מכרז לתפקיד מבקר העירייה

פסק דין

השופט שמואל צור

1.     בשנת 1998 פירסמה עיריית סחנין (להלן - העיריה) מכרז חיצוני לתפקיד מבקר העיריה. מר מחמוד חלאילה (להלן - מר חלאילה), עובד העיריה, אשר כיהן באותה עת כמורה בבתי ספר תיכוניים בעיר, הגיש מועמדותו למכרז ונבחר לתפקיד. מר חלאילה החל כהונתו בתפקיד מבקר העיריה ביום 1.9.98.

2.     סמוך לאחר שהחל מר חלאילה בתפקידו כמבקר, נבחר ראש עיריה חדש ועימו נוהל מו"מ בדבר שכרו של מר חלאילה (סעיף 3 לפסק הדין של בית הדין האזורי). ביום 6.1.99 החליטה מועצת העיריה כי מר חלאילה יועסק בחוזה בכירים ושכרו יעמוד על 75% משכר בכירים ותנתן לו תוספת לשכר בשיעור של 5% לשנה, בכפוף לזמינות תקציבית לביצוע תוספות אלה (סעיף 10 לתצהירו של מר מוסטפה אבו רייא ונספח א' לסיכומי המדינה).
3.     על אף החלטה זו לא חתם מר חלאילה על חוזה בכירים והוא עשה כן רק בחודש יולי 2002 ובחודש דצמבר 2002, אלא שהסכמים אלה לא אושרו על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר. בסופו של דבר חתם מר חלאילה על החוזה רק בחודש מארס 2005, לאחר שניתן פסק דינו של בית הדין האזורי מושא הערעור והערעור שכנגד. חרף העובדה שמר חלאילה לא חתם על חוזה בכירים, שילמה לו העיריה שכר על פי החלטתה, היינו - 75% משכר בכירים בתוספת 5% לכל שנה, למפרע מתחילת עבודתו.

4.     בסוף שנת 1999 ובתחילת שנת 2000 נכנסו לתמונה גורמי הפיקוח של משרד הפנים. ביום 9.12.99 כתב הממונה על פיקוח ובקרת שכר ברשויות מקומיות לעיריה הנחייה לפיה תוספות השכר במעבר לשכר בכירים יהיו מדורגות וכי בישובים שמספר תושביהם נמוך מ-50,000 תושבים שכרו של המבקר יהיה בגובה של 85% משכר בכירים. דברים דומים מופיעים במכתבו מיום 16.3.00 של מר יואל ינון מהאגף לכח אדם ולשכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים. באותו מכתב אף נדרשה העיריה לנכות משכרו של מר חלאילה סכומים ששולמו לו ביתר וכן נכתב כי "... האמור לעיל כרוך בחתימה על חוזה בכירים כמקובל והעברתו לאישורנו".

     דרישות אלה של גורמי הפיקוח במשרד הפנים נעשו בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים מיום 14.11.99 לפיו שכרו של מבקר עיריה שמספר תושביה נמוך מ-50,000 תושבים לא יחרוג מ-85% משכר בכירים. עוד נקבע באותו חוזר כי -

"ההסדר מתייחס למבקרים חדשים ולמבקרים ותיקים, בתנאי שיחתמו על חוזים אישיים, כמקובל.
החוזים האישיים יועברו לאישור הממונה על השכר ומשרד הפנים".     

נספח ע/2 לערעור המדינה).

5.     בעקבות דרישות אלה החלה חליפת מכתבים בין מר חלאילה, העיריה, משרד הפנים והממונה על השכר בעניין תנאי שכרו ובהמשכה הגיש מר חלאילה, בחודש אוקטובר 2000, את תביעתו לבית הדין האזורי. התביעה היתה לאכיפת חוזה העבודה ולתשלום הפרשי שכר ועיקרה הוא הכרה בחוזה העבודה שאושר על ידי מועצת העיריה בגובה 75% משכר בכירים בתוספת של 5% לשנה עד תקרה של 100% משכר בכירים.

6.     במסגרת ההליך בבית הדין האזורי טען מר חלאילה כי העיריה אישרה את העסקתו של מהנדס בחוזה בכירים בשכר של 100%. בקשר לכך הגיש מר חלאילה גם עתירה לבג"צ, ממנה חזר בו. על רקע זה התבקש בית הדין האזורי לעכב את הדיון על מנת לאפשר לממונה על השכר לבדוק את העניין. ביום 12.4.02 נענה בית הדין האזורי לבקשה זו.

