בנה ביתך כפר סבא

פסק דין בפני תובענה כספית על סך 1,330,571 ₪ שעילתה השבת תשלומים בגין "דמי היתר", אשר שולמו, לטענת התובעים , שלא כדין. 1. רקע כללי: הרקע לתובענה הינו מבצעים שעורכת המדינה ואשר מטרתם לאפשר פתרונות דיור לחסרי דיור הזכאים לסיוע, במסגרת "בנה ביתך" ו/או "בנה דירתך" וכו'. במקרה דנן, עסקינן בתוכנית "בנה דירתך" המתבססת על מסגרת ארגונית המציעה פתרון דיור למשתכנים זכאים כגון: זוגות צעירים, עולים חדשים, חסרי דיור, משפחות חד הוריות וכו', בעלויות נמוכות . התוכנית מאופיינת בהקצאת הקרקע למשתכן עצמו ולא לקבלן, אף זאת במחיר נמוך מהשווי הריאלי, וכן בשימוש הרשות המקומית כיזמית. "דילוג" על קבלן ויזם מביא, כמובן, להוזלות משמעותיות, להן תורם גם שיתוף הפעולה שבין משרד הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל והרשות המקומית. תוכנית "בנה דירתך" הרלוונטית לסכסוך דנן מבוססת על החלטה מספר 761 של מינהל מקרקעי ישראל מיום 3.5.96 (להלן: "החלטה 761"), אשר מטרתה לאפשר לזכאי משרד השיכון לבנות את דירתם הראשונה במחירי שוק נמוכים . חלק מן הזכאים, אלו בעלי מירב הנקודות, ישלמו עבור הקרקע 11% ממכירה על פי שומה, זכאים אחרים ישלמו 51% ממחיר הקרקע על פי שומה, ויתר 25% מן הדירות - תמכרנה לזוכים רגילים ב- 91% ממחיר הקרקע, הוא המחיר המלא. על מנת לוודא שהדירות, הנמכרות כאמור בהנחה משמעותית במיוחד, תשמשנה אכן לדיור ולא לספקולציות, קובעת התוכנית "קנס" למי שמוכר את דירתו בתוך התקופות שנקבעו בהחלטה לעיל, המשתנות בהתאם לאחוז ההנחה שקיבל הרוכש. 2. עובדות רלוונטיות: במקרה דנן עסקינן בפרויקט "בנה דירתך" המתייחס לקרקע עירונית בכפר סבא. התובענה הוגשה ע"י 56 תובעים, מרביתם בני זוג, בהתייחס ל- 33 דירות . כל התובעים זכו בהגרלה ואכן בנו דירותיהם בהתאם לתוכנית . חלק מן התובעים משתייכים לקבוצת הזכאים אשר שילמה רק 11% ממחיר הקרקע, חלק אחר שילם עבור הקרקע 51% משוויה, יתרת התובעים, וחלקם בקבוצה לא מבוטל, הינם זוכים רגילים אשר שילמו את מחירה המלא של הקרקע, דהיינו 91% . בשנת 96 נחתמו עם התובעים חוזי פיתוח הנושאים את הכותרת: "חוזה פיתוח (בנה דירתך) מהוון" . ביום 16.6.98, ו/או במועדים סמוכים, נחתמו עם הרוכשים חוזי חכירה הנושאים את הכותרת: "חוזה חכירה (בניה רוויה - מהוון)". לכתב התביעה אמנם צורפו רק חוזה פיתוח אחד וחוזה חכירה אחד, אולם ב"כ המדינה, בעמ' 7 לסיכומיו, מסכים כי עסקינן בחוזים זהים, וכאמור על ידו: "דוגמת הסכם החכירה צורפה ע"י התובעים כנספח ג' לכתב התביעה. המינהל אינו חולק (ואינו יכול לחלוק) על הסכם זה ועל כך שנחתמו הסכמים דומים עם שאר התובעים". עסקינן