כזה.
ככל הנראה טיעון זה מתייחס להערה הזו של ועדת הערר:
"עמדתנו היא כי מבחינה מהותית נמצא הכביש בתחומי התוכנית, וכי הקו הכחול סומן מעברו השני של הכביש באופן שגוי, אולי במטרה להימנע מתשלום פיצויים לבעלי נכסים גובלים" (ההדגשה שלי – ע' מ').
אין ספק שקו התחום של תכנית ("הקו הכחול") הוא חלק בלתי נפרד (אינטגרלי) מן התכנית. פשוט וברור בעיניי שוועדת הערר אינה מוסמכת לערוך שינויים בתכנית.
עיון בפסק-הדין בעניין אורן [7] מראה כי גם במקרים קודמים התייחסה ועדת הערר להגיונו של שרטוט הקו התוחם תכנית (כך היה בערר 5105/98 שנהב נ' הועדה המקומית הרצליה, וכך היה בערר אורן נ' הועדה המקומית הרצליה). אולם בפרשה אחרת הסביר הנשיא א' גורן את מדיניות ועדת הערר כך:
"מן האמור לעיל ניתן לקבוע בהכללה, כי ועדת ערר תל-אביב ראתה עצמה מוסמכת להפעיל שיקול-דעת ולקבוע כי מקרקעין נתונים נמצאים בתחומה של תכנית פלונית, אעפ"י שלכאורה, אין הקו הכחול בתשריטה מראה זאת, באחד משני מקרים:
(1) ...נ
(2) כאשר עובר הקו הכחול המסמן את תחומה של תכנית פלונית בתוך יחידה תכנונית באופן שאינה נכללת בשלמותה בתכנית. במקרה כזה סברה ועדת ערר תל-אביב, כי מוקנית לה הסמכות לבחון האם שורטט הקו הכחול באופן שרירותי. לשם הכרעה בשאלה זו בדקה ועדת ערר תל-אביב, האם התכנית הפלונית משנה, למעשה, את מצבה התכנוני של כל חלקה. כאשר התשובה לכך היתה חיובית... קבעה ועדת ערר תל-אביב, כי הקו הכחול שורטט בשרירות וכי יש לראות את כל החלקה כולה כאילו היא נכללת בתחום התכנית" (עת"מ (ת"א) 1040/00 דשבסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, "שרונים" (להלן – עניין דשבסקי [8])).
לדעתי יש להבחין בין אמירה כגון זו המצויה בהחלטת ועדת הערר בעניין דידן ולפיה: "...הקו הכחול סומן מעברו השני של הכביש באופן שגוי, אולי במטרה להימנע מתשלום פיצויים לבעלי נכסים גובלים...", לבין קביעה מן הסוג המוסבר על-ידי הנשיא גורן בעניין דשבסקי [8], בפיסקה 13 לפסק-הדין, כי: "...התכנית הפלונית משנה, למעשה, את מצבה התכנוני של כל חלקה [הנמצאת מחוץ לתחום הקו הכחול – ע' מ']... וכי יש לראות את כל החלקה כולה כאילו היא נכללת בתחום התכנית". האמירה הראשונה נתפסת בעיניי כאמירת אגב, המשקפת מן הסתם את התרשמותם של חברי הוועדה, אך אין לה כוח משפטי לגרום לשינוי ול"הזזת" קו התחום אף כמלוא הנימה. הקביעה השנייה נוגעת לפירוש הביטוי "תחום התכנית" והיא משקפת גישה פרשנית האומרת שתחום התכנית עובר על פני כל מקום שבו התכנית, כנורמה שלטונית-משפטית, גורמת לשינוי תכנוני, בלי קשר למיקומו של "הקו הכחול". קביעה כזאת איננה משנה את התכנית אלא מצהירה על היקף ההתפרסות שלה. כסבור אני שהדבר הוא בתחום הסמכות של ועדת הערר.
נחה דעתי שוועדת הערר, בעניין דידן, לא התבקשה ולא ביקשה לערוך שום שינוי בתכנית. הוועדה נדרשה לפרש את הביטויים "גובל" ו"תחום התכנית" כדי לקבוע אם הנכס "גובל" בתכנית. כך היא עשתה ואת זאת הסמיכה הדין (סעיף 198(ד) לחוק) לעשות.
פרשנות הביטוי "גובל"
