עד שנת 1985 סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל ארנונה, היתה מעוגנת בפקודת העיריות {נוסח חדש}, אשר העניקה סמכויות נרחבות לאופן הטלת הארנונה וסיווגה, כאשר לצורך הטלת תוספת ארנונה נזקקה העירייה לאישורו של שר הפנים. עם חקיקתו של החוק לייצוב המשק, התשמ"ה - 1985, הוגבלה סמכותן של העיריות בקביעת שיעורי העלאת הארנונה ועקרון זה של הקפאת הארנונה נשמר גם בשנים שלאחר מכן באמצעות חוקים מתאימים. שיעורי הארנונה של שנת 1985 היוו את בסיס שיעורי הארנונה, ובהתאמה נקבעו הפרשי הצמדה שאושרו בחיקוקים שונים מידי שנה, וכן נקבע מנגנון לאישור תוספות מיוחדות. להלן פסק דין בנושא ארנונה בשנות ה - 80: פסק דין בפני תביעת השבה, במסגרתה נדרשת עיריית עפולה (להלן: "העירייה") להחזיר תשלומי ארנונה אשר לטענת בנק דיסקונט לישראל בע"מ (להלן: "הבנק") נגבו ממנו ביתר. רקע תחילה כללה התובענה שני ראשים נפרדים שעמדו בבסיס הדרישה להשבת כספים: לפי האחד, התרשלה העירייה באופן מדידת שטחו של הנכס נשוא המחלוקת, כך שלצורך חיוב תשלומי הארנונה נקבע שטחו על 471 מ"ר, בעוד שבפועל היה השטח 398 מ"ר. לפי האחר, החל משנת 1989, חרגה העירייה מסמכותה עת סיווגה את הבנק כ"עסק", וככזה גבתה ממנו, באופן בלתי חוקי, חיובי ארנונה הגבוהים ב - 15% מהמותר. ביום 6.2.02, ניתן פסק דין חלקי לפיו נדחתה התובענה, ככל שהוא נוגעת לרשלנותה של העירייה במדידת הנכס, ונותרה אם כן המחלוקת לעניין גביית הארנונה החל משנת 1989. המחלוקת מתמקדת בהיתר ארנונה משנת 1989, אשר ניתן על ידי שר הפנים ושר האוצר, מתוקף סמכותם המעוגנת בסעיף 20(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט - 1989. החקיקה הרלוונטית לענייננו, הינה סעיף 20 בחוק ההסדרים במשק (תיקוני חקיקה), התשמ"ט - 1989 העוסק בארנונה כללית, ולפיו : "20. (א) לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1989, בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989. (ב) לשנת הכספים 1989 לא תשנה הרשות הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות התוצאות של אי - תשלום במועד, לעומת אלו שנקבעו כדין לשנת הכספים 1988, אלא לטובת החייבים בארנונה. (ג) שר הפנים ושר האוצר, או מי שהסכימו לכך, רשאים להתיר לרשות מקומית העלאת ארנונה, או שינוי הנחה או תנאי תשלום או תוצאות שלי אי - תשלום במועד, שלא כמותר לפי סעיף קטן (ב)". ההיתר האמור שניתן לעירייה, כלל בתוכו שמונה סיווגים שונים, כאשר לכל סיווג נקבע שיעור העלאת הארנונה לעומת השנה הקודמת כמפורט: מגורים - הותרה העלאה של 35%; עסקים מעל 150 מ"ר, לרבות חניונים - הותרה העלאה של 35%; עסקים עד 150 מ"ר, לרבות חניונים - הותרה העלאה של 25%; תעשייה עד 22 ₪ לארנונה למ"ר - הותרה העלאה של 20%; תעשייה בין 22 ₪ ל -30 ₪ ארנונה למ"ר - הותרה העלאה של 15%; תעשייה מעל 30 ₪ ארנונה למ"ר - הותרה העלאה של 10%; מלונאות - הותרה העלאה של 20%; כל נכס שלא פורט לעיל - הותרה העלאה של 20%; בתוקף סמכותה של העירייה לפי סעיף 274ב.(א) וסעיף 275 לפקודת העיריות {נוסח חדש} להטיל בתחום שיפוטה ארנונה כללית, סווגו הבנקים בצו המיסים לשנת 1989/90 כ"עסקים מעל 150 מ"ר". הבנק טוען כי על העירייה היה לסווגו כ"כל נכס שלא פורט לעיל" (להלן: "נכס אחר"), ולא כ - "עסקים מעל 150 מ"ר" כפי שעשתה העירייה, ועל כן, שיעור ההעלאה מותר היה 20% ולא 35%, כפי שהעלתה העירייה. מכאן התביעה להשבת הכספים ששולמו ביתר. לחילופין, טוען הבנק כי מאחר ושטח הנכס הינו מעל 150 מ', אזי על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים, יש לפצל את החיוב כך שלגבי 150 מ"ר יהא שיעור העלאה 25%, ולגבי יתרת שטח הנכס יהא שיעור ההעלאה 35%. בטרם אכנס לדיון לגופו של עניין, יש להדרש לטענה המקדמית העולה מפי העירייה והיא טענת השיהוי. לטענת העירייה, כעולה הן ממכתב ההגנה (סעיף 14) והן מהסיכומים (סעיפים 17 - 10), הגשת התביעה על ידי הבנק בשנת 2000, שנים