בקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית

במחלוקת לגבי היותה של הבקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית, תפעל ועדת הערר בשני שלבים: בשלב הראשון תבחן ועדת הערר, האם הבקשה להיתר תואמת תכנית, כאשר היה ויימצא כי הבקשה להיתר תואמת תכנית, יימחק הערר בחוסר סמכות. בשלב השני, ורק היה ויימצא כי הבקשה להיתר אינה תואמת תכנית, תדון ועדת הערר בערר לגופו. כללי מדובר בעררים שהוגש על החלטת הוועדה המקומית ירושלים לאשר בקשה להיתר למתקנים סולאריים על גגות מבנים ציבוריים (בתי ספר). הבקשה להיתר אושרה לאור תכנית מתאר ארצית 10/ד/10 (להלן: "התמ"א"). ועדת הערר שמעה את הצדדים ואף ערכה ביקור במקום. אלא, שטרם מתן ההחלטה, נתקבל בבית המשפט העליון פסק הדין בעניין עע"מ 317/10 אהוד שפר נ. הוועדה המקומית רמת השרון ואח' () (להלן: "עניין שפר"). כפי שנפרט בהרחבה להלן ההלכה שנפסקה בעניין שפר שינתה באופן מהותי את גדר סמכויותיה של ועדת הערר. בנסיבות אלו, הנושא הראשון בו יש לדון הינו נושא סמכות ועדת הערר לדון בערר המתנגדים לבקשה להיתר, ונפרט: סמכות ועדת הערר בהתאם לפסק הדין בעניין שפר בעבר שררה מחלוקת לגבי היקף סמכותה של ועדת הערר לדון בעררים של מתנגדים כנגד החלטת הוועדה המקומית וזאת לגבי בקשות להיתר בהם לא ננקט הליך של בקשה להקלה או בקשה לשימוש חורג. בנושא זה, גרסו חלק מבתי המשפט לעניינים מנהליים כי לוועדת הערר סמכות לדון בערר על כל החלטה של הוועדה המקומית וזאת לאור סעיף 12ב' לחוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965 (לעיל ולהלן: "חוק התכנון והבניה"). לעמדה זו ר', למשל, עת"מ (ירושלים) 616/07 רוני בראון ואח' נ. הוועדה המקומית מטה יהודה ואח' () (להלן: "בראון"): "מוטב אפוא, לא רק מבחינת הפרוצדורה והסדר הטוב, אלא גם מבחינה מהותית, לבכּר את הוראת סעיף 12ב לחוק כפשוטה, ובהתייחס לסתירה לכאורית עם הוראת סעיף 152(א)(1) לחוק, לנקוט בגישה נדיבה ביחס לסמכויותיה של ועדת הערר המחוזית. גם מטעם נוסף, מבחינה פרשנית, ראוי לכאורה ליתן את הבכורה להוראת סעיף 12ב על פני הוראת סעיף 152. סעיף 12ב מעניק את הזכות לערור, במסגרת סימן ב1 לפרק ב לחוק, המכונן את ועדות הערר המחוזיות וקובע את סמכויותיהן." וכן ר' עת"מ (באר שבע) 281/01 דוידיאן אבנר נ. ועדת הערר מחוז דרום ואח' (). נציין, כי על סמך פסיקה זו דנה ועדת ערר זו בעררים גם כאשר אלו הוגשו כנגד היתרים תואמי תכנית, לרבות הערר נשוא החלטה זו. עמדה אחרת של בתי המשפט לעניינים מנהליים גרסה כי סמכות ועדת הערר מוגבלת רק למקרים המנויים בסעיף 152(א) לחוק התכנון והבניה, כלומר רק למקרים בהם מדובר בערר על סירוב לבקשה למתן היתר או בערר של המתנגדים לבקשה להיתר וזאת לגבי המקרים של בקשה להיתר הכוללת בקשה לשימוש חורג או הקלה בלבד. לגרסה זו לגבי סמכות ועדת הערר קיימת ורסיה רחבה יותר, על פיה נקבע כי סמכות ועדת הערר כוללת גם מקרים בהם הערר נוגע להחלטה בבקשה להיתר אשר אמנם לא כללה בקשה לשימוש חורג או הקלה, אולם בפועל הבקשה להיתר אינה תואמת את התכנית, כך שהיה צורך בהליך שכזה. לעמדה זו, ר' למשל עת"מ (חיפה) 136/00 צומת האלופים בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית חיפה (). ועדות