להלן פסק דין בעוסק בסוגיית אי סבירות קיצונית בחיוב ארנונה: פסק דין 1. העתירות וההליכים 1.1 בעת"מ 427/02 עתרה העותרת, פוליכרום מינרלים בע"מ, המפעילה מפעל בתחומה של המשיבה לפסק דין, שיצהיר שתת-הסיווג בסעיף 4.2 בצו המסים של המשיבה, שהוא סוג נכס 800, הכולל "מבנים כולל מחסנים וסככות ב:מחצבות, ייצור מלט, ערבול בטון, ייצור אספלט, מרצפות, שיש, כיבוי סיד, טחינת מינרלים וכדומה...", בטל, משום שנקבע בחוסר סמכות או בחריגה מסמכות. לחילופין, טענה העותרת לבטלות הסיווג, משום שהוא עומד בסתירה לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג1992- (חוק ההסדרים) ולדברי חקיקה אחרים. 1.2 עוד כתבה העותרת שתעריף הארנונה שהשיתה המשיבה בשנת 2002 על פי סיווג 800 על נכסיה של העותרת הינו בלתי סביר באופן קיצוני, ולפיכך הוא בטל או ראוי לביטול. לחלופין, טענה לבטלות משום שהחיוב מפלה את העותרת לרעה לעומת מפעלי תעשיה אחרים. 1.3 כן נכתב שהתעריף לפיו רשאית המשיבה לחייב את העותרת בגין מבני התעשיה, צריך להיות זהה לזה שנקבע לגבי מבני תעשיה בסוג נכס 400. 1.4 עוד העלתה העותרת טענת רשלנות המיוחסת למשיבה, בכך שקבעה סוג נכס 800, המפלה את העותרת והוא בלתי סביר באופן קיצוני, מבלי שהמשיבה הפעילה כלל, או במדה ראויה, את שיקול הדעת שהיה עליה להפעיל, ולא בדקה את הנתונים שהיה עליה לבדוק קודם להשתת התעריף האמור. 1.5 כשלושה שבועות לאחר שהוגשה עתירה זו, הגישו ב"כ העותרת עתירה נוספת (עת"מ 444/02) בשמו של נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ, מפעל תעשיה אחר בתחומה של המשיבה, שגם הוא חוייב בארנונה בשנת 2002 על בסיס סיווג 800. בעתירה זו מעלה העותרת טענות זהות לאלה שמעלה העותרת בעת"מ 427/02. 1.6 מכיוון שתעריפי הארנונה הועלו באופן אחיד בשנת 2002 לעומת שנת 2001, והיחסיות נשמרה, נעשתה הבדיקה ביחס לתעריפי 2001. 1.7 לאחר שניתנו תגובות לעתירות, ולאחר שהתנהל דיון מקדמי, ובמסגרתו גם ניתנה החלטת ביניים ביחס למסמכים, קיימתי דיון בשתי העתירות, שאוחדו. 1.8 בפתיחת הדיון פעלו ב"כ הצדדים על פי הסכמה דיונית. הם טענו בתמצית בעל פה והגישו סיכומים בכתב. 2. קיצור תולדות הארנונה 2.1 ראוי לפתוח בתמצית היסטורית של השתלשלות הארועים ביחס לבסיס הארנונה שרשאיות רשויות מקומיות לגבות. בסעיפים 274 ו275- לפקודת העיריות, שבוטלו בשנת 1992 בחוק ההסדרים, הוסמכה מועצת העיריה להטיל ארנונות. 2.2 וזו לשון הסעיפים: "274. המועצה רשאית, באישור השר, להטיל בתחום העיריה, לכל שנת כספים, את הארנונות המפורשות להלן, כולן את מקצתן, ולקבוע מועדים לתשלומן: (1) ארנונת רכוש על נכסים, שתשולם על ידי הבעלים, בשיעור של אחוז מסויים מהשווי לצורך ארנונה; (2) ארנונה כללית על נכסים, שאינם אדמת בנין, שתשולם על ידי המחזיקים ותיקבע - (א) לגבי בנין המשמש למגורים - בהתחשב עם סוג הבנין והמקום שבו הוא נמצא, או בשיעור של אחוז מסויים מהשווי לצורך ארנונה; (ב) לגבי בנין אחר - לכל יחידת שטח בהתחשב עם סוג הבנין והמקום שבו הוא נמצא, או בשיעור של אחוז מסויים מהשווי לצורך ארנונה; (ג) לגבי אדמה חקלאית או קרקע תפוסה - לכל יחידת שטח בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת, ובלבד שהארנונה המוטלת על אדמה חקלאית במקום פלוני שבתחום העיריה לא תעלה על רבע מהארנונה המוטלת על קרקע תפוסה באותו מקום. 275. (א) שיעורי הארנונות יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העיריה, ומודרגים לפי שימושם של הנכסים. (ב) שיעורי ארנונת הרכוש המוטלת על אדמת בנין יכולים להיות מודרגים גם לפי שטחם הכולל של כל הנכסים או שוויין הכולל של כל אדמות הבנין הרשומים על שם אותו בעל; לענין סעיף זה, רואים נכס כרשום על שם אותו בעל, אף אם הוא רשום על שם חברה שהשליטה עליה - כמשמעותה בסעיף 76 לפקודת מס הכנסה - נתונה בידי חמישה אנשים, לכל היותר, שאותו בעל הוא אחד מהם". כפי שניתן לראות, ההנחיות להטלת הארנונה הוגדרו בסעיף 274 בצורה רחבה, וסעיף 275(א) מבהיר שהמדובר בתחום נרחב לשיקול דעתה של העיריה. 