החלטה השופט א' רובינשטיין: רקע והליכים קודמים: א. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (סגנית הנשיא ברלינר, השופטים המר ושיצר) מיום 2.2.05 בע"פ 71380/04, בו נתקבל ערעור המשיבה על החלטת בית המשפט לעניינים מקומיים בכפר סבא (סגן הנשיא פדר) מיום 8.7.04 בב"ש 3363/04. עניינה של הבקשה - מערכת היחסים שבין החלטות סותרות של ועדה מקומית לתכנון ובניה מול ועדה מחוזית בגדרי האכיפה הפלילית. ב. המבקש הוא הבעלים ובעל זכויות השימוש והחזקה במקרקעין הידועים כגוש 7839 חלקה 38, והמצויים בתחומו של מרחב התכנון טייבה. המבקש הגיש לאישור הועדה המקומית תכנית מפורטת טב/מק/2883 שמטרתה להכשיר הקמת תחנת תדלוק במקרקעין. על יסוד התכנית שהוגשה והחלטה בועדה המקומית מיום 4.6.02 ניתן למבקש ב- 7.7.02 היתר בנייה להקמת תחנת תדלוק, בלא שהליכי האישור התקיימו כדין. ג. ב-16.6.04 הגישה הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן המשיבה או הועדה המחוזית), בקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים בכפר סבא, להוציא כלפי המבקש צו הפסקה שיפוטי וצו למניעת פעולות, במעמד צד אחד, לפי סעיפים 239 ו- 246 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן החוק). הבקשה הוגשה בעקבות ביקורת שנערכה בתאריך 30.5.04, בה גילו פקחי הועדה המחוזית, כנטען, כי המבקש החל להקים תחנת דלק על בסיס היתר בניה לא חוקי, שכן ההיתר ניתן על בסיס תכנית שלא אושרה. כמו כן לא ניתן אישור שר הפנים בהתאם לסעיף 109 לחוק, וזאת לאחר שהודע עוד ביום 28.3.00 לועדה המקומית טייבה כי התכנית טעונה אישורו. נטען, כי ייעודם של המקרקעין הוא חקלאי וכי אם לא יינתן הצו ויימשכו העבודות, תיווצר עובדה מוגמרת. ד. ב-23.6.04 הוציא בית המשפט לעניינים מקומיים צו הפסקת עבודות וצו מניעת פעולות (להלן הצוים) במעמד צד אחד, וב-28.6.04 הגיש המבקש בקשה לביטול הצוים, ונטענו בה טענות שונות, ובין היתר כי הבקשה לצוים לא נתמכה בתצהיר מטעם הועדה המקומית כנדרש. הבקשה לביטול נדונה ב-1.7.04 במעמד הצדדים, וב-8.7.04 ביטל בית המשפט לעניינים מקומיים את הצוים. בית המשפט לעניינים מקומיים קבע, כי הועדה המחוזית לא הרימה את הנטל המוטל עליה להפריך את חזקת חוקיותו של ההיתר שניתן למבקש; זאת, בין היתר, כיוון שמר גיל הלל מנסור, מפקח הבניה מטעם הועדה שהגיש תצהיר והעיד בתמיכה לבקשתה, לא היה האורגן המתאים לצורך מתן עדות לתמיכה בבקשה, וכי על פי הצהרתו שלו, אין הוא יודע מהם התנאים הנחוצים לאישורה של התכנית ואילו הליכי רישוי עליה לעבור. בשולי הדברים הביע בית המשפט תמיהה על כך שהבקשה למתן צוים הוגשה מספר חודשים לאחר תחילת העבודות בשטח. ה. הועדה המחוזית עירערה לבית המשפט המחוזי, וערעורה התקבל ביום 2.2.05 (לפני כן לא ניתן עיכוב ביצוע - החלטת השופטת אחיטוב מ-19.7.04). נקבע (מפי השופט המר) כי היא עמדה בנטל המוטל עליה להפריך את חזקת החוקיות של היתר הבניה; זאת - בהגישה את המסמכים שצירפה לבקשה, מהם עולה, כי התכנית שמכוחה ניתן ההיתר לא אושרה ולא קיבלה תוקף, וכן לא אושרה על ידי שר הפנים כנדרש. בית המשפט קבע, כי משעה שהרשות שנתנה את היתר הבניה עשתה כן בהתעלמות מתכנית בניין ערים, חרגה מסמכותה מבחינה פונקציונלית וההיתר בטל מעיקרו. בית המשפט המחוזי השאיר בצריך עיון את טענת המבקש