התבוננות קצרה בהיסטוריה החקיקתית של סעיף 197 לחוק מלמדת שעד שנת 1983 העניק נוסחו זכות לתביעת פיצוי בידי בעלי זכויות במקרקעין שנפגעו מתכנית. נוסח זה הוליך לפרשנות ולפיה הזכות לתביעת פיצוי איננה תלויה בזיקת מיקום של הנכס הנפגע ביחס לתכנית הפוגעת (דעת הרוב בע"א 603/77 וארון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים [1], ובד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' וארון (להלן – הילכת וארון [2])).
לאור הפסיקה הנזכרת הוצע תיקון לחוק שהיה אמור להגביל את היקף תביעות הפיצוי ולהניחן רק בידי בעלי מקרקעין שבתחום התכנית (ובכך לאמץ את השקפת המיעוט בפסקי-הדין הנזכרים). אלא שההצעה לא התקבלה ככתבה וכלשונה. הנוסח שהתקבל הוא הנוסח הנוכחי. נוסח זה צמצם, ללא ספק, את מעגל הזכאים לתבוע פיצוי, אך לא הגביל את זכות התביעה רק לנפגעים בתחום התכנית, אלא הניחה גם בידי בעלי מקרקעין הגובלים בתכנית. מטרת הגבלה זו, כמבואר בדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), תשמ"ג-1982, היא לאפשר לרשויות התכנון וליזמי התכניות לקיים הערכה קרובה למציאות של תשלומי פיצוי המתחייבים מן התכנית.
הוראת הדין, בנוסחה הקיים, מגלמות מטרות של יעילות כלכלית ותועלת חברתית, מצד אחד, והגנה על קניין הפרט, מצד אחר. ההנחה היא שיוזמות תכנון שתכליתן שינוי תכניות קיימות הן צורך חברתי הכרחי, אך אין זה צודק שהתועלת שתינתן בידי הנהנים מיוזמת התכנון תבוא במחיר נזק לפרט.
הזכות לקבלת פיצוי מידי רשות התכנון אמנם ניצבת כמין חרב דמוקלס למניעת יוזמות תכנון-אין-גבול שהקופה הציבורית אינה יכולה לממן אותן, אך מנגד חובת הפיצוי עלולה לעצור יוזמות תכנון הכרחיות מן הטעם שקופת הציבור אינה יכולה לממן את תשלומי הפיצוי המתחייבים מהן (ראה ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא [3] והשווה השקפת השופט (כתוארו אז) ברק בע"א 603/77 הנ"ל [1], בעמ' 420). הקו השקול צריך להיות כזה שלא ימנע מהלכי תכנון נחוצים, ייתן פיצוי ביד הפרט הנפגע ויניח בידי הרשות אפשרות להעריך את היקפן של תביעות פיצוי צפויות ולשלבן בבניית תקציב הרשות.
על זה צריך, האידנא (ויש גורסים שמאז ומקדם), להוסיף את השיקול החשוב של פרשנות הדין לאור חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן – חוק יסוד). חוק יסוד זה העלה את זכות הקניין למעלת זכות על-חוקית (סעיף 3 לחוק היסוד) ואסר על פגיעה בה אלא לפי חוק שתכליתו ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש (סעיף 8 לחוק היסוד). אכן החוק בנוסחו האמור נחקק קודם לחוק היסוד ומכאן שהוא נופל בגדר "פיסקת ההגבלה" המגבילה את תחולת חוק היסוד, אולם כפי שנאמר פעמים הרבה, וגם בהקשר לעניין שהוא כענייננו, לחוק היסוד השפעה על פרשנות דין שקדם לו:
"אכן, חוק היסוד אינו פוגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד (סעיף 10), ובכלל זה חוק התכנון והבניה. אולם הוא בהחלט עשוי להשפיע על פירוש הדין. הפירוש, כיום יותר מאשר בעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקניין. אכן, אפשר שעצם הפגיעה בזכות הקניין של אדם, אף אם היא פגיעה קשה, תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש בהתחשב בצורכי הציבור... עם זאת, עצם הצורך הציבורי, שיש בו כדי להצדיק את הפגיעה, עדיין אין בו כדי לשלול פיצויים על הפגיעה..." (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי [4], בעמ' 483 מפי השופט זמיר).