2.3 נוסיף שעוד בשנת 1968 בוטלה ארנונת הרכוש על נכסים, והיא הפכה חלק ממס רכוש הנגבה על ידי משרד האוצר. לרשויות נותרה ארנונה כללית על נכסים. החל משנת 1987, הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. בשנת 1992 הותקן כאמור חוק ההסדרים, ובמסגרתו בוטלו הסעיפים 274 (שבינתיים תוקן פעמים מספר) ו275-. 2.4 וכך הסביר מנסח דברי ההסבר של חוק ההסדרים את הצורך בתיקון: "על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן ייקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים. כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן הכללים שייקבעו כאמור. אם בשנה מסוימת לא תקבע רשות פלונית ארנונה, תשולם בתחומה ארנונה כפי שהוטלה בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת לפי שיעורי העדכון שנקבעו בתקנות". (ה"ח 2143 מיום 28.10.92, בעמ' 9). 2.5 בחוק ההסדרים נקבעו הסעיפים 8-12 שעניינם ארנונה כללית, וראוי להביא גם אותם במלואם: "8. (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס. (ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית. 9. (א) השרים יקבעו בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת, לכל שנת כספים, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים. (ב) קביעת סכומים כאמור בסעיף קטן (א) תיעשה לכל שנת כספים לא יאוחר מששים ימים לפני תחילתה. (ג) השרים יקבעו בתקנות כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים שהמחזיק בהם היא המדינה או תאגיד שהוקם בחוק, ויכול שעל פי כללים כאמור תוטל על סוגי נכסים מסויימים ארנונה כללית בסכום אפס. 10. לא הטילה מועצה ארנונה כללית לשנת כספים מסויימת, תשולם הארנונה לאותה שנה בתחום הרשות המקומית בסכומים ובמועדים אשר נקבעו בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת על פי כללים כאמור בסעיף 9(א). 11. (א) שר הפנים רשאי, בנסיבות מיוחדות, להתיר לרשות מקומית להטיל בתוך שנת הכספים תוספת לארנונה בעד התקופה שמיום האישור ועד סוף שנת הכספים, ולקבוע מועדים לתשלום התוספת; היתר שעל פיו מוטלים סכומי ארנונה שאינם בהתאם לאמור בסעיף 9(א), טעון גם הסכמת שר האוצר. (ב) הרשות המקומית תודיע לכל מחזיק החייב בתשלום התוספת את סכומה ומועדי תשלומה. (ג) הודעה בדבר אישור תוספת, סכומיה ומועדי תשלומה - תפורסם ברשומות. 12. (א) השרים יקבעו בתקנות את שיעור ההנחה המרבי שיינתן למי שישלם ארנונה כללית בתשלום אחד בתחילת שנת הכספים. (ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים. (ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במדוייק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות על פי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו". 3. השפעת חוק ההסדרים 3.1 הטענה הראשונה של העותרות, לפיה אין המשיבה רשאית לקבוע סיווג מיוחד כמו תת סיווג 800, לפיו סווגו מפעליהן של העותרות, מתבססת על טענת ההקפאה מכח חוק ההסדרים. 3.2 כפי שהצביעו המשיבים בכתב התשובה שהגישו, מופיע תת סיווג זה (אם כי לא במספר זה) בצווי ארנונה של המשיבה משנים קודמות. המשיבה הגישה החלטה בדבר הטלת מיסים משנת 1982/83 המבחינה בין "תעשיה, מחסנים וכו' - ..." (סעיף ה') לבין "מחצבות, יצור מלט, עירבול בטון, יצור אספלט, מרצפות, שיש, כיבוי - סיד, תחנות חשמל, טחינת מינרלים" (סעיף ו'). 