אכיפת חוק עזר עירוני לסגירת בתי עסק בשבת מה דינן של בקשות העותרות לאכיפת חוק עזר עירוני הגם שהחלטה על תיקונו התקבלה על ידי מועצת העיר תל אביב יפו עוד טרם הגשתן? מה דין הבקשות כאשר ידוע ונתון ששר הפנים נמנע מלבטל את החלטת מועצת העיר על תיקון הוראות חוק העזר וכן נמנע מלעכבה כדין? האם יש ליתן צווים לאכיפת הוראות חוק עזר עירוני אשר אפשר ופסו, כפי שיובהר להלן, מן העולם? על אלה תיסוב החלטה זו. פתח דבר המבקשת עתרה בסדרה של בקשות, בהתאם לפקודת העיריות, למתן צווים אשר יאכפו הוראות חוק עזר עירוני. הצווים המבוקשים הם לסגירת בתי העסק של המשיבים בימי שבת. הבקשות כללו תצהירי פקחים שערכו ביקורות בבתי העסק של המשיבים והסתמכו על הוראות חוק העזר העירוני. הבקשות לא הוגשו בחלל ריק. במהלך הדיונים התברר כי הבקשות הן חלק ממערכה משפטית שהובאה כבר הן אל בית המשפט המחוזי והן אל בית המשפט העליון. הדי אותה מערכה משפטית הגיעו אף להליכים שבפני ועסקו בשאלות כבדות משקל הנוגעות בין היתר לצביונה של מדינת ישראל, צביונה של העיר תל אביב יפו, וכמובן שמירת השבת וערכיה. כבר עתה יובהר כי ההחלטה בבקשה זו תעסוק אך ורק בדין ובדרך אכיפתו. גם התייחסות להליכים אחרים שהתקיימו תהא רק על מנת להדגיש כי בית המשפט יגביל עצמו לאשר לו - הכרעה על פי הדין. על סדר הדין ועל ההליכים עד להחלטה זו - הבקשות הוגשו בהתאם לסעיף 264א לפקודת העיריות. סדרי הדין בבקשות אלה לא נקבעו בפקודה ותקנות לקביעתם לא הותקנו ולא באו לעולם. משכך היה צורך לקבוע את סדרי הדין בבקשות וכן לקבוע הוראות להמשך הדיון בהם. הבקשות הוגשו במהלך פגרת בית המשפט, ביום 12/8/2014. עם הגשת הבקשות הנחיתי לקבוע מועד דיון מיידי וזה נקבע ליום 14/8/2014. בדיון ביום 14/8/14 קבעתי את סדרי הדין בהן תישמענה הבקשות וכן נקבעו הוראות להגשת בקשות מקדמיות, תגובות, תצהירים וכתבי תשובה. בנוסף נדחתה בקשה להמתין עם הדיון בבקשות עד להחלטת שר הפנים ביחס לתיקון חוק העזר העירוני עליו החליטה מועצת העיר ביום 10/8/2014. כל ההליכים הנזכרים לעיל נועדו להסתיים עד לדיון בבקשות אשר נקבע ליום 6/11/2014. בהתאם לכך התקיים הדיון ביום 6/11/2014 ומכאן החלטה זו. תוכן ההחלטה ותמציתה בפתח ההחלטה תובא התייחסות לקביעות בית המשפט העליון העוסקות בשאלת פתיחת בתי עסק בשבת ומהן עולה כי השאלה העיקרית הנתונה להכרעה היא הדין, פירושו ואכיפתו. על כך יורחב בסעיף 3 להלן. על חוק העזר העירוני ועל החלטת מועצת העיר בדבר תיקונו, כמו גם על היותה של מועצת העיר מעין "כנסת זוטא" יפורט בסעיף 4 להלן. פקודת העיריות קובעת כי חוק עזר אשר התקבל במועצת העיר ייחתם על ידי ראש העירייה ויפורסם ברשומות לאחר תקופה של שישים יום. במהלך תקופת שישים הימים ורק בה נתונה הזכות לשר הפנים לבטל או לעכב את פרסום החוק. יודגש כי החוק לא הטיל חובה על שר הפנים ליתן עמדתו תוך שישים