7.     במסגרת הבדיקה ערך הממונה שימוע למר חלאילה ביום 10.7.02, במסגרתו הובהר לו כי עליו לחתום על חוזה בכירים ובכל מקרה שכרו לא יכול לחרוג מ-85% משכר בכירים. לאור זאת חתם מר חלאילה על חוזה בכירים עם העיריה מיום 13.7.02, בו נקבע כי תחולתו מיום תחילת העסקתו (1.9.98). כמו כן נקבע בחוזה כי שכרו של מר חלאילה יעמוד על 85% משכר בכירים אך הוא הוסיף הערה בכתב יד לאמור - "הכל בכפוף להכרעה השיפוטית הסופית בהליך המשפטי העיקרי המתנהל בין הצדדים בבית הדין" (נספח ג' לערעור המדינה).
     
חוזה זה לא אושר על ידי הממונה על השכר.

8.     ביום 15.8.02 החליט הממונה על השכר בעניינו של מר חלאילה. הממונה קבע כי הואיל ומר חלאילה לא חתם על חוזה בכירים, יש לקבוע את שכרו כעובד בדירוג מבקרים בצירוף כל התוספות המקובלות לדירוג זה. עוד קבע הממונה כי על מר חלאילה להשיב לעיריה חלק מן הכספים שקיבל ביתר בסכום של 274,000 ש"ח ב-42 תשלומים חודשיים. כמו כן קבע הממונה שאם יחתום מר חלאילה על חוזה בכירים, תאושר העסקתו בכפוף לתקרת שכר של 85% משכר בכירים (נספח ע/4 לערעור המדינה).
9.     בעקבות החלטה זו של הממונה הגיש מר חלאילה לבית הדין האזורי בקשה למתן צו מניעה זמני. ביום 4.9.02 התקיים דיון בבקשה זו והוחלט כי באי כח העיריה ומר חלאילה יפנו אל הממונה על השכר ויבקשו לאשר את ההסכם המקובל עליהם. ואמנם, ראש העיריה פנה אל הממונה בבקשה לאשר את העסקתו של מר חלאילה בשכר 85% משכר בכירים למפרע מיום תחילת העסקתו (1.9.98), תוך ויתור על הדרישה להשבת כספים ששולמו ביתר (נספח ד' לתצהירו המשלים של מר נחמני). הממונה על השכר לא אישר בקשה זו, אך הסכים לשקול הפחתת הסכום אותו נדרש מר חלאילה להשיב (מכתב מיום 9.10.02; נספח ע/5 לערעור המדינה).

10.     ביום 18.12.02 החליט בית הדין האזורי לדחות את הבקשה לצו מניעה זמני כנגד החלטת הממונה.

11.     ביום 26.12.02 שלח מר חלאילה עותק נוסף של חוזה בכירים, בחתימתו ובחתימת העיריה (נספח ו' לערעור המדינה). בנוסח זה של החוזה נקבע כי תוקפו הוא מיום 1.9.02 (ולא מיום תחילת ההעסקה - 1.9.98) וכן נקבע בו כי השכר יהיה בגובה 85% משכר בכירים. במכתב לוואי להסכם, הנושא אותו תאריך, חזר מר חלאילה על עמדתו כי אין בחתימתו על ההסכם משום ויתור על תביעתו בבית הדין לעבודה (סעיף 28 לתצהיר המשלים של מר נחמני (נספח ע/3 לערעור המדינה). בקשר לכך התקיים דיון בין הצדדים מחוץ לכותלי בית הדין במהלכו הבהירו נציגי הממונה כי שרירה וקיימת דרישתו להשבת סכומים ששולמו למר חלאילה ביתר, אף שהיה מוכן לשוב ולשקול הפחתת הסכום. באותו דיון הובהר לממונה כי, למרות החלטתו מיום 15.8.02, ממשיכה העיריה להעסיק את מר חלאילה בחוזה בכירים ולא בתנאי שכר לפי דירוג ודרגה. לאור זאת נדרשה העיריה לבצע את החלטת הממונה (מכתב הממונה מיום 31.3.03; סעיף 34 לתצהירו המשלים של מר נחמני).

