פסק דין הצהרתי לגבי סעיף 39 לחוק תאגידי מים ודיור

פסק דין הצהרתי שלפיו סעיף 39 לחוק תאגידי מים ודיור בטל בהיותו נוגד את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ("חוק היסוד"), וכן כי המשיבה אינה רשאית לנקוט נגד המבקש הליכי גבייה מנהלית מכוח פקודת המסים (גבייה) ("הפקודה") וכי אינה רשאית לנקוט בצעד של ניתוק אספקת המים בשל חוב נטען של המבקש כלפי המשיבה. עוד התבקש צו הצהרתי שהמבקש אינו חייב בחוב כלשהו כלפי המשיבה וכי זו אינה יכולה לחייב אותו באגרות ביוב. בגדר התובענה עתר המבקש גם לצו מניעה זמני, ובהחלטה מיום 10.1.13 ניתן צו ארעי האוסר על המשיבה לנקוט הליכי גבייה מנהלית ("הצו הארעי"). המשיבה הגישה תשובה לבקשה לסעד זמני, ובדיון שהתקיים ביום 13.2.13 הסכימו הצדדים שהדיון בהליך הביניים יהיה כדיון בהליך העיקרי, ופסק הדין יינתן על יסוד כתבי הטענות שהוגשו ועל יסוד טיעון משלים שהמבקש הורשה להגיש. רקע המבקש הוא בעליו של בית צמוד קרקע הנמצא בקריית טבעון ולטענתו, אף שנדרש על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית טבעון, כתנאי למתן היתר בנייה, לשלם היטל לשם הקמתה של מערכת ביוב, ואף ששילם את הסכום הנדרש, לא הותקנה מערכת ביוב בשכונה שבה הוא מתגורר, ובשל כך הוא נאלץ להתקין בור ספיגה פרטי המשמש אותו במקום מערכת ביוב. המבקש טוען כי אף ששילם עבור התקנת מערכת ביוב שלא הותקנה ואף שנשא בעלויות נכבדות לשם התקנת בור סופג, מחייבת אותו המשיבה, שהיא תאגיד המים והביוב הפועל ביישוב, בתשלומים עבור צריכת מים ועבור שירותי ביוב. לטענתו, הוא הודיע למשיבה שאין לחייבו בתשלום אגרת ביוב (נספח ד' להמרצת הפתיחה), אולם המשיבה לא טרחה להשיב לפנייתו ועל רקע זה הוא חדל לשלם את הסכומים שנכללו בהודעות החיוב שנשלחו אליו. ביום 9.12.12 השתמשה המשיבה בסמכות הנתונה לה לפי סעיפים 7-7ב' לפקודה והוציאה צו עיקול המופנה לבנק לאומי בנוגע לכספים וחשבונות של המבקש המתנהלים אצלה. הטענות לטענת המבקש, עם חקיקת חוק היסוד הוקנה לבתי המשפט הכוח לבטל דבר חקיקה הנוגד נורמות שנקבעו בחוקי יסוד בכלל, ובחוק היסוד בפרט, ולכן יכול בית משפט זה להכריז על בטלות ההוראה שבסעיף 39 לחוק בהיותה הוראה לא חוקתית, שכן סמכויות וכוחות מרחיקי לכת הניתנים מכוח הפקודה צריכים להיות מוגבלים לרשויות שלטון ולא לתאגידים יצירי המשפט הפרטי דוגמת המשיבה. המבקש טען גם כי הסמכות על פי הפקודה היא סמכות מנהלית, וככזו על המשיבה להפעיל אותה במקרים נדירים וחריגים ואין להתיר את השימוש בה כדבר שבשגרה. לגופו של עניין טען המבקש, כי מששילם בשנת 2008 סכום כסף נכבד כדי להקים את תשתית הביוב בשכונה שבה הוא מתגורר ומשמערכת הביוב לא הוקמה, יש לראות את התשלום כמעין מקדמה על חשבון שירותי מים וביוב אשר המבקש רשאי היה לקזזה כנגד חיובים שנשלחו לו, ולכן אין לראות בו כמי שחייב למשיבה חוב עבור מים וביוב. המבקש הוסיף וטען כי חלק מצריכת המים שבגינה חויב היא בגין בריכת שחייה בחצר ביתו אשר המים בה אינם חוזרים למערכת הביוב, וכך גם המים