חוק ההסדרים 2003 הוסיף הוראה לחוק הביטוח הלאומי, בה נקבע מי לא ייחשב "תושב" לעניין זכויות ביטוח לאומי וביטוח בריאות ממלכתי. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 נחקק בכנסת ביום 17.12.2002 כחלק מחקיקת תקציב המדינה לשנת 2003. להלן פסק דין בנושא חוק ההסדרים 2003 : פסק-דין הנשיא א' ברק: "חוק ההסדרים" לשנת 2003 הוסיף הוראה לחוק הביטוח הלאומי, בה נקבע מי לא ייחשב "תושב" לעניין זכויות ביטוח לאומי וביטוח בריאות ממלכתי. האם תיקון זה הוא חוקתי - זו השאלה העומדת לבחינה בעתירה זו. החוק 1. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (להלן - חוק ההסדרים) נחקק בכנסת ביום 17.12.2002 כחלק מחקיקת תקציב המדינה לשנת 2003. כקבוע בסעיף 1 לו, "חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לדחות את תחילתם של חוקים ולקבוע הוראות נוספות במטרה לאפשר הגברת הצמיחה והתעסוקה, השגת יעדי התקציב, עמידה ביעד הגירעון לשנת הכספים 2003 והשגת יעדי המדיניות הכלכלית". במסגרת זו, תוקן (בסעיף 24 לחוק ההסדרים) גם חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] תשנ"ה-1995 (להלן -חוק הביטוח הלאומי), ובין היתר נוסף לו סעיף 2א. 2. בעקבות התיקון, קובע סעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי, בין היתר, כך: "(ב) לענין חוק זה לא יראו כתושב ישראל, בין השאר, כל אחד מאלה: [...] (3) מי שבידו אשרה ורישיון לישיבת ביקור מסוג ב/1, ב/2, ב/3 או ב/4, לפי תקנה 5 בתקנות הכניסה; (4) בשנה שתחילתה ביום מתן אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/1, לפי תקנה 6(א) בתקנות הכניסה - מי שבידו אשרה ורישיון כאמור שהתגורר בישראל בשנה האמורה פחות מ-183 ימים; (5) מי שבידו אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/3 לפי תקנה 6(ג) בתקנות הכניסה, וכן קרובו של בעל אשרה ורישיון כאמור שבידו אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/4 לפי תקנה 6(ד) בתקנות הכניסה. (ג) מי שאינו אזרח ישראלי ובידו אשרה ורישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל שאינם מנויים בסעיף קטן (ב)(3) עד (5), שהתגורר בישראל, בשנה שתחילתה ביום מתן האשרה והרישיון האמורים, פחות מ-183 ימים, לא יראו אותו בשנה האמורה כתושב ישראל לענין חוק זה. (ד) על אף הוראות סעיף קטן (ב)(4), מי שבידו אשרה ורישיון לישיבת ארעי כאמור באותו סעיף קטן, ניתנה לו אשרת עולה או תעודת עולה לפי חוק השבות, בתוך השנה שתחילתה ביום מתן האשרה והרישיון האמורים, רשאי המוסד לראות בו תושב ישראל מיום מתן האשרה והרישיון." סעיף 2א מפנה לכל אורכו לתקנות 6-5 לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974. אלה אינן תקנות חדשות והן אינן עומדות לביקורת בעתירה זו. למען הבהר התמונה, יובאו להלן החלקים הרלוונטיים בהן כלשונם: "5. (א) המבקש להיכנס לישראל כדי לעבוד בה זמנית בשכר, יגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ביקור מסוג ב/1 (עובד זמני); מעביד בישראל רשאי להגיש בקשה כאמור עבור תושב חוץ שהוא רוצה להעסיק. (ב) המבקש להיכנס לישראל לשם ביקור או לכל מטרה אחרת המצריכה שהות קצרה בלבד בישראל, למעט למטרת עבודה, בשכר או שלא בשכר, יגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ביקור מסוג ב/2 (תייר). (ג) (1) השר רשאי לתת לאדם אשר מעמדו לענין הכניסה לישראל והישיבה בה איננו ברור, אשרה ורשיון לישיבת ביקור מסוג ב/3 (נכנס מסופק) לתקופה שלא תעלה על חודש ימים. (2) מי שקיבל אשרה ורשיון ישיבה מסוג ב/3 יפנה תוך תקופתם ללשכה לעליה ומרשם לבירור מעמדו. (ד) המבקש להיכנס לישראל כדי לעבוד בה זמנית שלא בשכר, יגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ביקור מסוג ב/4 (מתנדב); מעביד בישראל רשאי להגיש בקשה כאמור עבור תושב חוץ שהתנדב לעבוד אצלו. [...] 