הערר במחוז ירושלים ובמחוז דרום, פעלו בהתאם לפסק בעניין בראון לעיל, וקבעו כי סמכות ועדת הערר משתרעת על כל ערר על החלטת הוועדה המקומית, יהא נושא ההחלטה אשר יהא. ר', למשל, ערר (דרום) 6052/11 סולאר באיי יורסלף בע"מ נ. הוועדה המקומית איילות ואח' (). כאמור, לאחרונה (כלומר לאחר הדיון בערר זה וטרם מתן ההחלטה בו) הכריע בית המשפט העליון במחלוקת דלעיל לעניין סמכויות ועדת הערר וזאת בפסק הדין בעניין עע"מ 317/10 אהוד שפר נ. הוועדה המקומית רמת השרון ואח' (). בפסק הדין בעניין שפר דוחה בית המשפט העליון את העמדה הרחבה לעניין סמכות ועדת הערר, עמדה שהייתה כאמור נהוגה על ידי ועדת הערר זו וכן על ידי בית המשפט לענייניים מנהליים במחוז ירושלים. וכך קובע בית המשפט העליון בעניין שפר לעניין דחיית העמדה המצדדת בפרשנות רחבה לסמכות ועדת הערר: "ודוק: על מנת להסיר ספק אדגיש כי איני מצדד בגישה המרחיבה עוד יותר, שננקטה על ידי בתי המשפט בעניין דוידיאן, עניין נס הרים ועניין מדר ולפיה בכל מקרה של התנגדות להיתר בניה, יש להגיש ערר. לטעמי, מקום בו המתנגד למתן ההיתר לא מעלה טענה של סטיה מתכנית, אזי רואים את היתר הבניה כהיתר שניתן ב"מסלול הירוק" ותרופתו של המתנגד אינה בועדת הערר וממילא אין מקום לעיכוב במתן ההיתר." (הדגשה שלי - ג.ה.). כב' בית המשפט העליון מאמץ אפוא את הגישה הקובעת כי רק כאשר יש בבקשה להיתר משום סטייה מהתכנית החלה על המקרקעין קיימת סמכות לוועדת הערר לדון בערר על בקשה להיתר זו, ונצטט: "דרך המלך לתקוף את החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית ליתן היתר בניה כאשר עולה טענה של סטיה מתכנית צריכה להיות בהגשת ערר לועדת הערר." (הדגשה שלי - ג.ה.). חשוב לציין, כי כב' בית המשפט העליון קובע כי סמכות ועדת הערר משתרעת על כל מקרה בו הבקשה להיתר אינה תואמת תכנית, כך שגם במקרים בהם לא ננקט הליך של פרסום הקלה או שימוש חורג, אך בפועל הבקשה להיתר אינה תואמת תכנית, תהא סמכות לוועדת הערר לדון בערר, ונצטט: "הרחבת סמכותה של ועדת הערר כמוצע לעיל - בנוסף למקרים המנויים במפורש בסעיף 152(א)(3) - היא באותם מקרים בהם המתנגד למתן ההיתר מעלה טענה כי ההיתר סוטה מתכנית. או-אז תבחן ועדת הערר את הטענה. היה ותמצא כי ההיתר סוטה מתכנית, תדון ועדת הערר לגופה של התנגדות. היה ותמצא ועדת הערר כי ההיתר תואם את התכנית החלה על האיזור, הרי שבכך יסתיים הדיון." (הדגשה שלי - ג.ה.). ניתן אפוא לסכם את הלכת שפר לגבי סמכות ועדת הערר כדלקמן: כאשר אין מחלוקת כי הבקשה להיתר אינה תואמת תכנית אזי קיימת זכות למתנגדים להגיש ערר לוועדת הערר, וזאת בין אם ננקט הליך של הקלה ובין אם לאו. לעומת זאת כאשר אין בערר טענה כי הבקשה להיתר סוטה או אינה תואמת לתכנית, יימחק הערר בהעדר סמכות. כאשר קיימת מחלוקת לגבי היותה של הבקשה להיתר תואמת תכנית או אינה תואמת תכנית, תפעל ועדת הערר בשני שלבים: בשלב הראשון תבחן ועדת הערר, האם הבקשה להיתר תואמת תכנית, כאשר היה ויימצא כי הבקשה להיתר תואמת תכנית, יימחק הערר בחוסר סמכות. בשלב השני, ורק היה ויימצא כי הבקשה להיתר אינה תואמת תכנית, תדון ועדת הערר בערר לגופו. מן הכלל אל הפרט עיון בכתב הערר נשוא ערר זה, מגלה כי העוררים טוענים את הטענות הבאות: מתן