שהוא צורך עבור השקיית צמחייה בגינת ביתו. משום כך, חיובו באגרת ביוב יחסית לצריכת המים היא בלתי מבוססת ועל המשיבה להימנע ממנה. המשיבה טוענת שלתחילת שנת 2010, עת החלה פעילותה, עומדת יתרת חובו של המבקש על סכום של 30,850.90 ₪ וכי המבקש, כטענתו, עומד במריו ואינו משלם את המגיע ממנו הן בגין יתרת החובה בתחילת שנת 2010 והן בגין חיובי הצריכה השוטפים הנשלחים אליו. המשיבה טוענת גם שלפי סעיף 3(ב) לכללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב), תש"ע-2009 ("הכללים") אין רלוונטיות לשאלה אם צרכן מקבל שירותי ביוב מתאגיד מים וביוב, וכי לפי סעיף 3(ג) לכללים החיוב בגין שירותי ביוב יהיה לפי כמות מים שנצרכו בפועל. עוד נטען, כי לפי סעיף 12(א) לחוק כל עילת תביעה שהייתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילותו של תאגיד מים וביוב, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה העברת הפעילות מהרשות המקומית למשיבה. לכן, ככל שלמבקש טענה בשל כך שהוא נדרש לשלם עבור התקנת מערכת ביוב, תרופתו היא בתביעה כלפי הרשות המקומית או מוסד התכנון, ועל כל פנים אין הוא יכול לבוא חשבון עם המשיבה. טענה נוספת של המשיבה אשר נטענה כטענת סף היא שלבית המשפט אין סמכות עניינית לדון בתובענה, נוכח הוראת החוק הקובעת את חובתה של הרשות הממשלתית למים וביוב ("הרשות") לברר תלונות של צרכנים, אלא שחובה זו הותנתה בתנאי מוקדם שהמתלונן פנה תחילה לתאגיד המים הרלוונטי ותלונתו לא טופלה כראוי. לעניין תחולת הפקודה, הפנתה המשיבה לסעיף 39 לחוק המסמיך אותה לנקוט הליכי גבייה בהתאם לפקודה. דיון לאחר עיון בכתבי הטענות, החלטתי לדחות את בקשת המבקש ובהתאם לכך לבטל את הצו הארעי. המבקש הרחיב את טענותיו בשאלה אם סעיף 39(ב) לחוק הוא חוקתי, וכפועל יוצא מכך גם בשאלה אם המשיבה רשאית לנקוט נגדו הליכי גבייה מנהלית על פי הפקודה. ואכן, שובה את הלב ככל שיהיה הרצון לדון בשאלת תוקפו של סעיף 39(ב) לחוק, מצאתי שלעת הזו אין צורך להרחיב בסוגיות אלה ודי בנימוקים קצרים ופשוטים כדי לדחות את הבקשה. לפי הנטען בבקשה, ועל אחת כמה וכמה כשמעיינים בתשובה, ברור שהמבקש חייב בתשלומי מים וביוב למשיבה ומנימוקיו, שפורטו בבקשה, הוא מסרב לשלמם. טענתו, שאין הוא מחובר למערכת ביוב ולכן אינו צריך לשלם תשלומים בגין ביוב, היא טענה חסרת יסוד ואני דוחה אותה. חובתו של המבקש לשלם למשיבה נקבעה בחוק ואין הוא רשאי לעשות דין לעצמו ו"לקזז", כביכול, את מה שלטענתו הוא שילם כמקדמה בגין הקמת תשתית ביוב כנגד המגיע ממנו על פי החוק. על סוגיה דומה, בהקשר של ארנונה עירונית, נאמר כי: "בתי המשפט נחלקו בשאלה, האם ארנונה היא חוב בר קיזוז. כמו בשאלות רבות בדיני הארנונה, יש גישה בפסיקה המאפשרת העלאת טענה של קיזוז כנגד חוב ארנונה, ויש גישה השוללת העלאת טענה מסוג זה מהטעם שהארנונה היא מס שאינו בר קיזוז בהעדר הוראת דין מפורשת" (ה' רוסטוביץ, מ' וקנין, פ' גלעד, נ' לב, ארנונה עירונית (ספר שני, עמ' 1145 (2001)) ("רוסטוביץ"), ולמטה מן הדברים מוסיפים