3.3 יתכן שדי בכך שהחלוקה לסיווגי משנה, הדומים לאלה של היום, קיימת אצל המשיבה כבר קרוב לעשרים שנה, והעותרות לא טענו נגד חלוקה זו, כדי להביא לדחית הטענה של פגם בסיווג. בוודאי שיש בכך לחסום טענה כי סיווג המשנה בתעשיה מנוגד לחוק ההסדרים, וזאת משום שהמשיבה ממשיכה בסיווג בו החלה לפני כעשרים שנה. 3.4 עיקר הטעונים מתיחס לפערים לא סבירים בין השעורים המוטלים על העותרות (בסיווג 800) לעומת מפעלי תעשיה אחרים בתחומה של המשיבה (בסיווג 400). ראוי לבחון את היחסיות, תוך השוואת השעורים היום לעומת אלה שבשנים 1984-1982. 4. השוואה בין 1982-1984 לבין 2002 4.1 בשנת המס 1982/83 עמד תעריף הארנונה של המשיבה לתעשיה ליחידות שגודלן עולה על 100 מ"ר, על סך 74 ש"ח למ"ר. התעריף למפעלים שבסעיף ו' (המקביל לסיווג 800 היום), עמד על 122 ש"ח לכל מטר רבוע. כלומר, התעריף למטר רבוע ביחידות גדולות במפעלי התעשיה המנויים בסעיף ו', גבוה בשעור של כ65- אחוז מן התעריף לתעשיות אחרות. בשנת המס שלאחר מכן (1983/84), השיעור גבוה יותר, והוא עומד על כ70- אחוזים. 4.2 אם משווים את הפערים האלה לפערים לשנים 2001 ו2002-, נוכחים לראות כי הפער קטן מאז. החיוב לתעשיה בסיווג 400, שאינה מן המפעלים כמו של העותרות, הוא 71.91 ש"ח למ"ר, בעוד שהתעריף למטר רבוע במפעלים שסיווגם 800 הוא 106.06 ש"ח. בשנת 2001, היה התעריף לפי סיווג 400 בסך 72.81 ש"ח למ"ר ולפי סיווג 800 בסך 107.39 ש"ח. הפער בשנים 2001 ו2002- היה כ47.5- אחוזים, שעור נמוך משמעותית מן הפער בשנים 82-83 ו83/84-. 4.3 בדיקת התעריפים ב"קצוות", בתקופה של כעשרים שנים, מצביעה על הפחתה של שעור הארנונה המוטלת על נכסיהן של העותרות ביחס למפעלי תעשיה אחרים בתחומה של המשיבה. בעובדה זו יש כדי להשליך על משקל טענותיהן של העותרות. 5. חיובי העותרות העותרת בעת"מ 427/02 (להלן - פוליכרום) חוייבה בשנת 2002 בסכום כולל של 250,356.90 ש"ח, מתוכו 232,048 ש"ח הם בגין מבנים מסוג 800. העותרת בעת"מ 444/02 (להלן - נשר) חוייבה באותה שנה בסכום כולל של 8,141,765.20 ש"ח, מתוכו 5,084,789.20 ש"ח בגין מבני תעשיה לפי סיווג 800. 6. השוואה 6.1 ב"כ העותרות עשה מלאכה ראוייה והביא מגוון רב של נתונים וניתוחיהם צידם, כדי לתמוך בטענה שהחיוב של העותרות בארנונה אינו סביר. הוא הסתמך על הקביעות שנקבעו בבג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803, שם מביא השופט ד' לוין את הכלל, לפיו הדרך הנכונה לבחון חוסר סבירות הוא השוואה לשיעורי ארנונה ברשויות אחרות, כפי שנקבע כבר בפסיקה קודמת (למשל, בג"צ 345/78, ורדניה נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113 וכן בג"צ 397/84, בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13). 6.2 בבג"ץ דשנים, ממשיך השופט לוין ובוחן את הנתונים שהובאו בפני בית-המשפט באותו ענין, וקובע שההשוואה צריכה להיות בין מפעלים דומים וכי לא ניתן לקבל השוואה בין עיריה לבין מועצה אזורית, בעיקר כשזו האחרונה שטחה גדול מאוד ואוכלוסייתה דלה לעומת העיריה שהיא צפופה. נושא ההשוואה הראשון צריך להיות איפוא בין העסק הטוען לבין "... מפעלים הדומים... במרכיבים הבסיסיים...", כפי שקבע השופט ד' לוין בעמ' 804. 6.3 כיצד נשווה? האם לפי סוג העסק? לפי השטח הכולל? לפי שטח בנוי בלבד? האם נפריד בין סוגי מבנים שונים, כמו בין מבנים סגורים לבין סככות? האם נשווה על פי מספר מועסקים? ואם צריך להשוות על פי מספר נתונים (למשל, שטח בנוי ומספר מועסקים), כיצד נשקלל בין הנתונים? 6.4 לאחר שנצלח את המכשול הזה, השאלה הבאה תהיה עם איזו רשות להשוות, עם רשות באותו גודל ואם כן, האם בשטח או במספר תושבים? האם ברשות שבתחומה חלוקת נכסים דומה לרשות בה אנו עוסקים, בין תעשיה, מסחר ומגורים? האם רשות באותו אזור-צפון או דרום? אם עניננו בעיריות, האם בעיריות של ערים גדולות יותר או ערים קטנות יותר? דרך נוספת היא לבחון את הרמה הכלכלית של אותה רשות. 6.5 אפשרות נוספת היא להשוות בין עסקים על פי מידת ההכבדה שיש בהם על הרשות המקומית. אמנם קיבלנו עלינו כבר כי "... ארנונה הינה מס במהותה ולכן היא מוטלת ללא כל זיקה לשרות הניתן ונגבית היא מבלי שהעיריה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה" (השופט ד' לוין בבג"צ 264/88 הנ"ל, בעמ' 805); עם זאת, איני רואה מניעה שרשות תשקול, בשעה שהיא מטילה ארנונות ומסווגת אותם, גם נתונים של הכבדה על הרשות, כמו זיהום אוויר, עומס על כבישים וכיוצא באלה (לענין צריכת השירותים, ראה בג"צ 397/88 הנ"ל). 