סמכות ועדה מקומית לערוך תכנית איחוד וחלוקה כשיש בעלים יחיד

25. תכנית איחוד וחלוקה כוללת הן מקרה בו המגרשים נושא התכנית הם בבעלות של מספר בעלים והן מקרה בו מדובר במגרשים בבעלות של בעלים אחד. אני סבורה כי אין מקום לקבוע כי ועדה מקומית רשאית לערוך תכנית איחוד וחלוקה רק במקרה הראשון, בו מדובר במספר בעלויות, אולם אין לה סמכות לערוך תכנית איחוד וחלוקה במקרה השני (בעלים יחיד). סעיף 62א על פי לשונו אינו מגביל את סמכותה של הוועדה המקומית. אין כל איזכור בסעיף לכך שסמכותה של הוועדה המקומית לבצע איחוד וחלוקה של מגרשים כפי שנקבע בסעיף, היא סמכות שיש לוועדה רק כאשר מדובר במגרשים בבעלותם של מספר בעלים. 26. העותרות טענו כי אם מוסכם שוועדה מקומית מוסמכת לבצע איחוד וחלוקה כאשר ישנם מספר בעלים במתחם, גם כאשר אין הסכמה ביניהם, והתוכנית דורשת הכנת טבלאות איזון - הרי הסמכות של הוועדה להכין תוכנית איחוד וחלוקה כאשר ישנו בעלים אחד - נובעת מ"קל וחומר". מקרה בו לחטיבת הקרקע נושא האיחוד והחלוקה ישנו בעלים אחד - הוא מקרה קל ופשוט בהרבה מהמקרה בו ישנם מספר בעלים. המשיבות התייחסו לטענה זו וטענו כי יש לדחות אותה. לטענתן, סמכותה של הוועדה המקומית מצטמצמת למתחם שהוועדה המחוזית החליטה מה יהיו ייעודיו, והוועדה המקומית צריכה רק לחלק את הייעודים הללו באופן שוויוני. הוועדה אינה מוסמכת לשנות ייעוד. לענין זה נתייחס בחלק השני של פסק דין זה, להלן. 27. עוד טענו המשיבות כי כאשר מדובר בתוכנית איחוד וחלוקה מקום בו קיימים מספר בעלים, קיימת בקרה על פעילות הרשות המתכננת, וזאת על-ידי אותם בעלים פרטיים נוספים. לגישתן, שונה הדבר כאשר מדובר בבעלים אחד (וזאת בפרט כאשר הבעלים הוא הרשות עצמה). החשש מהעדר בקרה צריך אם כן על פי הטענה להביא לפרשנות לפיה ועדה מקומית אינה מוסמכת לערוך תכנית איחוד וחלוקה בקרקע שלה בעלים אחד. 28. טענה זו של המשיבות קשורה להבנתי לטענה אחרת של המשיבות, לגבי שינוי המדיניות הפרשנית שלהן ביחס לסמכויותיהן של ועדות מקומיות. המשיבות טענו בהקשר זה כי הסתבר להן כי "לעיתים חלק מהוועדות המקומיות עושות שימוש בסמכות שהוענקה להן שלא כדין, ובאופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק התכנון והבניה. במצב דברים שכזה, הרי ששינוי המדיניות לשם פיקוח הדוק יותר על פעילות הוועדות המקומיות מהווה צעד ראוי ואף מתחייב" (ר' ס' 101 לסיכומי המשיבות). העולה מהאמור לעיל הוא כי הפרשנות לה טוענות המשיבות נובעת מגישה "חשדנית" של המשיבות כלפי ועדות מקומיות, אשר - כך נטען - עושות לעיתים שימוש שלא כדין בסמכויותיהן. לכן, גישתן של המשיבות היא גישה פרשנית שנועדה לצמצם את סמכויותיהן של הוועדות המקומיות, ולהעניק סמכויות רחבות יותר לוועדות מחוזיות. בהקשר של תכניות איחוד וחלוקה, גישת המשיבות היא כי כאשר לא קיים "מנגנון בקרה" על פעילות הוועדה המקומית מאחר שלמקרקעין יש בעלים אחד, אין לאפשר לוועדה המקומית לערוך תכנית איחוד וחלוקה, לאור החשש האמור. 