החלטה 534 - מקרקעי ישראל

פסק דין א. כללי עניינה של החלטה זו בשאלה המשפטית בדבר תחולת "החלטה 534", להלן, לענין חיוב בתשלום "דמי הסכמה", בגין העברת זכויות "בר - רשות", בנחלה חקלאית. ב. על העובדות הטענות וההליכים 1. התובעים רכשו בשנת 1992 זכויות מסוג "בר - רשות" במשק מספר 31 במושב בית נקופה (להלן: "הזכויות" או "המשק" בהתאמה) בסך השווה בשקלים ל- 200,000 אלף דולר. 2. עובר לקבלת החזקה במשק הצהירו התובעים בפני הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן: "הסוכנות"), שוכרת משבצת הקרקע שעליה הוקם מושב בית נקופה, לפי הסכם משולש בין הנתבעת, מינהל מקרקעי ישראל, (להלן: "המינהל") לבין הסוכנות ולבין בית נקופה בע"מ מושב עובדים להתישבות שיתופית (להלן: "האגודה") ושמכוחו ניתן לתובעים רשיון השימוש במשק, על הסכמתם לתנאי התישבותם שם. (להלן: "כתב ההתחייבות") . 3. בשנת 1998 מכרו התובעים את זכויותיהם במשק תמורת סך כולל השווה בשקלים ל- 700,000 דולר. 4. התובעים פנו למינהל, המנהל את רישום הזכויות במושב וביקשו לרשום את העברת הזכויות. ואולם, כתנאי להעברה, דרש המינהל תשלום "דמי הסכמה" בסך של 665,820 ₪ (להלן: "דמי ההסכמה") והכל על פי חשבון שנערך על ידו ביום 17.8.98, שם ניתן פירוט למרכיבי התשלום הרלוונטים. 5. התובעים שילמו את דמי ההסכמה "תחת מחאה" ועתרו לבית משפט זה למתן פסק דין הצהרתי שלפיו לא היה מוסמך המינהל לדרוש את תשלום דמי ההסכמה. 6. לטענת התובעים ביסס המינהל את דרישתו לדמי ההסכמה על החלטה 534, שעניינה "החלטה בדבר שיעור חלקו של מינהל מקרקעי ישראל בעלות ערך הקרקע בעת העברת זכות חכירה לפי חוק מנהל מקרקעי ישראל, התש"ג 1960" (פורסמה בי.פ 4046 מיום 1.10.92) (להלן: "החלטה 534"). 7. לטענת התובעים החלטה 534 אינה חלה בעניינם שכן אין חולק בדבר טיב זכויותיהם במשק שהינם מסוג בר-רשות, בעוד שההחלטה קובעת מפורשות חיוב בדמי הסכמה בעת העברת זכות חכירה בלבד. 8. משכך, דרישת המינהל לתשלום דמי הסכמה בנסיבות העניין חסרת כל בסיס חוקי ודינה להתבטל. התובעים הוסיפו וטענו כי בנסיבות אלו דרישת המינהל מפלה את התובעים לרעה שכן מחד נדרשים לשלם דמי הסכמה הגם שאינם מחזיקים בזכות חכירה ומאידך נמנעה מהם האפשרות להוון את זכויותיהם כשם שניתן לבעלי זכות חכירה במקרקעי המינהל. 9. לחילופין, טענו התובעים כנגד אופן עריכת חישוב דמי ההסכמה, לעניין מרכיבי התשלום הרלוונטיים, ובתמצית טענו כי המינהל לא ניכה את שווי ההשקעות במשק בסך של 548,000 ₪, מהתמורה שנקבעה בהסכם המכר, על אף שנקבע בס' 3 להחלטה כי דמי ההסכמה יהיו בשיעור של שליש מעלות ערך הקרקע. כמו כן חויבו התובעים בתשלום כפול לטענתם בשיעור של 2% מהמחיר היסודי שנקבע וכן בתשלום מ.ע.מ, והפרשי הצמדה והכל שלא כדין ומהטעמים שפורטו בכתב תביעתם. 10. בכתב הגנתו טען המינהל כי דרישתו לתשלום דמי הסכמה מעוגנת היטב בהחלטה 534, הן לעניין החיוב כשלעצמו והן לענין אופן עריכתו וחישוב התשלום על פיו. (סעיף 8 לכתב ההגנה). 