הפסקת חוזה למתן שירותים משפטיים

פסק דין עתירה מנהלית נגד המשיבים 1-2 בה מתבקש בית המשפט להצהיר כי החלטתו של המשיב 2 על הפסקת שירותיו המשפטיים של העותר עבור המשיבה 1 בטלה מחמת חוסר סמכות, וכן כי בין העותר למשיבה 1 קיים חוזה תקף למתן שירותים משפטיים. רקע 1. העותר הינו עורך דין במקצועו ובעל משרד עורכי דין. 2. בשלהי 2002 נתן העותר לבני רגב, שהיה עד אז סגן ומ"מ ראש העיר לוד, שירותי יעוץ ויצוג משפטיים על רקע עתירה לבג"צ שעניינה קיום הליך בחירות לראשות העיר לאחר פטירתו של ראש העיר הקודם, מקסים לוי, ז"ל. 3. כעבור כשנה, במהלכה נערכו בחירות בלוד ומר רגב נבחר לכהן בראשות העיר, פנה רגב (להלן: "ראש העיר") לעותר על מנת שזה יסייע בידו בהכנת תוכנית הבראה לעיר לוד ואף יתן למשיבה 1 (להלן: "העירייה") שירותים משפטיים כיועץ חיצוני, לאחר שיסתיים בחודש פברואר 2004 חוזה למתן שירותים משפטיים בו היתה קשורה העירייה עם משרד עורכי דין אחר. 4. בין העותר לבין ראש העיר התגבשה הסכמה לפיה יעניקו העותר ומשרדו שירותים משפטיים חיצוניים לעירייה, באותם תנאים של החוזה עם משרד עורכי דין הקודם. לטענת העותר, העסקתו זו על ידי העירייה היתה אמורה להשתלב בתוכנית ההבראה של העירייה, שהוא היה הרוח החיה בגיבושה, ולחסוך לקופת העירייה כמיליון ₪ בקרוב. 5. במקביל להודעת העירייה למשרד עורכי הדין עימו עבדה, כי הוחלט שלא לחדש את הסכם העבודה עימם [ראו מכתב העירייה מיום 13.1.04, נספח (א) לעתירה], בישר ראש העיר לעותר כי העסקתו תובא לאישור מועצת העירייה בישיבתה הקרובה [ראו מכתב ראש העיר לעותר מיום 14.1.04, נספח (ב) לעתירה]. 6. לטענת העותר, אישרה מועצת העירייה (להלן: "המועצה"), בישיבתה מיום 9.3.04, העסקתו למשך שנה אחת החל מיום 1.3.04 (עם אפשרות להארכת התקופה) על בסיס שכר של 50,000 ₪ בצרוף מע"מ לחודש, בדומה לחוזה בו היתה קשורה העירייה עם משרד עורכי הדין הקודם, בשינויים קלים. 7. לטענת העותר, עוד קודם לאישורה זה של המועצה, החל לייצג את העירייה בדיונים שונים בבתי הדין לעבודה, השתתף בישיבות שעניינן יישום תוכנית ההבראה לעיר לוד וניהל מאבק משפטי נגד משרד הפנים כדי למנוע פיזורה של המועצה והפסקת כהונתו של ראש העיר ומינוי ועדה קרואה תחתיהם. 8. ועדה קרואה לא מונתה לעיר, אך בתאריך 24.3.04 מינה שר הפנים לעירייה חשב מלווה, הוא המשיב 2 (להלן: "החשב המלווה"), מכוח סמכותו לפי סעיף 142ב לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"). 9. בתאריך 1.4.04 שלח החשב המלווה מכתב לעותר בו הודיעו כי אין מקום לאשר העסקתו כנותן שירותים משפטיים עבור העירייה. החלטה זו נפלה על יסוד בחינת התאמת משרדו של העותר, הנעדר נסיון ייחודי בתחום המוניציפאלי, לרבות מיסוי מוניציפאלי ותכנון ובנייה, הדרוש למילוי התפקיד. עם זאת, הדגיש החשב המלווה כי בגין השירותים המשפטיים שסיפק העותר לעירייה בפועל בחודש מרץ 2004, סבור הוא כי מגיעה לו תמורה, וזו הועמדה על 50,000 ₪ בצרוף מע"מ - כגובה הסכום החודשי אותו נהגה העירייה לשלם למשרד עורכי הדין הקודם [ראו מכתבו של החשב המלווה לעותר מיום 1.4.04, נספח (ה) לעתירה]. 10. בעתירה זו חולק העותר על סמכותו של החשב המלווה להפסיק מתן השירותים המשפטיים על ידי העותר. המשיבים לעומת זאת, טוענים כי לא נכרת כלל חוזה בין העירייה לבין העותר, וכן טוענים הם לשיהוי ושבנסיבות העניין נתקיימה התקשרות עם עורך דין אחר ולפנינו מעשה עשוי. כבר כאן אבאר כי משני טעמים אחרונים אלה היה מקום לדחות את העתירה על הסף. דיון סמכותו העניינית של בית המשפט 11. ספק היה בעיני אם בית המשפט לעניינים מנהליים הינו הפורום המתאים לדיון בעתירה זו, אשר בעיקרה הינה סכסוך אזרחי בין העותר לבין העירייה, אך לא בכובעה כרשות, אלא בכובעה כמתקשר בחוזה מסחרי. 