29. אני סבורה כי אין בטענה זו כדי לשנות את המסקנה הפרשנית אליה הגעתי לעיל. ראשית, המשיבות לא הוכיחו כי ועדות מקומיות אכן עושות שימוש לא ראוי בסמכותן לבצע איחוד וחלוקה. לא ברור האם מדובר בתופעה נפוצה או חריגה ומהם היקפיה. על-כל-פנים, בדרך- כלל שימוש לא נאות של בעל סמכות בסמכותו, איננו מצדיק פרשנות השוללת ממנו את הסמכות הזו - בהנחה שזו הפרשנות העולה מהחיקוק. יתרה מזאת, החשש מפני תהליך של איחוד וחלוקה ללא בקרה - עשוי להיות קיים גם בחלק מהמקרים בהם ישנם מספר בעלים במתחם, אולם הם מסכימים ביניהם על אופן ביצוע פעולת האיחוד והחלוקה. כך שגם בהקשר זה אין ייחוד דווקא למקרה בו מדובר במתחם עם בעלים אחד. 30. מעבר לכך, חוק התכנון והבנייה קבע מנגנוני בקרה על פעולותיהן של ועדות מקומיות - בס' 28 לחוק (המאפשר לוועדה מחוזית להורות לוועדה מקומית לעשות את כל הדרוש למילוי תפקידיה, ואף לעשות בעצמה את הדרוש לביצוע ההוראה); בסעיף 88 לחוק (הפקדת תוכנית מיתאר מקומית במשרדי הוועדה המחוזית); ובסעיף 109(א) לחוק, המורה על העברה של כל תוכנית שהופקדה לעיונו של שר הפנים. 31. העותרות טענו כי יש לפרש את החוק דווקא בפירוש המרחיב את סמכויותיהן של הוועדות המקומיות, שכן זו היתה המטרה העיקרית בתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, מכוחו נוסף ס' 62א לחוק. העותרות ציינו בהקשר זה כי תיקון 43 לחוק נועד לקצר ולייעל את הליכי התכנון באמצעות העברת סמכויות מסוימות לאישור תוכניות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות. העותרות אף הפנו בהקשר זה לתיקון 76 לחוק התכנון והבניה משנת 2006, שנועד אף הוא להוסיף ולהרחיב את סמכויותיהן של ועדות מקומיות "לאשר תוכניות נקודתיות שאינן סותרות את מדיניות התכנון הכוללת" (ר' דברי ההסבר לתיקון). מגמה דומה עולה מהמלצות הצוות הבינמשרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה (משנת 2007). 32. העותרות הפנו בהקשר זה להלכת פסק דין בבג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון נ. שר הפנים (6.2.2003). באותו ענין קבע בית המשפט העליון בהתייחס להוראות סעיף 62א לחוק התכנון והבניה, כי תכליתו של תיקון 43 היא "קיצור תורים" תוך הענקת "סמכויות אוטונומיות לוועדות מקומיות לאשר תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות בנושאים מסוימים בלא להידרש להסכמתן של הוועדות המחוזיות". כב' השופט חשין ציין באותו פסק-דין כי : "על דרך הכלל נוכל לומר שבחלוקת הטריטוריה התכנונית בין ועדה מחוזית לבין ועדה מקומית, נפל בחלקה של הוועדה המקומית להחליט החלטות נקודתיות - להתאמת תוכניות קיימות לצורכי התושבים במקום - בעוד אשר ועדה מחוזית יועדה להחליט בנושאים כלליים יותר, כגון בתוכניות הקובעות את אופיו הכללי של המתחם או של היישוב שמדובר בהם, או בעניינים שעשויה להיות להם השפעה על איזור נרחב מ'נקודה'" (ור' גם בג"ץ 1733/04 עבד אל רחים אבו מוך נ. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז חיפה). 33. המשיבות טענו כי המגמה בפסיקה מאוחרת לפסק הדין בענין חוף השרון, היא שונה, ועל פיה יש לתת פירוש מצמצם לתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, כך שהעברת הסמכויות לוועדות המקומיות צריך שתעשה באופן מדוד, זהיר והדרגתי. המשיבות הפנו בהקשר זה לפסה"ד בעע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט (18.6.08, להלן: "פס"ד פז חברת נפט"), בו קבע בית המשפט העליון (כב' השופטת פרוקצ'יה) כי "השינוי (בתיקון 43, ר.ר.) נעשה בדרך מדודה, בצמצום, בזהירות, תוך הכרה ביתרונות השינוי ומודעות בה בעת לסיכונים הטמונים בו". 