12.     ביום 2.4.03 שב מר חלאילה וביקש לאשר את חוזה העסקתו מיום 26.12.02 (נספח ז' לתצהירו המשלים של מר נחמני). במכתב זה ציין מר חלאילה, במפורש, כי אם רואה הממונה את ההתנייה שנילוותה לבקשתו לאישור החוזה (הכוונה היא, ככל הנראה, לאמור במכתב הלוואי בדבר העמידה על התביעה בבית הדין) כמכשול לאישורו, הרי "... הנני מצהיר כי ההתניה הנלוית לחוזה הינה מבוטלת ומבקשך בהתאם לאשר את החוזה". עוד כתב מר חלאילה לממונה באותו מכתב שאם יש לממונה דרישות נוספות לאישור החוזה, "הנני מבקשך לציינם במפורש ובמפורט על מנת שאקיימם ובכך לראות בחוזה כחוזה המאושר על פי דין".

13.     ביום 16.6.03 הודיע הממונה למר חלאילה כי הוא מקבל את הסכמתו לחתום על חוזה בכירים אך זאת לגבי העתיד בלבד ובתוקף למפרע מיום 26.12.02 (סעיף 39 לתצהיר המשלים של מר נחמני). עם זאת, ביקש הממונה ממר חלאילה להודיע על הסדרת ביטוח המנהלים שלו. בנוסף הודיע הממונה כי הוא מסכים לנהל את התביעה בבית הדין לגבי העבר (עד 26.12.02), בכפוף לתיקרה של 85% משכר בכירים (סעיפים 40 - 42 ונספח ח' לתצהירו המשלים של מר נחמני).

     מכתב זה של הממונה אושר על ידי מר חלאילה במכתב מיום 3.7.03, אך לא נכללה בו התייחסות לעניין הסדרת ביטוח המנהלים (נספח ט' לתצהיר המשלים של מר נחמני).

14.     על כך השיב הממונה למר חלאילה במכתב מיום 4.8.03 כי עדיין לא ניתן לאשר את חוזה הבכירים בשל שלושה עניינים: האחד - אי הסדרת עניין הביטוח הפנסיוני (ביטוח מנהלים) השני - אי התייחסות לדרישה לסילוק התביעה בבית הדין והשלישי - אי הסכמה על סכומי ההשבה (נספח י"ב לתצהירו המשלים של מר נחמני).

     רק בחודש נובמבר 2004 הודיעה העיריה כי מופרשים כספים לקרן פנסיה, למפרע מינואר 2002. עם זאת, בשל העובדה שמר חלאילה לא חזר בו מתביעתו בבית הדין, נותרו הצדדים בעמדותיהם, חוזה הבכירים המתוקן לא אושר על ידי הממונה והצדדים המתינו להכרעת בית הדין.
פסק הדין של בית הדין האזורי

15.     בית הדין האזורי (סגנית השופט הראשי איטה קציר ונציגי ציבור גב' כרמלה גרודסקי ומר אבי לב; תיק ע"ב 7022/00) קיבל את תביעתו של מר חלאילה בחלקה. בית הדין האזורי קבע כי פקידי משרד הפנים טעו בכך שהחילו על מר חלאילה את ההוראות המתייחסות למעבר של עובדים בדירוג להעסקה על פי חוזה בכירים, בשעה שמר חלאילה לא היה עובד על פי דירוג (סעיף 55 לפסק הדין). בית הדין האזורי ציין כי עניין לנו בחוזה בכירים, לגביו יש צורך בדיווח אך אין צורך באישורו על ידי הממונה (סעיפים 58 - 60 ו-67). בית הדין מציין כי השתכנע שמר חלאילה לא ניסה לחמוק מחתימה על חוזה בכירים וכי הליך החתימה על החוזה והדיווח לרשויות המדינה לא בוצעו בשלב ראשון בשל התרשלות העיריה (סעיף 65). עוד קבע בית הדין כי, במקרה הנדון, דרישות פקידי האוצר להעסיק את מר חלאילה בתנאי שכר של דירוג ודרגה - דרישה הכרוכה בצורך להשיב כספים ששולמו לו ביתר - נגועה בחוסר סבירות קיצונית המחייבת התערבות בית הדין (סעיפים 69 - 71).

