העותרת מפעילה גן אירועים. עניינה של העתירה בהחלטה הדוחה את בקשת העותרת לשינוי יעוד, שינוי הנדרש כדי לאפשר לה להמשיך להפעיל במקום גן אירועים. העתירה היא כנגד החלטת המשיבה 1, ועדת העררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן גם: המועצה הארצית או ועדת הערר) לאשר את החלטת המשיבה 2, הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן גם: הועדה המחוזית) מיום 26.7.04 (להלן: ההחלטה). ההחלטה היא לא להפקיד את תכנית הצ/258/4/1 החלה על מקרקעין בבעלות העותרת, שעניינה שינוי יעוד המקרקעין מקרקע חקלאית ל"חקלאי מיוחד", אשר יאפשר לעותרת להפעיל במקרקעין גן אירועים (להלן:" התכנית). 1. רקע עובדתי ותכנוני התכנית נשוא עתירה זו מתייחסת לבעיה תכנונית עקרונית הנוגעת לגני אירועים באזור המרכז. בנושא זה ניסחה הועדה המחוזית מחוז מרכז, ביום 14.3.05, מסמך מדיניות (להלן: מסמך המדיניות). על הרקע להוצאת מסמך המדיניות עמדו המשיבות 1 ו-2 בתגובתן לעתירה כדלקמן (ס' 78 לתגובה): "בסוף שנת 2004, לאחר שבמהלך שנה זו, הוגשו לועדה המחוזית מספר תוכניות ובקשות לשימושים חורגים לגני אירועים ולאחר שהועדה דנה בבקשות אלו ובמהלך הדיונים התחדד הקונפליקט שבין רצון היזמים להקים גני אירועים בשטחים פתוחים לבין הצורך בשמירה על שטחים אלו, החליטה הועדה המחוזית כי לצד הצורך בנקיטת הליכים כנגד גני אירועים הפועלים בניגוד לחוק, תבחן את הנושא מבחינה תכנונית ותגבש כללים מפורטים באשר למיקומו הראוי של שימוש זה". העותרת הינה חברה פרטית והבעלים של המקרקעין הידועים כחלקה 15 בגוש 8034, בשטח של כ-19 מ"ר הממוקמים בסמוך לכביש מס' 4, בין צומת קדימה לצומת אילנות אשר בשרון (להלן: המקרקעין). תכנית המתאר המחוזית החלה על המקרקעין נשוא התכנית הינה תמ"מ 21/3, על פיה מדובר במקרקעין ליעוד "חקלאי/ נוף כפרי פתוח". בנוסף, חלה על המקרקעין תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - תמ"א 35, אשר נכנסה לתוקף לאחר הדיון בועדה המחוזית. בתמ"א 35 מסומן המקרקעין כ"מרקם משולב שמור", אשר מטרתו על פי דברי ההסבר הינה "לאחד ברצף ערכי טבע, חקלאות, נוף, התיישבות ומורשת תוך יצירת שדרה ירוקה מצפון לדרום וחיצים פתוחים לאורך ערוצי נחלים ראשיים במרכז הארץ ופיתוח זהיר באזורי הפריפריה". מטרת התכנית נשוא עתירה זו הינה כאמור שינוי יעוד המקרקעין ל"חקלאי מיוחד" לצורך הפעלת גן אירועים במקום. בפועל הוקם על גבי המקרקעין, עובר להגשת התכנית, מבנה המשמש כגן אירועים. בגין שימוש חורג זה תלוי ועומד כנגד העותרת כתב אישום. מאחר והמבנה הוקם מכוח היתרי בניה לחממות, לא הוצא כנגדו צו הריסה. העותרת פעלה לקבלת היתר לשימוש חורג. הועדה המקומית החליטה להמליץ לועדה המחוזית על קבלת בקשת העותרת להיתר לשימוש חורג, אך על החלטה זו הוגש ערר. ועדת הערר סברה כי מתן היתר לשימוש חורג אינה הדרך הראויה להסדרת השימוש במקרקעין למטרת גן אירועים וכי מן הראוי שהנושא יוסדר בתב"ע. נוכח האמור, בשנת 2004 הגישה העותרת למשיבה 3, הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" (להלן גם: הועדה המקומית) את התכנית נשוא העתירה. לאור המלצת הועדה המקומית, הועברה התכנית לדיון בועדה המחוזית, וזו החליטה ביום 26.7.04 שלא להפקידה. להלן בתמצית נימוקי הועדה המחוזית להחלטתה (נספח א1' לעתירה): השימוש כגן אירועים אינו כלול בשימושים המותרים על פי תמ"מ 21/3; התכנית אינה משתלבת ברצף לפיתוח קיים; הצמידות של המקרקעין לתחנת דלק אינה עונה על העקרון של פיתוח צמוד דופן לפיתוח קיים, שכן אין לראות בתחנת הדלק כמוקד פיתוח אלא כמתקן שירות; המקרקעין