סיוע בשכר דירה - משרד הבינוי והשיכון

פסק-דין השופט ס' ג'ובראן: בפנינו ערעור הנוגע להחלטתו של משרד הבינוי והשיכון, להפסיק סיוע בשכר דירה שניתן למערערת. האם יש לחייב את משרד הבינוי והשיכון לשלם למערערת סיוע שכר דירה החל מיום הפסקתו בשנת 1995 ואף לקבוע, כי המערערת זכאית לסיוע בשכר דירה מכאן ולהבא לכל ימי חייה? זו השאלה העיקרית העומדת במרכזו של הערעור שבפנינו. העובדות הצריכות לעניין 1. המערערת ילידת 1929 קיבלה במשך תקופה של 72 חודשים, החל מסוף שנת 1989 ועד אמצע שנת 1995, סיוע בשכר דירה על-פי תעודת זכאות שהונפקה לה כקשישה, המתקיימת מקצבת ביטוח לאומי. הסיוע ניתן על בסיס הצהרת המערערת, כי אין לה זכויות בעלות או זכויות חכירה לדורות או זכות לשכירות מוגנת בדירת מגורים. 2. ביום 25.10.1995 ביקשה המערערת לחדש את ההרשמה לקבלת סיוע בדיור. משרד הבינוי והשיכון (להלן: המשיב) או גורמים מטעמו ערכו בדיקת הקבלה של רישומי הבנק המבצע את הסיוע עם נתוני מס רכוש ומשני אלה הסתבר, כי המערערת רשומה כבעלים של דירת מגורים החל מיום 16.4.1993. לפיכך, ביום 2.11.1995 נשלחה למערערת הודעת המשיב, לפיה מסרב הוא לבקשתה (להלן: הודעת הסירוב). 3. ביום 25.11.1995 השיגה המערערת על הודעת הסירוב בערר שהגישה לועדת האכלוס העליונה במשרד הבינוי והשיכון. ברם, הערר נדחה. פנייתה של המערערת, ביום 11.2.1996, לוועדה הציבורית של משרד הבינוי והשיכון, שהיא הגורם הפנימי הבכיר ביותר הדן בהשגות בענייני סיוע בדיור ציבורי, נדחתה אף היא. 4. ביום 3.5.99 ערכה המערערת ניסיון נוסף להירשם מחדש לזכאות לקבלת סיוע. התשובה שניתנה לה הייתה, כי וועדת חריגים תוכל לשקול את הכללתה בקבוצת חסרי דיור הזכאים לסיוע ובלבד שתקדים לכך הרשמה עדכנית בבנק למשכנתאות, המבצע את תשלומי הסיוע. עוד נדרשה המערערת לפרוע חוב למשרד הבינוי והשיכון, שיסודו בכך שבמשך כשנתיים קיבלה סיוע בשכר דירה שלא הייתה זכאית לו נוכח זכויות הבעלות בדירה שעל שמה. 5. החל משנת 1996, פתחה המערערת בבית-משפט השלום בהליכים משפטיים כנגד משרד הבינוי והשיכון וביקשה לחייב אותו לשלם לה סיוע שכר דירה החל מיום הפסקתו ואף לקבוע, כי היא זכאית לסיוע בשכר דירה מכאן ולהבא. תביעתה הראשונה של המערערת נדחתה מאחר ולא התייצבה לדיון (ת.א. 3779/96). 6. הליך שני בו פתחה המערערת בבית-משפט השלום בתל-אביב-יפו הסתיים, ביום 1.11.00, בפסק-דין המוחק את התובענה נוכח הסכמת המערערת לפעול "בדרכים הקבועות בנוהלי משרד הבינוי והשיכון" (ה.פ. 176812/00). 7. תביעה שלישית שהגישה המערערת לבית-משפט השלום בפתח-תקווה, נמחקה ביום 1.2.04, מאחר שבית-המשפט הגיע לכלל מסקנה, כי הוא נעדר סמכות עניינית וכי הסמכות מוקנית לבית המשפט לעניינים מנהליים (ת.א. 5682/01). 