פסק דין רקע עובדתי ודיוני 1. 1. עד ליום 30 ביוני 2000 החזיק המערער ברשיון סוכן ביטוח מתמחה בענפי ביטוח חיים, רכוש ותאונות. כפי שהסביר יו"ר הוועדה המייעצת שדנה בעניינו, לאחר תקופה פלונית בה מחזיק סוכן ביטוח ברשיון כמתמחה עליו לעמוד בבחינות סוכן ביטוח מורשה, שאם לא כן פוקע רשיונו. בעבר נהגה מחלקת רישוי סוכנים לפרש לקולא את הוראת החוק המגבילה את משך הזמן בו ניתן להחזיק רשיון כמתמחה והנפיקה רשיונות גם מעבר לתקופה הנקובה. המערער, כמו אחרים, קיבל הודעה שעליו לעמוד גם בבחינות הסוכן המורשה. בפועל עמד תחילה רק בבחינה בענף ביטוח תאונות, ורשיונו למחצית הראשונה של 2001, התייחס לענף זה. הוא הוסיף לרשיון שהונפק לו גם את ענפי הביטוח "רכוש" ו-"חיים" והציגו כך בפני מבטחים. בפועל הוסף ענף "רכוש" לרשיון הסוכן של המערער רק ב-25.7.01, וענף ביטוח חיים הוסף ב-13.3.02, לאחר שהמערער עמד בבחינות המתאימות. המערער זייף, איפא, את רשיון סוכן הביטוח שהוצא לו על-ידי הוספה של ענפי ביטוח לגביהם לא הייה מורשה לעסוק בתקופה מסויימת בחלק מהשנים 2001 ו-2002. המשמעות הייתה שגם בענפים אלה המשיך המערער לעסוק כסוכן ביטוח (כפי שעסק בעבר עת הייה מתמחה), גרם להוצאת פוליסות ביטוח על-ידי מבטחים וגבה, כמקובל, עמלות. לא נתקבלו תלונות לגבי פעילותו כסוכן של המערער, מעבר לעצם הפעילות בענפים לגביהם לא הייה סוכן ביטוח מורשה, כמתואר. 2. 2. בהחלטה מתאריך 7.1.2004 ביטל המפקח על הביטוח את רשיון סוכן הביטוח של המערער בכל הענפים, לצמיתות. כאשר נדון ערעור סוכן הביטוח על החלטה זו בפני בית-משפט זה (בהרכב אחר), ע.ש. מח' חי' 788/04 נפסק בהסכמת הצדדים, כי התיק יוחזר לדיון בפני הוועדה המייעצת למפקח על הביטוח, תוך מתן זכות טעון למערער כאשר בית-המשפט הורה ש"הוועדה תחזור ותשקול המלצותיה, בעיקר לעניין שאלת המידתיות, ככל שזו מתייחסת לשאלות אם יש לפסול את רשיונו של המערער בכל ענפי הביטוח, ולאיזו תקופת זמן". 3. 3. המערער ועורכי-דינו המלומדים הופיעו בפני הוועדה המייעצת, 4.8.04, (בשלב הקודם התקיים הדיון בפני הוועדה בהעדרו של המערער), וזו חזרה על עצתה הקודמת "ברוב של ארבעה כנגד שניים". המיעוט המליץ על שלילת רשיון לתקופה של שלוש שנים. בעקבות עצה זו חזר המפקח המלומד על החלטתו הקודמת ושב וקבע כי החלטתו "לבטל את רשיון הסוכן" נותרה בעינה. 4. בדיון בע"פ בערעור שבפניי ציינה הסגנית הבכירה המלומדת לפרקליטת מחוז חיפה, על דעת המשיב (עו"ד זקן ממשרדו נכח הן בדיון בבית-המשפט והן בדיון בוועדה המייעצת), כי משמעות ההחלטה לשלול את רשיונו של המערער לצמיתות היא, שהוא יוכל להגיש, בתום תקופה של 5 שנים, בקשה למפקח להחזיר לו את רשיונו, שתישקל אז לגופה על-ידי המפקח. עוד נאמר לי על-ידי הפרקליטה המלומדת, כי משמעות פסילה לתקופה של 5 שנים בענייננו היא שבתום