לאחר העלאת שיעור הארנונה על פי ההיתר שניתן בשנת 1989, מהווה שיהוי. הנתבעת תומכת טיעוניה כאמור, בספרו של כב' השופט וינוגרד "דיני רשויות מקומיות", מהדורה רביעית 1989 ובשני פסקי דין - בג"צ 417/84, 129/84 סולי קלפיש נ. המועצה המקומית סביון, פ"ד לט(2), 110, וכן בג"צ 170/87 אסולין נ. ראש עיריית קרית גת זאב בויים ומועצת עיריית קרית גת, פ"ד מב(1),678. לפי אלו, העדר מחאה יכול להחשב כויתור, ובמרוצת הזמן עשויה להווצר מעין מניעות נגד המשלם. מטרת המניעות הינה מניעת נזק או פגיעה באינטרסים של הרשות ושל הכלל, המתבטאים בתכנון תקציבה של הרשות הציבורית, ואשר המיסים הנגבים על ידה מהווים חלק נכבד ממנו. הבנק מצדו משיב, כי טענת השיהוי לא הוכחה כנדרש על ידי העירייה, וכי לטענה זו אין כל מקום במסגרת עילת תביעה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט - 1979 (להלן: "חוק עשיית עושר ולא במשפט), המקנה זכות מהותית להשבה אשר איננה נשענת על דיני היושר; מקור טענת השיהוי הינו בדינים אלו ושם כל תחולתה. ראשית לראשית, יש להדרש לויכוח הקיים בין הצדדים לעניין נטל ההוכחה. הבנק טוען כי נטל זה מוטל על העירייה, מאחר וטענה זו באה מפיה, ולפיכך, משלא הובאה כל ראייה לעניין השיהוי, יש לדחות הטענה על הסף. העירייה מצידה טוענת כי מועד הווצרות העילה ידוע, והוא מועד חקיקת ההיתר בשנת 89, וממילא פרק הזמן שחלף מאז, 12 שנה, מדבר בעד עצמו; והנטל לפיכך מוטל על הבנק להוכיח כי לא השתהה בתביעתו, ובכך כשל. על פי הדין, ככלל, הטוען טענה עליו הנטל להוכיחה, ומבחינה זו אין טענת השיהוי טענה יוצאת דופן. השאלה בסופו של דיון הינה, האם בפני בית המשפט יש די ראיות המביאות למסקנה כי העירייה עמדה בנטל המוטל עליה, ואין חשיבות לשאלה כיצד הובאו הראיות, בין בהודאה בכתבי הטענות ובין בדרך אחרת. במאמר מוסגר ייאמר כי ב"כ הנתבעת יוצא בסיכומיו מנקודת מוצא כי עילת התביעה נוצרה לפני 12 שנים, מבלי שנדרש כלל לדיון בסוגייה זו, ועל פי נקודת מוצא זו, מעביר הוא את הנטל לכתפי התובעת להסביר את פשר השיהוי, ולא כך הוא. אמנם הבנק תוקף את ההעלאה שבוצעה בשנת 89 ואשר בעקבותיה הועלו שיעורי הארנונה, אך תביעתו הינה להחזר רק בגין אותן שנים שלא חלה עליהן התיישנות, היינו, החל משנת 93 ואילך. ממילא, כאשר מדובר בהטלת ארנונה, הרי לגבי כל שנה ושנה זכאי הנישום להעלות טענות בגין השומה של אותה שנה, ואין נפקא מינא אם בסיס השומה הינה החלטה שנתקבלה שנים קודם לכן; לפיכך, מדובר בתקיפת שומות לאותן שנים (הנמצאות במסגרות תקופת ההתיישנות), כאשר במסגרת אותה תקיפה, ניתן לתקוף גם את ההחלטה אשר עמדה ביסוד אותה שומה, אף אם התקבלה שנים קודם לכן. לא ניתן לומר לפיכך כי "עילת התביעה" לגבי כל אחת ואחת מהשומות נוצרה בתאריך קביעת הסווג בשנת 89. עילת התביעה נוצרת עם הוצאת השומה. השאלה הנשאלת הינה לפיכך, האם נוצרה מניעות עקב שיהוי, מכך שמאז משנת 93 לכאורה משלים הבנק עם השומה שהוצאה על פי הסווג הנ"ל, ורק בחלוף שנים רבות תוקף הוא את הסיווג שעומד בבסיס השומה משנה זו ואילך. במאמר מוסגר אציין כי, אינני נדרשת לשאלה שלא הועלתה על ידי הצדדים, לעניין הדרך לתקיפת השומה, שהרי אם מדובר בשאלות סווג, מקומן של הטענות היה במסגרת ערר. שאלת משנה, המשליכה על הדיון בסוגיית השיהוי, הינה השאלה מה הוא אופי הטענות הנטענות כלפי העירייה. התובעת כאמור, בכתב תביעתה, טוענת כי מדובר בטענה של חריגה מסמכות, וכי חיובי הארנונה שנגבו הינם בלתי חוקיים. [ראה למשל סעיף 29 לכתב התביעה]. העירייה מצידה טוענת כי לא מדובר כאן בשאלה של חוקיות הפעולה, אלא רק שאלה של אופן הפעלת שיקול הדעת בתוך מתחם הסבירות. מכאן טוענת העירייה, שמשלא מדובר בטענות של פעולה בלתי חוקית, ניתן להעלות את טענת השיהוי. בענייננו, מדובר בפרשנותו של ההיתר שניתן בשנת 89. השאלה הינה שאלה של פרשנות חוק שנעשתה על ידי הרשות השלטונית, ואשר עתה היא נבחנת על ידי בית המשפט. היינו, בית המשפט הוא