8. או-אז, הגישה המערערת לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עתירה מנהלית, בה ביקשה לחייב את משרד הבינוי והשיכון לשלם לה סיוע שכר דירה החל מיום הפסקתו וכן לקבוע, כי היא זכאית לסיוע בשכר דירה מכאן ולהבא. לטענת המערערת, מאז ומתמיד היא הייתה חסרת דיור ומעולם לא החזיקה בדירת מגורים. אין היא מכחישה, כי במשך שנתיים הייתה רשומה דירת מגורים על שמה, אולם טוענת היא, כי הרישום היה פורמאלי בלבד. לטענתה, הדירה נרכשה על-ידי בנה. הוא שילם את מלוא התמורה עבור הרכישה, החזיק בדירה ונשא בכל הוצאותיה. המערערת טוענת, כי מעולם לא היו לה אמצעים מספיקים כדי לרכוש דירה, כף רגלה לא דרכה מעולם בדירה ואין היא יודעת היכן הדירה ממוקמת. 9. ביום 10.10.04 דחה בית-המשפט המחוזי (כבוד השופט ד"ר ע' מודריק) את העתירה בקובעו, כי הפסקת הסיוע למערערת נעשתה על-פי נוהלי משרד הבינוי והשיכון. יחד עם זאת הוסיף וקבע בית-המשפט המחוזי, כי בהנחה שהמערערת לא הייתה מודעת למהלך המניפולטיבי שבוצע מאחורי גבה על-ידי בנה, אזי ראוי לבחון את הדבר במסגרת ועדות החריגים של משרד הבינוי והשיכון. לפיכך קבע בית-המשפט המחוזי, כי העתירה נדחית, בכפוף לשתי אפשרויות: האחת, שהמערערת תוכל להגיש בקשה חדשה לסיוע והסיוע יאושר מיום הגשת הבקשה ואילך, בכפוף להחזרה של החוב הנומינאלי בגין תשלומי העבר שנעשו שלא כדין; והשנייה, שהמערערת תוכל לחזור אל ועדת החריגים להצהיר, כי בנה הונה אותה, לצרף הצהרה מאמתת של הבן ולבקש, כי תוכר כזכאית למלוא התקופה שמאז שפסקה מלהיות בעלים של דירה. 10. כמו-כן, כפי שציין בית-המשפט המחוזי, בתובענות הקודמות שהוגשו על-ידי המערערת, ייצוגה של המערערת היה בידי בנה. ברם, לא רק שהדבר עומד בסתירה לחוק לשכת עורכי הדין ולמגבלות הייצוג בהליכים משפטיים בידי מי שאיננו בעל דין ואיננו עורך-דין, אלא אף גם זה שיש חשש לניגוד עניינים בין הבן לבין אמו המערערת. 11. עוד קבע בית-המשפט המחוזי, כי נוהלי משרד הבינוי והשיכון מתייחסים גם למצב של "רישום פורמאלי". הנוהל קובע, כי מי שקיים על שמו "רישום פורמאלי" של דירה, או חלק מדירה, אינו נחשב ל"חסר דיור" וממילא אינו זכאי לסיוע בדיור. 12. בית-המשפט המחוזי קבע, כי בהנחה שהמערערת לא הייתה מודעת למהלך המניפולטיבי שבוצע מאחורי גבה על-ידי בנה ושבסיומו נמצאה, בלי לדעת, "בעלת דירה", אזי ראוי לבחון את הדבר במסגרת ועדות החריגים של משרד הבינוי והשיכון. לשם כך, קבע בית-המשפט המחוזי, כי כדי שוועדת החריגים תוכל לקבל החלטה חיובית מזווית ההשקפה של המערערת, על האחרונה להצהיר בפנייתה, כי בנה הוליך אותה בכחש ותוך ניצול קשיי השפה וההבנה שלה פעל כפי שפעל בלי ידיעתה. מכאן הערעור שבפנינו. טענות הצדדים 13. המערערת כאמור, אינה מכחישה, כי במשך שנתיים הייתה רשומה דירת מגורים על שמה, אולם הרישום לטענתה היה פורמאלי בלבד. המערערת טוענת, כי הדירה נרכשה על-ידי בנה, הוא שילם את מלוא התמורה עבור הרכישה, החזיק בדירה ונשא בכל הוצאותיה. לטענת המערערת, מעולם לא היו לה אמצעים מספיקים כדי לרכוש דירה, כף רגלה לא דרכה מעולם בדירה ואין היא יודעת היכן הדירה ממוקמת. כאשר הדירה נמכרה, נטל בנה לעצמו, ובצדק, את מלוא תמורת המכירה. בנסיבות אלה, לטענתה, כאמור, אין לראותה כבעלת זכויות בדירה. 