6. (א) מי שזכאי לאשרת עולה או לתעודת עולה לפי חוק השבות, התש"י-1950, ורוצה לשהות עד שלוש שנים בישראל, כדי לבדוק את האפשרות והתנאים להשתקעות בישראל כעולה, רשאי להגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ארעי מסוג א/1 (עולה בכוח). (ב) (1) הרוצה לשהות בישראל למטרת לימודים או השתלמות, רשאי להגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ארעי מסוג א/2 (תלמיד). (2) ... (ג) איש דת הרוצה לשהות בישראל לשם מילוי תפקיד דתי בקרב עדתו בישראל לפי הזמנת מוסד דת, רשאי מוסד הדת להגיש עבורו בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ארעי מסוג א/3 (איש דת); ניתנו האשרה והרשיון יודיע המוסד ללשכה על כניסתו של איש הדת לישראל ויהיה אחראי ליציאתו מישראל עם תום תפקידו. (ד) הרוצה לשהות בישראל והוא קרובו של אדם שהוא בעל אשרה ורשיון לישיבת ארעי מהסוגים המפורטים בתקנות משנה (ב) ו-(ג), רשאי להגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ארעי א/4 (קרוב); בתקנת משנה זו, 'קרוב' של אדם - בן זוגו או ילדו הקטין. (ה) הרוצה לשהות בישראל על פי רשיון לישיבת ארעי, למטרה שאיננה נמנית על המטרות האמורות בתקנות משנה (א) עד (ד), רשאי להגיש בקשה לאשרה ורשיון לישיבת ארעי מסוג א/5 (ארעי כללי)". 3. סעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי מגביל, אפוא, את שיקול הדעת של המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד). מקום בו נדרש בעבר המוסד להפעיל מבחני זיקה שונים לצורך קביעת קיומה או העדרה של תושבות, בא כעת החוק וקובע, מי לא ייחשב תושב לעניין חוק הביטוח הלאומי, ולא ייהנה, ככלל, מהזכויות המוקנות בחוק. זאת, שכן נתון-היסוד להגדרת "מבוטח" ברבים מפרקי חוק הביטוח הלאומי ובחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994 (להלן - חוק ביטוח בריאות ממלכתי) הנו היות התובע תושב המדינה (סעיפים 65, 150, 158, 195, 223 ו-240 לחוק הביטוח הלאומי, סעיף 2 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי). סיווג שלילי (מוציא) זה נעשה לפי סוגי אשרות השהייה שמחזיקים התובעים השונים. כך: בעלי אשרות עובד זמני, תייר, "נכנס מסופק", מתנדב, איש דת וקרובו של איש דת - לא ייחשבו תושבים לעניין חוק הביטוח הלאומי; בעלי אשרות אחרות ("עולה בכוח", תלמיד, "ארעי כללי"), ייחשבו תושבים החל ממועד הינתן האשרה, בכפוף לכך שיתגוררו בישראל לפחות 183 ימים בָּשנה שמאז הינתן האשרה. העתירה 4. העותרים הם ארבעה ארגונים לא ממשלתיים, הפועלים בישראל. שלושת העותרים הראשונים עוסקים בהגשת סיוע לקבוצות מוחלשות בחברה. העותרת הרביעית עוסקת בביקורת המדיניות התקציבית של המדינה. עתירתם מופנית נגד חוקתיות אותן ההוראות שצוטטו מתוך סעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי. לעתירה שני ראשים. באחד, טוענים העותרים נגד הליך החקיקה. העותרים מתקוממים נגד האופן בו "מוחדרות" לספר החוקים, כבדלת אחורית, הוראות מהותיות ביותר, היורדות לשורש אופיה של החברה הישראלית. הם גורסים, כי קביעות כה משמעותיות - דוגמת הגדרת קבוצות הזכאוּת לבטחון סוציאלי במדינת ישראל - לא ראוי להן שתיעשנה בהליך החקיקה המזורז והשטחי, המאפיין (לטענת העותרים) את חקיקת חוק ההסדרים. 