34. אינני סבורה כי יש הכרח לקבוע מסמרות במסגרת הדיון הנוכחי בהיקף השינוי נושא תיקון 43 לחוק התכנון והבניה ובאופן החלתו על סמכויותיהן של ועדות מקומיות. תהיה המגמה הפרשנית אשר תהיה, אין ספק כי מטרתו של התיקון היתה העברת סמכויות לוועדות מקומיות מוועדות מחוזיות. קבלת עמדתן הפרשנית של המשיבות תביא לתוצאה לפיה גם כאשר מדובר בתוכנית איחוד וחלוקה פשוטה, נקודתית ובלתי משמעותית, לא תהיה לוועדה המקומית סמכות לאשרה - אם מדובר בתכנית שהמקרקעין הכלולים בה הם של בעלים אחד. פרשנות זו תגרום להעברת הדיון בתוכניות כאלה לוועדות מחוזיות, דבר שיגביר את העומס המוטל עליהן, בניגוד למגמתו של תיקון 43 לחוק. 35. זאת ועוד. אני סבורה כי במקרה דנן, התוצאה הפרשנית תהיה אותה תוצאה גם אם נלך לגישתה המצמצמת של כב' השופטת פרוקצ'יה בפסה"ד בענין פז חברת נפט. כאמור, לפי גישה זו העברת הסמכויות לוועדה המקומית צריכה להיות זהירה ומדודה. אולם, במקרה דנן, אין חולק כי הפרשנות שהיתה מקובלת על המשיבות במשך שנים רבות היתה שונה מזו לה טוענות המשיבות כעת (לנושא שינוי המדיניות של המשיבות נתייחס להלן). אין מדובר אם כן בשינוי פתאומי ומהיר, אלא בשינוי שכבר התרחש, בוצע ויושם בפועל על-ידי ועדות מקומיות. העותרות בשתי העתירות אף הפנו את בית המשפט לתוכניות שהיו תוכניות איחוד וחלוקה בתחום מקרקעין של בעלים יחיד, שנערכו על ידי ועדות מקומיות. כפי שהובהר, אם אכן ישנן ועדות מקומיות שעושות שימוש לרעה בסמכות שהוענקה להן, והדבר לא הוכח, אין בתופעה זו כשלעצמה כדי להביא לשינוי בפרשנותו של ס' 62א לחוק. 36. שני הצדדים הפנו את בית המשפט להצעת חוק התכנון והבניה התש"ע - 2010. הצעה זו מסמיכה את הוועדות המקומיות באופן מפורש לאשר תוכניות איחוד וחלוקה במקרקעין בבעלות אחת. בס' 185(1) להצעת החוק צוין כי: "בפסקה זו 'תוכנית איחוד וחלוקה' - לרבות תכנית החלה על קרקע של בעל זכות אחד כמשמעותו בסעיף 199 שניתן היה לאשרה כתוכנית לאיחוד וחלוקה אילו היתה חלה על קרקע של יותר מבעל זכות אחד" (ור' גם הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מספר 102) התשע"ג - 2013, הצ"ח הממשלה - 793, 29.7.2013, הקובע הסדר דומה). 37. המשיבות טענו שמאחר שהצעת החוק תלויה ועומדת, הרי על בית-המשפט להימנע מהכרעה שיפוטית. הכרעה כזו עלולה להיות רחבה מדי, ולא לעלות בקנה אחד עם אופי התיקון המוצע, שאמור להיעשות בצורה מדורגת תוך קביעת מנגנוני בקרה לרבות איזונים פנימיים וחיצוניים. עוד צוין כי יש להימנע מפסיקה הנוגעת לסוגיות שהמחוקק עומד להכריע בהן, מתוך העיקרון של הכיבוד ההדדי בין הרשויות. 38. אני סבורה כי אין לקבל את הטענה. בית-המשפט אינו יכול להימנע מהכרעה בענין שהובא בפניו. הצעת החוק טרם התקבלה. לכן, על בית-המשפט לפרש את החוק בנוסחו הנוכחי, בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים. הפרשנות לה טוענות העותרות איננה פרשנות חדשנית. כאמור, זוהי הפרשנות שגם המשיבות נהגו על-פיה בטרם שינו את מדיניותן. העובדה כי המחוקק מבקש בעתיד להבהיר באופן מפורש כי לוועדה מקומית תהיה סמכות לבצע תוכניות איחוד וחלוקה גם במקרקעין שהם בבעלות בעלים אחד, אין פירושה כי זה אינו המצב בהתאם לחוק כפי שהוא היום. השינוי המיועד של החוק אף מעיד על כך כי חרף החששות להם טענו המשיבות ביחס לוועדות המקומיות ולשימוש שהן עושות בסמכויותיהן, המחוקק מבקש גם בעתיד לאפשר להן לבצע תוכניות איחוד וחלוקה בקרקע עם בעלים אחד, ולא רק במתחמים בהם ישנם הרבה בעלים. 39. סיכומה של נקודה זו, אני סבורה כי חוק התכנון והבניה על פי לשונו ועל פי תכליתו לא נועד למנוע מוועדות מקומיות לבצע תוכניות איחוד וחלוקה כאשר מדובר במתחמי מקרקעין בהם יש בעלים אחד, והסמכות שיש לוועדות מקומיות ביחס למתחמים מרובי בעלים, נתונה להן גם ביחס למתחמים שהם בבעלות בעלים יחיד. בניהקרקעותאיחוד וחלוקה מחדשועדה מקומית לתכנון ובניה