שבוחן עתה את החוק ומשמעותו, ובוחן האם הפרוש שניתן לו על ידי העירייה הוא הפירוש הנכון. לפיכך, השאלה הינה שאלת חוק, ולא דרך הפעלת שיקול הדעת על ידי הרשות. אכן, פסיקה מוקדמת קבעה כי מקום בו חלים דיני ההתיישנות, אין לטענת השיהוי מקום, זאת משום ש"היושר הולך אחרי הדין, ומקום שיש דין מפורש גם היושר אינו נוהג אחרת" (ע"א 206/75 סלון 100 בע"מ נ' פנטרוסיה בע"מ, פ"ד ל(1), 732) על אף זאת, פסיקה מאוחרת יותר קבעה כי יתכנו מקרים מסויימים עליהם חל חוק ההתיישנות, התשי"ח1958-, בהם ניתן יהיה לעורר את טענת השיהוי (ע"א 410/87 עיזבון המנוחה ליברמן ז"ל נ' יונגר, פ"ד מה(3), 749 (להלן - "עניין יונגר"). עוד נקבע שם, כי במקרים מסוג זה, על בית המשפט לנהוג במשנה זהירות עת מקבל הוא את טענת השיהוי. בפסק הדין בע"א 4479/98 (י-ם) בר לב נ' מיכאלי, תק-מח 99(2), 3391 אכן סוכמה ההלכה הנ"ל כפי שציין התובע בסיכומיו, אלא שנמנע הוא שם מלהביא את ההלכה במלואה. וכך סוכמה ההלכה: "הגישה הרווחת היא, כי ניתן להעלות טענת שיהוי, מעבר לעילות שיסודן בדיני היושר, רק כאשר דיני ההתיישנות הרגילים אינם חלים (ע"א 522/71 בנין נ' בנין, פ"ד כח(2), 309, 339-340). יש הסוברים שאף מעבר לכך, בנסיבות מיוחדות ותוך נקיטת זהירות יתרה, בשל קיומה של זכות שטרם התיישנה (ע"א 410/87 עיזבון המנוחה ליברמן ז"ל נ' יונגר, פ"ד מה(3), 749, 755 מול ו')". ועוד יותר מכך, מכיוון ובתביעה על פי חוק עשיית עושר ולא במשפט עסקינן, יש להוסיף ולומר כי על פי המלומד פרופ' ד' פרידמן יש מקום לטענת השיהוי, כאשר זו יכולה לשמש שם ראייה לויתור או השלמה: "מבחינה היסטורית אין התביעה בדיני עשיית עושר תביעה אקויטבילית, ושיהוי, כשלעצמו, אינו שולל את זכות התביעה. הדברים קל וחומר בשיטתנו, שבה מושתתת התביעה במישרין על דבר חקיקה (חוק עשיית עושר ולא במשפט), שאיננו מחייב הגשת תביעה בזריזות ראויה וההגנה של שיהוי אינה מוזכרת בו. עם זאת יש לשיהוי חשיבות בעניינים אחדים. שיהוי יכול לשמש ראייה לויתור או להשלמה. כמו כן עשוי להיות קשר בין שיהוי לשינוי מצב. ככל שחלף פרק זמן ממושך יותר עד לדרישת ההשבה, כן גדלה ההסתברות שהנתבע אכן שינה את מצבו בהסתמך על הכספים שקיבל. ניתן אף לתאר מקרים, שבהם מחמת משך הזמן שחלף, יניח בית המשפט, כמובן מאליו, שחל שינוי במצב או שיסתפק בהוכחה מינימלית לשם כך. יתרה מזאת, הואיל וההגנה הכללית היא בשיקול דעת בית המשפט, ניתן יהיה להתחשב בשאלת השיהוי במסגרת שיקול דעת זה." (ההדגשות אינן במקור) (פרופ' ד' פרידמן "עשיית עושר ולא במשפט", מהדורה שנייה כרך ב', עמ' 1198-1199). כך גם, כאמור, מהווה סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט מקום נוסף בו משתלבים דיני היושר, כאשר במסגרתו מעוגנת הגנה כללית מפני הזכות להשבה המבוססת על דיני היושר (שם, 1179-1180). משכך יכולה היתה העירייה להעלות את טענת השיהוי. אולם בכך לא די. בעניין יונגר צויין כי העלאת טענת השיהוי אין בה די, ומקום בו מעלה צד את טענת השיהוי המצדיק את דחיית התובענה, עליו הנטל להראות קיומן של נסיבות מיוחדות המצדיקות דחייה כאמור, וכי אין הדברים נעוצים בחלוף הזמן בלבד. נסיבות אלו גובשו על ידי בית המשפט ולפיהן יש לבחון לחילופין, בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה, האם התנהגותו של התובע מצביעה על כך שויתר או מחל על זכותו; האם בשל השיהוי שינו צד שני או שלישי את מצבם לרעה; האם נעשה השיהוי בחוסר תום לב או האם קופחו אפשרויותיו של הנתבע להוכיח טענותיו כנגד התביעה (עניין יונגר לעיל וכן ע"א 5634/90 פינטו נ' האופוטרופוס לנכסי נפקדים, פ"ד מז(4), 846). בפסיקה מאוחרת יותר נקבעה הבחנה, המקובלת עד היום (השווה מנגד את עמדת השופט מ' חשין בבג"צ 2632/94 דגניה נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715, 742, בין שיהוי "סובייקטיבי" לבין שיהוי "אובייקטיבי", כאשר על פי הראשון נגרם השיהוי באשמת התובע ואילו על פי השני, מרוץ הזמן עצמו הביא לשינוי המצב כך שקבלת התביעה תגרום לנזק שהיה נמנע לו הוגשה במועד הראוי. (כבוד השופט י' זמיר בבג"צ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד מח(5), 630). שאלת השיהוי, מקום בו מדובר על הטלת ארנונה, נדונה רבות בפסיקה, ובמסגרתה נדרש בית המשפט לאזן בין האינטרסים של העותר, הנפגע מהטלת החיוב, לבין אלו של תושבי הרשות המקומית ושל הרשות עצמה המופקדת על הצורך לספק שירותים לתושביה, ראה למשל (בג"צ 2285/93 נחום נ' לב ראש עיריית פתח תקוה, פ"ד מח(5) 630; בג"צ 2632/94 דגניה א' אגודה חקלאית שיתופית בע"מ ואח' נ' שר החקלאות, פ"דנ(2) 715. בענייננו טוענת כאמור העירייה לויתור הבנק ולנזק הצפוי לה ולתושביה, ולטענתה חלוף הזמן כשלעצמו, מקים חזקה לפיה הוגשה התביעה בשיהוי ניכר. מכאן שעל הבנק להוכיח כי לא השתהה. בדבריה אלה מפנה העירייה אל בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, נג(1), 193. כאמור הנטל הוא על הטוען את הטענה, ובמקרה זה בשל העמדה בה נקטה העירייה בנוגע לנטלי ההוכחה, לא הובאה בפני בית המשפט כל ראייה בדבר אותן נסיבות מיוחדות הנדרשות להוכחת טענת השיהוי, ומטעם זה יש לדחות את טענת השיהוי. לבית המשפט אין כל ידיעה אילו הליכים ננקטו על ידי הבנק, האם היו מגעים כלשהם בין הצדדים ומתי היו, או שלא היו כל מגעים. אלו דברים הטעונים הוכחה ומשלא הוכח דבר, נדחית הטענה. ומכאן, לגופו של עניין: אין מחלוקת כי ההיתר בשנת 89 לא כלל בחובו התייחסות מפורשת לבנקים, כסוג עסק מסוים. בהיתר חולקו נישומי הארנונה לפי סוגי הנכסים: מגורים, עסקים לרבות חניונים, תעשייה, מלונאות, ונכסים שלא פורטו. כאמור, חויב הבנק לפי - "עסקים ששטחם מעל 150 מ"ר" לגביהם הותרה העלאה של 35%, שעה שלטענתו צריך היה לחייבו לפי "נכסים שלא פורטו" לגביהם שעור העלאה שהותר הינו 20% בלבד. הבנק מבסס את טענותיו כאמור על הנוהג המתמשך שבא לידי ביטוי בצווי הארנונה משנים קודמות, אשר הבחין באופן ברור בין בנקים לעסקים אחרים מחד, ועל מדיניות ה"ריסון" של המחוקק, בנוגע לגובה שיעור העלאת הארנונה מאידך. לפיכך נטען, כי עקב אופיה היחודי של הפעילות הבנקאית, סווג הבנק כנכס שונה ונפרד מיתר הנכסים, ובשל כך יוחדו לו הוראות נפרדות לעניין שיעורי הארנונה, אשר במרבית המקרים היוו בסיס לחיוב גבוה יותר. לצורך טענתו זו, הסתמך הבנק על הדברים הבאים: 1. בג"צ 345,364,461,462/78 ירדניה חב' לבטוח בע"מ ואח' נ' עיריית ת"א יפו ואח', פ"ד לג(1), 113 (להלן - "בג"צ ירדניה") ובג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2), 13 (להלן - "בג"צ דיסקונט"); 2. היתרים נוספים מהשנים 1987, 1988, 1990, 1991, וכן על ההיתר משנת 1989 והמשמעות המיוחסת להם כפי שהובאו בחוות דעתו של מר יוסף עוזי לוי (בהחלטה מיום 18/02/02 קבעתי כי ההתייחסות לחוות הדעת של מר לוי תותר בחלקה בלבד, כאשר התייחסותו לצווים ככלכלן בעל נסיון במיסוי מוניציפלי תותר, ואילו פרושם המשפטי של הצווים הנסמך לעיתים על פסקי דין - לא יותר); 3. צו המיסים לשנת 1989/90 מטעם העירייה; 4. חוזר מנכ"ל מרכז השלטון המקומי. כך גם נטען, כי על אף קביעת תעריפי ארנונה גבוהים לבנקים, הרי שאלו מובחנים משאר התעריפים, בכך שהמחוקק במשך השנים הביע דעתו בצווים השונים שהוצאו, לרסן הרשויות בהעלאת הארנונה לגבי בנקים. לטענת העירייה מרחיב הבנק את המחלוקת מעבר לנדרש. לטענתה כל כולה של המחלוקת מתמקד בבחינת פירושו של ההיתר שניתן בשנת 1989 וסיווגו של הבנק במסגרתו, וכל הרחבה מעבר לכך משמעותה, בחינה כוללת של משמעות המונחים "בנק" ו"עסק", בחינה אשר אינה נדרשת לעניין כלל וכלל. בהמשך לכך, לטענת העירייה בחינת ההיתר משנת 1989 מעלה כי סיווג הבנק כ"עסק", היה הנכון והסביר ביותר מבין יתר הסיווגים בהיתר. לא ניתן לקבל טענתה של העירייה כי יש לבחון את ההיתר לגופו בלבד, מאחר ופירוש דבר חקיקה אינו נעשה במנותק מהסובב אותו; בחינה כאמור תהא מלאכותית ובוודאי לא תהלום את שיטת