לפיה הבקשה למתן צו איסור שימוש הוגשה שלא כדין, כיוון שלא נתמכה בתצהיר של מהנדס או עובד הועדה המקומית אלא בתצהיר של עובד הועדה המחוזית. ו. לשלמות התמונה יצוין, כי ביום 2.1.06 ניתנה הכרעת דין (מאת השופטת מימון-שעשוע) בהליך הפלילי שהתנהל כנגד המבקש. נקבע כי ההיתר לבניית תחנת התדלוק הוצא שלא כדין ובנסיבות פסולות, בהסתמך על תכנית מפורטת שלא אושרה, ועל כן הריהו בטל מעיקרו. נקבע, כי בכך שהמבקש נתן הסכמתו לביצוע הבניה לפי ההיתר הבטל, באמצעות חברה יזמית עמה התקשר בחוזה, עבר את העבירה של בניה ללא היתר. כן נקבע כי הוכח שהבניה נמשכה מספר ימים לאחר שהמבקש קיבל מהמפקח מנסור צו הפסקה שיפוטי, וכי המבקש נמנע מלהביא ראיות לעניין נקיטת אמצעים כלשהם על ידיו, כדי להביא להפסקת העבודה במקרקעין לאחר קבלת הצו. על כן הורשע המבקש גם בעבירה של הפרת צו שיפוטי. בצד הסכמתו לצירוף הכרעת הדין לתיק, לבקשת המדינה, ציין המבקש, כי בכוונתו להגיש ערעור על פסק הדין, וכי נוכח ההליך הפלילי סבור הוא כי הסעד המבוקש בהליך הופך לתאורטי. עיקרי טענות המבקש ז. לטענת המבקש לא הניחה המשיבה תשתית ראייתית נדרשת למתן צו להפסקת עבודות, ברוח דבריו של בית משפט השלום, ולא עמדה בנטל ההוכחה המוטל עליה על מנת להפריך את חזקת החוקיות ביחס להיתר הבניה. כן נטען, כי אין נחיצות בקבלת אישור השר לתכנית. עוד טוען המבקש, כי הפרשנות הראויה לסעיף 109 לחוק היא כי אם שר הפנים לא נתן החלטתו, בתוך שלושים יום מאז החליט כי התכנית "טעונה אישורו", בשאלה המהותית של אישור התכנית על ידיו או אי אישורה, יראו את התכנית כמאושרת. עוד נטען, כי המשיבה היתה מחוייבת לצרף את הועדה המקומית כצד לפנייתה, שכן היא הרשות אשר נתנה את ההיתר . לבסוף נטען, כי משום שעבודות הבנייה הסתיימו, יש מקום לשקול מחדש את עניין הצוים, על פי דוקטרינת הבטלות היחסית. עיקרי טענות המשיבה ח. לטענת המשיבה לא הצביע המבקש על קיומה של סוגיה משפטית או ציבורית המצדיקה מתן רשות ערעור בגלגול שלישי. מוסיפה היא וטוענת, כי ההליך אינו מכוון נגד הועדה המקומית ועל כן לא היה צורך לצרפה להליך, וכי דיון בשאלת תוקפו של ההיתר שניתן על ידי הועדה המקומית, כחלק מהליך פלילי שהוועדה המקומית אינה צד לו, הוא הליך מוכר ומקובל. בלב טענותיה של המשיבה מצויה הטענה, כי בהעדר תכנית מאושרת המכוננת את הנורמה התכנונית לא ייכון ההיתר; התכנית בה עסקינן לא אושרה כדין, ואף אישור שר הפנים לא ניתן, שכן היא לא הועברה לעיונו. נטען בהקשר זה, כי טענת המבקש שלאחר אישור התכנית אין צורך להעבירה לחתימת השר מנוגדת לתכליתו של הסעיף, וכן לפרקטיקה הנוהגת. מקום ששר הפנים החליט שתכנית כלשהי טעונה אישורו, יש להעבירה לאישורו לאחר הפקדתה פעם נוספת, וממועד זה מתחיל מרוץ 30 הימים המוקצב על פי חוק להחלטה מהותית. המשיבה אף צירפה לתשובתה שני מכתבים שעל פיהם טוענת היא כי התכנית לא קיבלה תוקף (ראו להלן). כן נטען, כי משלא הצביע המבקש על מקום פרסומה של התכנית יש ללמוד כי זו לא נכנסה לתוקף ולא אושרה, וכי עובדות אלה היו בידיעת המבקש. דיון ט. (1) סעיף 145(א) לחוק קובע, כי הקמת בנין - בין השאר - לא תיעשה אלא בהיתר הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית. סעיף 145 (ב) קובע, כי "בקשה להיתר כאמור בסעיף קטן (א) תוגש לרשות הרישוי המקומית וזו לא