12. הצדדים התבקשו להביע עמדתם לעניין סמכותו של בית משפט זה, ומתגובותיהם עולה כי תמימי דעים הם שהמחלוקת ביניהם נופלת לגדר סמכות בית המשפט המנהלי, והכל בהתבסס על חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס - 2000 (להלן: "החוק") הקובע בסעיף 5(1) את סמכותו של בית המשפט לדון בעתירה נגד החלטות הרשות בעניין המפורט בתוספת הראשונה. בענייננו, הפרט הרלוונטי בתוספת הראשונה הינו פרט 8(א) לפיו מוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים לדון ב"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים; לענין זה, "אישור" - בכל דרך ולרבות החלטה שלא לאשר" [הדגשה אינה במקור]. לטענת הצדדים, פרט זה גודר את סמכותו של בית המשפט זה על פי זהותו של הגוף המחליט, ללא התייחסות לסוג העניין (רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, דינים עליון, כרך ע"א, עמ' 340). עוד נטען כי ממילא בכל עתירה מנהלית קיים "אלמנט אזרחי", אך בנסיבות העניין דנן אלמנט זה (שאלת קיומו של חוזה) הינו משני; העיקר בעתירה זו הינו סמכותו של החשב הנלווה - בעל תפקיד סטטוטורי ברשות המקומית - שלא לאשר את שכירת שירותיו של העותר. כך לדברי הצדדים. 13. א. אכן, החשב המלווה נכלל בגדר בעלי התפקידים ברשות המקומית אשר בית משפט זה יעביר החלטותיו בשבט ביקורתו. אלא מאי, שומה על בית המשפט לבחון אף את אופייה של החלטת החשב המלווה אותה מבקש העותר לתקוף. ב. פרט 8(א) לתוספת הראשונה מעניק סמכות לבית משפט זה לדון ב"החלטה של רשות מקומית ...." ואילו "החלטה של רשות" מוגדרת בסעיף 2 לחוק כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל" [הדגשה אינה במקור]. על תנאי זה של "מילוי תפקיד ציבורי על פי דין", אין החלטת החשב המלווה עונה. עסקינן בהתקשרות וולונטרית של רשות מקומית, בחוזה מסחרי גרידא, אשר אינה הפעלת סמכות שלטונית שלה או של נושא משרה או תפקיד בה, אלא הפעלה של כוחות מתחום המשפט האזרחי, וביתר פרוט - האפשרות של צד למו"מ שלא להתקשר בחוזה עם ספק או האפשרות לסגת ממנו, להפר אותו, לאחר שנקשר בו. ג. פעולות מעין אלו של החשב המלווה, במסגרת החוזה המסחרי אותו כרתה, לכאורה, העירייה צריכות להתברר במסגרת אזרחית טהורה. עמדה אחרת תביא לפתחו של בית המשפט לעניינים מנהליים תביעות מתחום החוזים והמשפט הפרטי אשר מקומן לא יכירנו כאן ואינן חלק מהמשפט המנהלי. אמנם טוען העותר בפני בית המשפט כי החשב נעדר סמכות לפעול כפי שפעל שכן החליף את שיקול דעתו בשיקול דעתם של מי שאישרו את ההתקשרות עימו (לרבות ראש העיר והגזבר), והנה לנו לכאורה עניין מינהלי טהור. אולם, נוכח תגובת העירייה לעתירה זו לפיה החלטת החשב המלווה קיבלה גיבוי מראש העיר וגזברה, ניטל העוקץ מהטענה בדבר העדר סמכותו של החשב המלווה, וכפועל יוצא הבסיס לסמכותו של בית משפט זה. 14. סיווג מערכת היחסים בין העותר לעירייה, האם קשורים הם בחוזה אם לאו, אינו אגבי לדיוננו כלל ועיקר, אלא לב ליבה של המחלוקת אשר הסמכות להכריע בה הינה לבית משפט אזרחי. א. אם לשיטתו של העותר השתכלל חוזה בינו לבין העירייה, הודעתו של החשב המלווה על הפסקת ההתקשרות עם העותר הינה, הלכה למעשה, הפרתו של אותו חוזה (מבלי להדרש לסוגיית הלכת ההשתחררות). ב. התרופות