נשוא התכנית מצויים בסמוך לכביש מס' 4 המיועד להרחבה בעתיד, ואישור התכנית עשוי להגביל את האפשרות של הרחבת הכביש; התכנית מבקשת להכשיר בדיעבד עבירות על חוק התכנון והבניה. הועדה המחוזית הדגישה בהחלטתה כי השיקול העיקרי שלא לאשר את התכנית, הינו כי התכנית אינה עונה על העקרון של פיתוח צמוד דופן כנדרש, על פי פרשנותה, בתמ"מ 21/3. לאור האמור, אתמקד בשיקול זה. מה עוד שלענין הכשרת עבירות על חוק התכנון והבנייה, פעלה העותרת על פי הנחיות הועדה המקומית. על החלטת הועדה המחוזית הוגשו למועצה הארצית שני עררים בהתאם להוראות סעיף 110(א) (2)(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). ערר מס' 31/04 אשר הוגש על ידי העותרת; וערר מס' 32/04 אשר הוגש על ידי המשיבה 4, המועצה המקומית קדימה-צורן (להלן גם: המועצה המקומית). ביום 11.6.06 החליטה המועצה הארצית לדחות את עררה של העותרת. השיקול לפיו אין לעודד עבריינות על חוק התכנון והבניה, הובא בחשבון על ידי המועצה הארצית בדחותה את הערר, אולם לא היה זה השיקול העיקרי בבסיס החלטתה (נספח א' לעתירה). רוב חברי ועדת הערר סברו כי השאלה המרכזית היא, האם יש לראות בשטח התכנית כשטח המהווה המשך רציף וצמוד דופן לשטח המיועד לפיתוח המצוי במרחק כ- 200 מ' ממנו. ועדת הערר ביססה החלטתה בין היתר על הגדרת המונח "צמוד דופן" בתמ"א 35 , כדלקמן: "בהמשך ישיר לשטח המיועד לפיתוח או לבינוי, לפי העניין, למעט צמוד דופן למבנה בודד או למקבץ מבנים בודדים שאינם מצויים בהמשך רציף לשטח המיועד לפיתוח או לבינוי", והכריעה כך (עמ' 3-4 להחלטה - נספח א' לעתירה): "...על פי המפות שהונחו לפנינו על פי תכנית 21/3 מצויה התכנית בצמידות ל"שמורת נוף". איננו מקבלים את טענת העוררים כי יש לראות בגן אירועים המשך טבעי ל"שמורת נוף... איננו נוטים לראות במרחק של 200 מטר במקרה הנדון כ"המשך ישיר" לשטח המיועד לבינוי. המשך ישיר כשמו כן הוא ובמקרה הנדון אין לעשות "הנחות" באופן בו אנו מפרשים אותו... אנו גם סבורים כי גן אירועים לא יכול להיות צמוד דופן למגורים וגם מן הטעם הזה יש הצדקה בדחיית התכנית ". החלטת המועצה הארצית התקבלה ברוב קולות חברי הועדה, כנגד דעתו החולקת של חבר הועדה, מר אשר שולמן (להלן: שולמן). ביום 18.6.06 הגיש שולמן בקשה לערור על ההחלטה מכוח סמכותו שבסעיף 6(ב) לחוק (נספח ב3 לעתירה). ביום 19.7.06 הסיר שולמן את בקשתו לערור (נספח ב4 לעתירה). בסופה של השתלשלות עניינים זו הגישה העותרת את העתירה שלפני כנגד החלטות הועדה המחוזית והמועצה הארצית. הסעד העיקרי המבוקש בעתירה הינו ביטול החלטת הועדה המחוזית. הסעד החלופי שמבקשת העותרת מתייחס לתמ"א 35 שאושרה כאמור לאחר שניתנה החלטת הועדה המחוזית ולפני הדיון בערר במועצה הארצית - העותרת מבקשת כי בית המשפט יורה לועדה המחוזית לבחון האם נתקיימו תנאי סעיף 6.1.3 בתמ"א 35 הנ"ל, שבהתקיימם ניתן להפקיד את התכנית אף אם אינה צמודת דופן לשטח המיועד לבינוי. 2. המסגרת המשפטית כמפורט לעיל, השיקול העיקרי שהביא להחלטות בדבר אי אישור התכנית נוגע לדרישה לרצף לפיתוח קיים ולהימנעות מפגיעה באופיו של הנוף הכפרי הפתוח. יתר השיקולים שנשקלו על ידי ועדות התכנון - הצורך שלא לעודד עבריינות על חוקי התכנון והבנייה והצורך שלא להגביל את התכנון העתידי של כביש מס' 4 - כעולה מההחלטות, היוו חיזוק ותמיכה למסקנה שהתחייבה ממילא מכוח פרשנות הוראה 7.5.2 לתמ"מ 21/3. הועדה המחוזית פירשה את הדרישה לרצף לפיתוח קיים וקבעה כי התכנית אינה עונה עליה שכן המקרקעין נשוא התכנית אינו "צמוד דופן" לאזור המיועד לפיתוח. המועצה הארצית אישרה את הפרשנות, בין