ימים, אלא רק העניק לשר הפנים זכות להתערב בהליך החקיקה. זכות זו הוענקה, כאמור, לתקופה מוגבלת של 60 ימים. חלפה תקופת שישים הימים - פקעה זכותו של שר הפנים להתערב בהליך החקיקה. במילים אחרות - פקודת העיריות הקנתה לשר הפנים מעין "זכות וטו" מוגבלת לתקופה של שישים יום, אך לא העניקה לו "חתימת קיום" שבלעדיה לא ייכנס חוק עזר עירוני לתוקף. יתרה מכך - אותה "חתימת קיום" שהייתה לשר הפנים בעבר נשללה במפורש בתיקון הפקודה משנת 1988, תיקון אשר קבע את תקופת 60 הימים הנזכרת לעיל. זאת ועוד - אף מדברי הכנסת למדים שהמחוקק הגביל את סמכות השר תוך שלנגד עיניו עלתה באופן ספציפי שאלת שמירת השבת בעיר תל אביב יפו. על כל אלה יורחב הדיון בסעיף 5 להלן. שר הפנים נמנע מלעשות שימוש בסמכותו לבטל התיקון לחוק העזר העירוני - וזאת כמפורט בסעיף 6 להלן. שר הפנים נמנע מלעכב כדין את החלטת מועצת העיר בתקופת שישים הימים. על התנאים לעיכוב, על חשיבותם ועל העובדה ששר הפנים לא עיכב ההחלטה כדין - על כל אלה יובא הדיון בסעיף 7 להלן. בית המשפט הדן בבקשות בהתאם לסעיף 264א לפקודת העיריות רשאי להפעיל שיקול דעת אף מעבר לשיקולים טכניים הנוגעים לשעות כניסת השבת ויציאתה. על כך ייסוב סעיף 8 להלן. משלא בוטל התיקון לחוק העזר ומשלא עוכב כדין - הרי על התיקון לחוק העזר העירוני להיות מפורסם ברשומות. בכל מקרה ברור כי אף טרם הפרסום ברשומות - אין מקום ליתן צו מכוח הוראות חוק עזר עירוני אשר תוקנו ואשר לא בוטלו ולא עוכבו כדין. לעניין זה יורחב בסעיף 9 להלן. בטרם סיום תובא התייחסות לבקשת הצטרפות להליכים אשר הוגשה ערב מתן ההחלטה על ידי צדדים שלישיים. התייחסות זו מוצאת מקומה בסעיף 10 להלן. על הגבלת ההחלטה לדיון בדין ועל פסיקת בית המשפט העליון כפי שכבר הובהר לעיל - ההחלטה תיסוב אך ורק על הדין הקיים ועל אכיפתו. לא בהכרעות ערכיות תעסוק החלטה זו ולא בקביעת צביונה של מדינת ישראל או בשאלת שמירת השבת וערכיה. גם כאשר הובא עניינה של שמירת השבת ואכיפת החוק על ידי המבקשת, בפני בית המשפט העליון בעע"מ 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב-יפו (פורסם במאגרים המשפטיים, 25.6.13) קבע בית המשפט העליון כי השאלה העיקרית העומדת לדיון היא שאלת קיום הדין. הדיון אינו בשאלה איזו השקפת חיים יש לאמץ, אלא כיצד יש לפעול בהתאם לחוק. לעניין זה הבהירה כב' המשנה לנשיא מרים נאור כי החובה לסגירת בתי עסק נובעת אך ורק מכך שאת החוק יש לקיים וכלשונה (סעיף 49 לפסק הדין): "כעקרון, על העירייה לפעול במטרה שבתי עסק אלה יהיו סגורים ביום המנוחה. עניין זה אינו נובע מהשקפה "דתית" או "חילונית". הוא נובע מההשקפה כי את החוק, לרבות חוק העזר, יש לקיים" ובהמשך שוב התייחסה המשנה לנשיא נאור להוראות החוק ולכך שניתן לשנות החוק ככל שפרנסי העיר סבורים כי אין לסגור בתי עסק מסוימים בשבת וקבעה: "אם אופייה של העיר תל אביב-יפו מחייב, לדעת פרנסיה, המייצגים את האוכלוסיה, שלא לסגור עסקים כמו של המשיבות בשבת, ניתן לשנות את חוק העזק בדרך הקבועה לכך בדין. אולם, כל עוד לא שונה חוק העזר, נקודת המוצא היא שיש לקיימו" (סעיף 52). גם כב' השופט אליקים רובינשטיין קבע כי לגופו של עניין עד אשר תושג הסכמה בענין השבת הרי השאלה העומדת לדיון היא שאלת קיום הדין, וכלשונו: "ברי כי בין שומרי שבת כהלכתה הדתית, המבקשים לראותה נשמרת על כל פרטיה ודקדוקיה ההלכתיים, לבין מי שגישתם חילונית, יש מנעד ביניים רחב הקורא למילוי תוכנו. אך עד להשגת יעד מוסכם, אנו בדין ובחוק העזר עסקינן" (פסקה ח'). לאור כל אלה - יש לברר מה הדין הקיים וכיצד על בית המשפט להכריע מכוחו. על חוק העזר העירוני ועל החלטת מועצת העיר לתקנו חוק עזר לתל אביב יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"מ - 1980 [לעיל ולהלן: "חוק העזר העירוני" או "חוק העזר"] אוסר על פתיחת בתי עסק בשבת וקובע כך: "... לא יפתח בעל חנות או בית קפה את עסקו ולא יחזיקו פתוח בימי שבת ומועדי ישראל אלא בהיתר מיוחד...". בשנים האחרונות ניטשה מערכה משפטית בין צדדים שלישיים לבין המבקשת וכן לבין חלק מהמשיבים הנזכרים בהחלטה זו. במסגרת הליכים משפטיים שונים נדונה בעיקר השאלה מה היקף הפעולות שעל המבקשת לבצע על מנת לאכוף את הוראות חוק העזר העירוני. מבלי להיכנס לפירוט כל אחד מההליכים המשפטיים ומועדי ההחלטות בהם ומהותן - יצוין כי נראה שאלה השפיעו על פעולות האכיפה ואף החקיקה של המבקשת ושל מועצת העיר תל אביב יפו. התיקון הראשון לחוק העזר העירוני ביום 24/3/2014 קיבלה מועצת העיר תל אביב יפו החלטה המתקנת את חוק העזר העירוני (להלן: "התיקון הראשון"). התיקון הראשון לחוק העזר העירוני שינה את הקביעה הקטגורית האוסרת פתיחת בתי עסק בשבת וקבע כללים וקריטריונים שונים אשר בהתאם להם ניתן יהיה לפתוח בתי עסק מסוימים בשבת. התיקון הראשון לחוק העזר נחתם ביום 1/5/2014 והועבר לשר הפנים בו ביום. עם קבלת התיקון הראשון בלשכת שר הפנים החל מנין שישים הימים בהם לשר הפנים זכות לבטלו או לעכבו כדין. יש להדגיש כי שר הפנים הקפיד לשמור ולא לחרוג מתקופת שישים הימים בה הקנתה לו פקודת העיריות זכות התערבות בחוק העזר העירוני. הקפדה זו אף מצאה ביטויה בהחלטת שר הפנים מיום 29/6/2014 בה ציין (בסעיף 11 להחלטה): "משכך, ולנוכח מועד תום 60 הימים האמורים - יש לקבל החלטה באשר לחוק הנדון". ביום 29/6/2014, בתוך תקופת שישים הימים הנזכרת לעיל ולאחר ששר הפנים ערך שימוע לנציגי עיריית תל אביב יפו - קיבל השר החלטות שונות. בהתאם להחלטות השר - אושר התיקון הראשון באופן חלקי ומנגד בוטלו חלקי התיקון הראשון הנוגעים לפתיחת מרכולים וכן למשיבים בבקשות שלפני. התיקון השני והרלוונטי לעניינינו לחוק העזר העירוני ביום 10/8/2014 התכנסה מועצת העיר תל אביב יפו והחליטה על תיקון אחר לחוק העזר