העומדות לנפגע מהפרת חוזה מנויות בסעיף 2 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א - 1970 (להלן: "חוק התרופות") וכוללות ביטול, אכיפה ופיצויים. מעיון בנוסח העתירה עולה כי העותר מבקש להצהיר על קיומו של החוזה ולא על ביטולו, מכאן שסעד הביטול אינו רלוונטי לעניננו. דומה כי בקשתו של העותר לצו הצהרתי הינה בקשה לסעד של אכיפה - סעד אשר בספק אם ניתן להעניקו לעותר אף אם כל טענותיו תתבררנה כנכונות וצודקות. זאת לאור הסייג שבסעיף 3(2) לחוק התרופות לפיו לא תנתן אכיפה כאשר מדובר במתן או קבלת שירות אישי, נוכח הצהרותיה המפורשות של העירייה בפני בית המשפט בדבר משבר האמון בינה לבין העותר על רקע הגשת העתירה וכן משום שכבר נשכרו שירותיו של עורך דין אחר לטיפול בעניניה המשפטיים השוטפים של העירייה. אם כך, סעד של אכיפה אף הוא איננו רלוונטי בכלל לעתירה כאן. נותר אם כך רק סעד הפיצויים, המחייב ניהול הליך משפטי בו על העותר להוכיח את נזקו (סעיפים 10-15 לחוק התרופות) - הליך שמקומו אינו בבית המשפט לעניינים מנהליים, אלא בבית משפט אזרחי. סבורני כי העותר מודע לאמור, ולא בכדי תחם את הסעד המבוקש על ידו בעתירה זו להצהרה בדבר קיומו של חוזה תקף בינו לבין העירייה, ובחר שלא להעלות כל טענה בדבר פיצויים. אולם, גם אם לשיטתו של העותר קיים חוזה, וגם אם נהג החשב המלווה בחוסר סמכות במתן הודעה על הפסקת ההתקשרות, הרי שהסעד האופרטיבי היחידי הינו סעד הפיצויים, ואותו ניתן לדרוש ולקבל, אם בכלל, בתביעה מתאימה לבית המשפט המוסמך, בית משפט האזרחי. ג. אם כטענת המשיבים לא נכרת חוזה כלל וכלל - אין העותר חולק על כך כי החשב המלווה מוסמך, בהתאם לכתב המינוי שמסר בידו שר הפנים, שלא לאשר התחייבויות כספיות של העירייה שבאו לעולם לאחר מינויו [ראו כתב מינוי מיום 24.3.04, נספח (א) לסיכומי החשב המלווה] - אזי השאלה היחידה שתעלה היא שאלת סבירות החלטתו של החשב המלווה, ודומה כי אין לעותר בסיס לטרוניה. 15. לפיכך, שאלת קיומו של חוזה בר-תוקף למתן שירותים משפטיים לעירייה הינה השאלה העיקרית בדיון זה ומצוייה היא בתחום סמכותם של בתי המשפט האזרחיים. מכאן, שדין העתירה להדחות בשל העדר סמכות עניינית של בית משפט זה. כן, דין העתירה להדחות אף לגופו של עניין. קיומו של הסכם התקשרות לקבלת שירותים משפטיים 16. השאלה בה חלוקים הצדדים הינה האם היה קיים הסכם התקשרות בשירותים משפטיים בין העותר לבין העירייה. סעיף 203 לפקודת העיריות קובע - "203. (א) חוזה, כתב-התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליה בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר - עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה..." [הדגשה אינה במקור]. 17. העותר אינו חולק על כי ההתקשרות עם העירייה לא גובתה במסמך בכתב שנחתם, בצד חותמת העירייה, על ידי ראש העיר או הגזבר, אלא שטוען כי חתימה זו נדרשת רק לגבי המסמכים המפורטים בתקנות שקבע השר - ולעניין התקשרות עם משרד עורכי דין - התקשרות כזו אינה מופיעה בתקנות. העותר נתפס לכלל טעות, שכן ההסכם התקשרות לקבלת שירותים משפטיים נופל לגדרו של "חוזה" כנקוב ברישא של סעיף 203(א) לפקודת העיריות, ואילו התקנות אותן על השר להתקין מתייחסות ל"תעודה אחרת" (ראה ע"א 487/75 עזרה וביצרון חברה לשיכון בע"מ נ' גליק, פ"ד ל(2) 621, 627, להלן: "עזרה וביצרון"). 