המחברים ומציינים: "גם לפי הגישה הראשונה, כי ניתן לקזז חוב ארנונה, בהודעת קיזוז על הנישום לפרט את מקור החוב, את סכום הכסף שהרשות המקומית חבה לו, ולהודיע כי הוא פורע את אותו סכום מסוים באמצעות קיזוז זכותו נגד חובו לרשות. לא כל זכות ניתנת לקיזוז. כך למשל, לא ניתן לקזז חוב מיסים כנגד תביעת נזיקין שסכומה אינו קצוב ושלא ניתן לגביה פסק דין" (שם, בעמ' 1455). דעתי היא שבין שתי הגישות המוזכרות בדברי רוסטוביץ, הגישה הראויה היא זו השוללת העלאת טענת קיזוז כנגד החיוב, מפני שכאמור לעיל, הכרה באפשרות קיזוז של חוב שהמבקש טוען לקיומו, כפי שהוא המקרה בענייננו, היא מתכון בדוק לאנדרלמוסיה ותוהו ובוהו שבו יוכל כל חייב לעשות את הישר בעיניו ולהעלות כל טענה שתעלה על דעתו במענה לדרישת תשלום שנשלחה כדין, ונקל לתאר כי במצב עניינים כזה לא תוכל שום רשות ציבורית, וכמותה גם המדינה, לנהל את תקציבה ולכלכל את ענייניה הכספיים. יש לזכור כי הוראות חוק החוזים (חלק כללי) תשל"ג-1973, ובכללן ההוראה בדבר זכות הקיזוז, מסדירות את היחסים המשפטיים בין בני אדם הפועלים במשפט הפרטי, וקשה לראות כיצד ניתן להחיל הוראות אלה ביחסים שבין האזרח לרשות המנהלית, יחסים המושתתים על סמכות מצד אחד וכפיפות מצד אחר, כשיסוד ההסכמה שהוא חיוני לכל מערכת יחסים חוזית איננו רלוונטי לגביהם. טענת הקיזוז, כביכול, היא חסרת יסוד גם מן הטעם שהמשיבה צודקת כשהיא טוענת שאם בכלל קיים חוב כלפי המבקש בשל כך שהוא שילם עבור התקנת מערכת ביוב וזו לא הותקנה, הרי זהו חוב של הרשות המקומית, ולפי הוראת סעיף 12(א) לחוק חוב כזה, ככל שהיה קיים, לא הועבר למשיבה עם תחילת פעילותה בשנת 2010. לטענה זו של המשיבה לא בא כל מענה מצדו של המבקש, והמסקנה המתבקשת היא, כאמור, שאין יסוד לטענה ויש לדחותה. גם הטענה שהמבקש אינו חייב בתשלום עבור שירותי ביוב מכיוון שאינו מקבל שירותים כאלה מן המשיבה איננה מבוססת די הצורך. המשיבה הפנתה בעניין זה לסעיף 3(ב) לכללים הקובע כי: "צרכן, למעט ספק, המקבל שירותי מים מהחברה, יחויב גם בשירותי ביוב אף אם אינו מקבל שירותי ביוב מהחברה..." (ההדגשה הוספה, א"ק). נמצא, כי חיובו של המבקש בתשלום עבור שירותי ביוב הוא מכוח הוראה שבדין וכאמור, אין יסוד מספיק לטענתו ואני דוחה אותה. סיכום ביניים הוא, אם כן, שלמבקש אין מענה ראוי לטענות המשיבה שהוא חייב בתשלומים עבור מים וביוב וכי הוא בבחינת סרבן תשלום שיש לנקוט נגדו אמצעי גבייה. המבקש טוען שהמשיבה נקטה כלפיו בהליך גבייה מנהלי שבנסיבות העניין אינו מידתי והיה עליה לנקוט אמצעי אחר, כגון פנייה ישירה ללשכת ההוצאה לפועל בתביעה לסכום קצוב (כאמור בסעיף 81א1 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967). עם זאת, המבקש לא הסתפק בעתירה לצו המצהיר שבנסיבות העניין אין לנקוט נגדו הליך של גבייה מנהלית כי אם הרחיב את יריעת הטיעון ועתר לסעד הצהרתי שסעיף 39 לחוק הוא בטל, בהיותו נוגד את הוראות חוק היסוד. אומר מיד כי אפילו הייתה עומדת לדיון רק השאלה של מידת התאמת השימוש בסמכות הגבייה