הפרשנות התכליתית. לעניין זה ראה את דבריו של כב' השופט חשין בע"א 1869, 1842 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד (5), 15. "בידי בית המשפט [ניתן] - לעת החלת החוק - שרביט - משנה המתיר לו להביא במניין שיקוליו והכרעתו את המכלול המוצג לפניו, מיכלול של דין ושל אירועים שאירעו, בין אירועים "מראש" ובין אירועים "בדיעבד", והכל להתאמת החוק למציאות; והוא, בוחן, אם הפירוש המתבקש אינו עומד בסתירה, לא-כל-שכן בסתירה בולטת, לניסוחו של החוק" [ההדגשה במקור]. בעניין זה מן הראוי להפנות גם לבג"צ לאו"ר, נ. יו"ר הכנסת (פד"י מ"ד(3) 529) שם קבע השופט (כתוארו אז) ברק, את הדברים הבאים, הנוגעים לסוגיה זו שבפני: "כאשר באה בפני בית משפט שאלה פרשנית, על בית המשפט לפרשה על פי מיטב הבנתו. על בית המשפט להתחשב בפירוש שנתנו גורמי השלטון (ועדה מוסמכת של הכנסת, רשות מוסמכת במסגרת הרשות המבצעת) להוראת החוק. אין לומר כלל, כי פירושם שלהם אינו רלוואנטי ואין בו כדי להעלות או להוריד. נהפוך הוא: רשות שילטונית המופקדת על ביצועו של חוק מתמחה בו, יודעת יפה את כוחו ומגבלותיו, וערה למלוא הבעיות שכל פירוש אפשרי יעורר. על-כן, על בית המשפט להטות אוזן לפירוש של הרשות המבצעת את החוק ולהערותיה. עם זאת, לאחר שבית המשפט עיין בפירושן של הרשויות השונות, עליו להכריע בפירוש הראוי, תוך שעליו לראות עצמו חופשי בבחירת הפירוש שנראה לו כפירוש הנותן ללשון החוק אותה משמעות המגשימה את תכליתו על-פי תפיסתו של בית המשפט את מובן הלשון ומשמעות התכלית. עצם העובדה, שהפירוש של רשות השלטון הוא פירוש אפשרי, אינה מספקת, כדי שבית המשפט יאמץ אותו. על בית המשפט להשתכנע, כי הפירוש שניתן להוראת החוק על-ידי רשות שילטונית אחרת הוא אכן הפירוש הראוי, כלומר, הפירוש שבית המשפט היה נותן לו גם אילו הפירוש של הרשות השילטונית היה שונה... עליו ליתן אותו פירוש, שעל-פי תפיסתו שלו והערכתו שלו מגשים בצורה הטובה ביותר את תכלית החוק על בסיס לשונו". ומכאן לבדיקת מהותו של ההיתר לגופו. טרם אבחן את שנקבע בבג"צ ירדניה ובבג"צ דיסקונט לגופו של עניין, אציין, כי אלו עסקו - בשונה מהתובענה שבפני - בבבחינת פעולתן של העיריות והאם אלו נעשו בתוך מתחם הסבירות או לאו. באותו עניין ירדניה נקבע כי בשל תכונותיהם הייחודיות של הבנקים, מהווים אלו עסק מסוג שונה וייחודי עד כדי היותם "ענף שלם של המשק" ולפיכך ניתן לחייבם בתעריף גבוה במיוחד. נבחן שם, האם רשאית העירייה, לצורך קביעת גובה הארנונה, לשלב במבחן השימוש בנכס, גם יסוד כלכלי בדמות יכולתו הכספית של הנישום, ונקבע כי: "הנכון הוא שהמשיבות החליטו את אשר החליטו על סמך המפורסמות שאינן צריכות ראיה, ביחס ליכולתם הכספית של העותרים וקבעו להן קנה מידה ממוצע להם כענף שלם של המשק, ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?" ההבחנה לעיל נועדה אם כן לצורך האמור, קרי שילוב יסוד כלכלי במבחן השימוש בנכס. בכל מקרה לא עולה ממנה הקביעה כי מכאן ואילך לא ייחשבו יותר בנקים כ"עסקים", וכי בכל הנוגע לחיובי ארנונה יופעל הסדר שונה לגביהם. לא זאת בלבד, אלא שבית המשפט בבג"צ ירדניה קבע את שקבע לאור התכלית שבבסיס גביית מס הארנונה וציין בעניין כי: "אין לראות בזה אפלייה אסורה, אלא דרוג מוצדק..., על מנת להשיג את המטרה הסוציאלית של חלוקת הנטל לפי מידת היכולת" משמע, את ההבחנה לה טוען הבנק אין לראות במנותק מתכליתה - כאשר התכלית הינה מימושה של המטרה הסוציאלית בדבר חלוקת נטל המס על פי מידת היכולת. תמוה נסיונו של הבנק להישען על ההבחנה בלבד, תוך התעלמות מהמטרה שלשמה נעשתה אבחנה זו. בבג"צ דיסקונט חוזר בית המשפט ומבחין בין הבנקים לבין "משרדים אחרים או עסקים אחרים", למען אותה תכלית ומציין: "כי אכן לא ניתן לגלות העדר הגיון בהתייחסות הנפרדת אל הבנקים, ואין לשלול את ההחלטה, לפיה לא השוו מעמדם לעניין הארנונה למעמדו של משרד אחר כלשהו... ...