היתר לאור היותה תואמת את הגדרת המונח "צמוד דופן" בתמ"א 35, ונוכח כך שהיא מתיישבת עם העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות של הועדה המחוזית בנושא. העותרת טוענת לפגמים בהליך המינהלי המצדיקים את התערבות בית המשפט בהחלטות המשיבות 1-2. הטענה היא כי ההחלטות התקבלו מבלי שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים. שכן, השיקול בדבר צמידות דופן מהווה שיקול אחד מבין יתר השיקולים שהיה על ועדות התכנון לשקול. הועדות התעלמו מהבעיה העקרונית הנוגעת להקמת גני האירועים. עוד טוענת העותרת כי הפרשנות שייחסה הועדה המחוזית למונח "צמוד דופן" הינה שרירותית, אינה מותאמת לנסיבות המקרה, מתעלמת מהמורכבות התכנונית ומהבעיה העקרונית ביחס לגני אירועים, ומשכך ההחלטה אינה סבירה. בהקשר זה טוענת העותרת כי מסמך המדיניות אשר נוסח על ידי הועדה המחוזית אינו מחייב לעניין הפרשנות הנכונה של תמ"מ 21/3, ויש בו כדי לתמוך בכך שועדות התכנון כבלו את שיקול דעתן מראש. הועדה המחוזית והמועצה הארצית טוענות כי החלטותיהן שלא להפקיד את התכנית הן החלטות מקצועיות סבירות אשר לא נפל בהן כל פגם המצדיק את התערבות בית המשפט. הועדה המקומית, אשר המליצה לועדה המחוזית על אישור התכנית, תומכת בעמדת העותרת ובהפקדת התכנית. לטענתה, לאור טיבו וטבעו של גן אירועים, ובעיקר נוכח מגבלות אקוסטיקה, מיקומו של המקרקעין נשוא התכנית בריחוק מסוים מאזור מגורים הינו ראוי. הרשות המקומית, שהגישה גם היא ערר על החלטת המועצה הארצית ועררה נדחה, תומכת בעתירה וסבורה כי התכנית ראויה לפחות לדיון לגופו של עניין במוסדות התכנון. לטענתה, היות והמקרקעין נשוא התכנית מצויים באזור מפותח בפועל ולמעשה "כלואים" בין אזור בנוי לכביש מס' 4, ומאחר והמקרקעין כבר מחוברים לתשתיות והגישה אליהם נוחה, אין כל סבירות לפרשנות מחמירה של המשיבות 1 ו-2 להוראות תמ"מ 21/3. כפי שיפורט להלן, הועדה המחוזית והמועצה הארצית לא התייחסו בהחלטותיהן לשיקולים מרכזיים הרלוונטיים להכרעה בעניין התכנית, אף לא לשיקולים הקבועים בתמ"מ כעקרונות שעל ועדות התכנון לשקול בבואן להכריע בשינוי יעוד של שטח חקלאי או פתוח. התעלמות ועדות התכנון משיקולים רלוונטיים בלטה גם במסגרת הפרשנות של ועדות התכנון לדרישה בתמ"מ 21/3 לרצף לפיתוח קיים או צמידות דופן. 3. השיקולים בבסיס ההחלטות סעיף 7.5.2 (4) לתמ"מ 21/3 מפרט את העקרונות שעל מוסד התכנון לשקול בבואו לאשר תכנית החלה על שטח ליעוד "חקלאי/ נוף כפרי פתוח", וזאת בין יתר השיקולים הרלוונטיים, כדלקמן: "מוסד תכנון הדן בתכנית ביעוד זה ישקול, בין יתר שיקוליו, את התכנית על פי העקרונות הבאים: רצף לפיתוח קיים; הימנעות מפריצת דרכים חדשות; נגישות לתשתיות קיימות כגון מים, ביוב וחשמל; העדר פגיעה באופיו של הנוף הכפרי הפתוח". השיקול בדבר רצף לפיתוח קיים, מהווה, אם כן, שיקול שעל הועדה המחוזית לשקול, מבין יתר השיקולים הרלוונטיים בכלל, ואלו המפורטים בסעיף 7.5.2 (4) לתמ"מ 21/3 בפרט. מהחלטת הועדה המחוזית עולה כי השאלה האם התכנית מהווה רצף לפיתוח קיים מהווה שיקול מכריע אם לא בלעדי בהחלטתה. עוד עולה כי הועדה לא שקלה את יתר השיקולים המפורטים בסעיף, אשר על פי דעת המיעוט יש בהם כדי לתמוך באישור התכנית: "בנוגע לעקרון פיתוח צמוד דופן, קשה להתעלם מהתוואי הקיים באזור קדימה. ראשית, בין הקרקע שבתכנית ליישוב מפרידה חלקה אחת בלבד שמעליה ממוקם קו מתח גבוה, המונע כל פיתוח קרקע מתחתיו (פרוזדור חשמל). המרחק בין פרוזדור החשמל לקו תחילת המגורים הוא כ- 100 מ', ובין פרוזדור החשמל לתחילת גן האירועים הוא כ- 25 מ'. שנית, הגישה