5. הראש השני של העתירה תוקף את תוכנה של החקיקה. העותרים טוענים, כי סעיף 2ב פוגע פגיעה קשה בקבוצות שונות של בני אדם, שטרם החקיקה יכלו לזכות בהכרת המוסד כ"תושבים" לעניין ביטוח לאומי וביטוח בריאות (העותרים מכנים זאת מעמד של "תושבות סוציאלית"). בין אלה נמנות הקבוצות שהחוק בנוסחו החדש שולל מהן כל אפשרות לקבלת מעמד של "תושבות סוציאלית" (אנשים שמעמד התושבות שלהם נשלל והם מצויים בהליכים להשבתו; אנשים המחזיקים באשרות שהיה זמניות - עובדים זמניים, תיירים, מתנדבים - אך יצרו זיקה לישראל); ולצדן אלה, שהתיקון מעכב בעוד 183 ימים את זכאותם לביטוח לאומי ולביטוח בריאות, נוסף על התקופות - הממושכות גם כך - שעליהם להשקיע בהשגת אשרות לישיבת-ארעי בישראל (פליטים, לאחר ההכרה במעמדם ככאלה; בני זוג של אזרחי ישראל, אשר נמצאים בתהליך התאזרחות במסגרת "המבחן המדורג", וקיבלו כבר אשרת-ארעי; ובני זוג של תושבי ישראל, אשר נמצאים בתהליך איחוד משפחות, וקיבלו אשרת-ארעי). העותרים טוענים, כי שלילת הסיכוי ל"תושבות סוציאלית" לקבוצות מן הסוג הראשון, והעיכוב הנוסף במועד הזכאות ל"תושבות סוציאלית" לקבוצות מן הסוג השני, פוגעים פגיעה שאינה חוקתית בזכויות יסוד של אותם פרטים: הזכות לבטחון סוציאלי, הנפגעת עם שלילת זכאויות הביטוח הלאומי; הזכות לבריאות, שנפגעת עקב שלילת ביטוח הבריאות הממלכתי; והזכויות לכבוד וליחס שווה, שנפגעת עקב אפליה שרירותית בהקצאת זכאויות על-בסיס שייכות קבוצתית (כל קבוצה והאשרה המוענקת לה). פגיעות אלה, טוענים העותרים, אינן עומדות בתנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ודינן בטלות. 6. המשיבים מתנגדים לעתירה. לעניין הליך החקיקה הם טוענים, כי זה היה תקין ואחראי, וכי מכל מקום אין הוא מקים עילה להתערבות בית המשפט. המשיבים מדגישים, כי הצעת החוק נוסחה במקורה בידי היועצים המשפטיים של המוסד עצמו, מתוך שיקוליו המקצועיים. בהמשך היא אומצה על-ידי משרד המשפטים, בין היתר בשל החשיבות התקציבית שבמניעת הטבות סוציאליות ממי שאינו זכאי להן. הם מציינים, שההחלטה לחוקק את התיקון במסגרת חוק ההסדרים ולבחון אותו בועדת הכספים היתה החלטה תקינה של הכנסת, שנעשתה בעיניים פקוחות ובסמכות מלאה; הליך החקיקה היה מפורט וענייני, וכלל ביקורת ושינוי של סעיפים בהצעה, בליווי משפטי קבוע. 7. אשר לתוכן החקיקה טוענים המשיבים, שמדובר בחוק חוקתי, המגלם את הפררוגטיבה הנתונה למדינה בהקצאת הטבות סוציאליות לפי זיקה מהותית של תושבות. המשיבים גורסים, כי ראוי שזיקה זו תיבחן, בין היתר, לפי אופי, תכלית ומשך השהות של תובע ההטבה בארץ: מי שמקיים זיקה ארעית בלבד לישראל אינו נדרש לשאת בחובות ובנטלים המושתים על תושביה, ואינו זכאי גם ליהנות מהביטוח הסוציאלי והרפואי שהמדינה מעניקה. אחד הכלים לבחינת אמות-מידה אלה הנו סוג אשרת השהיה שהתובע מחזיק. המשיבים מבהירים, שסעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי עיגן, במידה רבה, את הפרקטיקה הנוהגת גם כך במוסד בשנים האחרונות, בהשראת פסיקת בתי הדין לעבודה, בכל הנוגע לטיפול בתובעים שזיקתם לישראל מוטלת בספק. הם גורסים, כי ההסדרים שנקבעו בו אינם פוגעים בזכויות מוגנות. לשיטתם, אין להכיר בזכות חיובית לביטוח סוציאלי ורפואי; ודאי שלא ביחס למי שאינו