המנהלית לנסיבות העניין, כפי שהתבררו, הייתי דוחה את תובענת המבקש, שכן אין מחלוקת שהמבקש הוא סרבן תשלום ונקיטת הליכי גבייה מנהלית נגדו אינה בלתי מידתית או עולה על הנדרש כדי לאכוף עליו את מילוי חובותיו. עם זאת, כאמור, המבקש הרחיב את היריעה וביקש שייקבע שההוראה המסמיכה את המשיבה לנקוט הליכי גבייה מנהלית היא הוראה בלתי חוקתית המצדיקה הכרזה על בטלותה. סעיף 39(ב) לחוק קובע כי "פקודת המסים (גבייה), להוציא סעיף 12 שבה, תחול על תשלומים והוצאות כאמור בסעיף קטן (א) כאילו היו מס כמשמעותו בפקודה האמורה. הוראה זו תחול כל עוד החברה היא בשליטת רשות מקומית, כהגדרתה בסעיף 59(ב)". בהתייחסם להוראה זו מציינים המחברים שפיר ומעודי בספרם תאגידי מים וביוב (2012) ש"תחולה ישירה זו של הפקודה על התשלומים המגיעים לתאגיד, תואמת את המגמה הנקוטה מזה זמן על ידי רשויות השלטון המרכזי - להרחיב את תחולתה של פקודה זו, שחלה במקורה על חובות מס למדינה, גם על תשלומי חובה מוניציפליים המוטלים על ידי רשויות מקומיות" (עמ' 855). מדובר אם כן בדבר חקיקה ראשית, והשאלה היא אם בכוחו של בית משפט זה לקבוע את בטלותו. המבקש טען שלפי ההלכה שנפסקה בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי פ"ד מט(4), 221 (1995) ("עניין מגדל") התשובה היא בחיוב, ואסמכתא לכך הוא מצא בהחלטתה של הערכאה הראשונה שדנה בעניין וקבעה כי להוראות מסוימות שנכללו בחוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב - 1991, אין תוקף, בהיותן מנוגדות לחוק היסוד. המבקש מפנה גם לדבריו של השופט (כתוארו אז) א' ברק ("ברק") שלפיהם "בית המשפט מוסמך להכריז על בטלותה של הנורמה הסותרת. בכך מגשים בית המשפט את הדמוקרטיה ואת הפרדת הרשויות. אכן, אם החוקה עצמה היא דמוקרטית, גם הביקורת השיפוטית היא דמוקרטית" (בעמ' 427 לפסק הדין). לטענתו, התיבה "בית המשפט" משמעה כל בית משפט, ומכאן שגם לבית משפט זה סמכות להכריז על בטלותה של הוראת סעיף 39(ב) לחוק. לטענה זו אין יסוד מספיק ואני דוחה אותה, תוך שאני רואה לציין כי נראה שהמבקש נתפס לכלל טעות במסקנה שהוא מבקש להסיק מן הדברים. עם זאת, וקודם שאנמק את דעתי, אציין שלא נעלמה מעיניי ההשקפה שהביע ברק בהזדמנויות שונות, שלא בגדר פסיקה מחייבת של בית המשפט העליון. כך, למשל, במאמרו "ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק ומעמד הכנסת" הפרקליט מז (א) 5 (תשס"ד-תשס"ה) שנכתב לאחר שניתן פסק הדין בעניין מגדל, הוא התייחס לשאלה אם כל בית משפט בישראל יוכל להכריז על בטלותו של חוק, והביע את הדעה "שכל עוד הכנסת לא אמרה את דברה, הסמכות נתונה לכל בית משפט ולכל בית דין בישראל". עם זאת, בהמשך הוא סייג את הדברים וציין כי: "כאשר כל בית משפט או בית דין (למעט בית המשפט העליון) מכריז שחוק נוגד חוק יסוד והוא בטל, הבטלות אינה פועלת כלפי "כל העולם". החוק מתבטל רק כלפי הצדדים באותו משפט ספציפי". למותר לציין כי דעה זו אינה נחלת הכלל (ראו למשל את מאמרו של הנשיא המנוח מ' לנדוי "מתן חוקה בישראל בדרך של פסיקת בית