העירוני (להלן: "התיקון השני"). התיקון השני אינו זהה לתיקון הראשון ויש בו הכבדה נוספת על פתיחת בתי עסק בשבת. עם זאת גם התיקון השני שינה את הקביעה הקטגורית האוסרת פתיחת בתי עסק בשבת וגם הוא קבע כללים וקריטריונים שונים אשר בהתאם להם ניתן יהיה לפתוח בתי עסק מסוימים בשבת. אין להקל ראש בהחלטת מועצת עיר הקובעת חוקי עזר עירוניים או תיקונם. מועצת העיר היא קולה של העיר. נציגי הציבור בה הם אלה הנבחרים באופן דמוקרטי ואלה המייצגים את האינטרסים השונים של תושבי העיר. בית המשפט העליון כבר כינה את מועצת העיר כמעין "כנסת זוטא" וכך בבג"ץ 6057/07 עבד אל חכים חאג' יחיא נ' שר הפנים (פורסם במאגרים המשפטיים, 23.12.2007) קבעה כב' השופטת אסתר חיות (ההדגשות לא במקור): "הרשויות המקומיות נמנות עם רשויות השלטון אך מעמדן מיוחד ושונה מזה של רשויות מנהליות אחרות בין היתר משום שהנהגתה של הרשות המקומית נבחרת על ידי תושביה בבחירות דמוקרטיות ומהווה מעין "כנסת זוטא" המפעילה באופן אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה לה הדין במישרין (ראו: בג"צ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח(5) 595, 620 (2004) (...); בג"צ3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 131-132 (1993)". עיון בפרוטוקול הדיון של מועצת העיר מלמד שאכן זו לא הקלה ראש בתיקונו של חוק העזר העירוני. הפרוטוקול מתעד היטב ישיבה סוערת שקדמה להצבעה על תיקון החוק. בסופו של יום נערכה הצבעה והתיקון השני עבר ברוב של 18 חברי מועצה אשר תמכו בו אל מול 4 חברי מועצה שהתנגדו. התיקון השני הועבר ללשכת שר הפנים ביום 13/8/2014 ובמועד זה החל מנין תקופת שישים הימים בהם לשר הפנים זכות התערבות בחוק. שר הפנים נמנע מלבטל את התיקון השני לחוק וכן נמנע מלעכבו כדין במהלך תקופת שישים הימים בה מוקנית לו הזכות לעשות כן. על אלה עוד יורחב להלן, אך בשלב זה ייאמר כי שר הפנים לא ערך שימוע לראש עיריית תל אביב יפו - לא בתקופת שישים הימים ולא בכלל. שר הפנים אף הוסיף והודיע כי יימנע מקבלת החלטה בתקופת שישים הימים ובכלל לא יחליט בנושא אלא שר הפנים הבא יהיה זה שיחליט. בסיומה של החלטה מנומקת ומפורטת שהופנתה לראש עיריית תל אביב יפו אליה התלווה מכתב נוסף שיצא מלשכתו ובו שאלות הבהרה - רשם שר הפנים כך: "אני מורה אפוא על עיכוב חוק העזר הנדון. שר הפנים הבא יקבל את ההחלטה בנושא וזאת לאחר שיקבל הבהרות העירייה ויקיים בירורים נוספים על פי שיקול דעתו" (ההדגשות לא במקור). להשלמת התמונה העובדתית ייאמר ביחס לתיקון השני כי בהחלט אפשר שזה משנה את הדין באשר למשיבים. לעניין זה הודיעה המבקשת בדיון מיום 14/8/14 כך: "בהנחה שהתיקון יתקבל, בשלב זה לא יכולה לומר כמה תיקים יישארו. חלק ניכר מהתיקים לא יישארו. אני אומרת את זה בהסתייגות כיוון שהתיקון החדש מדבר על אזורים ומכסות...". שר הפנים נמנע מלבטל את