השיקולים הללו מובנים לכול ומקובלים על הכול ואף-על-פי-כן לא התגבשה, עד הנה, פסיקה פרשנית אחידה – וגם לא פסיקה מנחה מכריעה של בית-המשפט העליון – לעניין הביטוי "גובל" ("מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה").
כבר הזכרתי (לעיל, מפי המשיבים) את שלושת פסקי-הדין שנפסקו בשלושה בתי-משפט מחוזיים המשקפים את שתי הגישות הפרשניות הסותרות. מפסק-הדין בעניין הלברייך [5] ומפסק-הדין בעניין אילנץ [6] עולה מגמה המעניקה פרשנות רחבה למונח "גובלים עמה" שבסעיף 197 לחוק. פרשנות זו אינה גורסת דווקא גבול גאומטרי, כלומר השקה קרקעית, בין התכנית הנטענת להיות פוגעת למקרקעין הטוענים לפגיעה. היא מעדיפה קריטריון גמיש יותר של "קירבה וסמיכות עניינית או פיזית רבה מאד", כיוון שקריטריון נוקשה ודווקני חוטא לכוונת המחוקק ואינו מתיישב עם דרישות חוקי היסוד להגנה על הקניין:
"...פרוש מצמצם כל כך למלה 'גובלים' יחטיא את כוונת המחוקק... שימושים... במילה גבול מבטאים קירבה וסמיכות עניינית או פיזית רבה מאד לשטח או למצב אחר, ולא בהכרח מצב גיאומטרי מדויק של השקה בין השניים... אמור מעתה, כשהשתמש המחוקק במילה 'גובלים', לא כפה עלינו את 'ההשקה הגיאומטרית' אלא יצר מרווח מסוים המאפשר לנו מתן פירוש תכליתי להוראת החוק שמדובר בה" (עניין הלברייך [5]).
וכן כתבה השופטת גילאור:
"על אף הוודאות הנדרשת, באופן טבעי, לרשויות התכנון בדבר ובקביעת קריטריון ידוע מראש המגדיר את היקף בעלי הנכסים שיהיו זכאים לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק, נראה לי שקריטריון קשיח כזה המוצע על ידי המשיבים אינו תואם את כוונת המחוקק הנלמדת דווקא מהשינוי שמצא לעשות בהוראות סעיף 197 ובהוספת המילים 'בעלי מקרקעין גובלים לתכנית' ולא רק אלו שמצויים בתחום התכנית" (עניין אילנץ [6]).
מן העבר האחר ניצבת פסיקתו של הנשיא גורן בעניין אורן [7]. פרשנותו את הביטוי "גובל" נשענת על אחידות והרמוניה בהקשרים השונים של השימוש בביטוי בחוק וכמובן על תכלית החוק:
"הרציונל העומד, אפוא, מאחורי התיקון לסעיף הוא הצורך של גופי התכנון בוודאות ובידיעה ברורה מראש לגבי היקף הפיצויים בהם הם עשויים להיות מחויבים בגינה של תוכנית נתונה".
איש מן הפרשנים אינו שוכח להתבונן לרגע בחוק היסוד ולשאוב ממנו בסיס לגישתו הפרשנית.
היכן, אם כן, עובר גבולו הפרשני של הביטוי "גבול"? אינני גבוה "בחוכמה ובמניין" מעמיתיי שהקדימו אותי לדון בשאלה האמורה. לפיכך, תתייצב דעתי היכן שתתייצב, לא יהא בה כדי שינוי בשְנִיוּת ההילכתית. ובכל זאת אינני פטור מגיבוש דעה ומהבעתה, שכן עליי לפסוק בערעור ולא אוכל להניחו תלוי בין שמיים וארץ, בין פרשנות מרחיבה, מזה, ופרשנות מצרה, מזה.
משבאתי לחרוץ דעתי נמצאתי נכון לצמצם את גבולו של "גובל" ולהרחיב את תחומו של "תחום התכנית". אבאר בקצרה.