המשפט" משפט וממשל ג 697 (תשנ"ה - תשנ"ו), ומכל מקום אין מחלוקת שהיא לא קיבלה ביטוי בפסיקה מחייבת והמבקש גם לא הראה אחרת. על כל פנים, גם אם הייתי מאמץ את ההשקפה המובעת במאמרו של ברק, וכפועל יוצא מכך שוקל את תוקפו של החוק בהקשר למחלוקת שבין המבקש למשיבה, חזקה עליי שהייתי נוהג במצוות הפסיקה שקבעה כי הביקורת השיפוטית על תוקפם של חוקים "תיעשה תוך הקפדה על האיזון העדין הנדרש בין העקרונות של שלטון הרוב והפרדת הרשויות לבין ההגנה על זכויות האדם ועל ערכי היסוד העומדים בבסיס שיטת המשטר בישראל. מכך אף מתחייב כי הבחינה החוקתית תיעשה בזהירות ובריסון ותוך הימנעות מעיצוב מחדש של המדיניות שנבחרה על ידי המחוקק" (בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים (ע"ר) 58-026630-2, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר (19.11.09)) ("בג"צ המרכז האקדמי"). על רקע זה, ועל רקע היות המבקש סרבן תשלום מוצהר, הייתי מן הסתם משתמש בשיקול הדעת המסור לי ונמנע מלהכריע בשאלת תוקפו של סעיף 39 לחוק שכן, כמוסבר, בנסיבות העניין הכרעה כזו אינה דרושה. אוסיף עוד כי בניגוד לטענת המבקש, הערכאה הראשונה שדנה בעניין מגדל (והמבקש לדייק יאמר: הערכאות הראשונות, שכן פסק הדין בעניין מגדל ניתן בכמה ערעורים על החלטות של ערכאות שונות והדיון בהם אוחד) אמנם קבעה את בטלותה של הוראת חוק, אלא שהדבר נעשה על דרך של תקיפה עקיפה ואגב דיון והכרעה בעניין אחר (תביעה כספית). בעניין שבפניי עותר המבקש, על דרך של תקיפה ישירה, שיינתן צו המצהיר על בטלות סעיף 39(ב) לחוק. המבקש טוען שלמעשה אין הבדל בין ההליך שבענייננו לבין ההליך שהיה בפני הערכאה הראשונה בעניין מגדל, והעובדה שהיה עליו לנקוט בדרך של תקיפה ישירה אינה אלא פועל יוצא של הצורך להתמודד חזיתית עם תוצאותיו של העיקול שהטילה המשיבה, אולם לדעתי הוא נתפס לכלל טעות. ראשית, מפני שתקיפה ישירה של חוקיות סעיף 39(ב) לחוק איננה הדרך היחידה להעמיד למבחן את חוקיות הסעיף ושנית, ובעיניי חשוב אף יותר, מפני שעל אף כל טענותיו לא הצביע המבקש על אסמכתא לכך שלבית משפט זה - בניגוד לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק - יש סמכות להכריז, על דרך של תקיפה ישירה, על בטלותו של דבר חקיקה ראשית. סקירה (בלתי ממצה, יש לומר) של הפסיקה מאז פסק הדין בעניין מגדל מלמדת כי שאלת תוקפם של חוקים - על רקע אי התאמתם לחוקי יסוד - נדונה בערכאות נמוכות רק בדרך של תקיפה עקיפה, אגב דיון בעניין אחר (למשל ע"פ 6659/06 פלוני נ' מדינת ישראל , פ"ד סב (4) 329 (2008)), ואילו מקרים שבהם הייתה תקיפה ישירה של חוקים הובאו תמיד לפתחו של בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (ראו למשל בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא (4) 367 (1997) ובג"צ המרכז האקדמי הנ"ל). סיכומו של דבר, התובענה - על כל חלקיה - נדחית. צו המניעה שניתן ביום 10.1.13 - מתבטל. המבקש ישלם למשיבה שכר טרחת עורכי דין בסכום של 10,000 ₪. חוק המים / רשות המיםמיםפסק דין הצהרתי