14. עוד טוענת המערערת, כי לא הוזמנה להשמיע את טיעוניה לפני ועדות החריגים למיניהן ולכן ההחלטות של הוועדות הללו פסולות ובטלות מעיקרן. 15. מנגד, טוען המשיב, כי בשלב מסוים, אשר נמשך כשנתיים, נרשמה בלשכת רישום המקרקעין דירה על שם המערערת. ברם, נוהלי משרד הבינוי והשיכון מקנים זכאות לסיוע בשכר דירה רק לחסרי דיור. על-פי הנוהל נחשב כחסר דירה, יחיד או משפחה שאין להם ולא היו להם זכויות בדירה או בחלק מדירה, לרבות לפי רישום פורמאלי. 16. לפיכך, טוען המשיב, כי לפי נוהלי משרד הבינוי והשיכון חדלה זכאותה של המערערת לסיוע בשכר דירה למן המועד שבו נרשמה דירה על שמה, אחד שהרישום משקף בעלות "אמיתית" ואחד שהוא רישום פורמאלי בלבד. 17. עוד מוסיף וטוען המשיב, כי התנהגות המערערת נעדרה תום-לב. שכן, היא נתנה את הסכמתה לרכישת דירה על שמה ולרישומה על שמה כדי לסייע לבנה ובה בעת הצהירה, בבקשתה לסיוע, שהיא חסרת דיור. טוען המשיב, כי זהו מצג דברים תרמיתי וכדי להתגבר עליו בהליכי בקשה חריגה, על המערערת להחזיר את הכסף שקיבלה כסיוע שלא כדין ולאחר מכן תישקל בקשתה. דיון 18. כאמור, השאלה העיקרית העולה בערעור שבפנינו, הדורשת את הכרעתנו, הינה האם יש לחייב את משרד הבינוי והשיכון לשלם למערערת סיוע שכר דירה החל מיום הפסקתו בשנת 1995 ואף לקבוע, כי המערערת זכאית לסיוע בשכר דירה מכאן ולהבא לכל ימי חייה? אדון אפוא בשאלה זו. 19. בפתח הדברים יש לציין, כי ביום 12.9.05 החלטנו לדחות את המשך הדיון בערעור וזאת על-מנת לאפשר למערערת לפנות אל ועדת החריגים, כאמור בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, אשר הציע למערערת לפעול על-פי אחת משתי חלופות. כן החלטנו, כי לאחר קבלת החלטת ועדת החריגים, תימסר לנו הודעה ועל-פי תוכנה נחליט על אופן המשך הטיפול בערעור. אומנם המערערת לא פנתה אל ועדת החריגים בטענה, כי בנה הונה אותה, אך עם זאת בנה פנה בשמה למשרד הבינוי והשיכון בערעור. המדינה הודיעה, כי נוכח העובדה, שהטענות באותו ערעור אינן שונות מאלה שהועלו על-ידי המערערת בעבר, אין כל טעם בהחזרת עניינה לועדת החריגים. כמו-כן, פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי ניתן זה מכבר ואף שתי האפשרויות שצוינו בו היו פתוחות בפני המערערת אף לפני הגשת הערעור לבית-משפט זה. 20. כללי הזכאות לסיוע של "חסר דירה" נקבעו בהוראה מספר 08/01 של משרד הבינוי והשיכון. על-פי סעיף 2.2 לנוהל מוגדר "חסר דירה" כדלקמן: "חסר דירה": יחיד או משפחה (כל אחד מבני המשפחה) שאין לו ולא היו להם לאחר 1.6.71 בנפרד או במשותף עם אחר/ים זכויות כלשהן בדירה או בחלק מדירה או בדירה בשלבי בנייה (לרבות רישום פורמלי) כמפורט להלן..." [ההדגשה הוספה - ס.ג'.] 