ההיתרים המתוקנים מהוה פגיעה במינהל תקין; היעדר פרוטוקול; העדר הפעלת שיקול דעת עצמאי של ועדת התכנון; ניגוד עניינים של יו"ר הוועדה המקומית; חשש שכלל לא התקיים ביקור במקום; פגיעה אסתטית בדירות העוררים; העדר חוות דעת מקצועית; יסודות הבניין; מיקום הממרים והסלומות; החזית החמשית; הליך הקלה בגין המעקה; העדר חתימה על החלטת הוועדה המקומית. בנוסף לטענות אלו טענו העוררים כטענת סל כי "ההיתר ניתן שלא כדין" וכן הפנו לערר קודם שהוגש על ידם, ערר 410/11. ועדת הערר אפשרה לעוררים להגיש השלמת טיעון מטעמה, כאשר בהשלמת הטיעון חידדו העוררים את הטענות הבאות, כדלקמן: פגיעה בנוף הנשקף מדירת העוררים; מיקום הממרים; סכנה בריאותית וצירוף צדדים נוספים לערר; אובייקטיביות הצדדים; אי קיום סיור במקום; טענות העולות מתוך הפרוטוקולים של הוועדה המקומית; פתרונות אפשריים. כפי שהוסבר בחלק הכללי לעיל, בהתאם לפסק הדין בעניין שפר, יש לבחון האם הבקשה להיתר תואמת תכנית, והיה והתשובה חיובית, הרי אין סמכות לוועדת הערר. עיון בטענות הרבות והמגוונות של העוררים מגלה כי למעט הטענה בדבר המעקה וכן טענה שנטענה במסגרת ערר 410/11 בדבר היות שכונת רחביה שכונה לשימור, אין כל טענה כי הבקשה להיתר אינה תואמת את התכנית החלה על המקרקעין. נציין, כי העוררים אכן ציינו באופן כללי כי ההיתר ניתן שלא כדין וטענו באופן כללי שהיתר אינו תואם תכנית, ואף הפנו לערר קודם, אשר במסגרתו כאמור נטענה הטענה בדבר היות השכונה שכונה לשימור. אולם בפרוט הטענות בכתב הערר נשוא דיון זה, וכן בהשלמת הטיעון, למעט נושא המעקה, אין כל טענה מפורטת, או הסבר, מדוע לטענת העוררים הבקשה להיתר אינה תואמת את התכנון החל על המקרקעין. בכל מקרה אנו סבורים כי הבקשה להיתר תואמת תכנית, ונבאר: התאמת הייעוד וגובה המעקה ממשלת ישראל החליטה ביום 29.1.10 כי עד 2020 יש להגיע למצב בו 10% מצרכי החשמל של מדינת ישראל יהיו ממקורות אנרגיה מתחדשת, ובכללם אנרגיה סולארית. לאור החלטה זו ניזומה ואושרה תמ"א 10/ד/10 אשר מטרתה להסדיר את הליכי התכנון והרישוי של מתקנים פוטו וולטאיים (מתקנים סולארים) בגודל קטן ובינוני. התמ"א קובעת שני מסלולים בדרך להוצאת היתר בניה למתקן סולארי. המסלול הראשון הינו המסלול התכנוני במסגרתו יש להכין תכנית מפורטת לצורך ייעוד תא שטח למתקן סולארי. מסלול זה אינו רלוונטי לערר שבפנינו. המסלול השני הינו מסלול ההיתרים. בהתאם למסלול זה ניתן להוציא היתר בניה למתקן סולארי גם אם התכנית החלה על המקרקעין אינה מציינת ייעוד או שימוש של מתקן סולארי, וזאת בתנאים הקבועים בתמ"א. סעיף 8 לתמ"א קובע: "מקום שתכנית, הכוללת הוראות מפורטות, מתירה הקמת מבנים, תותר הקמת מתקן פוטו וולטאי על גג מבנה שנבנה כדין או על חזיתו בתנאים הבאים: א. ההיתר יהיה תואם לשטחי הבניה ולמגבלות הבניה הקבועות בתכנית; ב. התכנית לא אסרה על הקמת מתקן פוטו וולטאי; ג. אין בהקמת המתקן כדי לפגוע בשימוש המותר." במקרה שלפנינו על המקרקעין חלה תכנית המתאר של ירושלים, תכנית 62, וכן תכנית 1521, כאשר תכנית 1521 ייעדה את המקרקעין למבני ציבור והתירה הקמת מבני ציבור במקרקעין. היתר הבניה שניתן למתקנים הסולאריים במקרה שבפנינו ניתן אפוא לפי הייעוד הנוסף שנקבע בתמ"א 10/ד/10 והוא תואם למגבלות