רשלנות המינהל במשלוח שובר התשלום בנפרד מהודעת הזכייה במכרז

הטענה המייחסת למינהל רשלנות במשלוח שובר התשלום בנפרד מהודעת הזכייה, מניחה כי על פי תנאי המכרז רבצה על המינהל חובה לשלוח לזוכה שובר תשלום בדואר. כפי שהראיתי, תנאי המכרז אינם מטילים כל חובה כזאת על המינהל, אלא מחייבים דווקא את הזוכה לפנות למשרדי המינהל כדי להסדיר את התשלום. ליקוי נוסף המיוחס על ידי העותר למינהל הוא בכך שהמינהל "נאות" להודיע לעותר רק ביום 21.3.13, קרוב ל-40 יום לאחר החלטת ועדת המכרזים שבחרה בהצעתו, כי שובר התשלום שנשלח אליו בדואר רשום חזר. טענה זו טוב היה שלא הייתה מועלית. דבר הדואר הרשום יצא מהמינהל ביום 18.2.13 והוחזר למינהל באמצעות הדואר ביום 19.3.13, כאשר במהלך החודש שבתווך המכתב המתין בסניף הדואר בבית שמש לנמען שיבוא לאוספו בהתאם להודעות שנשלחו אליו (נספח ד' לתגובת המשיבים). השיחה הטלפונית של נציג המינהל אל העותר, בה דווח לעותר על חזרת המכתב, נעשתה ביום 21.3.13, יומיים בלבד לאחר שהמכתב חזר למינהל. הלזאת תיקרא רשלנות? וכי כיצד יכול היה המינהל להודיע לעותר על חזרת המכתב בטרם זה חזר אליו? העותר אינו מסתפק באירועים שהתרחשו לאחר החלטת ועדת המכרזים שבחרה בהצעתו, וטוען כי רשלנות המינהל החלה כבר במתן ההחלטה עצמה. כל כך למה? משום שההחלטה התקבלה בחודש פברואר, חרף ידיעת המינהל "כי חגים רבים נופלים השנה בחודשים פברואר-אפריל" באופן המפחית במידה משמעותית את מספר ימי העבודה בהם משרדי המינהל פתוחים לקבלת קהל ולהסדרת התשלום. טענה זו ראויה להידחות מכמה סיבות. ראשית, 60 הימים שבין מועד החלטת ועדת המכרזים (11.2.13) ועד למועד האחרון לביצוע התשלום למינהל עבור הקרקע (12.4.13) כללו שמונה ימי חג בלבד (חג הפסח שחל בימים 25.3.13 עד 1.4.13 ובהם ימי שישי ושבת). מספר ימי השבתון מהווה אפוא חלק זניח בתקופה הכוללת שעמדה לרשות העותר על מנת להגיע למשרדי המינהל, לקבל שובר תשלום ולבצע את התשלום. בפועל העותר לא הגיע במהלך כל תקופה זו למשרדי המינהל אפילו לא פעם אחת. שנית, בסעיף 18 לתנאי המכרז נקבע כי "כאשר המועד האחרון לתשלום עבור הקרקע וסה"כ הוצאות הפיתוח, חל בימים בהם אין פעילות בנקאית במשק, תינתן אורכה לתשלום עד ליום בו מתחדשת הפעילות הבנקאית". הוראה זו מצביעה על התחשבות מצד עורך המכרז במצב שבו ביצוע התשלום נמנע כתוצאה מיום שבתון. המענה שניתן במכרז לתרחיש כזה הנו סביר ומידתי. שלישית, בסעיף 8 לתנאי המכרז צוין כי "כל הצעה תעמוד בתוקפה... ותחייב את מגישה מהמועד בו תוכנס לתיבת המכרזים ועד ליום 20.4.2013" (ראו גם שם בסעיף 7(א)). העותר ידע אפוא כבר במועד הגשת הצעתו (17.1.13) כי לא ייתכן מצב שבו יהא עליו לשלם עבור הקרקע לאחר יום 20.4.13, אף כי בתקופה הקודמת למועד זה יחולו חג הפסח, יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל ויום העצמאות. בהשתתפותו במכרז ללא מחאה, ובחתימתו על ההצעה בה קיבל על עצמו את "כל תנאיה של חוברת המכרז" (סעיף 