לגן אירועים אינה חוצה שטח פתוח אלא נסמכת על דרך סטטוטורית קיימת. מכיוון שמגבלות אקוסטיקה מונעות הקמת גן אירועים בסמיכות קרובה מדי לאזורי מגורים. המרחק בו ממוקם גן האירועים נשוא הערר נמצא במרחק אופטימלי. זאת בהסתמך על ממצאי בדיקה אקוסטית שהוגשו בפני. יתרה מזאת. כאשר בוחנים את העקרון פתוח צמוד דופן יש לשים דגש להבדלים שבין מצבים שונים. מחד, מצב בו מתוכנן אזור התעשיה בצמוד לאזור מגורים, ומנגד מצב בו מתוכנן גן אירועים בצמוד לאזור מגורים (או תעשיה) איננו זהה". לשיקולים אלו אין כל התייחסות בהחלטת הועדה המחוזית, על אף המשקל הרב שמייחסת הועדה המחוזית בהחלטתה לעקרונות הקבועים בסעיף 7.5.2 (4). החלטת המועצה הארצית מתעלמת גם היא כליל הן מהשיקולים והן מהחובה של רשויות התכנון לשוקלם. יש לציין כי שיקולים אלו נדרשה הועדה המחוזית לשקול גם מכוח סעיף 7.5.2 (5) לתמ"מ 21/3 המפרט את השיקולים שעל מוסד התכנון לשקול , בין יתר השיקולים הרלוונטיים, במקרה בו מדובר באישור במבנה קיים: "מוסד תכנון הדן בשימוש או בהרחבה של מבנה היסטורי קיים יתייחס, בין השאר, לנושאים הבאים: תוספת בניה למבנה היסטורי קיים תיבחן על פי התוספת הרביעית לחוק; המבנה קיים כדין; ניתן מענה לחיבור למערכות תשתית, לרבות לקו מים, למערכת סילוק שופכין ונגישות תחבורתית; ננקטו האמצעים למניעת מטרדים סביבתיים, לרבות רעש". המועצה הארצית גם התעלמה מקיומה של בעיה תכנונית מהותית ביחס להקמת גני אירועים באזור המרכז. עמד על כך חבר הועדה שולמן, אשר החזיק כאמור בדעת המיעוט: "אני סבור כי הגיעה העת שהמועצה הארצית תסמן קו מנחה ודרך, כיצד כן ניתן להתמודד עם מכת המדינה של גני האירועים במחוז המרכז. תפקידו של מוסד תכנון הוא ליצור פתרונות תכנוניים ולא להעניש את מי שפעל בהיעדר פתרון תכנוני. מחובתנו להבין, כי קיים צורך תכנוני אמיתי במחוז המרכז, בגני אירועים פתוחים שהם צרכני שטח גדולים. מצד שני, מכיוון שגני האירועים הללו משמיעים רעש רב, קיימת בעיה שלא ניתן להצמיד אותם ליישובים קיימים. לכן, הפתרון חייב להיות שמצד אחד, גני אירועים כאלה יוקמו במקומות אליהם כבר יש תשתיות סלולות ולא נצטרך לפגוע בשטחים הפתוחים וליצור כבישים חדשים, קווי חשמל חדשים, ביוב וכו'. מאידך, שגן האירועים לא יפריע ליישוב ולא יהיה צמוד מדי אליו. לדעתי, גן האירועים הספציפי בערר זה, הוא מקרה קלאסי לאיזון הנדרש. אם לא במקום כזה יאושר גן אירועים, איננו יודעים איפה ראוי לאשרו". כאמור וכפי שיפורט להלן, השיקולים בדבר קיומן של תשתיות ודרך גישה לגן האירועים היו צריכים להיות לפני הועדה המחוזית בפרשנותה את הדרישה לרצף לפיתוח קיים, שהינו כעולה מהוראות תמ"מ 21/3, עקרון יחסי שיש לאזן עם צרכי פיתוח. 4. פרשנות הועדות לעקרון בדבר "רצף לפיתוח קיים" כאמור, השאלה שעמדה במרכז הדיון בועדות היתה האם העקרון של רצף לפיתוח קיים מתקיים במקרה זה. הועדות קבעו כי על מנת שיתקיים רצף לפיתוח קיים נדרשת צמידות דופן, כאשר מרחק של 200 מ' אינו עונה על דרישה זו. הועדות ביססו פרשנות זו על הגדרת המונח "צמוד דופן" בתמ"מ 21/3 ובתמ"א 35. תמיכה נוספת לפרשנות שאימצו הוועדות למונח "צמוד דופן" מצאו הועדות בכך ששימוש של "גן אירועים" אינו כלול ברשימת השימושים והתכליות הקבועה בתמ"מ לשטח לייעוד "חקלאי/ נוף כפרי פתוח". המועצה הארצית ציינה כי החלטת הועדה המחוזית מתיישבת עם העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות של הועדה המחוזית בנושא: "ברור כי במועד שבו יצאה החלטת הוועדה המחוזית היו לנגד עיניה העקרונות המנחים כפי שהם באים לידי ביטוי במסמך המדיניות". מקום