תיתן את ההיתר, אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים..." (הדגשה הוספה - א"ר). י. (1) אפתח בנושא שיש לו גם היבט עקרוני: בית המשפט קמא נדרש לטענה כי התצהיר שהוגש עם הבקשה לצו הפסקה שיפוטי ולצו למניעת פעולות ניתן מאת עובד הועדה המחוזית ולא המקומית, בניגוד לתקנות 3 ו-5 לתקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בהליכים למתן צוים על פי המבקש בלבד), תשמ"ג-1982. בדבריו הסב השופט המר את תשומת הלב לבעייתיות אשר בכך ש"קיימים לעתים חילוקי דעות ואף ניגודי אינטרסים בין הועדה המקומית לבין הועדה המחוזית. במקרה כזה תתקשה, ואולי אף לא תוכל, הועדה המחוזית לצרף לבקשתה תצהיר של עובד הועדה המקומית". השופט ביקש להסיק, כי יתכן שהסמכות למתן צו הפסקה שיפוטי במעמד צד אחד מוגבלת לבקשה שהוגשה על-ידי הועדה המקומית בצירוף תצהיר כדין; בהיעדרו, יתכן שיש צורך, בבקשה המוגשת על-ידי הועדה המחוזית (וגם היועץ המשפטי לממשלה), בדיון במעמד שני הצדדים שבו אין הגבלה בראיות. זאת, אף שבתי משפט השלום סברו במקרים אחדים כי רשות הפניה במעמד צד אחד נתונה גם לאנשי הועדה המחוזית. במקרה דנן גם לא היה לדעת השופט בכל מקרה מקום לצו במעמד צד אחד. עם זאת, נותרה השאלה בצריך עיון כיוון שבסופו של יום קוים בנידון דידן דיון במעמד שני הצדדים, שבו הועלו טענות הצדדים. (2) אכן, הנחת היסוד של המחוקק ומחוקק המשנה, שדומה שאינה עומדת לא אחת במבחן המציאות, היתה כי גופי התכנון עובדים בהרמוניה אלה עם אלה, קרי, הועדות המקומיות עם הועדות המחוזיות, וכולן סדר תקין עמן והוא נר לרגליהן, ולכן הסתפקו בחקיקה בתצהיר של מהנדס או עובד הועדה המקומית. ואולם, מציאות החיים אינה תומכת בכך בהכרח, וענייננו יוכיח, שבו נתגלעה מחלוקת קוטבית בין הועדה המקומית לועדה המחוזית, גם אם לא מצאה ביטויה המלא באולם בית המשפט. פעמים - כך נראה - הועדה המקומית, בהיותה על פי הרוב גוף המורכב מנבחרים פוליטיים, עשויה להיות נתונה ללחצים מסוגים שונים, שדבר אין להם עם צרכי התכנון והם נובעים ממחויבויות ציבוריות (פעמים פוליטיות, ופעמים אף של קרבה מסוג כזה או אחר) ולעתים מתפיסות שונות; מחויבויות כאלה (וכמובן איני בא להכליל) עלולות לעמוד בסתירה לאינטרסים רחבים בני קיימא כמו שמירה על "ריאות ירוקות", ענייני איכות סביבה, עתודות קרקע וכיוצא באלה. כאן תפקידן של הועדות המחוזיות, הבנויות ממקבץ חברים אשר מייצגים מגוון של רשויות, תחומי מומחיות, השקפות וסוגי אינטרסים ציבוריים (סעיף 7 לחוק), ולהן מבט-על. ראו דברי השופט זמיר בע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, 141. (3) חששות אלה מצאו ביטוים, בין היתר, בכך שהיועצים המשפטיים של הועדות המקומיות, והם הם היועצים המשפטיים של הרשויות המקומיות, שמטבע הדברים עלולים להיות מופעלים עליהם לחצים של נבחרי ציבור פוליטיים, מקבלים לצורך אכיפת החוק יפוי כוח מטעם היועץ המשפטי לממשלה, ובתחום זה חובתם היא כנציגיו; זאת כדי לאפשר להם עצמאות רבה ככל הניתן בתחום זה. הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה מאפשרות, בין השאר, לשקול לעניין טיפול בבקשה להכשיר בניה שהחלה את העובדה שננקטו הליכים פליליים (הנחיה 8.1150) (4) הדבר אינו נצרך להכרעה בתיק זה, אך לדידי ניתן, אם גם בדוחק מסוים, לפרש את עניין התצהיר