6.6 היה מי שהציע כי בין השיקולים להשוואה יהיה מצבם הכלכלי של המפעלים. בפרשת דשנים קבע השופט לוין שאין זה ראוי שהארנונה תשולם בהתאם לרווחים ולמחזור. השופט לוין נימק זאת בכך שהרשות אינה אמורה להיות מעורה בעסקיו השוטפים של כל עסק שבתחומה, כדי לדעת על הכנסותיו בשנה נתונה. עם זאת קבע, כפי שעולה מדברים המצוטטים להלן (בסעיף 7.3), כי לצורך השוואה בין חיובי ארנונה, ניתן להעזר בנתונים על הכנסות בענפים שונים (למשל, בנקים לעומת משרדים). 7. כללים מנחים 7.1 גם לאחר שנבנה את המודל האידיאלי של הנתונים להשוואה, עדין מרחף מעל הכל הכלל לפיו אין בית-המשפט אמור להחליף את הרשויות הקובעות ולפיכך, רק במקרה של אי סבירות קיצונית, יתערב בית-המשפט. 7.2 כלל שני מרחף מעל לשיקולים בהליך כזה, הוא שלא היתה כוונה של המחוקק ליצור מודל אחיד בין כל הרשויות. אף שלכאורה יכול היה המחוקק לקבוע טבלת חיובים אחידה לכל הרשויות, בחר להעמיד לרשותן מסגרת, שבתוכה רשאית כל רשות לקבוע את הפרטים על פי שיקול דעתה, והכוונה לא רק לסכומים, אלא גם לסיווגים ולדרך החישוב. 7.3 לענין אי האחידות ואי ההתערבות, כתב הנשיא שמגר בבג"צ 397/84 הנ"ל בעמ' 21 את הדברים הבאים (ההדגשה במקור): "אשר לכך, הרי ראשיתה של הבדיקה היא ההשוואה אל שעורי הארנונה ברשויות אחרות. בהקשר זה צריך להביא בחשבון, כי הארנונה איננה אחידה בכל הרשויות המקומיות, וכל רשות קבעה לעצמה בעבר וקובעת לעצמה עתה שיעורים משלה. מכך נובע, שנקודת המוצא החשבונית איננה זהה, ולא ניתן להסיק מסקנות החלטיות, גם אם מצרפים לארנונות של עבר את התוספות שהוספו בשנה הרלוונטית. כך הועלתה, למשל, הארנונה בעפולה או בנהריה ב600%- ומעלה ובקרית-שמונה אף ב1000%- ומעלה, אך מאחר והשיעורים הבסיסיים אינם זהים, גם התוצאה שונה. ... אין חובה לקיים זהות בארנונה ברשויות השונות, ואין חובה לקיים זהות בארנונה בין בנקים לבין עסקים אחרים. אך בית המשפט יראה מקום להתערב, אם, מבחינת המידה, מגיעה החלטה של הרשות לידי אי-סבירות קיצונית, אשר נושאת עימה תכונה של אי-צדק בולט הגורם עוול בולט, או, כדברינו בבג"צ 156/75(2) הנ"ל, אם ההחלטה בלתי צודקת בצורה משוועת ובלתי נסבלת, עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו, שניתן היה לקבל החלטה כאמור. כדי לבסס טענתו, כי נפל פגם יסודי וקיצוני בהערכת חיוביהם של העותרים, הצביע פרקליטם המלומד על כך, שההפרש בין הארנונה המוטלת על הבנקים לבין זו המוטלת על יתר העסקים היא של 1,000 אחוזים ומעלה, היינו, כי הבנקים משלמים פי עשרה ממשרד רגיל. בכך כשלעצמו אין כדי להוכיח באופן ברור והחלטי, שאכן נפל עוות מהותי. הפרש כאמור, בעומדו בגפו, אינו החלטי במשמעותו. המסקנה, כי ההפרש הוא בלתי מוצדק, צריכה להיות בנויה על נתונים מורכבים ורחבים יותר: אמנם הוצבע לעיל על סכום הארנונה האבסולוטי, אך נתברר, כי יש לפחות עוד רשות בה הוחלט על סכום דומה. מעשיהם של אחרים אינם מכשירים מעשהו הפסול של פלוני, אך אם החלטת מסוי היא כללית, ונפוצה יותר, יתכן והיא ביטוי למדיניות כללית אשר שינויה אינו דוקא בדרך של פניה לבית משפט זה אלא במישור המדיני ובעיקר הפרלמנטרי. כאמור, הוצבע על ההפרש בין המשרדים לבין הבנקים, אך יחד עם זאת גם יתכן, שהבנקים הנדרשים לשלם פי עשרה מן הארנונה המוטלת על משרד רגיל, גם זוכים, למשל, להכנסה, שהיא פי עשרים או פי שלושים ממשרד רגיל. כל נתון כאמור הוא יחסי ומורכב ולא הייתי שולל השוואה, המתייחסת, בין היתר, גם למחזור, להשקעה היחסית per capita בשכר ושרותים, למכלול ההכנסה, לרווח ההוני הכרוך בהתרחבות השלוחות וכדומה, כי יש בכך לפחות כדי לתרום לראייתו של הנושא על פי היבטים נוספים ולא רק במתחם הצר, שבתוכו הציבו אותו העותרים. נטילת השוואה מספרית של בנק עם משרד תיווך, למשל, וקביעת מסקנה, כי הראשון משלם פי עשרה מן השני, אינה אומרת הכל, שהרי גם יתכן שההגיון היה מחייב, שההפרש, למשל מבחינת השרותים המוגשים על ידי הרשות, יהיה פי עשרים." 