בו מדובר בפרשנות חיקוק על ידי רשות מינהלית, אין די במבחן הסבירות, כפי שנקבע בבג"ץ 869/92 זוולי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש עשרה, פד"י מו (2) 692, עמ' 702-703: "אין זה מספיק כי פירוש, הניתן על-ידי אורגן ממלכתי - שר, יועץ משפטי לממשלה, שופט המכהן כיושב-ראש ועדה שלטונית וכל אורגן ממלכתי אחר - הוא סביר. על השופט להשתכנע, כי זהו גם הפירוש הנראה לו עצמו". פרשנות הועדה המחוזית להוראות תמ"מ 21/3, גם אם היא סבירה, אינה מחייבת את בית המשפט הנדרש לבחון את הפרשנות על פי כללי הפרשנות המקובלים. א. פרשנות על פי ההגדרות בתכניות החלות על המקרקעין בתמ"מ 21/3 אין דרישה לצמידות דופן. הדרישה המופיעה בסעיף 7.5.2 (4) לתמ"מ 21/3 הינה דרישה כללית לפיה על הועדה המחוזית לבחון, בין יתר השיקולים, קיומו של רצף לפיתוח קיים. למרות זאת, הועדה המחוזית והמועצה הארצית התיחסו לדרישת הסעיף כדרישה דווקנית ובלתי מתפשרת לקיומו של "עקרון צמידות הדופן", ובין היתר ביססו החלטתן על הגדרת המונח "שטח רצוף וצמוד דופן" בסעיף ההגדרות בתמ"מ 21/3, שהינו כדלקמן: "המשך רצוף וצמוד דופן לשטח המיועד לפיתוח". ככל שהגדרה זו רלוונטית לדרישת סעיף 7.5.2 (4) לתמ"מ, הרי שלשון ההגדרה אינה מלמדת כי הדרישה היא לצמידות מוחלטת. הדרישה לרצף לפיתוח קיים או לצמידות דופן נועדה שלא לפגוע באופיו של השטח הפתוח. סעיף 4.4 לתמ"מ 21/3 מפרט את העקרונות הכלליים ביחס לשטחים פתוחים שביסוד התכנית. סעיף 4.4.1 (1) קובע: "התכנית מצביעה על ניצול מיטבי של הקרקע תוך איזון בין צרכי הפיתוח לבין השטחים הפתוחים למען הדורות הבאים והדור הנוכחי כאחד" (ההדגשה שלי - מ.א.ג.). סעיף 4.4.2 (2) מוסיף לעניין דרכים בשטחים פתוחים כך: "מוסד תכנון הדן בתכנית לדרך או בתכנית הגובלת או סמוכה לדרך בשטחים שייעודם: אזור נחל וסביבותיו, אזור חקלאי/ נוף כפרי פתוח, יער, גנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף יהיה רשאי לדרוש גם סקר חזותי המתייחס לאמצעים ולהגבלות הדרושים לשמירת הנוף הנשקף מהדרך ולשילוב חזותי של הדרך עם סביבתה". הנה כי כן, מהוראות תמ"מ 21/3 עולה כי תכליתה לאזן בין צרכי הפיתוח לבין שמירה על השטחים הפתוחים. שמירה על אופיו של השטח הפתוח הינו אם כן אינטרס יחסי ולא מוחלט, אשר חובה על ועדות התכנון, לשקול אל מול צרכי הפיתוח הספציפיים הבאים לידי ביטוי בתכנית. בנסיבות אלו, פרשנות הדרישה לרצף ולצמידות דופן לפיתוח קיים, חייבת להתבסס על מכלול הצרכים אותם נועדה התכנית לשרת ועל מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכלל זה, השיקולים בדבר קיומה או אי קיומה של תשתית קיימת, הצורך בסלילת דרכים לתחבורה, הפוטנציאל למטרד סביבתי, היקפה של הבעיה התכנונית, קיומן של חלופות תכנוניות טובות יותר וכיו"ב. הועדה המחוזית ייחסה משקל מכריע ל"נזק" שייגרם לשטח הפתוח אם התכנית תאושר, בעוד שהתעלמה כליל מהתועלת ומהנסיבות המיוחדות המביאות לצמצום הנזק במקרה זה, וזאת כאשר הוראות תמ"מ 21/3 מחייבות את מוסדות התכנון לשקול בהחלטתן שיקולי נזק אל מול שיקולי תועלת, כאשר החלטתן אמורה לבטא איזון ראוי בין אלו. תמ"א 35 קובעת הוראות תכנון כלליות ביחס לשימור שטחים פתוחים. סעיף 6.1 לתמ"א 35 העוסק בעקרון בדבר "פיתוח צמוד דופן", קובע כי: "תכנית מתאר מחוזית לתוספת שטח לפיתוח תופקד רק אם תוספת השטח לפיתוח היא צמודת דופן לשטח בתחום אותו מרקם המיועד לפיתוח בתכנית מתאר מחוזית תקפה או בתכנית מתאר מחוזית כוללת מופקדת". עקרון זה נקבע גם בנוגע לתכנית מקומית, בסעיף 7.4.2: "תכנית מקומית במרקם שמור משולב המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הנו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתכנית תקפה". בסעיף ההגדרות בתמ"א 35, מוגדר המונח "צמוד דופן" כך: "צמוד דופן - בהמשך ישיר לשטח המיועד לפיתוח או לבינוי, לפי העניין, למעט צמוד דופן למבנה בודד או למקבץ מבנים בודדים שאינם מצויים בהמשך רציף לשטח המיועד לפיתוח ולבינוי". החלטת המועצה הארצית נסמכת על ההגדרה הקשיחה יותר לדרישת צמידות הדופן בתמ"א 35 לעומת ההגדרה בתמ"מ 21/3, אך מתעלמת מקיומו של סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, הקובע את התנאים בהתקיימם רשאי מוסד תכנון להפקיד את התכנית אף אם אינה צמודת דופן, כדלקמן: "על אף האמור בסעיפים 7.4.2 ו- 7.5.2, במקרים חריגים רשאי מוסד תכנון להפקיד תכנית מקומית הכוללת תוספת שטח לבינוי אף אם אינה צמודת דופן לשטח המיועד לבינוי באותו מרקם אם התקיימו התנאים הבאים: המטרות והשימושים של תוספת השטח לבינוי מחייבים את מיקומה בשטח הפתוח. התכנית תואמת לקבוע בתכנית מתאר מחוזית. מוסד התכנון שוכנע שהבינוי המוצע ובכלל זה שטחו, גובהו, ועיצובו משתלבים באופי הסביבה ואינם פוגעים בערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת וברציפות השטחים הפתוחים. הובטח קיומה של התשתית ההנדסית הנדרשת לצורך התכנית, לרבות נגישות. קבע מוסד תכנון בהוראות התכנית כי שימוש אחר במבנה, שלא למטרה ולייעוד שנקבעו, יהווה סטיה ניכרת. נימק מוסד תכנון את החלטתו. התקבל אישור המועצה הארצית". מכל מקום, כאמור, אין דרישה לצמידות דופן בתמ"מ 21/3, כי אם דרישה לקיומו ככל האפשר של רצף לפיתוח קיים. בנוסף, בדומה לתמ"מ 21/3, גם בתמ"א 35 עקרון השמירה על השטחים הפתוחים נקבע כעקרון יחסי. כך, סעיף 6.2 לתמ"א 35 קובע את עקרון השמירה על רצף שטחים פתוחים כדלקמן: "6.2.1 תכנית מתאר מחוזית לתוספת שטח לפיתוח תופקד רק אם התקיימו התנאים הבאים: נשמר ככל האפשר רצף השטחים הפתוחים בתוך אזור התכנון בו מצויה התכנית ובאזורי תכנון גובלים. התוספת ממוקמת, ככל האפשר, בשטחים שאינם בעלי רגישות נופית סביבתית גבוהה ואשר ערכם החקלאי שולי. 6.2.2 הוראות סעיף 6.2.1 יחולו בשינויים המחויבים גם על תכנית מקומית..." (ההדגשות שלי - מ' א' ג'). פרשנות הועדה המחוזית לדרישה לרצף לפיתוח קיים מתעלמת איפוא מכך שהעקרון של שמירה על רצף שטחים פתוחים בתכניות הרלוונטיות נקבעה כעקרון יחסי שיש לאזן אל מול צרכי הפיתוח. הועדה המחוזית התעלמה מצרכי הפיתוח הכלליים בקשר לגני אירועים ומהנסיבות המיוחדות למקרה זה בהן הפגיעה בשטחים הפתוחים היא פחותה נוכח קיומם של המבנים בפועל וכן קיומם של תשתיות ודרכים. ככל שהמועצה הארצית התבססה על ההגדרה של המונח "צמוד דופן" בתמ"א 35, הרי שהיה עליה לבחון האם לגבי התכנית מתקיימים התנאים בסעיף 6.1.3, אשר בהתקיימם לא קיימת דרישה לצמידות דופן. יתרה מזאת, הפרשנות שאומצה על ידי מוסדות התכנון לדרישת צמידות הדופן מביאה לתוצאה אבסורדית לפיה לעולם לא ניתן להקים גן אירועים בסמוך לאזור המיועד למגורים. המועצה ארצית קבעה זאת במפורש בהחלטתה, כדלקמן: "אנו גם סבורים כי גן אירועים לא יכול להיות צמוד דופן למגורים וגם מן הטעם הזה יש הצדקה בדחיית התכנית". היות ועל פי תמ"מ 21/3 נדרשת הצמדה לאזור המיועד לבינוי, התוצאה היא כי ניתן יהיה להצמיד גן אירועים רק לאזורי תעשייה. תוצאה זו סותרת את הוראות תמ"מ 21/3 המתירה להצמיד גן אירועים לאזור מגורים. המסקנה היא שהפרשנות של המונח צמוד דופן לא יכולה להיות אחידה לגבי כל המקרים. בעוד שייתכן והפרשנות של העקרון כדורש צמידות מוחלטת נכונה לגבי הצמדה