18. לטענת העותר, בישיבה מיום 9.3.04 החליטה המועצה להעסיקו, ואף סיכמה את כל תנאי העסקתו, תקופת ההתקשרות והתמורה הכספית שהיו חופפים להסכם שנכרת בשעתו עם עורך דין הקודם. קרי, העסקתו זכתה לאישור בעלי התפקידים שחתימתם נדרשת לפי סעיף 203 לפקודת העיריות - ראש העיר [שתצהירו התומך בטענותיו של העותר צורף לעתירה (נספח (ז) לעתירה] והגזבר אשר השתתפו בישיבת המועצה. פרוטוקול ישיבת המועצה מיום 9.3.04 לא הומצא לבית המשפט על ידי מי מהצדדים ותצהיר מעם הגזבר לא הוגש. לפיכך, ומשום שהמשיבים לא חלקו על כך שהגזבר היה נוכח בישיבת המועצה ולא יצא חוצץ נגד ההחלטה לאשר העסקתו של העותר, לצורך דיון משפטי זה אצא מתוך נקודת הנחה כי כך הם פני הדברים. 19. לטענת העותר, העדר חתימה, הינו לכל היותר פגם צורני-פורמלי בלבד שניתן להתגבר עליו בנקל, שכן עקרון תום הלב גובר על דרישת הכתב (ראו פסק דינו של השופט ברק (כתוארו אז) בע"א 579/83 זוננשטיין נ' האחים גבסו בע"מ קבלני בניין, פ"ד מב(2) 278 וע"א 986/93 קלמר נ' גיא, פ"ד נ(1) 185). לטענתו, אין לאפשר לעירייה לחמוק מהתחייבויותיה לתשלום בעד שירותים שקיבלה ולטעון כי העדר חתימות פוגע בתוקפו של ההסכם והכל בחסות סעיף 203 לפקודת העיריות (עזרה וביצרון, בעמ' 628). גישה פורמליסטית "יבשה" לפרשנותו של סעיף 203 לפקודת העיריות עומדת בסתירה למגמה העכשווית במשפט הישראלי הרואה במהות את תכלית הכל. לטענת העותר, ניתן להוכיח בראיות חיצוניות כי נכרת הסכם, למרות שנעדר חתימה פורמלית (בעקבות ע"א 449/73 המועצה המקומית יסוד המעלה נ' מילוסלבסקי, פ"ד כח(1) 421 להלן: "פס"ד מילוסלבסקי"). כך, בין היתר, ממכתבו של החשב המלווה לפיו "במרוצת החודש האחרון, כך נמסר לי, הועסקת על ידי העירייה ...." [הדגשה אינה במקור]. "העסקת" העותר על ידי העירייה הינה למעשה הסכמה ברורה כי נכרת חוזה בין הצדדים, אם לא כן, מכוח מה ייצג העותר את העירייה במשך חודש ימים !? ; כך לאור העובדה כי העירייה נהגה על פי ההסכם והזרימה תיקים לטיפול משרדו של העותר; כך מהודאת החשב המלווה כי יש לשלם את שכרו של העותר בחודש עבודתו וכמובן מאישור המועצה, ראש העיר והגזבר כמפורט לעיל. כל אלו מעידים על כוונה ליצור יחסים משפטיים, גמירות דעת ומסוימות מצד כל המעורבים, עד כדי שכלולו של הסכם. 20. התכלית העומדת בבסיס סעיף 203 לפקודת העיריות הינה הרצון לשמור על כספי הציבור באמצעות יצירת מערכת בקרה על התקשרויותיה של הרשות המקומית. הגורמים המוסמכים צריכים לקבל החלטה מושכלת, לאחר שבחנו את ההבטים הכספיים של ההתקשרות בהתאם למדיניות הרשות, בשים לב לכך כי מדובר בכספי ציבור אשר יש להזהר בהוצאתם (ע"א 11/71 עיריית רחובות נ' גולדמן, פ"ד כה(2) 381 להלן "הלכת גולדמן"). טענת העותר עושה את סעיף 203 לפקודת העיריות פלסתר ומרוקנת אותו מתוכן, שכן אם כל הגורמים המוסמכים נוכחים בישיבות מועצה, ניתן לומר כי כל פעם שהמועצה מאשרת התקשרות כלשהיא, אין צורך לחתום על חוזה פורמאלי. גם אם כטענת העותר בכל הפעולות שבוצעו על ידי הגורמים המוסמכים אין עוד חשש להחלטה בלתי-זהירה, עדיין ההוראה בסעיף 203 לפקודת העיריות הינה כללית ואבסולוטית "בחינת בטל הטעם, לא בטלה הגזירה" (עזרה וביצרון, בעמ' 627), וביני לביני לא שוכנעתי כי בטל הטעם. תימוכין נוספים לגישה זו ניתן למצוא בע"א 739/86 ארי שם-אור נ' עיריית קרית גת, פ"ד מד(2) 562, 566-567; עזרה וביצרון, בעמ' 626 [כאשר ההערה עליה מסתמך העותר בפסק דין זה היתה הערת אגב] וכן א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות (מהדורה חמישית, כרך ב), 638-639. העותר, המודע להלכות אלו ניסה ליישמן בכך שטען, כאמור, כי