פסק-דין בפני עתירה שהגישו 7 עותרים נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים ועיריית ירושלים (להלן - המשיבות). העותרים, תושבי מזרח העיר ירושלים, רכשו במהלך השנים 1997-2001 ארבע חלקות קרקע בשכונת בית חנינא ובכפר שועפט. מדובר בחלקות המיועדות למגורים על פי תוכנית בת תוקף. החלקות לא נרשמו במרשם המקרקעין ולא מתנהלים לגביהן פנקסי מקרקעין. העותרים ביקשו לבנות על החלקות שרכשו ופנו למשיבות, במטרה לפתוח בהליכי רישוי ולקבל היתרי בניה לחלקות שרכשו. המשיבות סרבו להעתר לבקשה. לטענתן, העותרים אינם ממלאים אחר דרישת תקנה 2 א' לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות), תש"ל-1970. לפי השקפת המשיבות, יש לראות את החלקות מושא הבקשות כנכסים הרשומים במרשם המקרקעין ולפיכך "בעל זכות בנכס", שחתימתו דרושה על פי התקנות, הינו הבעל הרשום או חוכרו. זה היה הרקע להגשת העתירה שבפני. 3. בדיון שהתקיים בבית המשפט ביום 22.6.04 הגיעו הצדדים לכלל הסכמה כדלקמן: "הצדדים הגיעו להסכמה כי העתירה תמחק בכפוף לאמור להלן: ייפתחו תיקי רישוי לכל הנכסים נשוא העתירה. תוך 30 יום תודענה המשיבות אם הן מסכימות לראות בעותרים כבעלי זכויות בנכס לעניין תקנה 2(א) לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר וינהלו מגעים עם המשיבות, על מנת להוכיח כי הינם בעלים כאמור. לא יסכימו המשיבות לראות בעותרים כבעלי זכויות כאמור בתוך 30 ימים, יינתן פסק דין לגופו של עניין בתיק. תינתן הודעה על הסכמה, תיוותר המחיקה כאמור וכל צד יישא בהוצאותיו. באי כוח הצדדים מבקשים ליתן להסכמה כאמור תוקף של פסק דין". ביום 22.6.04 ניתן תוקף של פסק דין להסכמת הצדדים כמפורט לעיל. 4. ביום 25.8.04 הודיעו העותרים לבית המשפט, כי המשיבות סרבו להכיר בהם כבעלי זכויות בחלקות לעניין תקנה ב א' לתקנות התכנון והבניה. לפיכך, בהתאם להסכמת הצדדים, ביקשו כי ינתן פסק דין, לגופו של עניין, בעתירה שהגישו. המשיבות השיבו, כי על העותרים להמשיך לפעול לשינוי הרישום אצל פקיד ההסדר. לטענתן, קבלת העתירה תביא לכך, שיהיו רישומים סותרים לגבי אותו נכס. לפיכך ביקשו שלא ליתן פסק דין בעתירה. 5. על בסיס הסכמת הצדדים, שניתן לה תוקף של פסק דין, הוסכם כי אם המשיבות יסרבו להכיר בעותרים כבעלי זכויות בנכס לעניין תקנה 2(א) לתקנות התכנון והבנייה, תוך 30 ימים, יינתן פסק דין לגופו של עניין בעתירה שהוגשה. מאחר והצדדים הודיעו לבית המשפט, כי הסכמה כאמור לא ניתנה, על בית המשפט ליתן פסק דין לגופו של עניין בתיק. 6. השאלה העיקרית הדרושה הכרעה בפני הינה, מהי הפרשנות שיש ליתן למונח "בעל זכות בנכס", אשר חתימתו נדרשת על הבקשה למתן היתר, כמשמעותו בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970 (להלן - תקנות התכנון). 