נהיר לכול שבתקנו את הוראת סעיף 197 בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 20), תשמ"ג-1982 ביקש המחוקק לצמצם את היקף מעגל הזכאים לתבוע פיצוי לפי אותה הוראת דין. צמצום זה יש בו משום פגיעה מסוימת בזכותו של הפרט לשמירה על ערך קניינו ולפיצוי מיד הפוגע בקניין הפרטי. שהרי קודם לתיקון, לפי הילכת וארון [2], ניתנה הזכות הזאת בידי כל בעל מקרקעין שראה עצמו נפגע מתכנית, בלי שום מגבלה של סמיכות מקום או ריחוק ממקרקעי התכנית. המחוקק תיקן את החוק "בעיניים פקוחות" (שכן הילכת וארון [2] הייתה לנגד עיני המחוקק) ובכל זאת ניתן משקל חשוב לאינטרס הציבורי האומר שלשם קידומן של תכניות צריכה הרשות לפעול במשעול מוגדר, ככל הניתן, של הערכת עלויות והוצאות. אין לומר על גישה זו של המחוקק שהיא נעדרת תכלית ראויה או שאיננה מידתית.
קבלת המסקנה האמורה פירושה שאין מקום להקנות למונח "גובל" משמעות רחבה. פרשנות רחבה כמוה כדחייה את אשר המחוקק קירב. הגישה הפרשנית המרחיבה אינה מקנה אמות מבחן ברורות שלפיהן ניתן לקבוע איזה מקרקעין ייחשבו כ"גובלים" ואיזה ייחשבו כ"מרוחקים" (לא רק אי-בהירות כשלעצמה יש בפרשנות כזאת, אלא אף גם זו שהיא חותרת תחת אמות המבחן הקיימות ויוצרת "מדרון חלק" שבו מעניין לעניין עלול ה"גבול" להתרחק מגבול התכנית יותר ויותר). פרשנות כזאת עלולה לשים לאל את מחשבת המחוקק ולפיה הרשות צריכה להלך במשעול תכנוני שממדי ההוצאות בו ברורים, יחסית.
לא למותר להוסיף כי תביעות הפיצוי מתבררות בפני רשויות מינהליות (הוועדה המקומית כדרגת בירור ראשונה וועדת הערר כדרגת בירור שנייה). רשויות אלה הן רשויות תכנון ובכך מומחיותן. אין אלה בתי-משפט וגם לא גופי שפיטה אחרים (הגם שבראש ועדת הערר נמצא(ת) עורך(ת)-דין). עיקר תפקידם של הגורמים הללו הוא בהכרעה בענייני תכנון ולא בשאלות משפט. לכן, בסוגיות המשפט צריך להציב בפני הרשויות אמות מבחן בהירות ככל הניתן, שאם לא כן עלולות להתפתח "אסכולות" שונות לעניין הנידון בין הוועדות המקומיות וועדות הערר; יש המקרב (את הגבול) ויש המרחיק.
הנה-כי-כן, דעתי כדעת הנשיא גורן, שככלל, "גובלים" לצורך סעיף 197 לחוק הם מקרקעין שגבולם נושק לגבול התכנית. אולי ניתן להוציא מן הכלל מיני תוצאות אבסורדיות (כגון כאלה שתוארו על-ידי הנשיא זילר בעניין הלברייך [5]) שבהן בין התכנית הפוגעת למקרקעין הנפגעים מפרידים סנטימטרים ספורים או אפילו מטרים בודדים חסרי כל משמעות, אך היוצא מן הכלל אינו צריך לטרוד את הדעת לעת בירור הכלל.
תחום התכנית
באופן רגיל נתחמים גבולות התכנית על-ידי הקו הכחול המשורטט בידי מתכנני התכנית, אך מקובל עליי הגיון גישתה של ועדת הערר האומר שמקום שתכנית, כנורמה משפטית-שלטונית, משנה את המצב התכנוני של מקרקעין המצויים מחוץ לקו התוחם לכאורה את גבולות התכנית, אף המקרקעין ה"חיצוניים" האלה יבואו בגבולות התכנית. מכאן אך צעד מתבקש אחד הוא לקבוע שלבעלי מקרקעין הגובלים (כמובנו של "גובל" לעיל) במקרקעין "חיצוניים" כאמור, צומחת זכות דיונית לתביעת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק. גישה זו מסלקת את ה"קדושה" שבקו הכחול ובוחנת את היקף ההתפרסות המהותי-הממשי של התכנית. היא אושרה בפסקי-הדין בעניין אורן [7] ובעניין דשבסקי [8] ויש לה עיגון גם בפסק-הדין בעניין הלברייך [5].