המושג "משרד" או "עסק" הוא כללי מאוד, וניתן היה אף לפצלו לסוגי משנה נוספים, אחרי שהוצאו מתוכו הבנקים. דא עקא, שברוב המקרים הייחודיות של משרדים או של עסקים אחרים איננה נובעת דווקא מן הסוג של העסק או המשרד אלא מהיקפם של המשרד או של העסק הקונקרטי ומאופי פעילותם; אולם הבנקים הם בעלי תכונה כללית משותפת והם כולם שונים מיתר המשרדים..." מדברים אלו עולה, כי אף שהבנקים הוגדרו כ"שונים מיתר המשרדים", הרי שהם פוצלו, לצורך השגת תכלית הארנונה, מתוך המושג "עסק" , מושג כללי מאוד שניתן לפצלו לסיווגי משנה נוספים. מושג זה מהווה אם כן 'מושג סל' אשר הבנק נכלל בו מלכתחילה, אולם הוצא ממנו בשל נסיבות מסויימות ספציפיות, וכך גם ניתן לעשות ביחס לעסקים אחרים, הכל על פי התכלית של נטל חלוקת המס. בכל מקרה, יש לומר כי אף שהבנק הובחן במקרה זה מעסקים אחרים, ודאי שאין לומר כי הבחנה זו הינה מכאן ואילך, וכי מאחר והוצא הבנק מסיווג "עסק" לעניין אחד, לא יוכל הוא להכלל בתוכו שוב, אם יתבקש הדבר בנסיבות העניין. 2. היתרים נוספים מהשנים 1987, 1988, 1989, 1990, 1991 ראשית יש לומר כי אף אחד מההיתרים משנת 1987 אשר הוצגו בפני בית המשפט אינו היתר המתייחס לעיריית עפולה, אלא לישובים אחרים. על אף זאת לא ניתן לומר, כטענת הבנק, כי מההיתרים הנ"ל עולה הפרדה קבועה, חד משמעית, שכן בין ההיתרים ישנם כאלו מהם עולה הבחנה כאמור (ההיתרים הנוגעים לנתיבות, דיר חנא, גוש חלב ובנימינה), ומנגד, יש היתרים אשר בהם כלל לא מופיע הסיווג "עסקים". (ההיתרים הנוגעים לעילבון, להוד השרון ולדלית אל כרמל). לכן אין כל בסיס לטענה שהבחנה קיימת תמיד. בחלק מההיתרים נקבעו לעסקים מדרגים שונים להעלאת שיעור הארנונה בהתאם לגודל הנכס (ההיתרים הנוגעים לנשר, למגדל העמק, לזכרון יעקב ולגבעת עדה). מכך ניתן להבין שניים - כי מחוקק המשנה התכוון לאשר שיעור העלאה לבנקים ללא קשר לגודלם, ולצורך זה בלבד הבחינם משאר העסקים מחד, וכי ההבחנה שנעשתה הינה חלק מאותו נוהג מתמשך המבחין בין השניים מאידך. ומהעדר הבחנה כוללת כנטען עולה, כי הדבר נעשה במידת הצורך ובכפוף לתכלית העומדת בגביית המס וכי לא ניתן להפריד את השניים, כפי שמנסה לעשות הבנק. ההיתר משנת 1988 גם הוא אינו חל על העירייה, וגם את ההבחנה אשר במסגרתו ניתן לפרש בשני אופנים כמוסבר לעיל. את התוספת של "עסקים לרבות חניונים" בהיתר משנת 1989 אכן ניתן לפרש, כי מקום בו מעוניין מחוקק המשנה לכלול במפורש עסק מסויים בסיווג "עסקים", הוא עושה כן. אולם, ניתן גם לומר כי מחוקק המשנה עשה כן בשל אופיו העיסקי הבלתי מובהק של חניון, למשל קיומם של חניונים פתוחים בעלי כניסה חופשית אשר אינם עונים מפורשות על הגדרת "עסק". אף שמההיתרים לשנת 1990 עולה כי אכן הופרדו הבנקים במפורש ובמובהק מ"עסקים", וזאת כאשר שיעור העלאת הארנונה היה זהה, הרי שאלו ניתנו לעיריית ירושלים ולעיריית תל-אביב-יפו בלבד, ואין צורך להתייחס להבדל ביניהן לבין העירייה. 3. צו המיסים לשנת 1989/90 מטעם העירייה בצו זה (נספח ג' לכתב התביעה), יוחסה לבנק קטגוריה נפרדת מ"עסקים" וכן לא הוחל לגביו הדירוג בשיעור הארנונה על פי שטח הנכס (עד 150 מ"ר ומעל 150 מ"ר) הנדרש על פי ההיתר לעסקים. לעניין הקטגוריה הנפרדת, הרי שהקטגוריות בצו המדובר מתייחסות לתרגום שיעור העלאת הארנונה למ"ר בש"ח, ולא לאחוזי ההעלאה ומכאן שברור הוא כי הפרדה זו מתבקשת. לעניין הדירוג, מקובלת עליי טענת העירייה, לפיה אין בתחומה בנק שגודלו פחות מ - 150 מ"ר ולכן ייחסה לבנקים קטגוריה אחת כללית, וראה לעניין זה את עדותו של מר יצחק שריקי אשר על אף שטען כי אינו יודע מדוע לא הוחל הדירוג על הבנקים, ציין מיד בהמשך כי על פי ידיעתו בפועל - אין בעפולה בנקים ששטחם קטן מ- 150 מ"ר (ש' 4-5 בעמ' 13 וש' 2-4 בעמ' 14 לפרוטוקול). בעניין זה יצויין כי הבנק נסמך אף הוא על עדותו של מר שריקי, אולם על חלקה הראשון בלבד, תוך התעלמות מהמשכה האמור (סעיף 13.9 לסיכומים). 