8. ההשוואה ועקרונותיה לפי העותרות 8.1 ב"כ העותרות בוחן את הסבירות של התעריף על ידי השוואת תעריפים של מבנים לתעשיה. בבחינה זו, הוא מצביע על כך שברשויות גובלות (חיפה, מועצה מקומית עוספיה ומועצה אזורית זבולון), התעריף הממוצע למבנה תעשיה הוא כ40- אחוז מתעריף המשיבה לפי סיווג 800, והתעריף הממוצע בין הסיווגים 400 ל800- ברשויות אלה נמוך מ50- אחוז מזה שאצל המשיבה. ביחס לערים סמוכות, מעלה הטבלה שהכין ב"כ העותרות, שהשיעור הממוצע מגיע לפחות ממחצית מן השיעור למבנה תעשיה בסיווג 800 אצל המשיבה. 8.2 ב"כ העותרות מציב טבלה נוספת, בה הוא משווה את התעריפים לאלה הנהוגים ברשויות הדומות למשיבה מבחינת הרמה החברתית-כלכלית. בענין זה הוא נעזר בפרסום של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בו אופיינו רשויות מקומיות ודורגו לפי רמה חברתית-כלכלית של האוכולוסיה (בשנת 1999). הרשויות חולקו שם לאשכולות, והמשיבה נמצאת באשכול 7, יחד עם 18 רשויות אחרות. 8.3 בהשוואת נתונים אלה, מנטרל ב"כ העותרות שתי רשויות שקבעו תעריף ארנונה ממוצע גבוה למבנים בתעשיה. האחת, מועצה אזורית תל-מונד, שעל פי בדיקתו אין בתחום שיפוטה אפילו מבנה תעשיה אחד, והשניה עירית יהוד, שתעריף ממוצע למבנים ותעשיה שקבעה, נפסל על ידי בית משפט המחוזי בתל אביב כבלתי סביר באופן קיצוני. לאחר שב"כ העותרות מנטרל את אלה, הוא מגיע לשיעור ממוצע של הארנונה ברשויות באשכול לסך 63.59 ש"ח למ"ר, ותעריף זה נמוך מ70- אחוז מן התעריף שבסיווג 800 של המשיבה. 8.4 עוד משווה ב"כ העותרות את התעריף לתעשיה לפי סיווג 800 לתעריפים לסוגים אחרים של מקרקעין בתחום המשיבה, הכוללים מגורים, משרדים, שירותים ומסחר, בנקים וחברות ביטוח ואחרים. הוא בוחן את התעריף מול השיעור המירבי על פי תקנות ההסדרים לשנת 2001, ומוצא שהממוצע הכולל מגיע כדי 56.54 אחוז של תעריפים אלה מהשיעור המירבי לגבי כל תחום. לעומת זאת, מגיע שיעור הארנונה על מבני תעשיה בסיווג 800 ל90.37- אחוז מן השיעור המירבי. 8.5 כיוון שבטבלה מופיעים שני שיעורים יחסית גבוהים והם למבנה חקלאי ולבתי מלון, מציין ב"כ העותרות כי ככל שהוא יודע, שני סוגים אלה של עסקים, לא מצויים בתחום שיפוטה של המשיבה "... ואם יש כאלה, הרי שמדובר במיעוט בטל בשישים" (8.6.1. בעתירה). 9. ההשוואה ועקרונותיה לפי המשיבה 9.1 המשיבה בחרה להסתמך, ככל שהדבר נוגע להשוואה עם רשויות אחרות, על חוות דעת של מומחה מטעמה, ראובן פרדס. המומחה הכין חוות דעת מפורטת, ובה התייחס לדרך הבחינה שנקבעה בפסיקה. 9.2 המומחה מטעם המשיבה מסתמך על פסיקה כדי לשלול את ההצעות שמעלה ב"כ העותרות, למשל להשוות על פי מעמד חברתי-כלכלי של הרשות לעומת רשויות הנמצאות באותו אשכול של רמה חברתית-כלכלית. הוא מפנה לפסיקה, ממנה הוא מבקש להקיש לענין סבירות או אי-סבירות קיצונית. 9.3 המומחה מביא דוגמאות לסיווגי משנה לעיסוקים יחודיים שמצא בצווי ארנונה. עוד הוא מביא שיטות שונות לחישוב השטחים בין רשויות שונות. לדבריו, יש המודדים את השטח הפנימי של בנין בין הקירות ויש המודדים גם את הקירות. לטענתו, גם לגבי שטחים משותפים אין אחידות. הדרך אותה הוא מציע כדרך נכונה לבחינת סבירות הארנונה היא "שיטת המכלול". 