מקיים זיקה יציבה ומתמשכת למדינה. מכל מקום מודגש, כי מכוח חיקוקים ונהלים שונים, זכאי כל אדם הנמצא במדינה לעזרה ראשונה ולטיפול רפואי סביר, לשירותי טיפת חלב, ואף לחלק מן הזכויות המוקנות בחוק הביטוח הלאומי. אשר לדחיית הזכאות מבהירים המשיבים, כי תקופת 183 הימים המנויה בסעיף (לעניין בעלי אשרות א/1, א/2 ו-א/5) דוחה רק את מועד ההכרה בתושבות התובע: משמוּכּרת התושבות, קמה לתובע זכאות רטרואקטיבית לביטוח סוציאלי מתחילת אותה השנה. הליך החקיקה 8. הליך החקיקה של "חוקי ההסדרים" עמד לביקורתו של בית המשפט במסגרת בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם). באותה פרשה נקבע, כי על אף הבעייתיות הרבה המאפיינת אותו, הליך החקיקה של חוק ההסדרים אינו פוגע פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של משטרנו הדמוקרטי, כדי כך שהדבר יצדיק את התערבותנו בתקפות החוק. אמנם, באותה פרשה נבחן "חוק הסדרים" אחר (חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004), התשס"ג-2003). אולם הדברים שנאמרו שם ישימים אף לענייננו. כך נקבע באותה פרשה (מפי השופטת ד' ביניש): "אף אם יוכח כי הליך החקיקה מנע קיומו של דיון מעמיק וממצה ופגע ביכולתם של חברי הכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק, אין די בכך כדי להצדיק התערבות שיפוטית" (שם, פסקה 25). 9. הצעת סעיף 2א ניזומה בידי המוסד לביטוח לאומי מראש ובאופן עצמאי. היא אומצה על-ידי משרד המשפטים, ובהמשך שולבה בהצעת חוק ההסדרים. הכנסת החליטה להפנות את הטיפול בה לוועדת הכספים. הוועדה דנה בהצעה לגופה. אמנם הדיון היה קצר ומועט-משתתפים, אך ניכר שהוועדה נתנה דעתה לתיקון, ואף התייחסה למיקומו של התיקון בחוק ההסדרים דווקא (פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים מיום 20.11.2002). בוועדה נכחו אנשי המוסד ונציגי ארגונים חברתיים. ההצעה עברה ברוב קולות בשלוש קריאות במליאת הכנסת, פורסמה, והיתה כדין לחוק. בנסיבות אלה אין הצדקה לקבוע כי הליכי החקיקה של סעיף 2א פגעו פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של משטרנו. דין העתירה בעניין זה, אפוא, להידחות. לא נותר לנו אלא לשוב ולהביע את צערנו על האופן בו מתקבלים תיקוני חקיקה משמעותיים, בלא השקילה הראויה להם. תוכן החקיקה 10. העתירה נגד חוקתיות סעיף 2א עוסקת, למעשה, בשני עניינים שראוי להבחין ביניהם: האחד, שלילת שיקול דעתו של המוסד בהגדרת תושבות, באמצעות הקריטריונים המוציאים שבחוק. טוענים העותרים, שבמצב המשפטי הקודם, עשוי היה המוסד להכיר בתובעים, הנושאים אשרות שהיה זמניות אך יצרו כבר זיקה יציבה וממושכת לארץ, כתושבים לעניין בטחון סוציאלי. אפשרות זו נשללת כעת, משהומר המבחן המהותי של תושבות-לפי-זיקה במבחן פורמלי של סוג האשרה. העותרים מקבלים, אם כן, את קריטריון התושבות כעקרון מבחין לגיטימי לעניין הענקת זכויות ביטוח לאומי וביטוח בריאות. אלא, שבאובדן ההזדמנות להוכיח תושבות במקרים מיוחדים, הם רואים אפליה נגד בעלי האשרות הזמניות, וכן פגיעה בכבודם ובשלמות גופם. העניין השני הנו קציבת 183 ימים נוספים לפחות טרם הקניית זכויות לפי חוק הביטוח הלאומי למקבלי אשרות-ארעי (א/5), שבמצב המשפטי הקודם היו נהנים מהזכויות כבר מרגע קבלת האשרה. אף דחייה זו בהקניית הזכויות לבטחון סוציאלי ורפואי נתפסת אצל העותרים כפגיעה בלתי מידתית בזכויות התובעים לכבוד, לבריאות ולשוויון. להלן, נדון בזו אחר זו בשתי הטענות, כפי