     בסופו של דיון חייב בית הדין האזורי את מר חלאילה לחתום על חוזה בכירים בתוקף למפרע מיום 1.9.98 (סעיף 74 ו-80(א)) כאשר לשנה הראשונה שכרו יהיה 75% משכר בכירים בתוספת של 5% לכל שנה עד לתיקרה של 90% החל מהשנה הרביעית ואילך (סעיף 80(ב)). בית הדין האזורי חייב את העיריה להחזיר למר חלאילה את כל ההפרשים המתחייבים מפסיקתו, תוך ביטול הניכויים מן השכר שבוצעו, לפי קביעתו, שלא כדין והשבתם למר חלאילה (שם).

הערעור והערעור שכנגד

16.     המדינה מערערת על פסק הדין של בית הדין האזורי. לטענתה, שגה בית הדין בפסיקתו כי החלטת הממונה נגועה בחוסר סבירות. לטענתה, אין הצדקה לקבוע כי מר חלאילה זכאי לשכר בכירים לגבי התקופה בה לא היה חתום על חוזה כדין. עוד טוענת המדינה כי לא ניתן היה לאשר למר חלאילה חוזה בכירים ברמת שכר של 90% משכר בכירים אלא לא יותר מרמה של 85%. לטענת המדינה, מוסמך הממונה - בתוקף סעיף 29 לחוק יסודות התקציב תשמ"ה-1985 - לפקח על שכר ותנאי עבודה בגופים מתוקצבים ולאשר הסכמים הנערכים בהם רק אם הם עולים בקנה אחד עם המדיניות המקובלת.

17.     מנגד מערער מר חלאילה, בערעור שכנגד, וטוען כי אין צורך באישור הממונה על חוזה עבודה שנערך בינו לבין העיריה. לטענתו, שגה בית הדין בכך שקבע שתיקרת השכר שלו תהיה 90% משכר בכירים והיה עליו לאשר לו קידום בשכר עד תיקרה של 100% משכר בכירים, כפי שנהגה העיריה לגבי מהנדס העיריה וכפי שמקובל בשרות המדינה. עוד טען מר חלאילה כי היה על בית הדין האזורי לפסוק לו פיצויי הלנה על שכרו שעוכב.

דיון

18.     שלושה גיבורים מככבים בסאגה המונחת בפנינו. העובד, הוא מר חלאילה, אשר נבחר במכרז לתפקיד מבקר העיריה; המעביד, היא העיריה, אשר קיבלה את מר חלאילה לשורותיה וקבעה את תנאי שרותו והממונה על השכר המופקד על פי דין, מטעם השלטון המרכזי, לפקח על תנאי השרות והשכר המיושמים על ידי גופי השלטון המקומי. שלושה גיבורים אלה מנהלים ביניהם מאבק איתנים בנוגע לשכרו של מר חלאילה. מאבק זה - ואולי מדויק יותר לראות בכך מלחמה של ממש - מתנהל משך כ-6 שנים, על פני אין ספור מכתבים, תיקים עבי כרס, פגישות, דיונים, הליכים משפטיים והחלטות שיפוטיות ואנרגיה אין קץ המושקעת בכל אלה. כל אחד מן הגיבורים לופת את רעהו, נאחז בעמדותיו ולא מוכן לוותר. אך במלחמה - כמו במלחמה - אין גיבורים ואין מנצחים; יש רק מפסידים. כפי שנראה להלן, כל אחד מגיבורינו - מי יותר ומי פחות - עשה טעויות והרחיק לכת מעבר לצורך ומעבר למצופה ממנו. גם הפתרון שנתן בית הדין האזורי לסוגיה זו אינו מניח את הדעת ודורש התערבותנו. נעמוד להלן על עיקרי
הדברים העולים מפרשה מיותרת זו.

הצורך באישורו של הממונה
19.     מר חליאלה התקבל לעבודה בעיריה. מר חלאילה הוא העובד והעיריה היא מעסיקתו. בין הצדדים נכרת הסכם עבודה אשר תנאיו, במקרה שלנו, גובשו בהחלטת מועצת העיריה מיום 6.1.99 (סעיף 2 לעיל). הצדדים ליחסי העבודה שנרקמו הם העובד ומעסיקתו בלבד. הממונה על השכר, על כל עוצמתו וסמכויותיו, הוא גורם חיצוני למערכת יחסים זו ואינו חלק ממנה. עקרונית, חוזה העבודה בין העובד לעיריה נכרת בין שניים אלה ואין הוא טעון אישורו של הממונה על השכר (עע 1445/02 אמריק (יהודה) פרידמן - עירית מגדל העמק והיועץ המשפטי לממשלה; טרם פורסם). אלא, כפי שנראה מייד, הדברים מורכבים יותר ולא ניתן להתעלם מן הממונה ומשלל סמכויות הפיקוח שבידיו.