תקופה זו יהיה על המערער להיבחן שוב בבחינות סוכן ביטוח מורשה (ובבחינות אלה בלבד). אני מבקש לציין כבר כאן, כי הייה רצוי שהסנקציה המשמעתית שהמפקח קובע בהחלטתו תצויין באופן ברור וחד-משמעי. אם המפקח מתכוון לשלילה לתקופה קצובה, בצירוף תנאים להחזרת הרשיון, יאמר זאת, ואם כוונתו לשלילה לצמיתות, יכתוב גם את זאת, כך שלא יהיה צורך במתן פרשנות לחלק האופרטיבי של ההחלטה במהלך דיון בערעור. 5. הפרקליטה המלומדת תומכת בהחלטת המשיב. היא מציינת, כי המערער היפר הוראות חיקוק אשר יש בהם כדי לפגוע במהימנותו כאמור בסעיף 29(א)(4) לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, וכן כתבה, כי מתקיימת גם עילת פסילת הרשיון שלפי סעיף 29(7) לחוק, שכן זיוף רשיון הסוכן פוגע באמינותו וביושרו של הסוכן, ובכך מתקיימים טעמים שבטובת הציבור המצדיקים את הפסילה. 6. לפי החלטת ביניים שניתנה על-ידי במהלך שמיעת הערעור הובא בפניי על-ידי הפרקליטות הפרוטוקול המלא של דיוני הוועדה המייעצת למפקח על הביטוח (4.8.04). הוועדה ישבה בהרכב: רמי דיין יו"ר, יוסי מנור, זאב אבן-חן, יעל אונגר, אבנר הקר, אלדד דוכן - חברים. בהקשר זה אני מבקש להעיר שלוש הערות: (א) כפי שהסברתי בהרחבה בפסק-דיני ב-ע.ש. (חי') 852/04 אפרימה אהוד נגד המפקח על הביטוח (8.12.04), חייב המפקח בהתייעצות בוועדה קודם למתן החלטה בדבר ביטול רשיון סוכן: סעיף 29(א) לחוק הנ"ל. המפקח חייב במתן משקל של ממש להמלצת הוועדה, ראו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית כרך ב', (י-ם 1996) עמ' 849-854, בג"צ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נגד שר האוצר פ"ד נד(5) 729, 760-763 ה' והאסמכתאות שהובאו בסעיפים 48-49 שם. (ב) בשים-לב לחשיבות הדיון בפני הוועדה המייעצת והמלצותיה, ראוי שפרוטוקול הדיונים המלא של דיוניה יונח בפני בית-המשפט הדן בערעור על החלטות המפקח, ביזמת הפרקליטות וללא צורך בהחלטה מיוחדת של בית-המשפט לעניין זה. (ג) פרוטוקול הדיון בפני הוועדה המייעצת מלמד שהן במהלך הדיון הפתוח בו נשמעו הסוכן ועורכי-דינו והן במהלך הדיונים הפנימיים של חברי הוועדה המייעצת נכחו שלושה נציגים ממשרד המפקח על הביטוח (יהודה שחרור, איציק זקן, חגית אוחיון) וכן עו"ד טלי ארפי מהלשכה המשפטית במשרד האוצר. כל אלה השתתפו באופן פעיל בדיונים והביעו דעות נחרצות בשאלות שעל הפרק. אינני בטוח שזו דרך דיונית נאותה. מכיוון שהנושא לא נדון בטענות באי-כוח בעלי-הדין, אכתוב כאן הערות לכאוריות בלבד. אני סבור, כי ראוי היה לציין בפני סוכן הביטוח המופיע בפני הוועדה מי הם חברי הוועדה ומי נוכח עוד בדיונים ומכוח איזו כשירות. כן ראוי היה, למצער, להודיע לסוכן הביטוח, שבדעת הוועדה המייעצת לשתף בדיוניה גם את מי שאינם חברים בה. לוועדה המייעצת תפקיד רב חשיבות. היא שומעת את העומד