11. בענין זה טען המינהל כי יש לפרש את החלטה 534 "...באופן שזכות חכירה כוללת גם זכות על פי רשיון רשות שימוש". זאת ועוד, ב"כ המינהל הדגישה כי "...אין מקור אחר ישיר לחיוב" (ראה דיון מיום 25.2.02 עמ' 1 שורות 27-28, עמ' 2 שורה 1). 12. לפיכך, הציבו הצדדים את גדר המחלוקת בתובענה בענין היקף תחולתה של החלטה 534 בלבד ובשאלה, האם בנסיבות בהם אין חולק בדבר טיב זכויות התובעים במשק, שהינם מסוג בר-רשות, חלה עליהם חובת תשלום דמי הסכמה בעת העברת הזכויות. 13. למען השלמת התמונה יצויין כי לנוכח טענתם החלופית של התובעים לענין אופן עריכת החישוב וככל שיקבע כי חלה עליהם החובה בתשלום דמי הסכמה הוסכם כי יוגשו תצהירי הצדדים לענין זה בלבד. (ראה שם שורות 7-9). ג. השאלה העומדת להכרעה 14. לנוכח המחלוקת שנקבעה על ידי הצדדים, בכתבי טענותיהם, במהלך הדיון ובכתב סיכומיהם, נמצא כי המחלוקת בתובענה הינה משפטית ועניינה פרשנות החלטה 534 ותחולתה בנסיבות העניין הן לעניין החיוב, בדמי הסכמה, אם בכלל והן לעניין אופן חישובו. לשון אחר, אנו מצויים איפה בגידרה של החלטה 534 ומנוסח הוראותיה יש ללמוד ולהסיק האם מטרתה ותכליתה מחייבים תשלום דמי הסכמה בגין העברת זכויות מסוג בר רשות. יודגש כי התובעים אינם כופרים בחוקיות ההחלטה ותוקפה המשפטי ככלל, אלא טוענים כנגד אופן יישומה בנסיבות העניין והפרשנות הרחבה שביקש המינהל ליתן להחלטה באשר לתחולתה, כמו גם לעניין אופן עריכת חישוב החיוב בדמי ההסכמה על פיה. ד. הפסק 15. יאמר מיד ובכל הכבוד הראוי כי לאחר שבחנתי את החלטה 534 על כל מרכיביה וחלקיה, הגעתי לכלל מסקנה כי לנוכח התכלית העומדת בבסיסה אין מקום לפרשנות מרחיבה, לענין הגדרת הזכות, שעל העברתה מוטל חיוב בדמי הסכמה ואין לקרא לתוך התיבה "זכות חכירה" (סעיף 2 להחלטה שם) זכות מסוג בר רשות. ודוק - אין בהחלטתי משום קביעה קטגורית שלא ניתן לחייב בדמי הסכמה בעלי זכויות מסוג ברי רשות בעת העברתם לצד ג', אלא, שלא ניתן לעשות זאת מכח החלטה 534 ומכוחה בלבד. 16. לנוכח האמור ומשקבעתי כי אין בהחלטה 534 כדי להטיל חיוב תשלום דמי הסכמה על התובעים, אינני נדרש לעתירתם החלופית לענין אופן עריכת החישוב. ה. על הדין 17. הלכה פסוקה היא שיש לפרש כל טקסט משפטי על בסיס התכלית העומדת ביסודו. (ראה, דנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית הדין לעבודה , פד"י נב' (4) 817, אהרון ברק, שיקול דעת שיפוטי, עמ' 343. ) 18. תכליתו של הטקסט נלמדת, כמקור ראשון אם כי לא יחיד, מלשונו אשר יש בו כדי להעלות היפותזה בדבר תכליתו, הגם שניתן ללמוד על תכלית הטקסט גם ממקורות אחרים. (ראה, ברק עמ' 351). 19. אולם, יודגש כי: "...אפילו עלה בידינו לחשוף מטרה חקיקתית מחוץ למילות החוק לא נוכל להתחשב בה אם אין לה עיגון ולו מינימלי בלשון החוק עצמו" (ראה, שם שם). ו. מן הכלל אל הפרט 20. סעיף 2 להחלטה 534 שעוסק בהגדרות קובע לענייננו: "...