אישורם של ראש העיר והגזבר ניתנו במהלך ישיבת המועצה מיום 9.3.04, ולחילופין כי חובת תום הלב הופרה באופן בוטה עד כדי שהיא גוברת על דרישת הכתב והחתימה. דא עקא כי אישור ראש העיר והגזבר במהלך ישיבת המועצה, לאו אישור הוא, לצורך סעיף 203 ואילו בנסיבות דנן, וכפי שיפורט להלן, אין כל חוסר תום לב מצד החשב המלווה המצדיק סטייה מהלכת גולדמן. פס"ד מילוסלבסקי שם התאפשרה הוכחתו של חוזה מכוח ראיות חיצוניות, הינו יחודי ויוצא דופן ואף נפסק בגופו כי כל הנאמר שם נקבע לגבי "הסכם בוררות" ועל יסוד חוק הבוררות, התשכ"ח - 1968 (מילוסלבסקי, בעמ' 427, ראו גם הערתו של כבוד השופט שרשבסקי בעניין עזרה וביצרון בעמ' 626). אף את ע"ע 200018/98 עיריית ירושלים נ' שמעון בן דוד, עבודה ארצי, כרך לג (80) 31 התומך לדעת העותר בעניינו יש לאבחן, שכן באותו עניין סרבה העירייה לפדות חופשתו של עובד אשר לבקשתה עבד בימי שישי כנגד צבירת ימי חופשה ופדיונם במועד פרישתו. במקרה נשוא עתירה זו החשב המלווה הציע, מיוזמתו, לשלם שכרו של העותר בתקופת עבודתו בפועל ואילו המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בעתידם המשותף, ולא בעברם. 21. על כן, הנני קובעת כי בהעדר חתימה, דרישה שהיא מהותית לחיוב העירייה על פי לשון סעיף 203 לפקודת העיריות, לא השתכלל כל חוזה ביו העותר לעירייה, והצדדים נותרו בשלב הטרום חוזי. בהקשר זה אני דוחה את טענותיו של העותר כי העירייה ו/או החשב המלווה נהגו בחוסר תום לב כמשמעותו בסעיף 12(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג - 1973. על פני הדברים, המו"מ בין הצדדים היה מתקדם ביותר, וככל שמתקרבים הצדדים ליעד החוזי כך גוברת חובת תום הלב באופן שפרישה ממשא ומתן צריכה להיות מודרכת על ידי שיקולים ענייניים (ע"א 416/89 משה גל-אור נ' חברת כלל (ישראל) בע"מ, פ"ד מו(2) 177, 185). לא מצאתי כי החלטתו של חשב המלווה נגועה בחוסר תום לב או בשיקולים זרים. העותר אמנם טען בעתירתו כי החלטתו של החשב המלווה נובעת מלחצים פוליטיים שהופעלו עליו כשברקע מאבקו של העותר במשרד הפנים שלא למנות ועדה קרואה לעיר לוד, אלא שלמעט טענות כלליות אלו ואחרות אשר לא הוכחו, ואף נזנחו בסיכומיו, לא מצאתי בהן דבר. בעובדה כי העירייה שבה להעסיק את משרד עורכי הדין הקודם באותה עלות כספית שהיה עליה להוציא בגין העסקת העותר, באופן שנרמז כי באין הבדל בין השנים משמע ששיקולים זרים הסתננו להחלטת החשב המלווה, אין כדי להועיל לעותר. נימוקיו של החשב המלווה שלא לאשר את ההתקשרות נעוצים בהעדר מומחיות יחודית של העותר בתחום המוניציפאלי. נסיון יחודי זה הוא תנאי הכרחי לקבלת שירותי יעוץ, בהתחשב בגרעונות בהן נתונה העירייה אשר לא יכולה להרשות לעצמה, ולו לתקופת חסד, להעסיק משרד עורכי דין, אף המוכשרים ביותר, מבלי שיהיה להם הניסיון הדרוש. אעיר כי לא מצאתי בכל טיעוניו של העותר בפני בית המשפט התמודדות אמיתית עם נימוק זה. עוד אעיר כי אף אם תתקבל הטענה כי בהחלטת המועצה נקשר חוזה בין העירייה לבין העותר, הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות הם תנאי לחיובה של העירייה בתוצאות הכספיות של החוזה, קרי אכיפתו. משלא התקיימו ההוראות, דין העתירה להדחות. 