10. עקרונות ההשוואה שקיבלתי 10.1 אני מסכים שהדרך הנכונה היא זו שהגדיר בית-המשפט העליון בבג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' משרד הפנים, פ"ד נג(1) 193, שם כתבה השופטת ביניש את הדברים הבאים (בעמ' 214): "נראית לנו טענת המשיבים כי נוכח השיטות השונות הנוהגות בקביעת החיוב בארנונה יש להשוות את תעריפי הארנונה של הרשויות השונות על יסוד תעריף המתקבל כתוצאה משיקלול מכלול הנתונים. מטעם זה אין בנתונים המוצגים על-ידי העותרות כדי לבסס את טיעונן; אין לדלות נתון אחד מתוך כלל רכיבי הסיווג של נכסי תעשיה, כגון קרקע תפוסה, ולהסתמך עליו. יש צורך לשקלל את מכלול הנתונים הרלוונטים, כדי ליצור בסיס להשוואה." 10.2 בדרך זו צריך לבחון את הנתונים בדבר המפעל, כמכלול אחד כולל הקרקע והמבנים, ולהשוות את הארנונה הנדרשת מן המפעל ברשות המקומית שבמחלוקת, לעומת ארנונה שהיתה נדרשת מאותו מפעל אילו היה מצוי ברשויות אחרות. 10.3 דרך זו אינה מתיישבת עם הדרך אותה מציעות העותרות, הבוחרות אחד מנתוני החיוב ומשוות אותו, כשלעצמו, לחיובים דומים ברשויות אחרות. גם מבחינת משלמי הארנונה, מבחן הסבירות אינו מבחנם של מרכיבים בודדים בחיוב, אלא סבירותו של החיוב הכולל. השאלה אינה "בכמה מחייבים אותי על המטבח במסעדה" אלא "מה סכום הארנונה הכולל בו אני מחוייב בגין המסעדה". 10.4 ההשוואה כמכלול מעוררת את השאלה מה לגבי דרך החישוב במבנים, מה לגבי סככות, שאצל חלק מן הרשויות נחשבות כמבנים ואצל אחרות הן זוכות לחיוב שונה? דברים אלה נצטרך לשקלל כחלק מנתוני חוסר הוודאות שבפניהם אנו עומדים. 10.5 בשקלול עם אלו רשויות להשוות, הייתי נותן משקל נמוך לאזור גאוגרפי בישראל, אם כי הייתי נותן משקל מסויים לקרבה למרכז הארץ או לערים גדולות. 10.6 לדעתי אין לשלול השוואת עיריות למועצות מקומיות, אם כי הייתי בוחן את מספר התושבים ברשות המקומית. כלומר, הייתי לוקח בחשבון גם מועצות מקומיות ולא רק עיריות, אם מספר התושבים שבהם קרוב למספר התושבים הנדרש בעיריה, וזאת בזהירות יתרה, כדי לא לסטות מכח הדברים שכתב השופט ד' לוין בבג"צ 264/88. 11. חיובי העותרות 11.1 פוליכרום מחוייבת על פי סיווג 800 בגין שטח של 2,118 מ"ר ועוד 2,252 מ"ר בסיווג של קרקע תפוסה (מספר 784). 11.2 מפעלה של נשר כולל על פי נתוני חוות הדעת של המשיבה את הפריטים הבאים: 46,411 מ"ר בסיווג 800, 1,851 מ"ר בסיווג 600 (אדמה חקלאית), 320,257 מ"ר בסיווג 784 (קרקע תפוסה), 276 מ"ר בסיווג 300 (חניות, בתי עסק ובתי ציבור), 6,103 מ"ר בסיווג 701 (קרקע תפוסה: בריכות). 11.3 המומחה פרדס כותב בחוות דעתו כי לאחר שהתייעץ עם גזבר נשר, הגיע למסקנה כי המכלול של נשר אינו כולל את האדמה החקלאית ואת החנות. הוריתי לב"כ המשיבים להשלים את הטבלה בענין זה, ובאי כח הצדדים הודיעו כי הם מסכימים שאין צורך בצרופם. 11.4 על בסיס החלוקה שביצע המומחה, הוא משווה את התעריפים הנדרשים מכל אחת מן העותרות בשנת 2001, לתעריפים שהיו מוטלים על המפעלים של העותרות אילו היו בערים אחרות. 11.5 צריך לציין שאף שכותרתה של הטבלה (טבלה 2) כוללת את המלים "... לו שכן בעיר אחרת", הרי רשימת הישובים כוללת גם כאלה שאינם ערים, וביניהם אורנית, בני עי"ש, גבעת עדה, להבים, מזכרת בתיה, שהם ותל-מונד. גם אם מנטרלים ישובים אלה, ולגבי חלקם ברור שהובאו רק כדי להציג עלויות חריגות כמו למשל בני עי"ש, אורנית, גבעת שמואל ושהם, הרי התמונה הכוללת המתקבלת היא שהסכום הכולל בו מחוייבת נשר על ידי המשיבה לשנת 2001, אינו שונה משמעותית מן הסכומים בהם היה מחוייב אילו היה המפעל בערים אחרות. 11.6 טבלה זהה (מספר 3) מוצגת לגבי פוליכרום. כאן כבר נכתב שההשוואה היא ל"... (ב)רשות מקומית אחרת". גם כאן נראה שהסכום שמחוייבת פוליכרום אינו חורג משמעותית מן הסכומים שהיתה מחוייבת אילו היתה במקום אחר. 11.7 לענין חלוף הזמן, יתכן שיש מקום לטעון שכפי ש"הלכה פסוקה היא שבעניין פיסקלי אין לטעון 'מעשה בית-דין' לגבי שנת מס אחרת" (ע"א 14/73 שדה נחמיה (חוליות) נ' עירית ת"א-יפו, פ"ד כז(2) 578, 581) כך גם אין מקום למנוע בעד משלם ארנונה, להעלות טענות שיכול היה להעלות בשנים קודמות. הגיונו של העיקרון הוא כי: "... אין הצדקה להנציח טעות, ואין זכות קנויה [לרשות] כי הסדר של פשרה ש[הרשות] פעלה על פיו בעבר, או הנחות ספציפיות שקיבלה [החייב] בעבר, יחייבו את [הרשות] לעולמי עד, אף שאינם משקפים את המציאות" (בג"ץ 5705/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, דינים עליון, כרך מב, 150 בסעיף 10). 