זכות חכירה" - זכות שכירות במקרקעין מכל סוג שהוא וכן זכות לקבל זכות שכירות במקרקעין מכל סוג שהוא". 21. השאלה שיש להכריע בה היא האם יש לקרא לתוך ההגדרה "זכות שכירות במקרקעין מכל סוג שהוא", גם זכות מסוג בר רשות? במילים אחרות, האם תכליתה ומטרתה של החלטה 534 מחייבת פרשנות רחבה יותר מאשר לכאורה עולה מלשונה, שכן אין חולק כי על פי לשון הטקסט, פשיטא שחכירה ו/או שכירות איננה בר-רשות, שהרי מדובר בזכויות השונות מבחינת טיבן באופן מהותי ובעלי מעמד שונה במדרג הזכויות. והדברים ידועים. 22. נדמה, כי גם כך סבר כב' השופט טירקל (ע"א 2180/98 בר לב נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל פד"י נ"ה (3), 220 (להלן: "ענין בר לב") ), הגם שענין זה לא עלה בצורה ישירה בדיון שם. בענין בר לב התנהל הדיון בשאלה על מי מוטלת החובה לשלם דמי הסכמה, משנדרש בית המשפט להכריע בבחירה שבין הסוכנות לבעל הזכות במקרקעין, בשעה שלכאורה ענין תשלום דמי ההסכמה, כשלעצמו לא היה שנוי שם במחלוקת. כב' השופט טירקל קבע בפסק דינו כי לכאורה "...לפי סעיף 3 להחלטה 534 של המינהל בדבר העברת זכות חכירה "חוכר המעביר זכות חכירה חייב בתשלום דמי הסכמה---". המערערים, או הבן, אינם בגדר "חוכר", ואינם בגדר "מעביר"". (ראה, שם). 23. בענין החיוב בדמי הסכמה, הציב כב' השופט טירקל בסעיף 7 לפסק דינו את השאלה שלפיה "... האם חייב בכלל מאן דהוא לשלם דמי הסכמה למינהל? " ואולם, משענין זה לא הועמד במישרין להכרעת בית המשפט הושארה השאלה בצריך עיון. 24. כב' השופטת דורנר הכריעה שם רק בענין הבחירה שבין הסוכנות לבעל הזכויות, שכן "...גדר המחלוקת מצומצם לשאלה על מי מהצדדים מוטלת החובה לשאת בתשלום זה" (ומשענין החיוב כשלעצמו לא נדרש לצורך הכרעה בפסק הדין). 25. למיטב ידיעתו של בית משפט זה מלבד ענין בר לב לא התעוררה השאלה בדבר החיוב בדמי הסכמה, מכח החלטה 534 בלבד, בעת העברת זכות מסוג בר רשות, בפסיקה אחרת של בית המשפט העליון. לפיכך הנני נדרש להכריע בשאלה המשפטית ועל יסוד הפרשנות להחלטה 534 כאמור. 26. לכאורה ולמקרא החלטה 534 בכללותה ולענין הגדרת חוזה חכירה בסעיף 2 שם, בפרט, המפורש והמדבר בעד עצמו, נדמה כי מדובר ב"מקרה קל" לפיו הפרשנות היחידה העולה גם מלשון ההחלטה, הינה בדבר חיוב בתשלום בעת העברה של זכות חכירה בלבד ( כפי שהוגדרה שם כזכות שכירות ו/או זכות לקבלת זכות שכירות) , מה שאין בענייננו. 27. ניתן היה להעלות היפותזה בדבר מטרת ההחלטה, לנוכח התכלית הכלכלית העומדת ביסודה ולפיה יש לחייב בתשלום דמי הסכמה גם בהעברת זכות מסוג בר רשות וזאת בשים לב להגיון הכלכלי העומד ביסוד החיוב ולפיו, יש לאפשר לבעלי המקרקעין להשתתף בעליית ערכה של הזכות עובר למכירתה, גם אם זו הנמוכה במדרג הזכויות ומשאין בהכרח קשר בין עליית שוויה של הזכות, לאורך זמן, לבין טיבה, כאמור, ומשזכותו של הבעלים להשתתף ברווחים הינה לגיטימית. (ראה: ע"א 585/68 המובא בסיכומי המינהל). 