7. העותרים טענו כי הבקשות שהגישו חתומות על ידי "בעל זכות בנכס" כהגדרתו בתקנה 2 א' לתקנות התכנון. לטענתם, החלקות שבבעלותם הן נכסים שאינם רשומים במרשם המקרקעין ולעניין נכסים כאלה, "בעל זכות בנכס" שחתימתו דרושה, הוא מי שחייב על הנכסים מס רכוש, לפי הרשום בפנקסים המנוהלים לפי חוק מס רכוש, כקבוע בתקנת משנה (5) לתקנה 2 א' לתקנות התכנון. עמדת העותרים הינה כי את המונח "מרשם המקרקעין" בתקנה 2 א' לתקנות התכנון, יש לפרש לפי הגדרתו בחוק המקרקעין והתקנות שהותקנו מכוחו וכי מונח זה חל אך ורק על רישום בפנקסי המקרקעין המתנהלים לפי חוק המקרקעין ותקנות המקרקעין (ניהול ורישום), תש"ל-1969. 8. המשיבות טוענות, כי לוח התביעות ולוח הזכויות, אשר מנוהלים על ידי פקיד ההסדר, אינם פנקסים זרים לחוק המקרקעין. אכן, לוחות אלה הם כלי, שאמור להביא לרישום המקרקעין, בפנקסים אשר מנויים בחוק המקרקעין, אולם לטענתם, דווקא בשל כך, יש לכלול אותם בהגדרת "מרשם המקרקעין". טענתם העיקרית של המשיבים היא, כי כל סוגי המקרקעין חולקו בתקנה 2 א' לתקנות התכנון לשתי קבוצות עיקריות - מקרקעין הרשומים במרשם המקרקעין ומקרקעין שאינם רשומים במרשם המקרקעין. לטענתם, העובדה שמחוקק המשנה נמנע מלהתייחס באופן ספציפי למקרקעין הרשומים בלוח התביעות או בלוח הזכויות, מוכיחה כי ראה במקרקעין אלה חלק ממרשם המקרקעין, בהיותם כלי לצורך רישום בלשכת רישום המקרקעין. המשיבים טוענים, כי מטרת המחוקק בתקנה 2 א' לתקנות התכנון, היתה שהבעלים הרשום יחתום על הבקשה להיתר, בנוסף למגיש הבקשה להיתר, על מנת לידעו בנוגע לשינוי אפשרי בזכויותיו הקנייניות בנכס נשוא הבקשה להיתר. המשיבות טוענות, כי בהעדר רישום בלשכת רישום המקרקעין ראוי לאמץ את הגישה לפיה יש להעזר בכלי הרישומי הקרוב ביותר לרישום בלשכת רישום המקרקעין, הוא הרישום אצל פקיד ההסדר. דיון והכרעה 9. תקנה 2 שכותרתה "הגשת בקשה להיתר", קובעת בס"ק (ג) לאמור: "(ג) בקשה להיתר ומפרט יהיו חתומים בידי אלה: (1) המבקש; (2) עורך או עורכי הבקשה; (3) מתכנן שלד הבנין; (4) האחראי לביצוע השלד; (5) בעל זכות בנכס כמפורט בתקנה 2א. (6) האחראי או האחראים לביקורת. (ד) חתימותיהם של האחראי לביצוע השלד ושל האחראים לביקורת יכול שיימסרו לועדה במועד מאוחר יותר, אך לא יאוחר ממועד תחילת העבודה נושא ההיתר". תקנה 2א שכותרתה "בעל זכות בנכס שחתימתו דרושה", קובעת: "בעל זכות בנכס שחתימתו על הבקשה להיתר דרושה לענין תקנה 2 הוא: (1) בנכס הרשום במרשם המקרקעין ושאינו בית משותף כמשמעותו בחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 (להלן - בית משותף) - הבעל הרשום או חוכרו; (2) בנכס הרשום במרשם המקרקעין ושאינו בית משותף והוא בבעלות משותפת או חכור למספר חוכרים במשותף - בעל רשום או חוכר; (3) בוטל; (4) בבית משותף, כל בעלי הדירות בבית המשותף או חוכריהן או נציגות הבית המשותף; (5) בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין - מי שחייב עליו בתשלום מס רכוש וקרן פיצויים לפי הרשום בפנקסים המנוהלים לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961, או מי שהיה חייב במס כאמור לולא הופטר מתשלומו מכח כל חוק". 