שהובהרו כעת. הגבלת שיקול הדעת בקביעת תושבות - הוצאת קבוצות השוהים הזמניים אפליה 11. לצורך הדיון אהיה מוכן להניח, שהזכות לשוויון מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שהיא מוקנית לאנשים אותם מייצגים העותרים, ושהפרתה מאפשרת פסילת חקיקה ראשית. גם כך, אין בידי לקבל את טענת העותרים, כי החוק מפלה לרעה את אותם פרטים הנמנים על הקבוצות שהוצאו מהגדרת התושבות, אך יצרו זיקה למדינה עקב שהות ממושכת בה. עקרון התושבות הוא קריטריון מקובל להקצאת הטבות סוציאליות. זהו קריטריון נוהג גם בארצות אחרות המקיימות מערכות רווחה מדינתיות. כך בארצות-הברית, בבריטניה ובמדינות אירופיות רבות נוספות (למאגרי מידע השוואתיים ראו אתרי האינטרנט של איגוד הביטוח הסוציאלי הבינלאומי (ISSA) ושל מחלקת העניינים הסוציאליים בנציבות האירופית (MISSOC)). כאמור, אף העותרים אינם חולקים על הלגיטימיות של קריטריון זה כעקרון מבחין לצורך הענקת זכויות לפי חוק הביטוח הלאומי וחוק ביטוח בריאות ממלכתי. השאלה היא אך שאלת אופן הגדרת התושבות, לצורך יישום הקריטריון. לעניין זה בחר המחוקק להגביל את שיקול הדעת של המוסד ולקבוע, כי תושבות לצורך ביטוח סוציאלי תוכרע, בין היתר, לפי סוג האשרה בה מחזיק התובע, כך שנושאי אשרות זמניות לא ייחשבו תושבים. קביעה כללית זו, כשלעצמה, אינה קביעה מפלה ואינה בלתי-חוקתית. אסביר. 12. ככלל, התוויית שיקול הדעת המנהלי בידי המחוקק - בענייננו: קביעת קריטריונים מוציאים להגדרת "תושבות סוציאלית" - היא דבר רצוי ומקובל. אכן, "הרשות המוסמכת מוגבלת על-ידי מבחן שנקבע על-ידי הרשות המחוקקת ופורש על ידי הרשות השופטת" (בג"ץ 953/89 אינדור נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מה(4) 683, 694). התוויה חקוקה של אופן הפעלת הסמכות המנהלית מבטיחה, ראשית, שהסמכות תופעל בהתאם לתכליות שעמדו ביסוד הקנייתה. שנית, יש בה לוודא, שהסמכות תופעל באופן אחיד ושוויוני בהתאם לקריטריונים החקוקים, ושקיומו של מתחם שיקול הדעת לא ינוצל לרעה. שלישית, היא מאפשרת חסכון בעלויות הפעלת הסמכות המנהלית, שכן היא פוטרת את הרשות מהפעלת שיקול הדעת (ובענייננו: מביצוע בדיקות ואימותים של זיקת התובע לארץ), מקום בו הכלל החקוק נותן מענה ברור. לכן, ככלל, אין פסול חוקתי בעצם קיומה של חקיקה, המגבילה את שיקול דעתה של הרשות המנהלית. נהפוך הוא: יש בכך לקיים את העקרון, כי ראוי להסדרים ראשוניים שייקבעו בחקיקה, ולא על-פי פעולות המִנהל (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הבטחון, פ"ד נב(5) 481). 13. פסול שכזה יימצא בחקיקה, המגבילה את שיקול הדעת של הרשות המנהלית כך שהפעלת הסמכות תביא לתוצאות מפלות או לתוצאות הפוגעות פגיעה אסורה בזכות חוקתית אחרת. בענייננו מסרו המשיבים, שהקריטריונים החקוקים משקפים במידה רבה את אלה שיושמו ממילא על ידי המוסד בעבר, כחלק מהפעלת שיקול הדעת שלו בבדיקת תושבות התובע. אכן, הקריטריונים שנקבעו בסעיף 2א - "תושבות-לפי-אשרה" - הם קריטריונים רלוונטיים ומתאימים לעקרון המבחין המוסכם לעניין בטחון סוציאלי, הוא עקרון התושבות. מי שנושא באשרת-שהיה זמנית, לצורך ביקור, עבודה וכדומה, לא יקיים, באופן טיפוסי, זיקה משמעותית ונמשכת לארץ, במידה שתצדיק לראות בו תושב לעניין חוק הביטוח הלאומי (וחוק ביטוח בריאות ממלכתי). כלל אמפירי זה, עליו אין חולק, הוא שקיבל ביטוי בסעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי. הסעיף אינו סעיף מפלה, שכן הוא אך מבטא - תוך "פורמליזציה" של מושג התושבות באמצעות הפניה לדיני הכניסה לישראל - את השוני הרלוונטי שבין קבוצת התושבים לבין מי שאינם תושבים לעניין זכאות לביטוח לאומי ולביטוח בריאות ממלכתי (ראו והשוו: Mathews v. Diaz, 426 U.S. 67 (1976)). 