בדירות צנועות שגודלן 3-4 חדרים . התובעים נשוא ענייננו הגישו בקשה להגדלת הדירה על ידי הוספת חדר ו/או סגירת מרפסת ו/או הגדלה צנועה אחרת. מינהל מקרקעי ישראל התנה את הסכמתו לתוספת הבניה בתשלום דמי היתר המתבטאים ב- 91% מערך כל מטר מרובע בנוי נוסף על פי הערכת השמאי הממשלתי . התובעים שילמו את דמי ההיתר שנדרשו מהם . גובה התשלומים לא שנוי במחלוקת והוא מפורט ברשימה שהוגשה לבית המשפט והנושאת את התאריך 20.11.03 . למען מנוע ספק, אני מסמנת את הרשימה באות ת/1 ומצרפת אותה לתיק הפרוטוקול. רשמתי בפני גם את ההסדר ביחס לרוכשת מס' 36. התובעים טוענים כי דמי ההיתר נגבו מהם שלא כדין בניגוד להחלטת מינהל מקרקעי ישראל אשר פטרה את החוכרים מתשלום דמי היתר בגין תוספת בניה. גרסתו הראשונית של המינהל היתה כי התובעים אינם זכאים לפטור מדמי היתר מאחר ופטור זה ניתן רק לבניה שנעשתה במהלך תקופת החכירה, שעה שהתובעים בנו את התוספת בתקופת הסכם הפיתוח . גרסה זו באה לידי ביטוי במכתב המינהל מיום 8.1.02 ובמכתב נוסף מיום 27.8.02. בשלב מאוחר יותר שינה המינהל את עמדתו וגרס כי ההפטר ניתן רק לחוכרים רגילים, ואינו חל על החוכרים שהינם זכאי משרד השיכון. 3. המקור המשפטי לדרישת דמי היתר: דרישת המינהל לתשלום דמי היתר אינה קלוטה מן האוויר, והיא מעוגנת גם בהחלטה 761 וגם בחוזי החכירה. החלטה 761 קובעת בסעיף 5.5 כדלקמן: "5.5 בגין הצמדה של כל שטח נוסף, כגון גג או גינה, מעבר לשטח הדירה המתוכנן על פי ההנחיות, ישלם החוכר את מלוא המחיר (91%)". אף חוזי החכירה מכילים סעיף מיוחד הדן בתוספת בניה. סעיף 2 לחוזה הכללי קובע כדלקמן: "2. ידוע לחוכר כי אם יבקש להרחיב את הדירה ע"י בניה נוספת, יהיה עליו לשלם למינהל, תמורת הסכמתו לתוספת בניה, 91% מערך כל מ"ר מבונה נוסף, עפ"י החלטת השמאי הממשלתי ליום הגשת הבקשה לבניה נוספת". לשתי הוראות ברורות אלו, מצטרפת הפסיקה הקובעת כי זכות המינהל לדרוש תשלומים מצומצמת לתנאי החוזה, ואין הוא יכול לדרוש תשלומים נוספים אשר אין בא זכרם בחוזה שבין הצדדים. מכלל לאו נשמע ההן, דהיינו, באם הסכם החכירה קובע כי המינהל יהיה זכאי לדמי היתר, מה לו לחוכר כי ילין? בע"א 6518/98, הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, וכן בע"א 6651/99, הדר נגד קק"ל, וכן ע"א 3979/01, בנייני ישקו נ' מינהל מקרקעי ישראל, נקבע כי בנסיבות שבהן קיים חוזה המסדיר את היחסים שבין הצדדים, נקבעות הזכויות של כל צד בגדרי המערכת החוזית, ועל פיה בלבד. "אין להתיר למינהל לשנות באופן חד צדדי תניה בחוזה החכירה במטרה להגדיל תשלומים עבור הסכמתו לתוספת בניה... אין להתיר למינהל להתנות הסכמתו להוספת בניה בתשלום דמי היתר בניגוד להסדר הקבוע בחוזה החכירה המקורי". (ע"א 6651/99 לעיל). על מה איפוא, מבוססת דרישת התובעים להשבה? התשובה מצויה במסגרת החלטות מינהל מקרקעי ישראל. 