ככולל גם עובד הועדה המחוזית, וזאת בחינת קל וחומר, המגשים את תכלית החקיקה. ואולם, עדיף היה כי הדבר יתוקן על-ידי מתקין התקנות בתקנות 3 ו-5, באורח קל לביצוע. ועוד, בנסיבות אף אני בדעה, כבית המשפט המחוזי, כי ראוי היה לקיים מלכתחילה דיון במעמד שני הצדדים, גם בשל הנסיבות שבהן מדובר היה בבניה שההיתר לה שנוי במחלוקת. (5) נושא זה משליך על האוירה הכללית שבה אפוף תיק זה, שבהיותו תיק פלילי כלפי המבקש נותר מחוצה לו בהליכים נשוא הבקשה גורם עלום, הוא הועדה המקומית, שקיבלה את ההחלטה למתן ההיתר. כשלעצמנו סברנו בעיון טרם הדיון, וכך גם ציינו באולם בית המשפט, כי אין מקום להיעתר לבקשת רשות הערעור, והנה נשפך אור על כך על-ידי הכרעת הדין של בית משפט השלום מיום 2.1.06, שלפיה שלא כמצג שהציג המבקש בפנייתו לבית המשפט ביוני 2004 להסרת הצוים, כי הוא היה בן ערובה של מאבקים בין הועדה המקומית למחוזית, היתה מעורבות של גורמים בעיריית טייבה עובר למתן ההיתר, ובהם קרובו של המבקש סגן ראש העיר, לשם מתן ההיתר בהליך "חריג ולא תקין", כדברי בית המשפט; המבקש עצמו לא העיד שם. אנו מותירים את הדברים כאן ולא נוסיף. נאמר רק, כי איננו סבורים שהדיון בתיק דנא התייתר. (6) עלי להוסיף, כי תימה בעיני שהועדה המחוזית לא גילתה את הבניה עוד בשלב מוקדם יותר; כדברי השופטת ביניש ברע"פ 1520/01 שניצר נ' יושב ראש הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פ"ד נו(3) 599, 607-606, "אין להשלים עם הזלזול בחוקי התכנון ובהליכים הנדרשים על פיהם - זלזול שהפך כמעט לנורמה מקובלת בחברתנו... דיני התכנון נמנים על הכלים שיצר המחוקק כדי להבטיח את ההגנה על ערכים אלה, על כן, ועקב עוצמתם של האינטרסים העומדים מנגד, מצווים מוסדות התכנון למלא את חובתם ולשמש כבלם אל מול הפרות החוק". הדבר מחייב, כמובן, מעקב נמרץ. י"א. מושכלות יסוד הם, כי היתר בניה יינתן אך ורק על בסיס של תכנית בת תוקף (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2), 895, 904-906; עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים ואח', פ"ד נח(2), 817, 840). י"ב כאמור טוען המבקש כי המשיבה לא הרימה את הנטל המוטל עליה להפריך את חזקת חוקיותו של ההיתר. ואולם, המשיבה הביאה בפני בית המשפט שני מכתבים, אשר המבקש לא הביע התנגדות להגשתם. הראשון הוא מכתב מיום 28.3.00 מאת תורה בנין, ממונה בקרת תכניות מתאר מקומיות ומפורטות במינהל התכנון, בו הודע לוועדה המקומית טייבה ולועדה המחוזית מרכז כי התוכנית נשוא דיוננו טעונה אישור שר הפנים, וזאת לפי החלטת המנהל הכללי של משרד הפנים. המסמך השני הוא מכתב מיום 15.6.04 מאת שגיא רייזנר, מתכנן אזורי משולש דרומי בלשכת התכנון המחוזית, בו נכתב כי "מסמכי התכנית לא תוקנו ולא הותאמו בהתאם להערות מנהל התכנון והתכנית לא אושרה". מכאן עולה, כי במועד מתן ההיתר ותחילת הבניה, טרם אושרה התכנית על ידי שר הפנים. ההיתר שניתן היה איפוא בלתי תקף, בחינת פשיטא. (3) כאמור, מוסיף וטוען המבקש כי אם שר הפנים לא החליט בתוך שלושים ימים מאז קבע כי התכנית טעונה אישור, האם ליתן אישור לתכנית, רואים את התכנית כמאושרת ואת ההיתר כתקף. (4) סעיף 109 לחוק קובע: "(א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית, יעביר את התכנית לעיונו של שר הפנים מיד לאחר החלטתו;השר