להיפגע מהחלטות המפקח. כל התיעוד העובדתי והמשפטי מובא בפניה. אין ספק שתפקידה הוא מעין שיפוטי. אני מוכן להניח, שאין פסול בהשתתפות נציגים של משרד המפקח על הביטוח בדיון הפתוח המתקיים בנוכחות הסוכן ובאי-כוחו, בהנחה שכל התיעוד שנמצא בפני הוועדה פתוח בפני כל בעלי-הדין. אינני סבור, שיש מקום להשתתפות של נציגי משרד המפקח או של נציגי הלשכה המשפטית של משרד האוצר או של נציגים אחרים של משרדי ממשלה, נכבדים ככל שיהיו, בדיוניה הפנימיים של הוועדה המייעצת, הכוללים, כפי המקרה הנוכחי, את שלב ניסוח ההמלצה (למעט במקרים שסוכן הביטוח הסכים לכך במפורש). מסקנות 7. לאחר עיון בטענות הצדדים, בכתב ובעל-פה, לרבות פרוטוקול הדיון המלא בפני הוועדה המייעצת, אני סבור כי ראוי להתערב בהחלטתו של המפקח בשים-לב לכך שהסנקציה העונשית שנקבעה חורגת באופן בלתי-סביר מזו שראוי הייה לקבוע (כפי שרמזה עמיתתי השופטת ש' וסרקרוג בפסק-הדין שניתן על-ידיה בהסכמת הצדדים בערעור הראשון). ברור, שמדובר בזיוף רשיון המצדיק סנקציה ענשית כואבת. עם זאת חייב להיות מדרג של ענישה. במקרה הנוכחי ניתן הייה להתחשב באופן השונה בו נאכף החוק בעבר לגבי מי שהחזיק רשיון כמתמחה, בכך שלאחר תקופה לא ארוכה עמד המערער בכל הבחינות הנדרשות וכן בכך שהלכה למעשה לא היו תלונות נגדו לגבי דרך ניהול העבודה כסוכן. נסיבות אלה מצדיקות נקיטה בצעד דרסטי פחות מזה שננקט. ראו, למשל, בהקשר זה את פסק-דינו של הנשיא א' ברק ב-על"ע 6038/04 אילן ג'ורג'י נגד לשכת עורכי-הדין (17.3.05). שם נדון כתב אישום בעבירה של סיוע לקשירת קשר להשיג מטרה כשרה באמצעים אסורים כמוגדר בסעיף 500(8) לחוק העונשין. נסיבות כתב האישום הנ"ל לא היו קלות, הגם שהדיון הסתיים ללא הרשעה. הנשיא ברק הביע הדעה כי תקופת השעייה של שנתיים וחצי לעניין זה היא מספיקה. מסקנתי היא כי ראוי בענייננו להעדיף את דעת המיעוט בוועדה המייעצת ולפסוק בהתאם, וכן להטיל קנס מינהלי בהתחשב בתועלת הכספית שהפיק המערער כתוצאה ממעשיו. עמדת יו"ר הוועדה המייעצת (פט. עמ' 13) הייתה שניתן להטיל קנס מינהלי לגבי עיסוק ללא רשיון תקף. אין באמצעים אלה כדי להקל ראש בנחרצות העולה מהחלטות המפקח לפיה יש להגיב בחומרה על מעשה מסוג זה בו הודה המערער. עם זאת, גם בקביעת הסנקציה המשמעתית חל עקרון המידתיות. 8. בשים-לב לכוחם המצטבר של השיקולים דלעיל, אני מקבל את הערעור, מבטל את החלטות המפקח נשוא הערעור ואני קובע כי שלילת רשיון סוכן הביטוח של המערער יהיה כפי המלצת מיעוט חברי הוועדה המייעצת מתאריך 4.8.2004 דהיינו לתקופה של שלוש שנים החל במועד שלילת הרשיון בפועל לפי החלטתו הראשונה של המפקח על הביטוח מתאריך 7.1.04. כן אני מטיל על המערער קנס מינהלי בסך 20000 (עשרים אלף) ₪, להיום. תשלום הקנס המינהלי בפועל יהיה תנאי להחזרת רשיון הסוכן למערער. זיוףסוכן ביטוח