4. החלטות מינהל מקרקעי ישראל: א. החלטה 761: החלטה זו הינה מיום 3.5.96 ופורטה בסעיף 1 לעיל. אין ספק כי ההחלטה חלה על הדירות שנרכשו ע"י התובעים . אין אף חולק כי בהתאם להחלטה זו, כאמור לעיל, רשאי המינהל לדרוש את דמי היתר בשיעור 91% מכל מ"ר מבונה נוסף . ב. החלטה 790: החלטה זו הינה מיום 26.6.97. כותרת ההחלטה: "תוספת בניה, שינוי ניצול בבניין רווי למגורים בקרקע עירונית - אישור המינהל ותשלום דמי היתר". ההחלטה דנה בנושא : "תנאים לתוספת בניה ושינוי ניצול בבנין רווי מהוון למגורים בקרקע עירונית" וקובעת את ההוראה החדשנית, לפיה לא ידרוש עוד המינהל תשלום כספי בגין תוספת בניה או שינוי ניצול בדירת המגורים, למרות שהחוזה מאפשר לו לעשות כן, בזו הלשון: "על אף האמור בהסכמי החכירה, תוספת בניה או שיעור ניצולה בדירת מגורים מהוונת המצויה בבנין מגורים בקרקע עירונית - לא ידרש אישור מינהל מקרקעי ישראל ולא ידרש תשלום כספי בגין כך, לרבות דמי היתר". ג. החלטה 862: החלטה זו הינה מיום 3.5.99 ונושאת את הכותרת: "בנה דירתך - תיקון החלטת המועצה מספר 761". נושא ההחלטה הוא תיקון החלטה 761, וכך היא קובעת: "על אף האמור בסעיף 5.4 להחלטת המועצה מספר 761, ובהתאמה להחלטות המועצה מספר 824 ו- 790, לא יגבה המינהל דמי היתר בגין תוספת בניה בדירות שנבנו במסגרת תוכנית "בנה דירתך". 5. טענות הצדדים: טוענים התובעים כי החלטה 790 חלה אף לגביהם, ולאור לשונה החד משמעי, הרי על אף הקביעה שבחוזה, המאפשרת גביית דמי היתר, מופטרים החוכרים מתשלום זה, לאור ויתור המינהל על דרישתו. טוען המינהל כי החלטה 790 איננה חלה על התובעים, שכן מדובר בהחלטה כללית החלה רק על חוכרים "רגילים" ואיננה חלה על זכאיי משרד השיכון אשר קיבלו כבר הנחות מפליגות ואינם זכאים לפטור נוסף בגין דמי היתר, וכי ביחס אליהם רלוונטית רק החלטה 761. עוד טוען המינהל, כי החלטה 761 תוקנה אמנם ע"י החלטה 862, אולם התיקון נעשה רק ביום 3.5.99 ואינו חל באופן רטרואקטיבי. 6. דיון: כאמור לעיל, אין חולק כי החלטה 761 חלה על התובעים שבפנינו, וכי בהחלטה זו אכן מעוגנת זכותו של המינהל לדרוש דמי היתר על בניה נוספת. כמו כן לא קיימת כל מחלוקת לפיה קובע חוזה החכירה בלשון ברורה שאיננה משתמעת לשתי פנים את זכותו של המינהל לדרוש תשלום בגין תוספת בניה. יחד עם זאת, הוראות ברורות אלה נדחקות לפינה ומפנות את מקומן להוראה מתקנת שנעשתה במסגרת החלטה 790, אשר ניסוחה הכללי איננו מאפשר את האיבחון לו טוען