10. פירוש חוק יעשה על בסיס בחינת תכליתו האובייקטיבית והסובייקטיבית של החוק. בבחינת לשונו הברורה של החוק נראה לי כי הדין עם הפירוש לו טוענים העותרים. המחוקק נקט במונח "מרשם המקרקעין". הוא בחר להוסיף את ה' הידיעה למילה מקרקעין, ולא בכדי. יש הבדל של ממש בין מרשם מקרקעין המנוהל אצל רשות מרשויות המדינה לבין "מרשם המקרקעין", הוא המרשם היחיד, הידוע ומוכר לכל - כמרשם המתנהל לפי חוק המקרקעין. המשיבות טוענות, כי יש ללמוד ממבנה המשפט בתקנה המחיל את הביטוי "כמשמעותו בחוק המקרקעין" על המונח "בית משותף" ככוונה של המחוקק שלא לראות את המונח מרשם המקרקעין כמרשם על פי חוק המקרקעין. טיעון זה יש לדחות. המונח "מרשם המקרקעין" כשמו כן הוא. המחוקק בחר להשתמש במונח זה שמשמעותו ברורה וידועה שכן מדובר במוסד מוכר ויחיד במינו המנוהל על פי חוק המקרקעין, ואינו יכול לדור בכפיפה אחת עם רישומים אחרים במקרקעין. אין ספק כי מרשם המקרקעין, אינו דומה מהבחינה המהותית, בשום צורה ואופן, ללוח הזכויות שנערך בפני פקיד ההסדר הירדני בו "נרשמו" החלקות מושא העתירה שבפני. "לוח הזכויות" אינו יכול להיחשב כלל ועיקר כרישום ב"מרשם המקרקעין" על פי חוק המקרקעין. המדובר בהליכים מנהליים שרק בסופם, אם יושלמו, יניחו את התשתית המשפטית והעובדתית לרישום המקרקעין בפנקס המקרקעין המתנהל על פי חוק המקרקעין. בענייננו, מדובר בתהליך רישום שאינו שלם וטרם הושלם ואינו משמש להוכחת הזכות במקרקעין. פקיד ההסדר הישראלי מחזיק בלוח, כאשר הוא מדגיש, כי מדובר במסמך בלתי גמור ובלתי מאושר, ואינו משמש הוכחה לזכות במקרקעין וכי "בירור הזכויות במקרקעין בגוש זה טרם קוים, ולוח הזכויות לגוש זה טרם פורסם". בנסיבות אלה לא ניתן לראות ב"לוח הזכויות" הבלתי שלם כשווה ערך בשום צורה ל"מרשם המקרקעין", המתנהל מכח חוק המקרקעין, על כל המשמעויות כבדות המשקל שיש בו להוכחת הבעלות במקרקעין. 11. המשיבות טוענות עוד, כי גם בפנקסים המתנהלים על ידי רשם המקרקעין יש הבדלים בין מקרקעין הרשומים במרשם המקרקעין ובין כאלה שאינם רשומים במרשם המקרקעין, דבר המשליך על תוקף הרישום. טיעון זה אין בו כדי לעזור. גם אם מבחינת רמת ההוכחה הנדרשת יש הבדל בין סוגי המקרקעין הנרשמים בפנקס המקרקעין, המדובר בפנקס מקרקעין השונה במהותו מרישום לוח זכויות במסגרת הליכי הסדר בפני פקיד ההסדר. רישום לוח זכויות במסגרת הליכי הסדר אינו מהווה בשום צורה, ראיה לזכויות במקרקעין. כפי שנכתב על ידי פקיד ההסדר הישראלי על גבי לוח הזכויות: "העתק זה מתאים להעתק של לוח זכויות ירדני בלתי מאושר ובלתי גמור השמור בלשכתי ואין הוא משמש הוכחה ל"זכות במקרקעין". וכן: "בירור הזכויות במקרקעין בגוש זה טרם קוים ולוח הזכויות לגוש זה טרם פורסם" (ראה נספח ח' לעתירה). מדובר בהליך מינהלי, המצוי בראשיתו, להכנת מרשם המקרקעין ואין דינו דומה - בצורה ובמהות - למרשם המקרקעין, המתנהל על פי חוק המקרקעין וקובע הלכה למעשה את הזכויות בנכסים הרשומים בו. המדובר בפנקס המפורסם כדין, המשקף - כלפי כלל הציבור - את מערך הזכויות במקרקעין ודינו שונה מלוח זכויות, שאינו אלא תחילתו של הליך מינהלי, המהווה שלב להכנת מרשם המקרקעין, אך אינו מהווה את המרשם עצמו. 