לאזור תעשיה, בוודאי שפרשנות כזו אינה סבירה לעניין הצמדה לאזור מגורים. כאשר עסקינן בצמידות דופן לאזור המיועד למגורים, ההגיון מחייב מציאת פתרון אופטימלי, אשר מחד לא יאפשר קרבה רבה מדי לאזור מהגורים, ומאידך - לא יהיה רחוק ממנו באופן שיפגע ללא צורך בשטחים פתוחים. פרשנות הוראות התכניות חייבת, איפוא, להתבסס על הנסיבות הספציפיות של כל מקרה ומקרה. פרשנות כללית ואחידה שאינה מביאה בחשבון את כלל השיקולים הרלוונטיים והנסיבות הפרטניות, כפי שאומצה במקרה זה על ידי ועדות התכנון, עשויה להביא לתוצאות אבסורדיות. כפי שיפורט בהמשך הדברים, ניסוחו של מסמך המדיניות והתבססות עליו לעניין הפרשנות של הוראות התכניות החלות העל המקרקעין, מחזקים את המסקנה לפיה במקרה זה הועדה המחוזית והמועצה הארצית אימצו פרשנות כללית ואחידה במנותק מהנסיבות המיוחדות לתכנית הספציפית שהונחה לפניהן. ב. פרשנות לאור התכליות והשימושים המותרים במקרקעין התכליות והשימושים המותרים לשימוש באזור חקלאי/ נוף כפרי פתוח, המפורטים בסעיף 7.5.1, הינם: חקלאות; מיתקני ספורט ונופש; שטחים פתוחים; ייעור; נופש ותיירות למעט אכסון שיותר רק בצמוד ליישוב קיים; חניונים (קמפינג); דרכים וחניות; מסעדות ומזנונים; מיתקני תשתית; תחנות תדלוק. אחד מהשימושים המותרים במקרקעין הינו אם כן, נופש, תיירות ופנאי. סעיף 7.8.1 לתמ"מ 21/3 מפרט את התכליות והשימושים המותרים באזור נופש פנאי ותיירות, וקובע כי בין היתר מותר השימוש ל: "מסעדות, בתי קפה, אולמות שמחה". מכאן שהשימוש במקרקעין נשוא התכנית לצורך הקמת גן אירועים כלול בשימושים המותרים במקרקעין על פי תמ"מ 21/3. בהתאם לכך נקבע במסמך המדיניות כי: "באזורים אלו ניתן בעקרון למקם גן אירועים, אך זאת בכפוף לעקרונות שפורטו בסעיף 7.5.2 (4) להוראות תממ 21/3". הנה כי כן, קביעת הועדה המחוזית כי השימוש במקרקעין המיועד לחקלאי/ נוף כפרי פתוח לצורך הקמת גן אירועים אינו כלול בשימושים המותרים על פי תמ"מ 21/3, לא רק שמנוגדת ללשון התמ"מ, אלא מנוגדת גם לקביעותיה של הועדה המחוזית במסמך המדיניות שניסחה בנושא. עולה, אם כן, כי על פי הוראות תמ"מ 21/3 השימוש בשטח ליעוד חקלאי או פתוח לצורכי גן אירועים מותר עקרונית והועדה המחוזית מוסמכת לאשר אותו. בקובעה האם להתיר את השימוש כאמור, על הועדה המחוזית לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, ובפרט את השיקולים המפורטים בסעיף 7.5.2 (4). הועדה המחוזית במקרה זה, לא רק שלא שקלה את כל השיקולים המפורטים בסעיך 7.5.2 (4), אלא אף הסתמכה על שיקול שגוי, לפיו השימוש כגן אירועים אינו נכלל כביכול במסגרת השיקולים המותרים על פי תמ"מ 21/3, וזאת בניגוד ללשון התמ"מ ולקביעותיה היא עצמה. מכאן נלמד גם כי החלטת המועצה המחוזית סותרת בעניינים מסויימים את הקביעות במסמך המדיניות, וזאת בניגוד לקביעת המועצה הארצית כי החלטת הועדה המחוזית מתיישבת עם העקרונות שהותוו במסמך המדיניות. כאמור, מסמך המדיניות מצביע על פגמים נוספים בהחלטות הועדה המחוזית והמועצה הארצית. על כך להלן. ג. פרשנות בהתאם לעקרונות במסמך המדיניות כאמור, בתמ"מ 21/3 אין דרישה לצמידות דופן. הדרישה לצמידות דופן מופיעה בתמ"א 35, שקובעת חריגים לדרישה אשר לא נבחנו על ידי המועצה הארצית; וכן מופיעה הדרישה במסמך המדיניות. המועצה הארצית קבעה כי החלטת הועדה המחוזית מתיישבת עם העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות וכי מסמך המדיניות, על אף שנוסח לאחר מתן ההחלטה על ידי הועדה המחוזית, מהווה חלק בלתי נפרד ממנה. מסמך מדיניות פנימי של מוסדות התכנון, בוודאי ברמה המחוזית, אינו יכול לקבוע