28. ואולם, השאלה איננה לגיטימיות ההשתתפות ברווחים, שלכשעצמה מותרת, אלא האם ניתן לדרישת ההשתתפות ביטוי סביר, ראוי והוגן במסגרת החלטה 534. המינהל מבקש לראות בנוסח הקיים ביטוי מספק ואולם עמדה זו, מעוררת קשיים, שכן ענייננו בחיוב כספי המוטל, באופן משתמע, על האזרח בנסיבות לפיהן ניתן היה לדרוש מהרשות הציבורית, אשר ניסחה את ההחלטה באופן חד צדדי, להבהיר את עמדתה, לו רק רצתה, באשר לחיוב בדמי הסכמה גם בהעברת זכות מסוג בר רשות. 29. הלכה פסוקה היא כי המינהל "...כגוף ציבורי אמון על הכלל כי אין להשתמש בכוחו השלטוני על מנת לגבות כספים מן האזרח, אלא אם כן הונחה תשתית משפטית ברורה המסמיכה אותו לכך". (ראה, ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל פד"י נה' (4), 28 , ע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל פד"י נו' (1), 241). "...תוצאה אחרת עשויה לפגוע פגיעה ממשית בצפייתו הסבירה של המתקשר הפרטי בחוזה מינהל". (ראה, שם). 30. זאת ועוד, טענת המינהל לא רק שאיננה נתמכת בלשון החלטה 534 אלא היא מוקשית גם לאור החלטת מועצת המינהל מס' 14, עליה סומך המינהל בסיכומיו כיום, לצורך ביסוס טענתו, שכן בהחלטה שם ישנה הבחנה מפורשת בין זכות החכירה לבין "רשיון על פי תנאי בר רשות" , אבחנה שעשה המינהל שנים רבות טרם קבלת החלטת 534 ולפיכך חזקה על המינהל, שאילו רצה היה נותן לאבחנה זו ביטוי מפורש גם במסגרת החלטה 534 כאמור. 31. זאת ועוד, בהחלטה שם נקבע מפורשות כי: "...החכרה לסוכנות תהא עד (הדגש לא במקור- מ.ב.) לאחר החכרת הקרקע לאגודה וגם או למתיישבים" (ראה, שם פיסקה 1 א' סיפא). בענייננו אין חולק כי הקרקע טרם הוחכרה לתובעים. מאידך, אין ללמוד מנוסח האמור שם על התחייבות מפורשת וללא תנאי כי במועד מסויים תוחכר הקרקע למתיישב, אלא על כוונה כללית עתידית בלבד לעשות כן ואין להסיק ממנה על זכותם של התובעים לקבל זכות שכירות במשק (זכות שכנגדה צריכה לעמוד חובה משפטית של המינהל) בשעה שעל פי ההסכם המשולש, כפי שזה התחדש מידי פעם בפעם, לא ניתנה כל התחייבות שכזו ואף הודגש מפורשות כי זכותו של המתיישב הינו לרשיון בלבד. משכך אין בהחלטה מס' 14 של המינהל כדי לסייע. 32. לא זו אף זו, נדמה כי שיקולים של מדיניות משפטית ראויה מחייבים פרשנות מצמצמת להגדרת זכות החכירה בהחלטה 534 וזאת לנוכח חובת ההגינות המוטלת על המינהל ולפיה עליו להמנע מלהטיל חיוביים כספיים שאין להם עיגון ברור ומפורש (ראה, ע"א 6518/98 שם סעיף 14 לפסק הדין) ובדרך של היקש , להלכה הפסוקה לפיה שוללים כללי המשפט הציבורי את כוחה של הרשות הציבורית לגבות אגרות והיטלים בלא הסמכה מפורשת בחוק או מכוחו. (ראה, שם שם). 