12. גם בחינת התכלית האובייקטיבית של החוק, מתיישבת היטב עם הפירוש של העותרים. הרשויות הפועלות מכח חוקי התכנון והבניה למתן היתרים לבניה, אינן קובעות את הזכויות המהותיות במקרקעין ואין במתן היתר משום הכרה וקביעה כלשהי שיש בה כדי להשפיע על הזכויות הקנייניות במקרקעין מושא ההיתר. אדרבה, הפסיקה חזרה וקבעה, שעיסוקן של רשויות התכנון, בכל הנוגע למתן היתרים, מתמקד בשאלות תכנוניות והן אינן אמורות לפסוק ולהכריע בשאלת הזכויות הקנייניות בנכס. עם זאת, מושכלות יסוד בדיני התכנון והבניה הן, שרשות התכנון אינה ניגשת לבחינת בקשה לקבלת היתר בניה, בטרם הבהיר המבקש את זכותו במקרקעין. אחרת עלולה הרשות להיקלע למצב בו היא משחיתה זמנה לריק ומעניקה היתר למי שאין לו כל זכות לבנות בנכס. לפיכך קבע מחוקק המשנה מהי "מהות" הזכות שמבקש ההיתר צריך להראות. הפירוש למהות הזכות, יעשה בשים לב לתכלית ולמטרה העיקרית של מתן היתר בניה על ידי רשויות התכנון: לבחון את ההיתר מבחינת דיני התכנון והבניה ולהביא לידי מיצוי מהיר ותכליתי של פוטנציאל הבניה המותרת על פי דיני התכנון. 13. על בסיס הרקע והתכלית המתוארת לעיל, הביא מחוקק המשנה בחשבון מספר חלופות בהן נקבע מי נחשב "בעל זכות בנכס", שחתימתו נדרשת על בקשה להיתר. מחוקק המשנה קבע אופציה לגיטימית, לפיה בנכס "שאינו רשום במרשם המקרקעין", ניתן לראות את "מי שחייב עליו תשלום מס רכוש וקרן פיצויים" כ"בעל זכות בנכס", שחתימתו מספקת לעניין בקשה להיתר. אכן, הרישומים במס רכוש אינם מהווים ראיה להוכחת בעלות, אולם המחוקק ראה לנכון להסתפק ברישום זה, מקום שמדובר בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין. כאמור, גם הליכי הבקשה למתן היתר והעיקר מתן היתר הבניה, אין בהם משום יצירה או הוכחה בדבר בעלות על הנכס. המחוקק ביקש ליצור מצב, שבו תוצג בפני רשויות התכנון ראיה לכאורה על זיקה או זכות בנכס. ועדות התכנון והבניה אינן מוסמכות ואין להם הכלים להכריע בשאלות קנייניות ולפיכך מתן היתר לבניה - אין בו בשום צורה ואופן הצגת מצג בכל הנוגע לזכויות הקנייניות בנכס. לפיכך קבע המחוקק, כי מקום שמדובר בנכסים הרשומים בפנקס המקרקעין, ניתן לדרוש כי יחתום על הבקשה הבעל הרשום או החוכר. אולם, כאשר מדובר בנכס שאינו רשום במרשם המקרקעין, ניתן להסתפק ברישום בעל ערך פחות בהרבה, שאין בו משום הוכחה בדבר בעלות, אלא לכל היותר ניתן ללמוד ממנו על זיקה וקשר לכאורה לנכס. 14. המשיבים טענו עוד, כי הרישומים בפנקס מס רכוש אינם יכולים להוכיח בעלות במקרקעין. לטענתם, קבלת העתירה תביא לכך, שיהיו רישומים סותרים לגבי אותו נכס. לא ירדתי לסוף דעתו של טיעון זה, על איזה רישומים סותרים מדובר. אין חולק, כי הרישומים במס רכוש אינם מהווים הוכחה בדבר בעלות על נכס, בהליכי הרישוי למתן היתר בניה. ראיה מעין זו אינה מחויבת, שכן קבלת הבקשה להיתר ומתן ההיתר אינה אמורה להכריע בשאלות של בעלות, ומחוקק המשנה הכיר באפשרות - בכל הנוגע למקרקעין בלתי רשומים - כי "בעל הזכות בנכס", שחתימתו דרושה על הבקשה להיתר, יהיה מי שחייב עליו מס רכוש לפי הרשום בפנקסים המנוהלים, לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961. 