21. אין חולק, במקרה שלפנינו, כי המערערת הייתה רשומה בעבר, ולאחר שנת 1971, כ"בעלת דירה". משגילה המשיב, כי המערערת הינה הבעלים הרשום של נכס, בוטלה זכאותה לשכר דירה וזאת בהסתמך על הנהלים של משרד הבינוי והשיכון. מההגדרה האמורה אנו למדים, כי אף בהנחה ורישום הדירה על שם המערערת הינו פורמאלי בלבד, די בכך בכדי להפוך את המערערת לבעלת דירה ובכך למנוע את זכאותה לסיוע ממשרד הבינוי והשיכון. משמע, גם רישום פורמאלי בנכס מוציא את המערערת מהגדרת מחוסרת דירה. כך, שכמי שהוגדרה כבעלת דירה, איננה זכאית לסיוע, אף אם הרישום היה פורמאלי בלבד. נראה, כי הטעם לקביעה, לפיה בעלות פורמאלית נחשבת בעלות לכל דבר, נעוץ בחוסר היכולת של משרד השיכון והבינוי לחקור ולהבין בכל מקרה ומקרה האם עסקינן בבעלות שהיא פורמאלית בלבד או שמא בבעלות אמיתית. נוהל זה של משרד הבינוי והשיכון הינו ברור, מפורש וחד משמעי. והרי, המשאבים העומדים לרשות המדינה בהקשר זה הינם משאבים מוגבלים ועל משרד הבינוי והשיכון מוטלת האחריות לחלק את "עוגת הסיוע" לזכאים העומדים בקריטריונים ולהבטיח, כי הסיוע יינתן לזכאים ולאלו בלבד. כל סטייה מאותם קריטריונים תבוא בהכרח על חשבונם של זכאים אחרים. נראה, אפוא, כי הוצאת מצבים של "בעלות פורמאלית" מגדר ההגדרה בנוהלי משרד הבינוי והשיכון עלולה לפרוץ את המסגרת התקציבית בגדרה פועל משרד הבינוי והשיכון בחלוקת כספי הסיוע. אף אם נניח, כי טענת המערערת - לפיה היא בבחינת בעלים פורמאלי בלבד - נכונה היא, הרי שגם אז לפי סעיף ההגדרות בנוהלי משרד הבינוי והשיכון בנוגע לזכאות לסיוע של חסרי דירה, עדיין נחשבת המערערת לבעלת דירה. לפיכך, לצורך קבלת סיוע ל"חסר דירה" נחשבת המערערת לבעלת דירה ועל כן רשאי היה משרד הבינוי והשיכון לשלול ממנה את הזכאות למתן סיוע לשכר דירה. 22. מעבר לדרוש יוער, כי עניינה של המערערת הובא, כאמור, בפני ועדות האכלוס השונות בבקשה, כי אלו יחרגו מן הנהלים ויפטרו אותה מהחזר הכספים עבור התקופה בה הייתה הדירה רשומה על שמה. עניינה של המערערת עלה לדיון בפני ועדת האכלוס הבין משרדית, אשר דחתה את הבקשה לפטור אותה מהחזר הכספים, אך לפנים משורת הדין, נאותה לאפשר לה החזר נומינאלי של החוב. המערערת ובנה ערערו לוועדה עליונה, אשר דחתה אף היא את הבקשה לפטור מהחזר הכספים נוכח נוהלי משרד הבינוי והשיכון, לפיהם המערערת אינה זכאית לסיוע בשכר דירה, שכן הייתה בבעלותה דירה ובנוסף - ובהתאם להוראות הנוהל - מאחר שלא ניתן להנפיק לה תעודת זכאות כל עוד קיים לה חוב למשרד הבינוי והשיכון. עניינה של המערערת נדון פעמים נוספות בפני הוועדה העליונה, אשר שבה ואישרה את ההחלטה. בענייננו, המערערת לא הצביעה על כל פגם, אשר נפל בהחלטת ועדות האכלוס ובגינו על בית-המשפט להתערב בהחלטות אלו או בפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי. ועדות האכלוס, אשר הינן הגורם המקצועי במשרד הבינוי והשיכון, הפועל בעניין זה, פעלו בעניינה של המערערת בהתאם לסמכויותיהן ועל-פי שיקולים סבירים וראויים והמערערת לא הצביעה בפנינו על כל עילה להתערבות בית-משפט זה בהחלטות אלה. סוף דבר 23. לסיום, ומכל האמור לעיל, לא מצאתי בפי המערערת כל עילה המצדיקה התערבותו של בית-משפט זה ואציע לחבריי לדחות את הערעור. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט, כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן. בניהסיוע בשכר דירהמשרד הבינוי והשיכוןמקרקעיןשכירותדמי שכירות