תנאי סף לאישור תכנית אשר אינם מופיעים בתכנית תקפה שאושרה כדין. ככל שמסמך המדיניות קובע כללים או עקרונות כלליים לפרשנות, הרי שמעמדו כמעמד כל פרשנות רשות מינהלית לחיקוק - אשר כאמור, לא די שפרשנות כזו תהיה סבירה, עליה להיות נכונה והיא ממילא אינה מחייבת את בית המשפט. מעבר לכך, עצם ניסוחו של מסמך מדיניות המתיימר לקבוע עקרונות אחידים לפתרון הבעיה הנוגעת להקמת גני אירועים באזור המרכז, הינו בעייתי נוכח ההכרח לבחון כל מקרה לגופו, ומעלה חשש לכבילת שיקול דעת ועדות התכנון מראש. בוודאי שלא ניתן להחיל את המסמך בדיעבד, ולקבוע לאחר מתן החלטה על ידי הועדה המחוזית כי הוא מהווה חלק בלתי נפרד ממנה. מה גם שבמקרה זה אין לקבל את קביעת המועצה הארצית כי החלטת הועדה המחוזית מתיישבת עם העקרונות הקבועים במסמך המדיניות. ראשית, כאמור, בעניינים מסויימים קיימת סתירה בין הקביעות של הועדה המחוזית בהחלטתה לבין העקרונות שנוסחו על ידה במסגרת מסמך המדיניות; שנית, במסמך המדיניות מסבירה הועדה כי יש לשקול שבעה עקרונות לאישור גן אירועים באיזור חקלאי/ נוף כפרי פתוח. בין שיקולים אלו נמנים השיקולים אשר הועדה המחוזית נמנעה מלשקול, למשל השיקול בדבר הימנעות מפריצת דרכים חדשות והימנעות מפריצת קווי תשתיות חדשים. כן לא נלקחה בחשבון העובדה שבחלקה המפרידה בין הישוב לחלקה נשוא עתירה זו קיים מסדרון חשמל כך שלא ניתן לפתח אותה. לא זו אף זו, מסמך המדיניות עומד בסתירה לקביעות המועצה הארצית. בעוד שהמועצה הארצית קובעת כי: גן אירועים לא יכול להיות צמוד דופן למגורים", במסמך המדיניות מסבירה הועדה המחוזית כך: "יובהר, כי העיקרון של פיתוח צמוד דופן לפיתוח קיים מכוון לכך שמיקום גן האירועים יהי בצמוד לאזור הפיתוח של ישוב עירוני, כפרי, אזור תעשיה/ מלאכה וכדו', ואין הכוונה לפיתוח נקודתי, של מבנה או קבוצת מבנים בודדים דוגמת תחנת דלק וכד'". מסמך המדיניות אם כן, אין בו כדי לחייב לענין הפרשנות הנכונה, ועצם קיומו מעיד על פגמים מהותיים שנפלו בהליך קבלת ההחלטות בנוגע לתכנית נשוא עתירה זו. 5. סיכום חוסר ההתייחסות של הועדה המחוזית לכלל השיקולים הרלוונטיים מהווה פגם מהותי המעלה חשש לכבילת שיקול דעת הועדה מראש. בהחלט יכול להיות מצב שהעקרונות התכנונים הקבועים בסעיף 7.5.2 (4) לתמ"מ 21/3 פועלים לטובת אישור התכנית, כך שבאיזון האינטרסים, לו היה מבוצע כפי שנדרש על פי הוראות תמ"מ 21/3, היתה מתקבלת החלטה אחרת. החשש כי מוסדות התכנון כבלו במקרה זה את שיקול דעתן מראש מתחזק נוכח ניסוחו של מסמך המדיניות והתבססות עליו בדיעבד. מעבר לכך, גם הפרשנות שאימצה הועדה המחוזית להוראות תמ"מ 21/3 אינה מתיישבת עם קביעותיה של הועדה המחוזית במסמך המדיניות ועם הוראות התמ"מ. לאור האמור, החלטת הועדה המחוזית מבוטלת. הועדה המחוזית תדון מחדש בבקשה לאישור התכנית, תוך שקילת כל השיקולים הרלוונטיים, הן בנפרד והן במסגרת השיקול בדבר רצף לפיתוח קיים. ככל שהועדה המחוזית תתבסס בהחלטתה על הוראות תמ"א 35, במידת הצורך עליה לבחון האם מתקיימים לגבי התכנית תנאי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, אשר בהתקיימם ניתן להפקיד את התכנית גם אם אינה עומדת בדרישת צמידות הדופן. המשיבות 1 ו-2 ישלמו לעותרת הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪, בצירוף מע"מ. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד התשלום המלא בפועל. ניתנה היום ‏כ"ב סיון, תש"ע (‏4 יוני, 2010) בהעדר הצדדים המזכירות תשלח עותק ההחלטה לצדדים. ד"ר מיכל אגמון-גונן, שופטת קרקעותאולם / גן אירועיםחקלאותקרקע חקלאיתשינוי ייעוד במקרקעין