1(א) להצעה), ויתר העותר על כל טענה הנוגעת לסבירות המועד האחרון לביצוע התשלום, והוא מושתק כיום מלתקוף מועד זה לאחר שזכייתו לא עלתה יפה (בג"ץ 126/82 "טיולי הגליל" בע"מ נ' משרד התחבורה, פ"ד לו(4) 44, 48-47; בג"ץ 430/89 מאור שילוט ופרסום חוצות מואר בע"מ נ' עיריית כפר-סבא, פ"ד מג(3) 269, 270; רע"א 9333/05 היולט פקרד (ישראל) בע"מ נ' מפעל הפיס, מיום 30.10.05, פסקה 7; עע"ם 2914/09 אגודת מגן דוד אדום בישראל נ' משרד החינוך, מיום 24.11.09, פסקה 13). עינינו הרואות כי מצד אחד, מועד התשלום האחרון עבור הקרקע נקבע במסמכי המכרז באופן ברור ומדויק ולא הותנה במשלוח שובר תשלום לזוכה בדואר. מצד שני, לא נפל רבב בהתנהלות המינהל בנוגע לקביעת מועד התשלום ומשלוח שובר התשלום לעותר. במצב דברים כזה, מחובתו של המינהל להקפיד על הוראות המכרז ולא לאפשר לאף מציע, ובכלל זה לעותר, חריגה ממועדי התשלום שנקבעו במכרז. חובה זו נובעת מעקרון השוויון בין המציעים, שהנו נשמת אפו של המכרז הציבורי וערך ראשון במעלה בשיקוליה של ועדת המכרזים. הדבר הוסבר בע"א 9347/01 וייספיש נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(5) 241. גם שם, כמו במקרה שלפנינו, שלח המינהל לזוכה במכרז הודעה על ביטול העסקה עמו בשל אי-עמידתו בתנאי המכרז שחייבו את ביצוע התשלום תוך 60 יום ממועד אישור הזכייה. בית המשפט העליון אישר את סירוב המינהל להעניק לזוכה ארכה בת שבועיים לביצוע התשלום, באומרו כי "מתן ארכה כמבוקש על ידי המערער היה פוגע בשוויון בין המציעים, שאילו היו יודעים כי עומדים להם ימים נוספים לתשלום, היו יכולים לשפר את הצעותיהם" (שם בעמ' 249). בפרשה אחרת נאמר על בקשתה של זוכה במכרז "להאריך לה את מועד ביצוע התשלום עבור הקרקע והחתימה על הסכמי הפיתוח עם המינהל", כי הבקשה הנה "למעשה לשנות בדיעבד את תנאי המכרז. זאת, בעניינים אשר הוגדרו מלכתחילה ובאופן מפורש כמהותיים. היענות לבקשתה כמוה כהעדפתה על פני מציעים אחרים, בין כאלה שהשתתפו במכרז ובין כאלה שלא השתתפו בו בשל קשיים בהשגת המימון מבעוד מועד" (ע"א 1368/02 צמנטכל ב. קוטיק בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 516, 527). יתר על כן, נוכח ההוראה בסעיף 15 לתנאי המכרז דנן, לפיה מועד התשלום עבור הקרקע הנו תנאי יסודי למימוש הזכייה "ובמקרה של איחור כלשהו תהיה הזכיה במכרז בטלה ומבוטלת" - הוראה אותה אישר העותר מילה במילה בסעיף 17 להצעה שהגיש - די בעצם האיחור כדי להוביל לבטלות הזכייה אף בלא משלוח הודעת ביטול על ידי המינהל. על כך נאמר בבג"ץ 2709/91 חפציבה חברה לבניין עבודות ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מה(4) 428, 434: "יש בדברים אלה יותר מרמז לכך, שעל פי תנאי המכרז, אם לא יקיים הזוכה במכרז תוך 60 הימים שנקצבו לו במכרז את המוטל עליו - דהיינו תשלום המחיר וחתימה על חוזה פיתוח - יראו את הצעתו כבטלה, ובמקרה כזה ייחשב החוזה כבטל, מבלי צורך בנקיטת הליך של ביטול החוזה". העותר טוען כי