33. מכל המקובץ עולה כי פרשנות תכליתית של החלטה 534 איננה מאפשרת פרשנות מרחיבה לענין חיוב בדמי הסכמה, גם בהעברת זכויות בר רשות ואין לקרא לתוכה אלא מה שהוגדר שם באופן מפורש, קרי: זכות חכירה - זכות שכירות במקרקעין ושכירות בלבד. מכאן שהנני מקבל את הפרשנות המשפטית המוצעת על ידי התובעים וכפועל יוצא יש לקבל את עתירתם והדבר יעשה בסמוך. 34. בשולי החלטתי הנני מבקש להתיחס לטענה בענין החוזה המשולש, כמקור נוסף לחיוב התובעים בדמי הסכמה וכפי שנרמז בסיכומי המניהל. יאמר מיד כי יש לדחות את הטענה על הסף מן הטעם הדיוני, משהמינהל לא חלק על ההסכמה שהושגה בין הצדדים בדבר גדר המחלוקת, שלפיה המקור היחיד לבחינת חיוב התובעים בדמי הסכמה הינו על פי החלטה 534 בלבד והכל כפי שעולה מכתבי הטענות, פרוטוקול הדיון וסיכומי הצדדים ובשים לב להחלטה מפורשת של בית המשפט בענין זה ואין צורך להכביר מילים. לפיכך, אין להתיר כיום חריגה מסדר הדיון שנקבע ולשנות מהפלוגתא המוסכמת מבלי שניתן טעם לדבר ובדרך זו, ליתן יתרון דיוני שלא בצדק למינהל, משטענתו זו לא הובררה די צורכה במהלך הדיון ואין לבקש מבית המשפט "שלא יתעלם מהמסמך", הגם שאיננו בלתי רלבנטי לענין, בשעה שהוסכם מפורשות אחרת. משנקבעה גדר המחלוקת ועניינה היקף התפרשותה של החלטה 534 בלבד, יש בטיעון הנוסף לענין ההסכם המשולש, הרחבת חזית אסורה ומשלא הוצגה תשתית ראייתית מלאה, וטיעון מפורט בענין זה, לא ניתן, על אף בקשת המינהל, להכריע בטענה. למעלה מן הצורך יצויין כי במובחן מענין מעמד ההסכם המשולש, המהווה מקור לזכויות התובעים במשק, וככזה אין התובעים יכולים להתכחש לקיומו על אף שאינם צד לו, שאחרת היו משמיטים את הקרקע תחת הבסיס החוקי והיחידי לחזקתם במשק, (ראה ע"א 1662/99 חיים נ' חיים פד"י נו' (6), 295, 214) ישנו קושי מובנה להטיל מכוחו חיוביים כספיים, על מי שלא היה צד להסכם ולכאורה לא היה מודע לקביעתם ולענין זה אין בסעיף 9 לכתב ההתחייבות, שניתן לסוכנות, כדי לסייע מקום שהחיוב בדמי הסכמה לא נזכר שם מפורשות. ואולם, אינני נזקק להכריע בענין ההסכם המשולש, שאלה החורגת מהדיון בענייננו ומשענין זה לא הועמד להכרעתי במסגרת המחלוקת שנקבעה בתובענה וממילא לא הובאה תשתית ראייתית וטיעון מפורט מלא בגידרה. 35. לפיכך ומכל האמור ומשקבעתי כי פרשנות החלטת 534 איננה מאפשרת חיוב בתשלום דמי הסכמה בהעברת זכויות מסוג בר רשות, חיוב התובעים בתשלום דמי הסכמה נעשה שלא כדין ודינו להתבטל. ז. סוף דבר 36. הנני נעתר לתובענה ומצהיר כי המינהל איננו מוסמך לגבות דמי הסכמה עבור העברת זכויות שאינן זכויות חכירה ולפיכך חיוב התובעים בתשלום דמי הסכמה בגין מכירת זכויותיהם במשק מס' 31 במושב בית נקופה, חסר בסיס חוקי עומד בניגוד להחלטה 534 ודינו להתבטל . 37. בנסיבות הענין הנני מחייב את המינהל לשאת בהוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד התובעים בסך כולל של 5000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק. קרקעותמקרקעיןמקרקעי ישראל