14. משבאנו למסקנה, שהכלל הקבוע בסעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי, כשלעצמו, אינו מפלה, מצטיירת טענתם של העותרים באור שונה: למעשה, העותרים מתקוממים נוכח העדרו של "מנגנון חריגים", שיאפשר למוסד להתחשב במקרים יוצאי דופן, ולהכיר בתושבותם של מי שנושאים אשרות לשהיה זמנית, אך יצרו זיקה משמעותית לארץ והיא מהווה מרכז חייהם (סעיף 95 לכתב העתירה). ככלל, יש טעם בטענה זו. שלילה גמורה של שיקול הדעת המנהלי אינה מתיישבת עם מציאותם המשתנה של החיים המודרניים (בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 447), אף לא עם חוסר הוודאות הטבוע במעשה-חקיקה צופה פני עתיד. אכן, בנסיבותיו של מקרה ספציפי שלילת שיקול הדעת עשויה אף להביא לפגיעה אסורה בזכות יסוד חוקתית. אלא שחוק הביטוח הלאומי דווקא מקיים מנגנון כללי לקביעת חריגים לתנאי הזכאות הקבועים בו. סעיף 378 לחוק, שכותרתו "סוגים מיוחדים של מבוטחים", מסמיך בסעיף-קטן ב(1) את שר העבודה והרווחה (בהתייעצות עם מועצת המוסד ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת) "לקבוע זכויות וחובות לפי חוק זה, כולן או מקצתן, בשטח שיקבע, לגבי ... מי שאינו תושב ישראל" (ראו: דב"ע נד/0-223 המוסד לביטוח לאומי נ' חשימה עבד רדואן, פד"ע כח 103). על יסוד סעיף זה חויב השר לבחון אפשרות להענקת קצבת זקנה למי שאינו עוד תושב ישראל בעת הגיעו לגיל הזכאות (בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423 (להלן - פרשת חלמיש)). אין מניעה כי בדרך זו תוכר זכאותם של מי שמקיימים זיקה חזקה לארץ, על אף שאינם נתפסים בהגדרת התושבות לפי סעיף 2א. ראוי שהדבר ייבחן בכובד-ראש. מכל מקום, במסגרת עתירה זו לא נמסר לנו שהעותרים פעלו להשגת הכרה שכזו, עתירתם אינה מכוונת לקבלת סעד שכזה, וממילא השר אינו משיב בה. בנסיבות אלה לא שוכנענו שנכון לקבוע כי הסעיף, כפי שהוא, מפלה ופסול. הזכות לבטחון סוציאלי 15. העותרים טוענים, כי שלילת ההזדמנות להוכיח תושבות, פוגעת בזכותם של שוהים זמניים בעלי זיקה לארץ לבטחון סוציאלי, שהנה זכות חוקתית המעוגנת כיום בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. את המונח "בטחון סוציאלי" מגדירים העותרים כ"רווחה לאוכלוסיה ושיפור מתמיד של רווחה זו". טענה זו מניחה, למעשה, כי מכלול הזכויות והזכאויות המוענקות לפי חוק הביטוח הלאומי נכללות באותה "זכות לבטחון סוציאלי" לה הם טוענים, אשר כשלעצמה נכללת כולה בזכות האדם לכבוד. הנחה גורפת זו אינה מקובלת עליי, ודי בכך כדי לדחות את הטענה. 16. לאחרונה קבענו, כי תפיסת הזכות לבטחון סוציאלי כמבטיחה תנאי מחייה בסיסיים נהנית מההגנה החוקתית על כבוד האדם, באשר "היא זהה לזכות החוקתית לקיום מינימאלי בכבוד, שהוכרה בפסיקתו של בית משפט זה" (בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר (טרם פורסם)). אין כן באשר לאגד הרחב של זכויות וזכאויות הנכללות בשירותי הביטוח הלאומי. אכן, "שאלת מעמדה הנורמטיבי והיקפה של הזכות לביטחון סוציאלי... טרם הובררה באופן ישיר" במשפטנו (שם). היא נגזרת, מבחינה מהותית, מאופיו של המשטר הכלכלי-סוציאלי הנוהג בחברה נתונה. היא משקפת את האתוס של אותה