היה על המינהל לגלות גמישות ולהיעתר לבקשותיו לקבלת ארכה לביצוע התשלום עבור הקרקע, בין היתר משום שמדובר באיחור קל שלא ארע בשלב ההתמודדות במכרז, שלב שעליו חולשים דיני המכרזים וחובת השוויון הקפדנית, אלא בשלב של מימוש הזכייה, הנשלט על ידי דיני החוזים. התשובה אשר בעטיה יש לדחות טענה זו ניתנה אף היא בפרשת וייספיש. גם שם נמסרה לזוכה הודעה מאת המינהל בדבר זכיית הצעתו לחכירת המגרשים, אך לאחר שלא ביצע במועד (60 יום מאישור הזכייה) את התשלום עבור הקרקע שלח אליו המינהל הודעה נוספת בדבר "ביטול העסקה". אחת מטענות הזוכה הייתה שהודעת הזכייה שכללה חוזה מחייב בינו לבין המינהל, באופן שהעביר את הדיון מהמגרש של דיני המכרזים למגרש של דיני החוזים. בית המשפט העליון דחה את הטענה, והסביר כי "נסיבות המקרה שלפנינו מצביעות באופן ברור על שלא הייתה כוונה להביא לקיבול ההצעה עם הודעת הזכייה בלבד. תנאי המכרז, ובעיקרם סעיף 13 למכרז וסעיף 5 להצעה שהגיש המערער, כללו תנאי מפורש שלפיו לשם שכלול החוזה בין הצדדים אין די בהודעת הזכייה, אלא על הזוכה לעמוד בתנאים נוספים, ובהם תשלום תוך 60 יום וחתימה על הסכם הפיתוח. משכך, הודעת הזכייה הייתה שלב אחד בלבד בין יתר השלבים עד לכריתת ההסכם בין הצדדים וכניסתם, הלכה למעשה, למערכת חוזית... כל עוד לא קוימו כל התנאים המוקדמים, יש לראות בהתקשרות בין הצדדים כשלב טרום-חוזי של ניהול משא ומתן, שבו עדיין חולשים על מסגרת ההתקשרות דיני המכרזים" (עמ' 249). הנמקה זו יפה כמות שהיא למקרה הנוכחי בו הסכם החכירה (שהוא ההסכם היחיד האמור להיכרת עם הזוכה) טרם נחתם עם העותר, ובה בעת נקבע בתנאי המכרז (סעיף 15) ובהצעת העותר (סעיף 17) כי התשלום עבור הקרקע הנו אחד מ"תנאים יסודיים למימוש הזכייה במכרז זה" וכי לפיכך "במקרה של איחור כלשהו תהיה הזכיה במכרז בטלה ומבוטלת". הכפפת הזכייה לתנאי האמור הופיעה גם בהחלטת ועדת המכרזים מיום 11.2.13 אשר לפיה "העסקה אושרה בתנאים מיוחדים, אשר יהוו חלק בלתי נפרד מתנאי העסקה", ובהם הדרישה להשלמת התשלום "תוך 60 יום מהמועד הקובע" (נספח ג' לתגובת המשיבים). יתרה מכך, בית המשפט העליון הוסיף וקבע בפרשת וייספיש כי גם אילו היה ניתן לראות בהודעה על הזכייה במכרז כמשכללת חוזה תקף בין הצדדים, עדיין רשאי המינהל לראות את ההתקשרות כבטלה, וזאת נוכח העיקרון בדבר "הדואליות הנורמטיבית" של החוזה וכפיפותו, לצד דיני החוזים, למשפט המינהלי ולחובת השוויון המוטלת במסגרתו על הרשות המינהלית. בנוסף, ניתן לראות את ההתקשרות כמבוטלת על פי דיני החוזים כשלעצמם, "נוכח מרכזיותה של דרישת התשלום במועד הקבוע - דרישה שכאמור קיבלה ביטוי הן במסמכי המכרז הן בהודעת הזכייה", והיותה של דרישה זו "תנאי יסודי בחוזה, שהפרתו הינה הפרה יסודית אשר הקימה למינהל את זכות הביטול" (עמ' 250 לפסק הדין). טענה נוספת של העותר הראויה להידחות, סבורה להשוות בין המקרה שלו לנסיבות שנדונו בעע"מ 7256/08 שריקי נ' מינהל מקרקעי ישראל (מיום 30.6.09). בפרשת