המינהל. בבואנו לתור אחר כוונת המינהל בהחלטה 790, יש ליתן את הדעת גם לנוסח המילולי וגם למטרה ולתכלית . שני כלי פרשנות אלו מובילים למסקנה כי הוצאת זכאיי משרד השיכון מכלל החוכרים נשוא החלטה 790 - הינה ללא כל תימוכין ומהווה אפליה בלתי אפשרית. החלטה 790 דנה בתוספת בניה ובשינוי ניצול במקרה של "בניין רווי למגורים בקרקע עירונית" , כאמור בכותרת. גם בתוכן ההחלטה חוזר הנסח על המלל "על התנאים לתוספת בניה ושינוי ניצול בבניין רווי מהוון למגורים בקרקע עירונית". אותו טקסט מופיע פעם נוספת בסעיף ב' להחלטה הקובע כי על אף האמור בהסכמי החכירה, לא ידרוש המינהל תשלום כספי, לרבות דמי היתר ב"תוספת בניה או שיעור ניצולה בדירת מגורים מהוונת המצויה בבניין מגורים בקרקע עירונית". עיון בחוזי הפיתוח ובחוזי החכירה, מעלה כי דירות התובעים עונות במדויק להגדרות המופיעות בהחלטה 790 שהרי, עסקינן ב: דירות מגורים + דירות מגורים המצויות בבניין מגורים + חכירה מהוונת + קרקע עירונית. הדירות מצויות בבנייני מגורים, להבדיל מוילות צמודות קרקע. הדירות מצויות בשטח עירוני בכפר סבא. בחוזה החכירה נאמר מפורשות כי דמי החכירה מהוונים ושולמו למשך 49 שנה מראש. למען הסר ספק, אף נושאים חוזי החכירה את הכותרת: "חוזה חכירה, בניה רוויה - מהוון". נכון הוא כי התובעים, בהיות מרביתם זכאיי משרד השיכון, כבר קיבלו הנחה מפליגה ברכישת הקרקע, אולם הנחה זו איננה יכולה לשמש עוגן למסקנה לפיה נתכוון המינהל להוציא אותם אל מחוץ לגבולות החלטה 790, מה גם שחלק לא מבוטל מן התובעים שילמו עבור הקרקע את המחיר המלא, דהיינו 91%, ובכך אינם שונים כלל מהחוכרים "הרגילים", אשר רק עליהם חלה, לטענת המינהל, החלטה 790. יש להניח כי לו נתכוון שר התשתיות להורות כי ההנחה לא תחול על הזכאים, היה מוצא לנכון להוסיף בהחלטה פסקה חד משמעית הקובעת זאת. יתרה מזאת , גישת המינהל מנוגדת למטרה ולתכלית. החלטה 761 נועדה לסייע לאוכלוסיית מצוקה ולאפשר לה את רכישת דירת המגורים הראשונה . עסקינן באוכלוסייה חלשה המתאפיינת ע"י זוגות צעירים, עולים חדשים, משפחות מרובות ילדים ומשפחות חד הוריות. זוהי אוכלוסייה הזקוקה לעזרת המדינה ולסיוע, שאלמלא כן, לא תוכל להגיע בכוחות עצמה לפתרון דיור. לא הבינותי מה הטעם להפלות את האוכלוסייה החלשה לעומת האוכלוסייה הרגילה ולקבוע כי הפטור מדמי ההיתר יחול דווקא על חוכרים רגילים, אשר אינם זכאים לסיוע, ולא יחול על שכבות חלשות הזקוקות לסיוע. אף אינני סבורה כי החלטה 862 תומכת בגישת המינהל . החלטה 862 אמנם נוקטת במינוח "תיקון", באופן המאפשר פרשנות לפיה עד לאותו תיקון, תחולנה הוראות החלטה 761 ולא הוראות החלטה 790, אולם כפי שכבר