להלן סקירה מקיפה בנושא שחרור על תנאי: סוגיית שחרורו של אסיר ברישיון ממאסר בו הוא נושא, הוסדרה עד לשנת 2002 בפקודת בתי הסוהר. סעיף 28 לפקודה אפשר לאסיר להשלים את תקופת המאסר שנותרה לו שלא במסגרת בית הסוהר, אלא בהיותו מתהלך חופשי, ובלבד שיקיים את תנאי הרישיון, ובלשון החוק: אסיר שנידון למאסר לתקופה העולה על ששה חודשים והשלים בהתנהגות טובה מחצית מהמאסר שעליו לשאת, רשאית וועדת השחרורים ליתן לו רישיון להתהלך חופשי, וכל עוד הרישיון בתוקפו לא ייאסר מכוח אותו גזר דין. סעיף 29 לפקודה הסמיך את וועדת השחרורים לבטל את הרישיון או לשנותו, והיא הייתה מתבקשת לעשות זאת כאשר הפר האסיר את תנאי הרישיון, וביניהם זה המחייב אותו להימנע מלעבור עבירות בתקופת הרישיון. את הוראתו של סעיף 29 השלים סעיף 29א לחוק: "29א. (א) ועדת שחרורים או שופט כאמור בסעיף 32 רשאים להורות, לפי סמכויותיהם, אף לאחר תום תקופת הרשיון, כי בעל הרשיון ישא את יתרת ענשו כאילו לא ניתן הרשיון (להלן - ביטול למפרע), אם ראו כי עבר עבירה או הפר תנאי אחר מתנאי הרשיון בתוך תקופת הרשיון; הורו כך - יראו את הרשיון לענין סימן זה כרשיון שבוטל". באשר למשמעות ביטולו של הרישיון קבע סעיף 34 לפקודה כי מי שרשיונו בוטל ישא את יתרת עונשו לאחר שישא כל עונש אחר שהוטל עליו בעד העבירה או המעשה שבגללם בוטל רשיונו, וההוראות בדבר שחרורים מעונש יחולו כאילו נידון האדם לתקופה המצטברת הזאת. סיכום הוראות החיקוק שצוטטו עד כה מלמד, כי סמכותה של וועדת השחרורים על פי לשון הפקודה היתה מוגדרת: לבטל את הרישיון או להימנע מכך. משהחליטה הוועדה לבטל את הרישיון, לא ניתנה לה סמכות להורות כי האסיר ישוב וישא בחלק מעונשו בלבד, שהרי לשונו של סעיף 34 ברורה: "ישא את יתרת עונשו" ולא פחות מכך. לאחר שוועדת השחרורים מבטלת את רשיונו של האסיר להתהלך חופשי, חייב הוא לרצות את עוונו - תקופת מאסר בשיעור התקופה שנותרה מתקופת מאסרו המקורית ביום שחרורו על פי הרשיון אין וועדת השחרורים מוסמכת לבטל את מקצת תקופת הרשיון. ביום 1.1.2002 נכנס לתוקף חוק שחרור על-תנאי ממאסר, אשר קבע כי שחרורו של אסיר מותנה בכך שהוא לא יעבור בתקופת התנאי עבירת עוון או פשע נוספת (סעיף 13(א) לחוק), וסעיף 20 לחוק עוסק במי שלא עמד בתנאי זה: א. אסיר ששוחרר על-תנאי ועבר עבירה נוספת בתקופת התנאי, תבטל הוועדה את שחרורו ותחייבו לשאת מאסר שאורכו כאורך תקופת התנאי. ב. על אף הוראות סעיף קטן (א), הוועדה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להחליט, מנימוקים שיירשמו, על המשך השחרור בתנאים שנקבעו על ידה או בתנאים אחרים שתקבע, ובלבד שלא הוטל על האסיר עונש מאסר בשל העבירה הנוספת שעבר בתקופת התנאי; החליטה הוועדה כאמור, תחל לגבי המשוחרר תקופת תנאי חדשה; לעניין זה, "תקופת תנאי חדשה" - תקופה שתחילתה ביום ההחלטה על המשך השחרור ואורכה כאורך תקופת התנאי; החלטת הוועדה על המשך שחרורו על-תנאי של אסיר לפי הוראות סעיף קטן זה תינתן, לגבי אותו אסיר, פעם אחת בלבד. ג. על אף הוראות סעיף קטן (א), הוועדה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להורות כי אסיר ששחרורו בוטל לפי הוראות סעיף קטן (א), ישוב לשאת מאסר לתקופה קצרה מאורך תקופת התנאי, אולם