שריקי נכון היה בית המשפט העליון לאפשר לזוכים במכרז לשלם את הוצאות הפיתוח באיחור (לאחר ששילמו את דמי החכירה במועד) נוכח הקביעה כי מדובר במקרה מיוחד וגבולי בו הודעת הזכייה ששלח המינהל לזוכים נוסחה בצורה לא מדויקת (נכתב בה שמנין 50 הימים לביצוע התשלום מתחיל ביום ההודעה על הזכייה) וכתוצאה מכך נוצרה אצל הזוכים טעות בתום לב בנוגע למועד האחרון לתשלום. ייחודה של הסיטואציה בא לידי ביטוי בדברי כל השופטים שישבו לדין באותה פרשה. השופט מלצר ציין כי התקלה שהתרחשה "נבעה מהמצג שנכלל באישורי העסקה שהוציא המינהל, שהיה לא מדויק (או לא מוצלח, כפי שהגדיר ב"כ המשיב - בהגינותו - את הניסוח בסעיף 36 לסיכומיו) ובדרך שבה הובן הדבר על ידי המערערים (כי ניתן לשלם את דמי הפיתוח בתוך 50 ימים מעת קבלת ההודעה על הזכייה)... הנה כי כן, גם על המינהל (הוא הצד השני להתקשרות כאן) רובץ 'אשם' מסוים בגין אי השלמת ההתקשרות במועד הקצוב". הנשיאה ביניש הוסיפה כי "הכרעתנו מבוססת על נסיבותיו הפרטניות של המקרה דנן, המעורר קושי החורג מתחום דיני המכרזים... במקרה שלפנינו אירעה תקלה בשלב מימוש הזכייה במכרז, שנבעה מן המצג הלא מדויק שהציג המינהל בהודעות ששלח למערערים. הכול מסכימים כי טעותם של המערערים, שהסתמכו על המצג שהציג המינהל, הייתה טעות בתום לב". השופט רובינשטיין הצטרף לתוצאה המקבלת את הערעור רק בשל "השילוב בין שני אלה, בין טעות בשל אי בהירות מצד המינהל ובין שלב המימוש בו עסקינן", תוך שהוא מזהיר מפני מדרון חלקלק ומדגיש כי במקרה הרגיל "טעות - אף בתום לב - של משתתף במכרז אינה יכולה לסייע לו בתביעת זכיה, שעל כן יופר עקרון השוויון". נסיבות חריגות אירעו גם במקרה שנדון בבר"ם 1190/06 סנדל נ' מינהל מקרקעי ישראל (מיום 18.5.06), בו פקידי המינהל מסרו לזוכים במכרז שובר לתשלום שלא למועד האחרון ובכך תרמו לתקלה. לעומת זאת, וכפי שפורט בהרחבה לעיל, במקרה הנוכחי פקידי המינהל לא הציגו בפני העותר נתון שגוי כלשהו שיכול היה לתרום למחדלו שבאי-ביצוע התשלום עבור הקרקע במועד. הודעת הזכייה מיום 11.2.13 אותה קיבל העותר, ציינה במפורש כי המועד האחרון לתשלום הנו ביום 12.4.13, ועלתה בקנה אחד עם תנאי המכרז ועם הצעת העותר אשר לפיהם על התשלום להתבצע "תוך ולא יאוחר מ-60 יום מתאריך אישור ועדת המכרזים". בנסיבות אלה, בהן קיימת בהירות מוחלטת במסמכי המכרז לגבי מועד התשלום ולגבי המשמעות של אי-עמידה במועד זה, "הקפדה על לוחות המועדים מתחייבת מעקרון השוויון בין המציעים" (עע"מ 2951/11 סופר פלא 2005 בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, מיום 27.4.11; כן ראו עע"מ 7101/10 יסודות צור בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, מיום 23.3.11, בו אושר פסק דינו של בית משפט זה בעת"מ (י-ם) 43099-05-10 מיום 7.7.10). על יסוד כל האמור, החלטתי לדחות את העתירה ולבטל את הצו הזמני מיום 15.9.13. העותר יישא בהוצאות המשיבים בסך של 2,500 ₪. מכרזמשלוחשוברי תשלוםרשלנות