15. בתגובה שהגישו המשיבות (מיום 8.9.04) הן טענו, כי אינן יכולות לבדוק את האותנטיות של המסמכים ואת קיום שרשרת המסמכים כדי לקבוע את זכויות הקניין בנכס ולדעתן זוהי משמעות קבלת העתירה. לטענתן, לא יכול להיות יותר מגורם אחד, הקובע מי הם הבעלים של נכס מסוים, קבלת העתירה תביא לכך, שיהיו רישומים סותרים לגבי אותו נכס. טיעונים אלה יש לדחות. אין זה מתפקידם של רשויות התכנון והבניה לקבוע בעניין הבעלות בנכס, אין להם הכלים לכך והדבר גם אינו נדרש. מתן היתר בניה, אין משמעותו בשום צורה הטלת אחריות על רשות התכנון, כי מקבל ההיתר הינו הבעלים של הנכס. כפי שניתן לראות מתקנות התכנון, מחוקק המשנה קבע חלופות שונות, מיהו בעל הזכות לחתום על בקשה לקבלת היתר בניה, ואין זה בהכרח הבעלים או החוכר של הנכס. כך למשל נקבע בסעיף 2א7(ב) לתקנות התכנון כי: "לא תיתן הועדה המקומית את ההיתר אלא כתום שלושים יום אחרי שהומצא לבעל הנכס העתק הבקשה ותיווסף בגוף ההיתר הערה זו: "תשומת לבך מופנית לכך כי היתר זה אינו משמש הגנה בפני תביעות בעל הנכס נגדך בגלל ביצוע העבודה או השימוש שהותרו, כל עוד לא קיבלת את הסכמתו של בעל הנכס לביצועם או, באין הסכמה כאמור, הרשאה של בית דין לשכירות או בית משפט". ללמדך כי מחוקק המשנה הביא בחשבון את מצב הדברים לפיו, מתן היתר אינו מהווה ראיה לזכות הבעלות בנכס. 16. קבלת הפירוש לחוק לשיטת המשיבות, יביא למצב שבו למעשה לא ניתן יהיה לממש את פוטנציאל הבניה בכל הנוגע לעותרים ולרבים דוגמתם, אשר רכשו קרקעות שלא נרשמו במרשם המקרקעין אלא בלוח זכויות ירדני, בלתי סופי ובלתי גמור שלא פורסם ברשומות. מדובר במצב מורכב, שלא חלה בו התקדמות משך עשרות שנים (ראה עת"מ 610/02, שם השכילו הצדדים להגיע להסדר מוסכם שהביא לפתרון סופי, בסיטואציה הזהה לזו שבפני). סירוב המשיבות לפתוח תיק רישוי לעותרים והפנייתם להסדיר את הרישום אצל פקיד ההסדר הישראלי משמעותו, למעשה, סגירת הדלת בפניהם למימוש פוטנציאל הבניה בנכס שרכשו. אין ספק כי מדובר בהליכים שימשכו על פני שנים רבות ונוכח ניסיון העבר ספק רב אם יבשילו לכלל סיום כלשהו. מנגד, מתן ההיתר לידי מי שהוכיחו את הנדרש בתקנה 2א(5) יביא למיצוי פוטנציאל הבניה המצוי במקרקעין, דבר שרשויות התכנון מאשרות שהוא אינטרס מובהק ובעל חשיבות מבחינתם, וכן יאפשר לרוכשים למצות את הזכויות שרכשו בנכס. מאידך גיסא, אין במתן ההיתר קביעה מחייבת לפיה מקבל ההיתר הינו בעל זכויות מהותיות במקרקעין ואין בכך כדי לשמש הגנה לבעל ההיתר, אם בעתיד יתברר כי לאדם אחר זכויות בעלות עדיפות, באותו נכס. לאור כל האמור לעיל החלטתי לקבל את העתירה ולקבוע כי הנכסים מושא העתירה אינם רשומים "במרשם המקרקעין", כמשמעותו בתקנה 2 א' לתקנות התכנון, וחלה בעניינם תקנת משנה (5) לתקנות התכנון, במידה ויוכיחו כי הם עומדים בתנאי הקבוע באותה תקנה. המשיבות ישאו בהוצאות ושכ"ט העותרים בסכום של 25,000 ₪ בערכם היום. ירושלים