החלטת מועצת העיר בתקופת שישים הימים על העובדה שאכן שר הפנים נמנע מלבטל את התיקון השני לחוק העזר אין צורך להכביר מילים. החלטת מועצת העיר בדבר תיקון חוק העזר העירוני הובאה אל שולחנו של שר הפנים ביום 13/8/2014. עם קבלת החלטת מועצת העיר החל מנין שישים הימים בהם רשאי היה לעשות שימוש בזכותו לבטל החלטה זו. בעבר, כמפורט בסעיף 4.4.3 לעיל, עשה שר הפנים שימוש בזכותו לבטל חוק עזר עירוני וכך ביטל ביום 29/6/2014 חלקים מהתיקון הראשון לחוק העזר העירוני. לא כך היה הדבר ביחס לתיקון השני לחוק. שר הפנים לא עשה שימוש בזכותו לבטל את החלטת מועצת העיר ביחס לתיקון חוק העזר העירוני. שר הפנים נמנע מלעכב את החלטת מועצת העיר כדין לצד זכותו של שר הפנים לבטל את החלטת מועצת העיר, עומדת לו כאמור הזכות לעכב את ההחלטה. אולם זכות העיכוב אינה מוחלטת אלא היא תלויה בשני תנאים מצטברים: התנאי האחד - פירוט הסתייגויות שר הפנים מהצעת מועצת העיר; התנאי השני, אשר לא התקיים - מתן זכות טיעון לראש העירייה טרם עיכוב ההחלטה. לעניין זה קובע סעיף 258 (ג) לפקודת העיריות כך: " אלא לאחר שהשר או מי שהוא הסמיכו לעניין זה פירט את הסתייגויותיו ונתן לראש העיריה או למי שהוא הסמיכו לכך הזדמנות לטעון את טענותיו נגד עיכוב פרסום חוק העזר". על חובת השימוע בהתאם לכללי הצדק הטבעי גם ללא הוראת החוק הספציפית המחייבת שמיעת טיעוני ראש העירייה הרי התנאי המחייב את שר הפנים להעניק לראש העירייה זכות טיעון טרם עיכוב החוק - הוא תנאי הקיים ממילא, מכוח כללי הצדק הטבעי. בנושא זה ניתן להפנות לדבריו של כב' השופט רובינשטיין בעע"מ 1038/08 מדינת ישראל נ' חסין געאביץ (פורסם במאגרים המשפטיים, 11.08.2009): "מתן זכות הטיעון - חובת השימוע - הוא יסוד מוסד במשפט המינהלי בישראל, ושורשיה הערכיים של הזכות, אמנם בזירה השיפוטית דווקא, מצויים במקרא: "שמֹע בין אחיכם ושפטתם צדק" (דברים א', ט"ז; ראו גם דברי המשנה לנשיא אלון בבג"צ 4112/90 האגודה לזכויות האזרח נ' אלוף פיקוד הדרום, פ"ד מד(4) 626, 638-637)". וכן הוסיף בית המשפט וקבע: "פסיקה רבה פירטה את זכות הטיעון לענפיה ולתחומיה, ככלל של צדק טבעי, וכביטוי להוגנות (בג"צ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 890, מפי המשנה לנשיא אור) ולמראית פני הצדק (בג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 304-303, מפי השופט זמיר, להלן פסק דין באקי). עוד נקבע זה מכבר, כי זכות הטיעון אינה תלויה בקיומה של הוראת חוק, אלא היפוכו של דבר- על מנת לשלול את זכות הטיעון דרושה הוראת חוק ספציפית, ברורה ומפורשת (בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעירית פתח תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה, פ"ד לד(2) 566, 575-574)" (פסקה ט"ו). זאת ועוד - גם בבג"ץ 7805/00 אלוני, חברת מועצת עיריית ירושלים נ' מבקרת עיריית ירושלים (פורסם במאגרים המשפטיים, 11.5.2003) נקבע כך: "מקום שהגורם המינהלי מפעיל הסמכות הינו בעל אופי מעין-שיפוטי יש להקפיד בקיום דווקני של זכות הטיעון, מאחר שחומרת הפגיעה האפשרית באזרח משפיעה על היקף זכותו להציג את עמדתו. ככל שהפגיעה הצפויה בו חמורה יותר, כן רחבה זכותו לטעון, ולהפך (זמיר בספרו הנ"ל [23], בעמ' 813; הר-זהב בספרו הנ"ל [24], בעמ' 282)" (פסקה 17). לסיכום הדיון בשאלת הימנעות שר הפנים מלעכב התיקון לחוק כדין לסיכום האמור לעיל ניתן לומר כך: שר הפנים נמנע מלקיים שימוע לראש העירייה בתקופת שישים הימים בהם הייתה לו זכות לעשות כן; החובה לקיים שימוע קמה הן מכוח כללי הצדק הטבעי ובמיוחד מכוח הוראה ספציפית בסעיף 258(ג) לפקודת העיריות; ההוראה למתן שימוע כמו גם ההגבלה לתקופה של שישים יום בלבד היא פרי תיקון ספציפי לפקודת העיריות. תיקון הפקודה נעשה בשנת 1988 במיוחד על מנת למנוע מצב בו שר הפנים יפעל ללא שמיעת ראש העירייה ומעבר למגבלת זמן קבועה; מכל אלה - עולה כי ההודעה על עיכוב החוק חסרת ערך. הודעה על עיכוב הבאה ללא סמכות בחוק - לאו הודעה היא. משחלפו שישים הימים חלפה לה זכותו של שר הפנים להתערב בחוק העזר. עוד לסיכום ניתן לומר שאין לקבל אמירה ממנה עולה כי שר הפנים הבא יחליטו כאשר יחליט בהתאם לשיקולים שישקול כאשר ישקול. קשה לקבל תשובה כזו בכלל ואין לקבל תשובה כזו כאשר היא חורגת מההוראות שנקבעו בפקודת העיריות. הערה לפני סיום בעת השלמת כתיבת החלטה זו הוגשה לבית המשפט על ידי צדדים שלישיים "בקשת הצטרפות להליכים". הבקשה הוגשה אמש, ביום 10/11/2014 על ידי התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית וכן שמונה מבקשים נוספים. המבקשים בפני היו בעיקרם, מלבד אחד, המערערים בעע"מ 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב-יפו הנזכר בסעיף 3 לעיל. המבקשים הלינו על המבקשת ועתרו לצירופם להליכים בין היתר על מנת שיוכלו לתרום לבירור העניין המצוי בפני בית המשפט ובעיקר, כדבריהם, מכיוון שהם "הלכה למעשה נפגעי העבירות שבעטיים נפתחו ההליכים" ומשכך על קולם להישמע. לא אקבע מסמרות בשאלה האם יש מקום לצרף צדדים שלישיים לבקשות מסוג אלה שהגישה המבקשת. כך או כך - משהגעתי למסקנה כפי שתפורט להלן לפיה יש למחוק הבקשות וזאת לאור התיקון השני לחוק העזר - הרי ממילא לא יתקיימו הליכים אליהם ניתן להצטרף. סוף דבר אין מקום ליתן צווים בהתאם לחוק עזר עירוני אשר מועצת העיר קיבלה החלטה על תיקונו ואשר שר הפנים נמנע מלבטלו ונמנע מלעכבו כדין בתקופת שישים הימים בה ניתנה לו סמכות זו. לאור זאת ולאור כל האמור לעיל אני מורה על מחיקת הבקשות. באשר להוצאות - נתתי דעתי לעבודה הרבה שהושקעה על ידי בעלי הדין. עם זאת לאור הנסיבות ובהינתן העובדה שמחיקת הבקשות נובעת בחלקה הניכר בשל אשר אירע לאחר הגשתן - לא מצאתי לנכון לעשות צו להוצאות. פתיחת עסק בשבתחוקי עזר