22. בשולי הדברים נציין כי "בהתקשרות שבין עורך דין ללקוח, ככל שמדובר בשכרו של עורך הדין, אם לא הוסכם במפורש אחרת, יש לקרוא תנאי מכללא, ולפיו רשאי הלקוח לנתק את הקשר עם עורך הדין ולחדול מלהיזקק לשירותיו בכל עת, אפילו טרם הושלמה העסקה שבקשר אליה נתבקשו שירותיו של עורך הדין, ובתנאי שיובטח שכר ראוי עבור השירות שכבר ניתן. בכך יש כדי ליצור את האיזון הראוי שבין זכות הלקוח לייצוג תוך שמירה על יחסי אמון מלאים בינו לבין פרקליטו, לבין זכותו הלגיטימית של עורך הדין לקבל שכר בגין טרחתו..." ע"א 136/92 ביניש-עדיאל, עורכי דין נ' דניה סיבוס חברה לבנין בע"מ, פ"ד מז(5) 114, 124. מכאן שאף אם היה משתכלל חוזה בין הצדדים, רשאית היתה העירייה להביאו לסיום, ושוב חזרנו לנקודת ההתחלה לפיה עניננו בתביעה כספית, הא ותו לא. משכך, אין עוד מקום לדון בטיוטת חוזה שהובאה לאישורה של המועצה, לפיה טוענים המשיבים כי ניתן לסיים את ההתקשרות בהודעה מוקדמת של 60 יום. טיוטת חוזה כפי שהודפסה במחשב, על סמך חוזה קודם עם עורכי הדין הקודמים, מבלי שהוכנס בה שמו של העותר [ראו נספח (י) להודעת החשב מיום 26.12.04], ושעליה העירה עורכת דין מהלשכה המשפטית של העירייה הערות בכתב ידה ממילא אינה יכולה להוות תחליף להוראות סעיף 203 לפקודת העיריות. סמכות החשב המלווה 23. דומני כי בקביעה שלא השתכלל חוזה בין הצדדים מסתיים הדיון בענייננו, שכן העותר אינו טוען כי לחשב המלווה אין סמכות שלא לאשר הסכמים לאחר מינויו (להבדיל מהסכמים שנכרתו טרם מינויו), וממילא נדחית הטענה בדבר היות החלטתו נגועה בחוסר תום לב ושיקולים זרים. עם זאת, גם אם אניח, לשיטתו של העותר, כי נכרת חוזה, יש לדחות את טענותיו בדבר העדר סמכותו של החשב המלווה להפסיק את ההתקשרות עימו. 24. העירייה פרטה בפני בית המשפט את מצבה הכלכלי העגום, זה אשר הוביל את שר הפנים למינויו של החשב המלווה. גרעונותיה הכספיים של העירייה מונעים ממנה תפקוד שוטף, ועליה להתמודד עם בעיה של תזרים מזומנים המונע ממנה תשלום לספקים של שירותים חיוניים כגון מים וחשמל וכן תשלומי שכר לעובדיה לרבות תשלומים קשורים כביטוח לאומי, מס הכנסה, הפרשות לקופות גמל ועוד. מובן הוא כי בעיות אלו אף הובילו את העירייה לפתחו של בית המשפט, לעברם של הליכי הוצאה לפועל ולבסוף לנסיון להגיע לתוכנית הבראה אשר תייצב את המערכת הכספית המוניציפאלית. 25. סעיף 142ג לפקודת העיריות קובע את סמכויות החשב המלווה וסוג הפעולות הטעונות אישורו, והכל כפי שיקבע שר הפנים. כתב המינוי של החשב המלווה תוחם את הסמכויות המוענקות לו על ידי שר הפנים [נספח (א) לסיכומי החשב המלווה] כדלקמן: ממונה על גביית מיסי העירייה - סעיף 142ג (א)(1) לפקודת העיריות אישור מתן הנחות ממיסים - סעיף 142ג (א)(2) אישור להתחייבויות כספיות של העירייה - סעיף 142ג (א)(4) חתימה נוספת, על החתימות הנדרשות עפ"י הפקודה על כל התחייבות כספית - סעיף 142ג (א)(5) אישור להעסקת עובדים, לרבות תנאי העסקתם - סעיף 142ג (א)(6) סמכויות גובה ממונה כהגדרתם בסעיף 142 א(ה) לפקודה - סעיף 142ג (א)(8) סמכות להעביר כספים מסעיף אחד בתקציב למשנהו לפי הוראות סעיף 211 לפקודה - סעיף 142ג (א)(9) סמכויות לצורך ביצוע תוכנית הבראה - סעיף 142ג (ב) לא בכדי פורטו סמכויות אלו, שהן כל הסמכויות אותן מאפשרת פקודת העיריות להעניק לחשב מלווה, על אף שהרלוונטית ביותר לעניננו הינה הסמכות הנתונה לחשב המלווה לפי סעיף 142ג (א)(4): "(4) עיריה, ראש עיריה, מי שסמכויות ראש העיריה נאצלו לו לפי סעיף 17 לחוק הבחירה הישירה, ועובד העיריה, לא יתחייבו בהתחייבות כספית כלשהי מטעם העיריה, לרבות לענין תנאי העסקה כהגדרתם בסעיף 33א(ד) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, אלא אם כן ניתן לאותה התחייבות אישור מראש ובכתב של החשב המלווה; בסעיף זה, "התחייבות כספית" - לרבות בחוזה, בכתב התחייבות, במסמכי תשלום, בהסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין, או בתעודה אחרת;" [הדגשה לא במקור]. 26. לטענת העותר בעתירה, סמכות החשב המלווה כפי שבאה לידי ביטוי בסעיף 142ג לפקודת מצטמצמת לגביית מיסי העירייה בלבד [ראו סעיף 4.2 לעתירה]. בסיכומיו מכיר העותר בכך כי סמכויות החשב המלווה מקיפות הרבה יותר, עם זאת טוען כי לא היה בסמכותו של החשב המלווה להפסיק את ההתקשרות עימו אשר באה לעולם טרם מונה לתפקידו וזאת לאור לשון סעיף 142ג (א)(4) לפקודת העיריות הנוקטת בלשון עתיד ולפיה "לא יתחייבו" נבחרי העיר בהתחייבויות כספיות ללא אישורו בכתב ומראש של החשב המלווה. קרי, אישורו של החשב המלווה נדרש רק בנוגע להתקשרויות עתידיות. לטענת העותר, משהתערב החשב המלווה בהתחייבויות שנכרתו טרם נכנס לתפקידו, החליף הוא את שיקול הדעת של ראש העיר והמועצה בשיקול הדעת שלו, במקום שנעדר סמכות הוא לעשות כן ומשכך החלטתו בטלה היא. 27. סעיפים 142ב - 142ג לפקודת העיריות העוסקים במינויו וסמכויותיו של חשב מלווה הוספו בתיקון תשס"ד (תיקון מס' 3) (ס"ח 1920, עמ' 111). טרם התיקון האמור יכול היה שר הפנים או הממונה על המחוז למנות "אדם מתאים" במקרים מיוחדים למילוי חובה או ביצוע עבודה שהמועצה או ראש העיר נמנעים מביצועם (סעיף 141(ב) לפקודת העיריות). לאחר התיקון, ובהתחשב בהיקף הסמכויות שהעניק שר הפנים לחשב המלווה בכתב המינוי כמפורט לעיל, ובשים לב לסמכויותיו לצורך ביצוע תוכנית הבראה (אף כי נטען שבמועד מינויו טרם אושרה), יש בכך כדי להעיד על סמכותו הרחבה ולא על זו המצומצמת, כטענת העותר. 28. מקובלת עלי עמדת המשיבים כי תפקידו של החשב המלווה הוא תפקיד של גורם חיצוני הממונה בנסיבות של כשל ניהולי ופיננסי, כידו הארוכה של משרד הפנים לשמירה על הקופה הציבורית ובמטרה להבריא את הרשות. תפקידו אינו תפקיד פורמלי של מציאת משבצת תקציבית מתאימה להוצאה של העירייה. יש בתפקיד אלמנט מהותי ומשמעותי של הפעלת שיקול דעת ובחינת שיקול דעתה של העירייה בהתחייבויותיה והתקשרויותיה, אם כי מדגיש החשב מלווה אין הוא בא במקום העירייה ומוסדותיה המוסמכים. בנסיבות העניין, כאשר אישור המועצה ניתן בסמוך למינויו של החשב המלווה, הרי שלאור תכלית מינויו רשאי היה הוא לבחון תוכנו של החוזה, ואת התאמתו וכישוריו של העותר לתפקיד, במיוחד כשסבור הוא כי עלולה להיות לכך השלכה על התחייבויותיה הכספיות של העירייה. 29. זאת ועוד, העירייה מציינת בסיכומיה כי החשב המלווה אינו "אורח לרגע", והיא והעומד בראשה מצפים לשיתוף פעולה עימו על מנת להוציאה מהמצוקה אליה נקלעה. אין לעירייה עניין לפתוח חזיתות מתוך ביתה פנימה, ובודאי שלא עם החשב המלווה שמטרת מינויו לעזור לעירייה להשיג את היעדים אשר הוצבו בתוכנית הבראה. הכל מתוך ראית טובת העיר ולא להפך. ראש העיר וגזבר קיבלו את עמדתו של החשב המלווה, כך שלא החליף הוא את שיקול דעתם בשיקול דעתו, אלא פעל לשכנעם בנימוקיו, ואין מניעה כי יעשה כן. השנים אף חתמו, יחד עם החשב המלווה, על מכתב מיום 24.4.04 בו מודיעים הם לעותר כי על דעת כל מורשי החתימה של העירייה, שירותיו לעירייה מופסקים. אף כי מכתב זה לא נשלח, שכן מספר ימים לאחר מכן הוגשה העתירה זו, יש בכך כדי ללמד על עמדת ראש העיר והגזבר [ראו המכתב נספח (ג) לסיכומי העירייה וגם עמדתו של ראש העיר כפי שבאה לידי ביטוי בישיבת המועצה מיום 4.5.04 נספח (ד) לסיכומי החשב, בעמ' 3]. עולה מהאמור כי העירייה מגבה את החשב בכל פעולותיו, ודי גם בכך כדי לדחות את טענות העותר כי החשב החליף שיקול דעתם של בכירי העירייה בשיקול דעתו שלו. מתחם הסבירות 30. משהגעתי לכלל מסקנה כי טרם נכרת חוזה בין העותר לבין העירייה, וכי החשב המלווה היה מוסמך לא לאשר התקשרות עימו, הרי שכל שנותר לבחון הינו שיקול דעתו של החשב המלווה, עליו כבר נאמר דלעיל כי לא היה נגוע בשיקולים זרים או בחוסר תום לב. 31. הלכה פסוקה היא כי הביקורת השיפוטית מתמצה בבדיקה האם החלטת הרשות נתקבלה ללא משוא פנים, בלא הפלייה, כשהיא מושתתת על טעמים ענייניים וללא שיקולים זרים ואם מצויה היא בתחום הסבירות (בג"צ 4769/95 מנחם רון נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 269; בג"צ 1/81 ויקי שירן נ' רשות השידור, פ"ד לה(3) 365, 378; בג"צ 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, 453-454 ; י' זמיר, הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו) בעמ' 763-771). 32. בית משפט זה אינו שם שיקול דעתו במקום שיקוליה של הרשות. כל שיש לבחון הינו האם החלטת החשב המלווה שלא להתקשר בחוזה עם העותר, הינה במסגרת ההחלטות הסבירות אותן יכול היה לקבל בנסיבות העניין, או בלשון אחרת במסגרת "מתחם הסבירות". אין נפקא מינה אם בית המשפט היה מגיע להחלטה שונה. לא מצאתי בהחלטה זו משום סטייה מהותית ממתחם הסבירות המצדיקה המרת שיקול דעתו של החשב המלווה בשיקול דעתו של בית משפט זה. הבטחה שלטונית וחוק השליחות, התשכ"ה - 1965 33. העותר טוען כי מכתבו של ראש העיר אליו מהווה הבטחה שלטונית המחייבת את העירייה. לחילופין, ראש העיר והמועצה מהווים שלוחה של העירייה ועל כן זו אחראית, כשולח, להתחייבות שעשו מי מטעמה ומשותקת היא לטעון כנגדה. 34. אין בטענות אלו, אשר נטענו בחצי פה, כל ממש. הן נועדו לעקוף את הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות, ולאור תכליתו והיותו הסדר ספציפי, יש לדחותן (על עקיפת הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות ראה עוד גולדמן, בעמ' 388, שם-אור, בעמ' 567). 35. בסיום אפנה את תשומת הלב לכך כי עקב מצבה הכלכלי של העירייה מונתה ועדת חקירה לפי סעיף 144 לפקודת העיריות שתפקידה להסיק מסקנות בדבר השאלה האם ראש העיר והמועצה עשויים למלא תפקידם כראוי. דו"ח ועדת החקירה לשר הפנים, מתאריך 17.8.04, אינו מחמיא לראשי העירייה; לעירייה אין מנכ"ל, הגזבר לא גילה בקיאות מניחה את הדעת בנתונים כספיים, מבקר העירייה אינו מבצע ביקורת למעלה משנה בשל הוראת הגזבר שלא לשתף עימו פעולה והיועצת המשפטית של העירייה העידה כי פחת באופן משמעותי השימוש בשירותיה. מצטיירת איפוא תמונה לפיה נבחרי ומנהלי העיר אינם יכולים לצלוח בכהונתם זו, נוכח השינויים הדרסטיים והטלטלות אותן על העירייה לעבור בדרך להגשמת מטרותיה לצאת מגרעונה. ועדת החקירה אף המליצה לשר הפנים להורות על פיזורה של מועצת העירייה והעברת ראש העיר מתפקידו, ולמנות תחתיהם ועדה קרואה מקצועית שתביא להבראתה של העירייה [ראו דוח ועדת החקירה, נספח (ח) להודעת החשב המלווה מיום 26.12.04]. ממצאים אלה מחזקים ונותנים גיבוי למסקנות החשב המלווה, גם לעניינו של העותר כאן. סוף דבר 36. דין העתירה להדחות. 37. העותר ישא בהוצאות וכן בשכר טרחת עורך דינה של העירייה בסכום של 20,000 ₪ בצרוף מע"מ. כן ישא העותר בהוצאות ובשכר טרחת עורך דין החשב המלווה בסכום של 15,000 ₪. כל הסכומים ישאו הפרשי ריבית והצמדה כחוק מיום מתן פסק דין זה ועד לתשלום בפועל. חוזהשירותים משפטייםהסכם למתן שירות