4. חוזר מנכ"ל מיוחד מס' 208 של מרכז השלטון המקומי (11/04/89) חוזר זה (המצורף לתצהירו של מר שריקי), המהווה הנחיות לגביית הארנונה, לשנת 1989, צויין במפורש כי יש להכליל בנקים בסיווג ה"עסקים": "4. בהגדרת עסקים יכללו בין השאר: מסחר, משרדים, ובנקים." לטענת הבנק, מכיוון ומרכז השלטון המקומי מאגד בתוכו את כל הרשויות המקומיות בארץ, הוא מהווה גוף אינטרסנטי בכל הקשור לגביית הארנונה ולכן פרשנותו להיתר הינה סובייקטיבית ומשכך אינו מוסיף דבר לפרשנות המשפטית הנכונה. אולם, משקלו של חוזר המנכ"ל אינו בפירוש הראוי להיתר, כי אם ביחס לטענתו העיקרית של הבנק בסוגיה זו כפי שניסחה בסעיף 13.2 לסיכומיו ולפיה "הוכח [על פי חוות הדעת מטעם מר לוי, לגביה אדון בהמשך] כי הפרדה זו בין בנקים לעסקים בצווי הארנונה הינה פרקטיקה שחזרה על עצמה ברשויות המקומיות השונות אשר מפרידות, מזה למעלה מ- 20 שנה, בצווי המיסים שלהן, בין חיובי הארנונה לבנקים לבין חיובי הארנונה לעסקים לסוגיהם השונים". שהרי דברים אלה, מבלי להתייחס לטענה בדבר עמידתם בנטל הבאת הראיות, אינם עולים בקנה אחד עם המדיניות העולה מחוזר המנכ"ל, המציג מדיניות כללית ואחידה לכלל הרשויות המקומיות. סיכום ביניים מבחינת הדברים לעיל, עליהם נשען הבנק להוכחת ההפרדה בין "בנקים" לבין "עסקים" ואשר מהווה לטענתו נוהג הנמשך למעלה מ- 20 שנה עולה, כי הפרדה זו כלל אינה מובהקת - לעיתים היא נעדרת לעיתים עמומה ולעיתים ברורה. אכן, אין לומר כי הפרדה זו איננה קיימת, אולם, ראשית יודגש כי אין לראותה ללא התכלית בגינה היא נעשתה, ושנית, עדיין לא ניתן לומר כי היא מצביעה בברור על כך שמקום בו לא מצויין סיווג נפרד לבנקים אין לכלול אותם במסגרת סיווג "עסקים" שהרי מאותה הפרדה לה טוען הבנק אף עולה, כי מקום בו מחוקק המשנה מעוניין להבחין בין השניים - הוא עושה כן באופן מפורש. לפיכך, העדרו של סיווג ספציפי לבנקים בהיתר משנת 1989 מצריך את בירורה של המדיניות העומדת מאחורי העלאת הארנונה ביחס לבנקים, זאת בכדי לקבוע האם מדיניות זו מצביעה על קביעת שיעור העלאה מקסימלי (בענייננו טווח שיעורי העלאת הארנונה נע בין 10% ל- 35%) או שמא מצביעה היא על קביעת שיעור ממוצע (20%). דבר זה מוביל אותי לעבור ולבחון את טענתו השנייה של הבנק. ב.2. על מדיניות ה"ריסון" של המחוקק לטענת הבנק יש להבחין בין תעריפי הארנונה המוחלטים הנקבעים בצווי הארנונה ובדברי חקיקה, אשר הינם גבוהים יותר מהתעריפים הנקבעים לסיווגים אחרים - לבין שיעור העלאת הארנונה אשר אינו בהכרח גבוה יותר מסיווגים אחרים, ובמקרה זה אף נמוך יותר. לביסוס טענתו זו, נשען הבנק על חוות דעתו של מר יוסף עוזי לוי, המתבססת בכל הנוגע לטענת מדיניות ה"ריסון" של המחוקק על שני נדבכים - היתר העלאת הארנונה לשנת 1990 ותקנות ההסדרים במשק החל משנת 1993; וכן על היתר העלאת הארנונה לשנת 1991 ועל הצעת החוק ודברי ההסבר לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט - 1989 (להלן - "חוק ההסדרים"). לעניין חוות דעתו של מר לוי וההיתר משנת 1991 אומר כבר כעת, כי אף אם עולה מאלו, כנטען, מדיניות "הריסון" של המחוקק, הרי שאין בכך לעזור לבנק, שכן ריסון בשנים מאוחרות למתן ההיתר נשוא תובענה זו מצביע על כך, שבשנים הקודמות למדיניות "הריסון" לא היה ריסון כאמור !! ועוד עולה מכך שהמחוקק יכול היה, כפי שעשה בהיתרים מהשנים 1990-1991 שם קבע שיעורי העלאה מפורשים לבנקים, להתחיל את מדיניות "הריסון" עוד קודם לכן ומשלא עשה כך - ברור הוא כי לא היה מעוניין להחיל מדיניות "ריסון" זו עוד בשנת 1989. לעניין הצעת החוק ודברי ההסבר לחוק ההסדרים, גם מהם לא עולה דבר על מדיניות "הריסון" הספציפית אליה מכוון הבנק. אכן, מהדברים עולה כי המחוקק מעוניין היה כי דבר החקיקה "ימנע קביעת ארנונה בשיעורים גבוהים ועיוותים בין הסקטורים השונים החיייבים בתשלום, ויאפשר קביעת מדיניות כוללת מתאימה" אולם אין לומר כי כוונתו זו של המחוקק לא התמלאה במסגרת ההיתר משנת 1989 שהרי שם הוגבלו שיעורי העלאת הארנונה לטווחים של 10%-35% באופן מסווג ומדורג. את