ידוע המלל, כשהוא לבדו, אינו האדון היחיד במלאכת הפרשנות, ויש לתור אחר הכוונה והתכלית . סבורתני כי החלטה 862 באה להבהיר ולפזר ערפל דהיינו, באם קיים ספק האם הפטור נשוא החלטה 790 חל גם על זכאיי משרד השיכון, באה החלטה ומבהירה כי הפטור חל גם חל על החלטה 761 . יתרה מזאת, בהחלטה 862 אף נאמר: "בהתאמה להחלטות המועצה מספר 824 ו- 790", דהיינו כוונת המינהל לשיוויון ולהחלטה אחידה, להבדיל מאבחנה בין קבוצה לקבוצה. הטיעון הבא מפי המינהל ולפיו לא יתכן להעניק לזכאים "הנחה על הנחה", דהיינו, גם הנחה משמעותית משווי הקרקע וגם פטור מדמי היתר, מתמוסס למקרא החלטה 862, שהרי לו זו היתה הכוונה, היה נמנע המינהל מלהבהיר ב"רחל בתך הקטנה", כי הפטור חל גם על זכאים אלו, והיה קובע הוראה הפוכה. נכון הוא כי לא ניתן להחיל החלטות באופן רטרואקטיבי, ולולא היתה קיימת החלטה 790, לא היו יכולים התובעים להנות מהחלטה 862 לאור תאריכה המאוחר, אולם כאמור לעיל, באתי לכדי מסקנה כי התובעים חוסים בד' אמות החלטה 790 לאור ניסוחה הכללי וזו הרי ניתנה ביום 26.6.97, שעה שחוזי החכירה נחתמו בשנת 1998 וההחלטה קובעת כי היא תחול "על אף" האמור בחוזי החכירה. זאת ועוד, בע"א 6518/98, הוד אביב בע"מ נ' מינהל מינהל מקרקעי ישראל , שהוזכר לעיל , אומרת כבוד השופטת א. פורקצ'יה, בין היתר: "ראוי להוסיף כי ביוני 1997 חל שינוי במדיניות המינהל בנושא זה כאשר נתקבלה על ידו החלטה על פיה על אף האמור בהסכמי החכירה, תוספת בניה בדירת מגורים לא תחייב קבלת אישור המינהל ולא ידרש בגינה תשלום כספי, לרבות דמי היתר...". ניתן להסיק כי השופטת פרוקצ'יה מכוונת להחלטה 790 אשר ניתנה בשנת 1997 ולפיה חל שינוי כללי וגורף בעמדת המינהל הפוטר את כל אוכלוסיית חוכרי הדירות העונים להגדרה שבהחלטה, מדמי היתר. 7. התוצאה: החלטה 790 חלה אף על התובעים דנן . אינני סבורה כי המינהל נהג שלא בתום לב, ולטעמי סבר כי לאור האמור בהחלטה 761 ולאור ההוראה הברורה בחוזי החכירה, זכאי הוא לדרוש את דמי ההיתר. המינהל אף הניח כי החלטה 790 לא חלה על התובעים, ויש להניח כי גם התובעים סברו בעת ההיא כי עליהם אכן לשלם את דמי ההיתר. אשר על כן, נראה לי כי יהא זה נכון וצודק להורות כי תשלומי דמי ההיתר יושבו בתוספת הפרשי הצמדה בלבד, ללא ריבית, וכי כל צד ישא בהוצאותיו. אשר על כן אני מורה כדלקמן: דמי ההיתר המפורטים בטבלה ת/1 יוחזרו לתובעים באמצעות בא כוחם, עד לא יאוחר מיום 30.4.04 כשהם נושאים הפרשי הצמדה למדד החל מיום התשלום הנקוב בטבלה ועד ליום ההחזר. לא יבוצע ההחזר עד למועד שקבעתי, תתווסף ריבית חוקית מיום התשלום ועד ליום ההשבה בפועל. כל צד ישא בהוצאותיו. בניהבנה ביתך