11.8 על פי הגיונם של דברים, נראה כי הכלל שקביעה פיסקלית אינה מעשה בית-דין, פועל לחובת הרשות, ואינו יכול לפעול לחובת הנישום. אני מעדיף להמנע מקביעה בענין זה. 12. השוואה 12.1 נטלתי את רשימת הרשויות שהכין המומחה מטעם המשיבה, והתאמתי את המספרים, מקום שלא התאימו, לנתונים התואמים ככל שאפשר את אלה של העותרות. היו מקומות שבהם הנתונים שבטבלה של המומחה, לא תאמו את עניננו. הדבר נעשה בטבלה לגבי כל אחת מן הרשויות, לרבות אלה שכלל אינן בנות השוואה כמו שהם ואחרות. הפרדתי את הבדיקה לגבי כל אחת מן העותרות. 12.2 מרשימת הישובים (למעט נשר) ברשימה של פרדס (37) הופחתו מספר ישובים. הוספו ישובים אחרים, והורכבה רשימה שבה 32 ישובים. לגבי מרביתם נבדק מחדש החיוב של מפעלים של העותרות אילו היו בתחומי הרשויות. נמצאו מספר אי התאמות בין נתוני פרדס לבין נתונים שמצאתי בספר הארנונות. 12.3 במספר מקרים, חייבה הבדיקה הכרעה מחמת מרכיבים שונים מעט מאלה שבעירית נשר. לגבי עירית חיפה, אעיר כי בניגוד לדעתו של ב"כ העותרות, נמצאים מפעלי תעשיה גם באזור ב' - וכאן אני מפעיל ידיעה שיפוטית - להבדיל מרשויות אחרות, בהן אינני בוחן נתונים אלה, מחוסר הכרות מספיקה של פריסת אזורי התעשיה. 12.4 מכיוון שהנתונים שבטבלה של פרדס נבדקו מחדש, וכדי לאפשר בחינה של מסקנותי, נראה לי לנכון שהטבלה שהוכנה תשאר בתיק כחומר עזר, שיאפשר בדיקת הנתונים, על פיהם גיבשתי את החלטתי בפסק הדין. 13. נשר 13.1 מפעל נשר מחוייב על ידי המשיבה בסך 7,777,443 ש"ח. ברשימת הישובים ברשימה שהכין המומחה פרדס, מצויים ישובים שאילו היה נשר בתחומם, היה משלם ארנונה גבוהה יותר או נמוכה יותר. 13.2 להלן רשימת הרשויות הרלבנטיות, שבהן החיוב למפעל נשר, אילו היה בתחומן, היה עולה על זה שבו מחוייב המפעל על ידי עירית נשר. הסימון בכוכבית ליד שמה של רשות מסמן המצאה בקבוצות הרשויות במעמד הסוציאלי של נשר (קבוצה 7): שעור הארנונה הצפוי(במליוני ש"ח) שם הרשות 16.4 קרית אתא 11.2 מ.מ. רכסים 10.9-12.4 מ.מ. יקנעם עילית 10.7 חדרה 10.6 טירת הכרמל 9.4 בני ברק 8.8-8.9 * חולון 8.8 בית שאן 8.6-9.3 ראשון לציון 8.4 (באזור א') * קרית ביאליק 7.9 * קרית מוצקין 7.9-13.6 ירושלים 13.3 הנה כי כן, בעשרע עיריות ובשתי מועצות מקומיות נמצא שהמפעל היה משלם יותר מכפי שהוא נדרש לשלם לעירית נשר. צריך להזכיר מועצה מקומית ועיר, אור עקיבא ועפולה, שבהם החיוב קרוב לחיוב בנשר (7.2 מליון ש"ח ו7.3- מליון ש"ח, בהתאמה). בחיפה, באזור ב', שבו כאמור נמצאים מפעלי תעשיה, החיוב הוא 7.6. בנסיבות אלה, לא ניתן לומר שחיובו של מפעל נשר, חורג חריגה בלתי סבירה מן השיעור שהיה מחוייב בו, אילו היה בתחומן של רשויות אחרות. 14. פוליכרום 14.1 מפעל פוליכרום מחוייב על ידי המשיבה בארנונה בסך 245,337.94 ש"ח. לאחר שנבדקה הארנונה בישובים אחרים, נמצא שבישובים המפורטים להלן, היה החיוב למפעל פוליכרום, אילו היה בתחומן, עולה על זה שבו מחוייב המפעל על ידי עירית נשר. שם הרשות-שעור הארנונה הצפוי (במאות אלפי ש"ח) בת ים-3.0 מ.מ. יקנעם עלית-2.9 * פתח תקווה-2.7 בני ברק-2.7 מ.מ. שהם-2.6-2.9 חדרה-2.6 מ.