חברה. היא מבטאת החוסן הכלכלי של מִשקה. ואמנם, "פנייה למשפט המשווה מגלה כי קיימות עמדות שונות ביחס למעמדה הנורמטיבי ולהיקפה של הזכות החוקתית לביטחון סוציאלי" (שם). כמספר החברות - כך מגוון העמדות והגישות לנושא. גם אם נקבל, אפוא, שהזכות לבטחון סוציאלי חופפת, במידה כזו או אחרת, את הזכות לכבוד (רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360; פרשת חלמיש; בג"ץ 8313/02 אייזן נ' המוסד לביטוח לאומי (טרם פורסם)) - עדיין אין בכך ללמד שדווקא ההסדרים המסוימים הקבועים בחוק הביטוח הלאומי, כל שכן הסדרים אלה כולם, מהווים את התוכן הראוי לאותה זכות. 17. נמצא, שבעניין זה לוקה העתירה בכלליות-יתר. המבקשים כי נצהיר על בטלות חוק נדרשים להראות, כיצד שלילת זכות כזו או אחרת מאגד הזכאויות המוקנות בדיני הביטוח הסוציאלי, פוגעת פגיעה אסורה בזכות חוקתית (בענייננו - בכבוד האדם). על הטוענים זאת להתחשב גם בעובדת קיומן של זכאויות סוציאליות המוקנות ללא קשר לתושבות התובע, כלומר גם לאנשים מן הסוג המיוצג ברגיל על-ידי העותרים. כאלו הן, למשל, הזכאויות הקבועות בסעיפים 40 ו-75 לחוק הביטוח הלאומי (מענק אשפוז ליולדת ודמי לידה, ביטוח נפגעי עבודה) ובסעיפים 1ד ו-1ה לחוק עובדים זרים (העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), תשנ"א-1991 (ביטוח רפואי ומגורים הולמים לעובד זר). מהוראות אלה ניתן ללמוד, מן הצד האחד, שלא כל זכאויות הביטוח הלאומי מוגבלות רק לתושבי המדינה; ואילו מן הצד האחר, שחוק הביטוח הלאומי אינו ממצה את מגוון הזכויות הסוציאליות שהמדינה מעניקה לשוהים בה. משכך, אין לקבוע קביעה כללית, ולפיה הזכות לבטחון סוציאלי - ככל שזכות זו קיימת ומעוגנת במשפטנו החוקתי - נפגעת פגיעה אסורה עקב קבלת חוק, השולל מקבוצה מסוימת של שוהים דווקא את הזכויות המוקנות לתושבים בחוק הביטוח הלאומי. הזכות לביטוח בריאות 18. העותרים אינם מבהירים כיצד, בראייתם, מעוגנת "הזכות לביטוח בריאות" בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומה היקף החובה שהיא מטילה על המדינה, ככל שתוכר זכות כזו. אכן, בדומה לזכות לבטחון סוציאלי, ניתן להסכים שהיבטים מסוימים של מוסד ביטוח הבריאות הממלכתי מוגנים בגדר הזכות לכבוד. כן ניתן לעגן זכות סוציאלית לאספקת שירותי בריאות בסיסיים בגדר הזכות לשלמות הגוף, הקבועה בסעיף 4 לחוק היסוד. כך מוסכם, למשל, כי חובתה של המדינה להבטיח, באמצעות שירותי הרפואה שלה, כי יינתן טיפול נאות לאדם הנתון במצוקה גופנית מיידית. כיום מצהיר על כך החוק (סעיף 3(ב) לחוק זכויות החולה, תשנ"ו-1996); אף קודם לכן היה זה הדין, אשר ביטא את עמדתה המוסרית של החברה הישראלית. ואולם זכות זו, יהא היקפה אשר יהא, אינה מתבטאת בהכרח בזכאות להימנות כמבוטח במסגרת ביטוח הבריאות הממלכתי. ביטוח הבריאות הממלכתי הנו מוסד, שלו תפקיד מרכזי - אך לא בלעדי - בהסדרת שירותי הבריאות הציבוריים במדינה (ראו כרמי, בריאות ומשפט 1635 (כרך ב', 2003); Montgomery, Health Care Law 51 (2nd ed., 2003)). קיומו של ביטוח הבריאות הממלכתי אינו מספק, כשלעצמו, ערובה לכבודם או לשלמות גופם של התושבים, כפי שהעדרו אינו שולל זכויות אלה ממי שאינם תושבים. זהו אך מנגנון - הנושא עלויות ניכרות - שנועד להסדיר את מתן שירותי הבריאות לתושבי המדינה, ומטיל עליהם חבויות בהתאם. אין לראות בעצם שלילת החברות במנגנון זה פגיעה בזכותו של כל אדם לכבוד או לשלמות הגוף. 19. סיכומו של דבר: הוראות סעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי, התוחמות את שיקול דעתו של המוסד בעניין התושבות של קבוצות מסוימות של תובעים, אינן בלתי חוקתיות כשלעצמן. אין בהן להצדיק הוראה על בטלות חוק. נפנה כעת לסוג הפגיעה השני שנטען בעתירה - והוא קציבת 183 ימים נוספים טרם הקניית זכויות לפי חוק הביטוח הלאומי לבעלי אשרות-ארעי (א/5), שבמצב המשפטי הקודם היו נהנים מהזכויות כבר מרגע קבלת האשרה. "תקופת ההמתנה" 20. האפליה הנטענת בפרק זה היא, למעשה, בין בעלי אשרה לשהיית-ארעי (א/5) שקיבלו זה עתה את האשרה, לבין בעלי אותה אשרה, המחזיקים בה כבר תקופת-זמן מסוימת. בעוד מהראשונים נשללת "תושבות סוציאלית" עד שיעמדו בתקופת המתנה בת 183 ימי-מגורים בארץ, הרי שהאחרונים זכאים למלוא הזכויות לפי חוק הביטוח הלאומי וחוק ביטוח בריאות ממלכתי; וזאת על אף שהאנשים המשתייכים לשתי הקבוצות נושאים אשרת-שהיה זהה. איני מוצא בהסדר זה אפליה פסולה. האבחנה בין מי שאך-קיבל אשרת-ארעי לבין מי שנושא בה זמן ממושך יותר, עשויה להיות רלוונטית לעניין דיני הביטוח הסוציאלי, בעוד דיני הכניסה לישראל לא ייחסו לה חשיבות. הקניית זכאות לביטוח סוציאלי ורפואי כורכת עלויות תקציביות משמעותיות; ובשונה ממעמד חוקי, הניתן לשינוי בדרך של שלילת האשרה, קיים קושי לגבות בחזרה הטבות סוציאליות המשולמות למבוטח. בנסיבות אלה, קיים טעם סביר בדחייה נוספת של הקניית הזכאויות הסוציאליות, שמטרתה הגברת הוודאות כי התובע, המחזיק אשרה לישיבת-ארעי, אמנם רואה בישראל את מקום מגוריו הקבוע. "תקופת המבחן" שנקבעה בחוק לשם כך אינה ארוכה במיוחד. היא נושא הצדקה עניינית, כאמור. היא אף מקנה זכאות רטרואקטיבית - משקמה הזכאות, בחלוף 183 ימי-מגורים, היא מחילה עצמה אחורה, עד למועד קבלת האשרה. בהסדר זה אין אפליה פסולה. 21. אשר לפגיעה בזכויות לבטחון סוציאלי וביטוח לבריאות - הדברים שנאמרו לעיל ישימים אף כאן. טענותיהם הכלליות של העותרים אינן יכולות להביא לפסילת חקיקה, הקובעת קריטריון-זכאות שהוא על-פניו לגיטימי. תנאי של מגורים למשך 183 ימים בָּשנה שמאז קבלת אשרת-הארעי אינו פוגע, כשלעצמו, בכבודו של אדם או בזכותו לבריאות. בוודאי כך הדבר בזוכרנו, שטרם קבלת אשרת-הארעי לא היה זכאי אותו אדם להיחשב תושב כלל. ככל שיהיה בידי העותרים להביא בפנינו מקרה, בו עיכוב זה בהענקת זכויות הביטוח הסוציאלי אכן שלל מאדם מסוים זכות חוקתית מוגנת, נדון ונכריע בו לגופו. אחרית דבר 22. התוצאה היא כי דין העתירה, כפי שהובאה בפנינו, להידחות. אין בכך כדי להמעיט מן הסבל שתואר בתצהירים שצורפו לעתירה. המציאות הכלכלית בישראל קשה היא, והדבר משפיע על תפקודן של מערכות הרווחה והבריאות. מצב זה קשה לכל האזרחים. הוא קשה עשרות מונים לתושבים זרים, המתפרנסים לרוב מעבודות דחק, כאשר חרב הארעיות מרחפת כל העת מעל שהייתם כאן. עובדות אלה אינן נעלמות מעינינו. אך לא תמיד בידינו להועיל. במיוחד כך, כאשר מתבקשים אנו להכריע בעתירות חוקתיות רחבות-יריעה, המבקשות לתפוס מרובה, וסופן שאינן תופסות דבר. במצבים מעין אלה, טוב יעשו העותרים והמשיבים כאחד, אם טרם עתירה לביטול חקיקה ראשית, יתכנסו יחדיו ויתאמצו לגבש הסדרים מוסכמים, שיהיה בהם הן לקיים את דבר המחוקק, והן להלום ערכים של חמלה וערבות הדדית, שהם מערכי היסוד של חברתנו. העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ה נ ש י א השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. שאלות משפטיותביטוח לאומי