הבניה שנקבעו בהוראות תכנית 1521 והוראות תכנית 62, כאשר התכניות הללו לא אסרו הקמת מתקן פוטו וולטאי. לעניין זה נציין כי התמ"א מאפשרת בניית המתקנים בגובה העולה עד 3 מ' מעל הגובה המותר בתכנון הקיים (ר' סעיף 8.2 לתמ"א), ובמקרה שבפנינו אין חריגה מגובה זה. העוררים מסכימים עם כך שגובה המתקנים הסולאריים תואם את המותר בתמ"א, אך טוענים כי המעקה אינו חלק מהמתקן ולכן אינו חוסה תחת הוראות התמ"א המתירות הגבהה של עד 3 מ' מהגובה המותר בתכנית. איננו מקבלים טענה זו. לטעמנו המעקה הינו חלק בלתי נפרד מהמתקנים המותקנים על הגג, ולכן כאשר מתירה התכנית תוספת גובה למתקנים, תוספת זו כוללת גם את המעקה. לעניין זה נציין, כי התמ"א קובעת באופן מפורש כי הבקשה להיתר תכלול פרטים לגבי בטיחות ההקמה וכן ההפעלה, ונצטט: "הוגשה בקשה להיתר להתקנת מתקן פוטו וולטאי על גג מבנה או חזיתו, יבחן מוסד תכנון את יציבות המבנה בהתאם לתקנות התכנון והבניה, וינקוט באמצעי הבטיחות הנדרשים לצורך ההקמה וההפעלה." במקרה שלפנינו הפעלת המתקן מחייבת עליה מעת לעת לגג הבניין לצורך טיפול שוטף במתקנים, ואמצעי הביטחון הראשון במעלה לשוהים על הגג הינו הקמת מעקה. לפיכך, אנו סבורים כי הקמת מעקה מסביב לגג מהווה חלק אינהרנטי מהמתקן המבוקש, ולכן חוסה תחת האפשרות שנותנת התכנית לתוספת גובה. אתר לשימור סעיף 10 לתמ"א קובע: "לעניין היתר להקמת מתקן פוטו וולטאי באתר לשימור, ינהגו לפי הוראות התכנית או התנאים שייעדו אותו לשימור." העוררים טענו כי בהתאם לתמ"א 35 שכונת רחביה כולה הינה מרקם לשימור, ולכן גם המבנים הללו הינם "אתר לשימור". אלא, שבהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, על מנת שמקרקעין או מבנה יהווה "אתר לשימור" יש צורך בתכנית המייעדת אותם כאתר לשימור. רשימה 2 של תכנית המתאר הארצית 35 אינה מגדירה אתרים לשימור כמובנם בחוק התכנון והבניה ואף אינה מתיימרת לעשות כן, אלא מטרתה להגדיר אזורים בהם יש ליתן את הדעת לנושא השימור. קבלת פרשנות העוררים מובילה לתוצאה בלתי סבירה תכנונית כי כל כולם של המבנים בשכונת רחביה הינם מבנים לשימור. מעבר לנדרש נציין, כי תמ"א 10ד/10 לא אסרה הקמת מתקנים סולארים באתרים לשימור, אלא הכפיפה את הצבתם לתנאים בתכנית המייעדת את המקרקעין לשימור. לא מצאנו בהוראות תמ"א 35 העוסקות בשימור כל איסור או מניעה על הצבת מתקנים סולארים. סעיפים נוספים העוררים כאמור גם טענו "טענות סל" לגבי אי עמידה בהוראות תמ"א 10/ד/10. לא מצאנו כל ממש בטענות אלו. מטרתה המוצהרת של תכנית המתאר הארצית הינה לאפשר הקמת מתקנים סולארים על מבנים קיימים לרבות על מבני ציבור. הבקשה להיתר עומדת בתנאים שקבעה תמ"א 10/ד/10 לנושא זה. סיכום מן האמור לעיל עולה כי הבקשות להיתר נשוא העררים תואמות את תכנית המתאר הארצית תמ"א 10/ד/10 ולמעשה מוגשות מכוחה ועל פיה. מעקה המתקן מהווה חלק אינטגראלי מהמתקן ולכן לטעמנו ניתן להקימו מכוח הוראות תמ"א 10/ד/10. בנסיבות אלו הערר מוגש על בקשה להיתר תואמת תכנית. לאור הלכת שפר המצוטטת לעיל, הרי כאשר נקבע בשלב הראשון כי הבקשה להיתר המבוקשת תואמת תכנית, אין סמכות לוועדת הערר לדון בערר ובטענות האחרות המועלות בו. אשר על כן, הערר נמחק בחוסר סמכות. אין צו להוצאות. תוכנית בניהבניה