מ. רמת השרון-2.6 * יהוד-2.5 נתניה-2.5 * חיפה-2.4-3.5 14.2 במספר רשויות החיוב היה נמוך מזה שבנשר, אם כי לא משמעותית. כך למשל ברמת גן (2.3-2.4), בבית שאן (2.3), בראשון לציון (2.2) ובחולון (2.3). בירושלים היה החיוב עשוי לעלות על החיוב בנשר (2.6), אולם רק ביחס לאזור א' בלבד. 14.3 מתברר כי בשבע עיריות ובשלוש מועצות מקומיות, היה החיוב של פוליכרום עשוי להיות גבוה יותר מזה שהוטל בנשר. כאמור, בארבע ערים נוספות החיוב נמוך יותר, אולם לא משמעותית. די בנתונים אלה כדי לקבוע שהחיוב של פוליכרום אינו לוקה באי סבירות קיצונית, המצדיקה התערבות של בית-המשפט. 15. שיקול דעת 15.1 ב"כ העותרות טען לפגם בחיובים העולה מחוסר הפעלת שיקול דעת על ידי המשיבה בשעה שקבעה את החיובים. לצורך זה הגיש פרוטוקולים של המשיבה, ומהם הוא מבקש להצביע על כך שחברי המועצה לא הקדישו זמן מספיק לדיון בחיובים הכבדים המוטלים על העסקים בכלל ועל העותרות בפרט. 15.2 עיון בפרוטוקול מיום 5.12.01, מעלה שנושא הארנונה לשנת 2002 עלה לדיון, וזה תוכן הדיון: "עמר - גובה הארנונה בעיר נשר יקבע בהתאם להחלטת ועדת הכספים כפי שיאושר בתקציב המדינה. בינמו - אסור להעלות את הארנונה למגורים וצריך לבדוק את מצב העסקים. נחום - האם לוקחים בחשבון את המצב הכלכלי הקשה. החלטה : מועצת העיר מאמצת את צו המיסים להטלת ארנונה כללית לשנת 2001 כצו המיסים התקף לשנת 2002 בכפוף לשינויים בתעריפי הארנונה כפי שיקבעו בתקנות שיוצאו ע"י שר האוצר והפנים (10 בעד, 2 נגד)". באותה ישיבה נדונה פעילות תנועות הנוער בנשר, שהדיון בה היה ממושך יותר וער יותר, ככל שניתן ללמוד מן הפרוטוקול. 15.3 רשות מנהלית אמורה לקבל לידיה את כל החומר הדרוש, כדי לאפשר לה לשקול את השיקולים הנאותים קודם לקבלת החלטה. היא חייבת לבדוק את החומר, וההחלטה אמורה לשקף שיקול דעת סביר (או לפחות כזה שאינו לוקה באי סבירות קיצונית). יתכן שיש צדק בכלל הבא: “The result is a phenomenon that has often been observed but never yet investigated .It might be termed the law of Triviality. Briefly stated, it means that the time spent on any item of the agenda will be in inverse proportion to the sum ivolved”. (C. Northcot Parkinson: Parkinson's Law and other studies in Administration (Houghoton Mifflin Company,1987) p.14). אני מביא זאת כקוריוז בלבד, ואין בכך רמז לדיוני המועצה של המשיבה, שכן בעניננו, לא היה פגם בדרך בה התקבלה ההחלטה. 15.4 החלטת המועצה, המתקבלת מדי שנה, ובה נקבע שעור הארנונה בתחומי הרשות, היא החלטה שבשגרה. צריך לזכור כי חוק ההסדרים הגביל את הרשויות במידה ניכרת במרווח שיקול הדעת של קביעת שיעורי הארנונה. זאת ועוד, כאשר טבלת הארנונה המוצעת בשנה מסויימת זהה, או דומה מאוד, לטבלה שבשנה קודמת, למעט שינויים מותרים בסכומים, מכח חוק ההסדרים, כי אז לא צפוי שהמועצה תעסיק עצמה בכל אחד מהפרטים בהצעת הארנונות. נזכיר כי לשנת 2002 הושאר הצו של שנת 2001 בעינו, דבר שבוודאי לא חייב דיון בפרטי החיובים. 15.5 ככלל, צריך להבחין בין החלטה משנה לבין החלטה מאשרת, שאין בה אלא חזרה על החלטות קודמות, לעתים תוך שינוי טכני ולעתים ללא שינוי. בעניננו מדובר בהחלטה של שגרה, למרות שמשמעותה הכלכלית לעיריה ולתושבי נשר עולה פי כמה וכמה על המשמעות הכלכלית של החלטות אחרות שהתקבלו במועצה, אלא שלגבי אלה היה צורך בדיון לעומת ההחלטה לענין הארנונה, שבמקרה זה לא הצדיקה דיון. כאמור, איני רואה בכך פגם. 15.6 צריך להוסיף כי ההחלטה אינה מחמירה את מצבן של העותרות לעומת חיוביהן בשנים קודמות. כפי שהראיתי קודם לכן, היחס בין החיוב ליחידות רלבנטיות לעותרות לבין יחידות אחרות, היה מוטה לרעת העותרות בשנים קודמות לעומת שנה זו. 16. התוצאה לא מצאתי שחיוביהן של העותרות בארנונה לוקות באי סבירות קיצונית, המצדיקה התערבות של בית-המשפט בשעורי הארנונה המוטלים על העותרות, ולפיכך אני דוחה את העתירות. כל אחת מן העותרות תשלם למשיבה הוצאות העתירה בסכום כולל של 20,000 ש"ח. הסכומים ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ותתווסף להם תוספת בשעור מע"מ. ארנונה