רשאי להורות, תוך 60 ימים מהיום שהועברה אליו התכנית, כי התכנית טעונה אישורו;החליט השר כאמור, יודיע על כך למוסד התכנון הנוגע בדבר תוך עשרה ימים מיום החלטתו. (ב) החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן תוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; לא נתן החלטה תוך תקופה זו יראו את התכנית כמאושרת על ידי השר." לפרשנות הסעיף ראו ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית חיפה נ' חברה לבנין הירדן, פ"ד נז(2) 895, בחוות דעתה של השופטת פרוקצ'יה. (5) סבורני, כמותי כבית המשפט המחוזי, כי לענייננו המדובר בסעיף בהליך בן שני שלבים: הודעת השר על החלטתו כי התכנית טעונה אישורו; ובמקרה כזה יש להגישה לשר כדי לקבל אישורו, וזאת לאחר השלמת ההליכים המתחייבים על פי חוק. רק לאחר שהתכנית תועבר לעניין זה לשר, משהושלמו ההליכים, יחל מרוץ שלושים הימים. בנידון דידן, התכנית כלל לא הועברה לעיונו של שר הפנים בשנית, כיוון שלא הושלמו ההליכים הנדרשים; המבקש לא הביא כל ראיה כי פני הדברים היו אחרת וכי התכנית אושרה ופורסמה כדין, וניתן אישור שר הפנים. י"ב. כן נטען על ידי המבקש בתגובתו המשלימה, כי בענייננו חל סעיף 97(א) לחוק הקובע שבנסיבות הקבועות בו, רשאי מוסד תכנון לתת היתר על סמך תכנית שהופקדה. מקובלת עלי עמדת המשיבה כי סעיף זה עוסק בתכנית מופקדת שדבר הפקדתה פורסם כדין, שהרי המחוקק קבע כי הדבר טעון הודעה בעתון לפי סעיף 149 לחוק, ואילו המבקש לא הביא ראיה כי קוימו התנאים, מן הטעם הפשוט שכזאת לא אירע. י"ג. לבסוף משליך המבקש את יהבו על הלכת הבטלות היחסית בהסתמך על ע"פ 586/94 מרכז הספורט בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, ומבקש כי תישקל מחדש הפעלתם של הצוים. אכן, שובת לב היא דרכה של דוקטרינת הבטלות היחסית, אשר מתווה דרך ביניים תחת "הכל או לא כלום"; ראו ע"פ 768/80 שפירא נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(1) 737; ד"נ 12/81 שפירא נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(3) 645; ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור נ' מדינת ישראל, הנזכר מעלה; כן ראו בהקשרים מסוימים זמיר, הסמכות המינהלית, ב' 830; ברק-ארז, "הבטלות היחסית במשפט המינהלי: על מחירן של זכויות", ספר יצחק זמיר על משפט, ממשל וחברה (יואב דותן ואריאל בנדור, עורכים), 283, 297-295; מרזל, "השעיית הכרזת הבטלות", משפט וממשל ט', 39. עם זאת, דומני כי אין הדוקטרינה ראויה לענייננו; הכרה בבטלות היחסית בהקשר זה, משמעה מחילה מניה וביה במישור הפלילי על בניה בלתי חוקית, אשר האישור לה ניתן שלא כדין. במקרה דנן תהא התוצאה כי תחנת תדלוק הפועלת, כפי שציין בא כוח המשיבה, ללא אישורי משרד הבריאות, המשרד לאיכות הסביבה, משרד התחבורה, משטרת ישראל, נציבות כיבוי והצלה ומע"צ, תמשיך לפעול תוך העמדת סביבתה בסיכון, אך בשל מעשה פגום שיצא מתחת ידה של הרשות המינהלית. י"ד. לא אמנע בסיפה מהפניית תשומת לבן של הרשויות לשאלה אם נבדק או נחקר גם חלקה של הועדה המקומית באשר נעשה (ראו פרשת מרכז הספורט אזור, דברי השופט זמיר בעמ' 141). ט"ו. סוף דבר וסיכומו: נוכח האמור, אציע לחברי שלא להיעתר לבקשה לרשות ערעור. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין. בניהועדה מקומית לתכנון ובניה