הבעתי לעיל חשש שהנחת אמת מבחן משפטית עמומה בידי ועדות התכנון או ועדות הערר עלולה לגרום לקשיי תפקוד. היפוכו של דבר בבחינת "תחום התכנית" שבו אמת המבחן המוצעת איננה של הגדרה משפטית טהורה, אלא קריטריון עובדתי-תכנוני שלעתים מעורבת בו גם שאלת משפט שאינה דומיננטית (ראה להלן). זה, בדיוק, תחום המומחיות של גורמי התכנון ובו אין הם צריכים לשאול עצה, לא מבית-המשפט ולא ממומחי משפט.
מהכלל אל הפרט – הכרעה בערעור
בעניינו של ערעור זה, בין הקו הכחול התוחם את התכנית לבין גבול המקרקעין של המשיבים מפריד רחוב (אהבת ציון) שהוא יחידה תכנונית. מכאן מתבקש, לכאורה, שהמקרקעין הללו אינם יכולים להיחשב כ"גובלים" בתכנית.
אולם רווח והצלה (בינתיים) יעמדו למשיבים ממקור אחר, היינו מהגדרת תחום התכנית עצמה. ועדת הערר בדקה, לבקשת בית-המשפט, את תחולת התכנית על הרחוב המפריד בין המקרקעין לבין גבול התכנית. לוועדה הוצגה תכנית 398 ששיקפה את המצב התכנוני שקדם לתכנית. בתכנית 398 סומנה זכות דרך ברוחב 14 מטרים אך לא נכלל בה נספח תחבורה וממילא לא סומנו בה מפרצי חניה. לעומת זה, התכנית כוללת נספח תחבורה שהוא חלק ממסמכי התכנית (ראה סעיף 10(4) לתכנית). בנספח זה סומנו מפרצי חניה בצד הצפוני של רחוב אהבת ציון. בפועל בוצעו מפרצי חניה גם בצד הדרומי של הרחוב (המשיק למקרקעין) והם עוגנו בתכנית 2586א.
כפי שציינתי לפתח פסק-הדין, ועדת הערר דחתה את טיעוני נציגי המערערת והוועדה המקומית ולפיהם נספח התחבורה על מפרצי החניה שבו איננו קובע נורמה משפטית-שלטונית לגבי הרחוב האמור. ועדת הערר גרסה – בדומה לפסיקתה בעניין לוטן – שאף-על-פי שבמסגרת זכויות הדרך שהיו קיימות עובר לתכנית ניתן לבצע מפרצי חניה ואין צורך בתכנית כהוראה סטטוטורית לשם כך, בכל זאת קיומה של הוראה בתכנית מחייב את הרשות לבצע את מפרצי החניה בהתאם לתכנית. הנה-כי-כן, התכנית – באמצעות נספח התחבורה שהוא חלק ממנה – משנה את המצב התכנוני של הרחוב בהטילה חובת ביצוע מפרצי חניה; חובה שנעדרה מן התכנית שקדמה.
קביעתה זו של ועדת הערר נוגעת לסוגיה תכנונית בעלת "גוון" משפטי, אולם סוגיית המשפט אינה דומיננטית משום שהוועדה התבקשה להצביע על מצב תכנוני. גישתה של ועדת הערר אמנם אינה מקובלת על המתכננת של הוועדה המקומית, אולם גבי דידי, מקום שבו המצב התכנוני עשוי להתפרש בשני אופנים, שכל אחד מהם סביר, אינני צריך להתערב בדבר ועליי לקבל את הכרעת ועדת הערר כגורם תכנוני הניצב מעל הוועדה המקומית ושבידו סמכות ההכרעה בערר.
בהתאם להחלטת ועדת הערר עליי לקבוע כי התכנית חלה גם על הרחוב ומכאן שהמקרקעין גובלים בתכנית. ועדת הערר הייתה מוצדקת לקבוע שיש בידי המשיבים זכות לתביעת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק.
סיכומו של דבר אני דוחה את הערעור ומחייב את המערערת לשאת בהוצאות המשיבים בסך 15,000 ש"ח בצירוף מע"מ כדין.
ניתן היום, כ"ב בניסן תשס"ג (24.4.2003), בהיעדר הצדדים.








לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פרשנות תב"ע

  2. תוכנית מש-1

  3. תוכנית 3700

  4. תוכנית מיתאר שכונה

  5. תכנית פרטנית

  6. חריגה מתב''ע

  7. תכנית רע-2010

  8. מתחם בן יהודה

  9. תכנית הר-2050

  10. שטח פרטי פתוח

  11. תוכנית התע''ש

  12. תכנית רע 2015

  13. רובע טז אשדוד

  14. תוכנית רע-2014

  15. תוכנית חד 2020

  16. נספח בינוי מנחה

  17. קו כחול בתוכנית

  18. סטיה מהיתר או מתכנית

  19. הגדלת אחוזי בנייה - תב"ע

  20. תוכנית ממ-1517-א

  21. תכנית לפני הפקדה

  22. הר 1202 הוד השרון

  23. התנגדויות חד 2020

  24. שטח נוף כפרי פתוח

  25. סירוב להפקיד תכנית

  26. עתירה לביטול תוכנית

  27. היתר תכנית שינויים

  28. הפקדת תכנית מפורטת

  29. תב''ע רע-3000 רעננה

  30. מתחם 1202 הוד השרון

  31. תוכנית הבינוי בניגוד לתב''ע

  32. שלב ההתנגדויות לתכנית

  33. אי סבירות קיצוני תוכנית בניה

  34. נכס גובל בתכנית פוגעת

  35. בקשה להיתר תואמת תכנית

  36. הכנת תכנית לצרכי רישום

  37. תכנית עיצוב ארכיטקטוני

  38. פגם יסודי באישור תוכנית

  39. זכויות קנייניות – תוכנית בניה

  40. ביטול תכנית בניה עירונית

  41. הצעת חוק תוכניות באמהרית

  42. שינוי תכנית מיתאר מקומית

  43. התנגדויות לתכנית תא-2971

  44. תכנית הר-2200-א חוף התכלת

  45. הפקדת תכנית בועדה המקומית

  46. הפקדת תכנית בועדה המחוזית

  47. התנגדות לתוכנית - הרחבת בית קברות

  48. טופס אישור תכנית ע''י מודד

  49. בקשה תואמת את הוראות תכנית

  50. ביטול תוכנית בניה בראש העין

  51. תכנית ביוזמת הועדה המקומית

  52. ביטול החלטה לגבי תוכנית בניין עיר

  53. תכנית לשימור מבנים בתל אביב

  54. תוכנית מבנה מיועד לתעשיה עתירת ידע

  55. תכנית תשתית לאומית תת"ל 24/א

  56. קרקע בבאר טוביה תכנית ד-313

  57. עלות תכנית עיצוב פנים לדירה

  58. התנגדויות לתכנית פת-49-1255

  59. נזקים בגין הפקדת תכנית מיתאר

  60. קביעת תנאי בתוכנית לאחר הפקדה

  61. תכנית הצ 1 1 374 א אבן יהודה

  62. טופס אישור תכנית חידוש גבולות

  63. התנגדות לבקשה להיתר תואמת תב"ע

  64. ערעור על אישור של תוכנית מיתאר מקומית

  65. אזור נופש מטרופוליני נס ציונה

  66. התנגדויות לתכנית לתכנית מח-115

  67. פיצויים עקב תכנית תשתית לאומית

  68. חוף הקשתות אשדוד - תוכנית בנייה

  69. אזור נופש מטרופוליני ראשון לציון

  70. מבנה מדורג הבנוי בטופוגרפיה משתפלת