כוונת המחוקק העולה מדברי ההסבר, ניתן לראות כהמשכה של המדיניות הכלכלית בה נקט החל מחקיקת החוק לייצוב המשק, התשמ"ה1985-, ובה המשיך החל מאז, בין היתר גם באמצעות הגבלת שיעורי העלאת ארנונה בהיתר נשוא תובענה זו. מעבר לכך, מההיתרים השונים אשר ניתנו מטעם השרים וכן מצו המיסים לשנת 1989/90 מטעם העירייה אליהם מפנה הבנק עולה, כי בסופו של יום תשלומי הארנונה הגבוהים ביותר שולמו על ידי הבנקים. ריסון העלאת שיעורי הארנונה, כנטען, החל רק שנה מאוחר יותר - וגם אז באופן מדורג ולא כולל (ראה סעיף 15.1 לסיכומי הבנק). זאת ועוד, הבנקים הוכרו כבעלי הכנסה גבוהה במיוחד, ולפיכך מוקמו על ידי הרשויות השונות בראש סולם משלמי המס - בבג"צ ירדניה, כמו גם בבג"צ דיסקונט, נדחו עתירות אשר קראו להקלת נטל המס מהבנקים. וראינו, כי כאשר מעוניינים היו הן המחוקק והן מחוקק המשנה ב"ריסון" העלאת שיעורי הארנונה ביחס לבנקים - הם עשו כן במפורש. בשל כל האמור לעיל, עולה, כי הפרוש הראוי ביותר להיתר משנת 1989, הן מבחינת כוונת המחוקק והן מבחינת תכלית החוק, הינו הפירוש שנתנה העירייה, ועל פיו בנק הינו "עסק", ומשכך פעלה העירייה כדין עת חייבה אותו בשיעור העלאת ריבית של 35%. ג. חיוב מדורג נותר לדון כעת בסעד החלופי לו טוען הבנק בסכומיו, בדבר חיובו במס מדורג, כך שעל 150 מ"ר הראשונים ישלם שיעור ארנונה בגובה 25% ובאשר ליתרת השטח - ישלם את השיעור המקסימלי בגובה 35%. לסעד זה, אף שעלה בסיכומי הבנק, אין כל זכר בסעיף הסעדים בכתב התביעה כנדרש בתקנה 14(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד1984-, מעבר לכך, גם בגוף כתב התביעה עצמו לא התבקש בית המשפט לתת סעד חלופי בדמות חיוב ארנונה מדורג (סעיף 40 לכתב התביעה). משכך, מתייתר הצורך לדון בסעד החלופי (י' זוסמן "סוגיות בסדר דין אזרחי", מהדורה שביעית, 1995, בעמ' 162). על אף זאת, ולמען שלמות התמונה, אציין, כי גם לגופו של עניין יש לדחות את המבוקש על ידי הבנק, זאת בשל קביעתו של בית המשפט העליון בסוגיה דומה, שם קבע הנשיא א' ברק את הדברים הבאים: "לדעתי, הדין עם העירייה. לשונו של סעיף.... מצביעה על שיעור אחיד ולא על שיעור פרוגרסיבי. לא נאמר בו כי על X המ"ר הראשונים תשולם אגרה פלונית לכל מ"ר וכי ל- Y המ"ר הנוספים תשולם אגרה אלמונית. זהו הניסוח המתאים למיסוי פרוגרסיבי" (ההדגשה במקור). וכך גם בענייננו, באשר מלשון ההיתר לשנת 1989 לא עולה המבנה לעיל המתאים למיסוי פרוגרסיבי. סוף דבר תובענת הבנק נדחית. לעניין ההוצאות בגין דחיית התביעה לגבי גודל הנכס, קבעתי במסגרת מתן פסק הדין החלקי, כי אדרש לכך במסגרת פסק הדין הסופי. לטענת העירייה יש לחייב את הבנק "בהוצאות נכבדות" זאת בשל התעקשותו בכל הנוגע לראש תביעה זה, כפי שעלה ממספר הסעיפים שהוקדשו לכך בכתב התביעה, וממספר השאלות במסגרת השאלון הראשון והשאלון הנוסף. טוענת העירייה, כי בשל 'התעקשותו' זו של הבנק, אולצה להגיש בקשה לסילוק על הסף (בש"א 1924/01) אשר נדחתה בשל טענת הרשלנות לה טען הבנק, ובשל כך חוייבה בתשלום שכ"ט בסך 5,000 ש"ח בצירוף מע"מ ובתשלום 1,000 ש"ח בגין הוצאות נוספות. עוד טוענת העירייה, כי דחיית ראש התובענה מצביע על כך כי הרשלנות היחידה היתה בעצם הגשת תביעה זו. טוען הבנק כי מקורו של ראש תביעה זה, נעוץ בהודעה - ועל כן הודאה - מטעם העירייה עצמה על חיוב ביתר של הנכס בשל טעות במדידת שטחו. מעבר לכך מוסיף הבנק, כי כבר בשיחה טלפונית הובהר לעירייה על ויתורו בנוגע לראש תביעה זה, ומכאן שהעירייה ידעה מבעוד מועד על כך ועל כן לא נגרמו לה כל הוצאות מיוחדות. לעניין הבקשה לסילוק על הסף טוען הבנק, כי זו הוגשה בניגוד ל"המלצתו" המפורשת של הבנק במהלך הדיון ומשנדחתה, אין לה להלין אלא על עצמה. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, אני קובעת כי התובעת תשלם לעירייה הוצאות תובענה זו בסך 5,000 ₪, וכן שכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪, בצירוף מע"מ כדין. ארנונה