לא פחות ממחציתה; הורתה הועדה כאמור - תהיה תקופת המאסר שהאסיר לא נשא, לפי הוראות הוועדה, תקופת תנאי, שתחל עם שחרורו של האסיר מתקופת המאסר שנשא ותצטבר לכל תקופת תנאי אחרת שלו. ד. הורשע אסיר ששוחרר על-תנאי בעבירה נוספת שעבר בתקופת התנאי ובוטל שחרורו על-תנאי, ישא את יתרת המאסר שעליו לשאת בשל ביטול שחרורו על-תנאי לפני ובמצטבר לכל עונש אחר שהוטל עליו בשל העבירה הנוספת". בגדרו של החוק (סעיף 48) נקבעו הוראות מעבר וזו לשונן: "48. (א) אסיר המשוחרר ברישיון ערב תחילתו של חוק זה, לפי הוראות סעיף 28 לפקודת בתי הסוהר, יראו אותו כאילו שוחרר על תנאי לפי הוראות חוק זה, בתנאים שנקבעו ברישיונו ובתנאים האמורים בסעיף 13(א), (ג) ו-(ד) ויראו ברישיון שניתן לו לפי הפקודה האמורה - כרישיון לפי סעיף 14". (ההדגשה הוספה). השינוי הבולט שהביא עמו החוק החדש הוא בכך שאסיר ששוחרר על-תנאי וביצע עבירה נוספת, שוב אין לוועדה, ככלל, סמכות להימנע מלבטל את רישיונו ועליה לחייבו לשאת בתקופת מאסר כאורך תקופת התנאי. מגמה זו של צמצום בסמכות הוועדה, מבטאת את כוונתם של יוזמי החקיקה כפי שהדבר קיבל ביטוי בדברי ההסבר להצעת החוק: החוק המוצע מבחין בין ביצוע עבירת עוון או פשע לבין הפרת תנאי שחרורו אחרים, בהם מותנה השחרור על-תנאי. לעניין ביצוע עבירות עוון או פשע, מצמצם החוק המוצע את סמכותה של הועדה שלא לבטל שחרור על תנאי באופן שסמכות זו ניתנה לה רק מנימוקים מיוחדים ורק פעם אחת לגבי כל אסיר. הטעם לכך הוא שאסיר אשר ביצע עבירת עוון או פשע במהלך תקופת שחרורו על תנאי, הוכיח לכאורה כי הוא מסכן את שלום הציבור ובטחונו, ולפיכך בהיעדר נסיבות מיוחדות, אין עוד הצדקה לשחרורו על-תנאי. עם זאת לכלל הקבוע בסעיף 20(א) נקבעו חריגים: א. ניתן להורות בנסיבות מיוחדות על המשך השחרור בתנאים שנקבעו בעבר או שייקבעו על ידי הועדה, ובלבד שהאסיר לא נדון למאסר נוסף בגין העבירה החדשה שביצע. ב. שיקול הדעת האמור אינו חל על מי שנדון למאסר בגין העבירה הנוספת, אולם בנסיבות מיוחדות רשאית הוועדה להורות כי האסיר ישא בתקופת מאסר לתקופה קצרה מתקופת התנאי, ובלבד שלא תפחת ממחציתה. ביום כניסתו של החוק לתוקף התהלכו חופשי אסירים שזכו לרישיון-חופש על פי הפקודה. ביחס לאסירים אלה שרישיונם טרם הסתיים ביום 1.1.2002 נדרש המחוקק להכריע בשאלת הדין שיחול עליהם בעתיד. הוא היה רשאי להורות כי הדין הישן (הפקודה) יחול גם להבא על אסירים אלה, ואז היה נוצר מצב בו על אותה קבוצת התייחסות (אסירים) יחולו דינים שונים. האפשרות האחרת היתה החלתו של החוק החדש, החלה אקטיבית, על כל קבוצת ההתייחסות. למסקנה זו מובילה בראש ובראשונה לשון החוק. סעיף 48(א) מבהיר, ובלשון שאין ברורה ממנה, כי אסיר המשוחרר ברישיון ערב תחילתו של חוק זה לפי הוראות סעיף 28 לפקודת בתי הסוהר, יראו אותו כאילו שוחרר על תנאי לפי חוק זה. את הוראתו של סעיף 48(א) משלים סעיף 39 לחוק אשר ביטל את הסעיפים 28 עד 34 לפקודה, וכן את החוק לשחרור מוקדם של אסירים (תיקוני חקיקה), התשס"א-2001, וסעיפים 49 עד 51 לחוק העונשין, התשל"ז-1977. בכך נתן המחוקק ביטוי לכוונתו שלא לבצע מעשה הכלאה של חוקים, אלא להחליף את ההסדר הישן בהסדר חדש. מאסרשחרור מוקדם מהכלאשחרור על תנאי