  71. הפסקת הליך אישור שינוי תכנית ייעוד

  72. לא הוגשה תכנית אחידה עם המבנה הסמוך

  73. הפסקת קידום תכנית על ידי ועדה מקומית

  74. תכנית הרחבת דרך בתוואי מאושר לכדי כיכר

  75. נטען כי הבקשה סוטה מהבינוי הקבוע בתב"ע

  76. תיקון תכנית לצרכי רישום - צו מבית משפט

  77. תכנית ד-631 באר טוביה פארק חולות אשדוד

  78. מהי רמת הפרוט הנדרשת בהגשת תוכנית בניה ?

  79. ערר לא לאשר תיקון לתכנית הבינוי מכוח תכנית

  80. תיקון תכנית רישום שיכונים ציבוריים (תרש"צ)

  81. חסרה תכנית הנדסית למניעת פגיעה בבתים שכנים

  82. פתרון לנושא התנועה ברחוב במסגרת תכנית בניה

  83. פגיעה בעצי ברוש עתיקים עקב אישור תכנית בניה

  84. קונטור החפירה אינו זהה לקונטור בנספח הבינוי

  85. בקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית ?

  86. התנגדות לתכנית בניה בגלל חסימה מוחלטת של הנוף

  87. תביעה נגד איש מקצוע בגין בניה שלא על פי תכנית

  88. תכנית אשר חילקה את שטחי "המשבצת" לייעודים שונים

  89. ביטול הוראה בתכנית בניה עקב הפניה לתקנות שבוטלו ?

  90. התכנית החדשה קובעת תוואי כביש בסמוך לדירות העוררים

  91. ניצול של יחידות הדיור מעבר ל-80% מסך היחידות בתוכנית

  92. תכנית "חדשה" שלא ניתן להוסיף עליה שטחים, ולו שטחי שירות

  93. ערר לא לאשר הפקדת תכנית להגדיל צפיפות בשכונה בכפוף לתנאים

  94. שימור עץ אלון התבור במרכז האזור המיועד לשמש כדרך לפי תוכנית

  95. בקשה שכוללת חריגה מהוראות התכניות התקפות ובקשה זו לא פורסמה

  96. כשיש שתי פרשנויות לתכנית יש לבחור את זו שמיטיבה עם זכות הקניין

  97. טענה כי קביעת תנאי של קבלת אישור המינהל מקורה בטעות בהתאם לתכנית

  98. נטען כי הפרוגרמה שהוכנה בדיעבד הוכנה ללא בדיקה עצמאית של צרכי הישוב

  99. אי נטרול השפעת הציפיות הקונקרטיות לעליית השווי עקב אישור תכנית חדשה

  100. הועדה המקומית אינה יכולה לאשר חריגה מקווי הבנייה בתכניות בדרך של אישור הקלה

  101. התנגדות תכנית המגדירה את ייעוד המקרקעין כאזור מגורים ב' - בניה המותרת בשתי קומות

  102. תכנית שינוי קווי בניין והגדלת מספר יחידות הדיור ומטרתה להקים בניין מגורים במקרקעין

  103. נטען כי הוועדה המקומית הייתה מנועה מלדון בתכנית לאור ניגוד עניינים הנובע מההסכם שנחתם

  104. טענה כי אישור הבקשה מהווה סטייה ניכרת מתכנית שכן מדובר בחריג בסביבה המורכבת בעיקרה מבתים נמוכים

  105. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון