פסק-דין 1. ערר על פי סעיף 31 לחוק המים, התשמ"ט-1959 (להלן "חוק המים") על הקצאת המים לחקלאות לשנת 2008 שנקבעה לעורר. 2. העורר הוא קיבוץ היושב לחוף הכנרת ומפיק מים הן מקידוח והן בשאיבה ישירה ממי הכנרת. בחודש ינואר 2008 נשלחה לעורר, כמו גם למפיקים, ספקים וצרכני מים אחרים, הודעה של מנהל רשות המים ("המשיב") אליה צורפו רשימות ההפקה וההספקה לשנת 2008 (נספח ב' לכתב הערעור). בהודעת המשיב נאמר כי הוחלט שכמויות המים שיוקצו לחקלאות לשנת 2008 יכללו קיצוץ ממוצע ארצי של 46% "מכמות 89" (מושג אליו נשוב בהמשך). עוד נאמר כי אחוז הקיצוץ הפרטני נקבע בהתאם להוראות כללי המים (שימוש במים באיזור קיצוב), תשל"ו-1976 (להלן "כללי הקיצוב"). להודעה זו צורפה רשימה המפרטת את כמויות המים שהוקצו לעורר. 3. לעורר הוקצו מלכתחילה 2,258.77 אלמ"ק מים אולם לאחר מכן, ועל פי בקשתו של העורר, הוחלט להגדיל את כמות המים המוקצית והותרה לו תוספת של 490 אלמ"ק נוספים. בסה"כ הוקצו לעורר 2,644 אלמ"ק מים (ראה סיכומי הטענות עמ' 2). כמות זו מהווה קיצוץ לעומת מכסת 89 אולם זהו קיצוץ קטן בהרבה מהקיצוץ של 46% עליו הודיע המשיב לכל המפיקים והספקים. 4. העורר העלה בערעורו את הטענות הבאות כנגד החלטת המשיב על הקצאת המים לשנת 2008. א. קיצוץ מכסת המים של העורר מהווה חריגה מסמכות הואיל ואזור בקעת גנוסר-טבריה, בו הינו מפיק מים, אינו כלול בהכרזת המים (אזור קיצוב), התשכ"ד-1963. ב. הקיצוץ מתעלם ממאפייניו המיוחדים של אזור עמק הירדן. ג. קיצוץ המים לעורר, הנושא בעלויות הפקת המים בעצמו, מייקר את עלותו של כל מ"ק המים וגורם להפלייתו אל מול צרכני חברת "מקורות". 5. במהלך הדיון בתיק זה הודיעה באת כוח העורר כי היא חוזרת מהטענות בדבר הפליה והתעלמות ממאפייניו המיוחדים של אזור עמק הירדן, והסתפקה בטענות בדבר חריגת המשיב מסמכותו. (ראה הודעתה לפרוטוקול בעמ' 18). 6. העורר טוען כי בהקצאת המים לשנת 2008 התיימר המשיב לפעול על פי הסמכויות שהוענקו לו בכללי הקיצוב. דא עקא, כך לטענת העורר, כללים אלו אינם חלים עליו. העורר מפנה לסעיפים 36 ו-37 לחוק המים הקובעים: 36. נוכחה מועצת הרשות הממשלתית כי מקורות המים באזור פלוני אינם מספיקים לקיום צריכת-המים הקיימת, רשאית היא להכריז על האזור, ברשומות, כעל אזור שצריכת המים בו תהיה קצובה (להלן - אזור-קיצוב). 37. (א) הכריזה מועצת הרשות הממשלתית על אזור קיצוב ונראה לה שאין אפשרות סבירה להבטיח לאזור הספקת מים שתספיק לקיום הצריכה שהיתה קיימת בו ערב ההכרזה, רשאית היא להסדיר את ההספקה והצריכה באזור הקיצוב בכללים הקובעים - (1) כמויות-צריכה מכסימליות, מידות לאיכות המים ותנאי-הספקתם ורשאית מועצת הרשות הממשלתית לדרג את הכמויות הקצובות, מידות האיכות ותנאי ההספקה לפי השימוש במים במסגרת מטרת-מים פלונית, לפי עונות השנה, לפי שעות היממה, לפי טיב הקרקע וסוגה ולפי נתונים, גיאוגרפיים, בריאותיים או אחרים; (2) מטרות-מים שהן, במקרה של מחסור במים, עדיפות על מטרות אחרות, והוא הדין לגבי שימושים שונים במסגרת-מטרה פלונית. (ב) המגמה בכללים לפי סעיף-קטן (א)(1) תהיה - ככל שהמצב ההידרולוגי יאפשר זאת - שהפחתת כמויות המים תחול במידה יחסית על צרכני האזור הנוגעים בדבר ובשים לב לזכויות-המים שהוכרו להם על ידי המוסדות המוסמכים לכך, בין שנוצלו זכויות אלו ובין שטרם נוצלו. (ג) הוכרז אזור קיצוב, וקצבה מועצת הרשות הממשלתית את היקף הצריכה המרבית הכוללת המותרת בו למטרת חקלאות, יקבע שר החקלאות, בתקנות, אמות מידה להקצאת המים, במסגרת היקף הצריכה שקצבה המועצה, בידי מנהל הרשות הממשלתית ברישיונות הפקה. בהתאם לסמכות על פי סעיף 36 הוכרז בשנת 1963 על אזורי קיצוב כאמור בהכרזת המים (אזור קיצוב), התשכ"ד-1963 (להלן: "ההכרזה"). בהכרזה זו נכלל אזור המועצה המקומית עמק הירדן, בה מצוי העורר, כאזור קיצוב אולם הכרזה זו החריגה חלק מהשטחים שכן נאמר בה כדלקמן: . "(ג) המועצה האזורית עמק הירדן, למעט שטח אזור בקעת גנוסר-טבריה, ושטח אזור בית קציר עין גב" (להלן: "השטח המוחרג"). 7. באת כוח העורר הרחיבה בטיעוניה וטענה כי הואיל והעורר מצוי בשטח המוחרג אין למשיב סמכות לקבוע לו הקצאת מים על פי כללי הקיצוב. עוד טענה כי גם אם עשויה לקום למשיב סמכויות ממקורות אחרים בדין, הרי שעל בית הדין להימנע מלהכיר בתקפה של החלטת ההקצאה שעה שהמשיב סמך על סמכות מכוח כללי הקיצוב. לטענתה אין להתיר לרשות המנהלית לפעול ללא סמכות ואין להכיר בפעולת הרשות שנעשתה בחוסר או בחריגה מסמכות, גם אם תכלית הפעולה, ולעניינו הקצבת מים לחקלאות, הינה תכלית ראויה. באת כוח העורר מדגישה את "עיקרון החוקיות" שמשמעו כי הרשות המנהלית אינה רשאית לפעול אלא על פי סמכות שהוענקה לה כדין. 8. המשיב לעומתה טוען כי פעל מכוח סמכותו על פי סעיפים 23 ו-24 לחוק המים המתירים לו לקבוע תנאים לבעל רישיון להפקת מים. המשיב טוען כי את החלטתו להקצאת מים יש לראות כקביעת תנאים ברישיון על פי סמכותו זו. עוד ולחילופין טוען המשיב כי אפילו אם טעה וסבר כי הוא מוסמך לפעול על פי כללי הקיצוב, אין בכך כל פסול שהרי מוסמך הוא לפעול על פי חוק המים ודי בסמכות זו כדי ליתן תוקף להחלטתו. 9. ב"כ המשיב מפנה גם להלכה המכירה "בתוצאה היחסית" של פגם ומבקשת לקבוע כי אף אם נפל פגם בדרך קבלת ההחלטה בדבר הקצאת מים, הרי אין לבטל את החלטת המשיב. ב"כ המשיב הוסיפה וטענה כי לא הוכח שהעורר מפיק את המים בשטח המוחרג מההכרזה וכי גם בכך יש כדי להצדיק את דחיית הערעור. דיון 10. במהלך הדיון שבפנינו התברר כי לדיון בתיק הנוכחי נפקות מועטה אם בכלל. התברר כי עד לתחילת חודש 10/08 עשה העורר שימוש רק ב-90% מהמים שהוקצו עבורו. הואיל וחודשים אוקטובר, נובמבר, ודצמבר הם חודשי סתיו, חורף שבהם ההשקיה מועטה, יתכן ודי יהיה בהקצאת המים כפי שנקבעה בהחלטה והעורר לא יזדקק למים נוספים. עוד נודע בדיון כי ככל הנראה הכרזת אזורי הקיצוב תשונה ותוחל על כל שטחי הארץ כך שגם השאלה שהועלתה בדבר סמכות המשיב להקצאת מים בשטח המוחרג עשויה להתייתר. 11. נקדים ונציין כי הגענו למסקנה שדין הערעור להידחות. כאמור, טענת העורר מבוססת על ההנחה כי המשיב התיימר לפעול על פי סמכות שהוענקה לו מכוח כללי הקיצוב.הואיל והעורר מפיק מים בשטח שהוחרג מההכרזה, נעדר המשיב סמכות לקיצוץ ההקצאה. לפיכך סבור העורר כי הינו זכאי לכמות "89". 12. בפרק א1 לכללי הקיצוב נקבעו הוראות לגבי כמות המים המוקצבת לחקלאות באזורי קיצוב. כלל 8ג קובע: 8ג. כמויות המים המוקצות לחקלאות בכל שנת רישוי ייקבעו כמפורט להלן: (1) ב-1 בינואר של כל שנת רישוי תיקבע כמות המים המוקצית לחקלאות, בשיעור של 75 אחוזים מכמות המים המוקצית לחקלאות לשנת הרישוי 1989, לרבות כל השינויים שנעשו בה כדין מאז; (2)נציב המים רשאי לקבוע את כמות המים כאמור בפסקה (1) בסטיה של עד 25% כלפי מעלה, בהתאם לתנאים ההידרולוגיים והאקלימיים, מצב מאגרי המים הרב-שנתיים מכל סוג ובכל איכות שהיא ואפשרויות ההפקה וההספקה סמוך למועד הקביעה של כמות המים כאמור; (3) לא יאוחר מ-1 באפריל של כל שנת רישוי, יקבע נציב המים את יתרת כמות המים המוקצית לחקלאות לאותה שנת רישוי, בהתאם לתנאים ההידרולוגיים והאקלימיים, מצב מאגרי המים הרב-שנתיים מכל סוג ובכל איכות שהיא, ואפשרויות ההפקה וההספקה באותו מועד; (4) לענין כמות המים כאמור בפסקה (1), לא יובאו בחשבון מים מאיכות ירודה או מים שאינם זמינים תמיד; (5) במקרים ובאזורים שבהם התנאים ההידרולוגיים, מצב מאגרי המים הרב-שנתיים או אפשרויות ההפקה וההספקה מאפשרים זאת, רשאי נציב המים לקבוע כבר ב-1 בינואר של שנת הרישוי את מלוא כמות המים המוקצית לחקלאות לכל שנת הרישוי, בשיעור הגבוה מהאמור בפסקה (1). כלל 8ג1 הדן בשנת 2008 קובע בחלקו הרלבנטי כדלקמן: (א) בסעיף זה, "שנת הרישוי 2008" - השנה שתחילתה ביום כ"ג בטבת התשס"ח (1 בינואר 2008) וסיומה ביום ד' בטבת התשס"ט (31 בדצמבר 2008). (ב) כמות המים השפירים המוקצית לחקלאות - (1) תהיה בשנת הרישוי 2008 בין 30% לבין 100% מכמות המים שהוקצתה לחקלאות בשנת הרישוי 1989 בתוספת כל השינויים שחלו מאז, ובלבד שלא תפחת מכמות של 454 מיליון קוב; (2) תוקצה בידי מנהל הרשות ב-1 בינואר של שנת הרישוי 2008, בהתאם למצאי המים ולכושר העברת המים לאזורים השונים, ובהתחשב במים באיכויות נמוכות המצויים בידי הצרכן וכן בסדרי עדיפויות של גידולים חקלאיים שקבע שר החקלאות ופיתוח הכפר, ורשאי השר, לעניין הקטנת כמות המים המוקצית, לקבוע סדר עדיפות שווה לכל הגידולים החקלאיים. (ג) מנהל הרשות רשאי להקצות בשנת הרישוי 2008 כמויות מים נוספות על אלה שהוקצו, כאמור בסעיף קטן (ב)(2), בהתאם לאמור באותו סעיף. רואים אנו כי "כמות 89" הינה כמות המים שהוקצתה לחקלאים בשנת 1989 והיא מהווה בסיס לקביעת כמויות המים המוקצות בשנים השונות. התבססות העורר על כמות 89 וטענותיו כי אין לקצץ בכמויות אלו, מניחה לפיכך כי העורר היה זכאי בשנת 89 לכמות המוקצית על פי כללי הקיצוב. יוצא שטענתו כעת, כי כללי הקיצוב אינם חלים עליו, משמיטה את הבסיס לכל הקצבת המים לעורר. העורר לא הצביע על מקור חוקי אחר על פיו נקבעת כמות המים שהוקצתה לו בשנים עברו. משקיבל על עצמו העורר, במשך שנים אחדות, את קביעת כמות המים המוקצית על פי מבחני כללי הקיצוב, יש לראות בהתנערותו מתחולת כללים אלו לגבי ההקצאה לשנת 2008, כטענה חסרת תום לב. יתכן גם כי התנהגותו של העורר וקבלתו את כמות 89 כבסיס לדרישותיו, מציבה בפניו מחסום של מניעות מלטעון כי אין להחיל לגביו את כללי הקיצוב, אולם כפי שנראה אין הכרח, בערעור זה, לקבוע מסמרות בעניין טענת המניעות. 13. עיון בהחלטת המשיב, נשוא הערעור, מעלה כי ברישא מודיע המשיב : "אני מעביר אליכם בזאת את רישיונות ההפקה וההספקה לשנת 2008" כידוע, חוק המים אוסר על הפקת מים ממקור מים אלא על פי רישיון ובהתאם לתנאי הרישיון (סעיף 23 לחוק המים). העורר אינו טוען כי הינו מחזיק ברישיון להפקת מים השונה מהרישיון שניתן לו על פי החלטת המשיב והודעתו, נספח ב' לערעור. מכאן שבהעדר רישיון להפקת מים על פי התנאים שנקבעו בהודעה נשוא הערר, אין לעורר כל אפשרות חוקית להפיק מים. במסגרת קביעת תנאי הרישיון מוסמך המשיב לציין גם את "כמות המים שבעל הרישיון רשאי להפיק ולספק, בשעה, ביממה, בעונה, בשנה, או בכל תקופה אחרת". מהודעת המשיב עולה כי העניק לעורר, כמו לשאר המכותבים בהודעה, רישיון הפקה לתקופה של שנה, שנת 2008, במסגרת זו מוסמך היה המשיב לקבוע את כמות המים המותרת לכל בעל רישיון להפקה. המשיב קבע את כמויות המים שיכללו ברישיון על פי מבחני כללי הקיצוב, אולם אין פירושו של דבר כי התיימר לפעול על פי סמכות מכוח כללי הקיצוב. למשיב סמכות על פי סעיף 23 ואין כל פסול כאשר קבע בתנאי הרישיון, שניתנו לעורר על פי סעיף 23 לחוק המים, את הכמויות תוך השוואה והתאמה לכמויות ולתקופות המוזכרים בכללי הקיצוב. 14. הואיל והעורר חזר בו מטענותיו הנוספות, הרי שאין בפנינו כל טענה כי המשיב פעל בחוסר סבירות כאשר קבע את כמויות המים שלגביהם ניתן הרישיון בהתאם לכללי הקיצוב. כאן נזכיר את הברור לכל, משאבי המים המצויים בישראל והעומדים לרשות הציבור הינם מוגבלים ביותר. לפיכך, נדרש פיקוח על כמויות המים המופקות ומסופקות על ידי כל גורם בהתאם לשימושים השונים, לכמויות המים באזור ההפקה, מספר הצרכנים בכל אזור וכדומה. כמויות אלו מטבען אינן יכולות להיות אחידות בכל שנה ושנה והן משתנות בהתאם למצב משק המים בישראל ומצב מאגרי המים. למשיב הוענקו סמכויות רבות להענקת רישיונות הפקה, הקצאת מים למפיקים ולספקים השונים וכן סמכות אכיפת ופיקוח על הספקים והמפיקים למיניהם. לא מצאנו כי נפל פגם בשיקול דעתו של המשיב כאשר החליט לקצץ את הקצאת המים לחקלאות לכלל המפיקים ובהם לעורר. נוסיף כי הטלת מגבלות על כמות ההפקה וההספקה אינה ייחודית רק למפיקים באזורי קיצוב. הכרזה על איזור כלשהו כאזור קצוב מעניקה למשיב סמכויות רחבות, כאמור בכללי הקיצוב, אולם אין בה כדי לשלול מהמשיב את הסמכויות שהוענקו לו בחוק ביחס לכלל המפיקים והספקים. על המשיב לקבוע את כמות המים המוקצית לכל מפיק ולא רק למי שמצוי באזורי קיצוב וסמכותו לקבוע את הכמויות ברישיונות ההפקה אינה מותנית בהגדרתו של אזור ההפקה כאזור קיצוב. 15. די באמור כדי להביא לדחיית הערעור. נוסיף כי אפילו נפל פגם בהחלטת המשיב, וגם אם התיימר לפעול מכוח סמכותו בכללי הקיצוב אין בכך להביא לבטלות החלטתו. כידוע לא כל פגם בהחלטה מנהלית מביא בהכרח לבטלותה, זהו כלל "התוצאה היחסית" (שבעבר נהוג היה לכנותו הבטלות היחסית). (ראה בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 306 (1994); בג"ץ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177, 195-194 (1996); ע"פ 1523/05 פלוני נ' מדינת ישראל, (טרם פורסם, ניתן ביום 2.3.06) פסקה 49 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 684 (2001); בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729, 739-738 (2003); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, ניתן ביום 7.12.06). עוד נזכיר כי ההלכה היא "שבכל מקרה שבו נפל פגם משפטי, אם בפסק הדין של בית משפט ואם בהחלטה של רשות מינהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שניתן על-ידי בית המשפט לכלל הנסיבות" (רע"פ 2413/99 לעיל, עמ' 685; בג"ץ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309 (2004); רע"פ 4398/99 הנ"ל, עמ' 650-646; ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, 860 -861 (2001)). השיקולים אותם יבחן בית המשפט בבואו לשקול את נפקותו של הפגם שנפל בהחלטה של רשות מנהלית הנם רבים, כך למשל קיומה של סמכות מקבילה להגיע לאותה החלטה עשויה להכשיר את הפעולה אף אם הרשות התימרה לפעול על פי מקור סמכות פגום. (ראה למשל בג"ץ 266/68 עיריית פתח תקוה נ' שר החקלאות, פ"ד כב(2) 824 (1968); יצחק זמיר, הסמכות המנהלית 155 (כרך א') והאסמכתאות שם). שיקול נוסף הרלבנטי לענייננו הינו ההשלכות העלולות לנבוע מקבלת הטענה לפגם (ראה ע"א 935/00 מדיק מדיה קורפוריישן בע"מ (בכינוס נכסים) נ' רשות השידור, פ"ד נו (2) 582, 582 (2002)) ככל שהפגיעה בציבור בכללותו תהא גדולה יותר, יטה בית המשפט להימנע מלבטל את הפעולה המינהלית גם אם נפל בה פגם כלשהו. 16. בענייננו ברי כי המשיב רשאי היה לקבוע תנאים לרישיון על פי סעיף 23 ואלמלא הפנה בהודעה נשוא הערעור לכללי הקיצוב לא היה קם כל חשש שמא חרג מסמכותו. זאת ועוד, קבלת הערעור בשל הפגם שנפל בשימוש במקור סמכות מוטעה, עלולה לגרום נזק עצום לציבור. שמירה על מקורות המים והאיזון הנדרש בין צרכי הציבור למשאבים העומדים לרשותו, מחייבים פיקוח על הפקת המים, אספקתם וצריכתם. ביטול הקיצוב משמעו פגיעה במקורות המים, וגרימת נזק לציבור כולו. 17. בטרם סיום נעיר גם כי יש לכאורה ממש בטענת המשיב כי לא הובאו ראיות לכך שהעורר מפיק את המים בשטח שהוחרג מההכרזה, דהיינו בקעת גנוסר, אולם מאחר והצדדים ויתרו על הבאת ראיות נשאיר שאלה זו לעת מצוא. 18. אשר על כן, אנו דוחים את הערעור. העורר ישלם למשיב הוצאות משפט בסך 7,500 ₪. חוק המים / רשות המים