20.     העיריה אינה מעסיק פרטי. העיריה היא גוף ציבורי הפועל לפי חוק. העיריה היא גם גוף מתוקצב או נתמך על ידי הממשלה. במעמדה זה כפופה העיריה להוראות החוק המסדירות את סמכותיה ולכללי המשפט המינהלי החלים על גופים הפועלים לפי חוק. על רקע המציאות העגומה של חריגות שכר ברשויות השלטון המקומי (ראו דברי חברי הנשיא בתיק דב"ע נז/16 מרכז השלטון המקומי - הסתדרות העובדים הכללית, פד"ע לב'(1), 9-11) נחקק חוק יסודות התקציב, על שלל הסמכות המוענקות בו לשר האוצר, המופעלות על ידי הממונה על השכר במשרדו. הוראת המפתח מעוגנת בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, לאמור:

"29.     שינויים בשכר ובתנאי שירות

(א)     גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות; או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר...

(ב)     על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן(א).

(ג) - (ד)...".
הרקע לחקיקת סעיף 29, של חוק יסודות התקציב, על תיקוניו, נסקר בפסיקה די והותר ואין צורך לחזור עליו כאן (ראו ע"ע 1183/01 עמוס אהרון - המועצה האזורית מרחבים ומדינת ישראל, מיום 24.6.03, טרם פורסם, בסעיף 14 לפסק הדין והאסמכתאות שם וגם ע"ע 1381/01 זאב אורפז ואח' - עיריית בת-ים ואח', מיום 26.12.2004, טרם פורסם).

הוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב קובעת מגבלה מרחיקת לכת לעיריה: כוחה של העיריה להתקשר עם עובד מעובדיה בהסכם עבודה מוגבל, מכח החוק, לתנאים המוסכמים או המונהגים לגבי כלל עובדי המדינה או שההסכם טעון אישורו של שר האוצר, בין מראש ובין למפרע. יותר מכך, לפי סעיף 29(ב) לחוק, כל חריגה ממסגרת זו בטלה ומבוטלת. הוראת סעיף 29(א) אינה פשוטה כלל ועיקר. עמדתי על כך בפרשת אהרון לאמור:

     "סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב מטיל על גוף מתוקצב מגבלה - וליתר דיוק, איסור - לחתום על הסכם עבודה אלא בהתאם למוסכם ולנהוג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. החלופה הראשונה אינה פשוטה כלל ועיקר. השוואת תנאים היא בראש ובראשונה עניין עובדתי מובהק. מעבר לכך, עומדת השאלה מהו היקף ההשוואה ומיהו מושא ההשוואה. לעניין היקף ההשוואה נפסק כי אין די בהשוואה חלקית אלא בהשוואה של מכלול תנאי השירות (בג"צ 370/90 הורביץ נגד שר האוצר - לא פורסם). אשר למושא ההשוואה נפסק כי השוואה ל"כלל עובדי המדינה" משמעה השוואה לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה (דב"ע נו/278-3 קיזמן עיריית גבעתיים, פד"ע ל"א 116, 128)".

(סעיף 17 לפסק הדין).

ובפרשת פרידמן הוספתי על כך:

"עניין ההשוואה - הוא הרובד העובדתי - יכול להתברר בשני אופנים: האחד - בירור עובדתי במסגרת הליך שיפוטי בבית הדין לעבודה, במסגרת תביעה כספית או הצהרתית הנוגעת לרמת השכר או הגמלאות; והשני - בירור על ידי הממונה על השכר לצורך הפעלת סמכויות לפי סעיפים 29א' ו-29ב' לחוק. אין צורך לאמר כי החלטת הממונה על השכר - היא כשלעצמה - יכולה לעמוד לביקורת על ידי בתי הדין לעבודה, במסגרת הליך מתאים, כמו בענייננו".

(סעיף 26 לאותו פסק הדין).

21.     טוען מר חלאילה כי הסכם העבודה בינו לבין העיריה אינו טעון אישור הממונה על השכר. כפי שאנו רואים, טענה זו פשטנית מידי ומתעלמת ממעמדו ומסמכויותיו של הממונה על השכר. אמת, עקרונית, רשאית העיריה להתקשר בחוזה עם עובדיה בעצמה אלא שהתקשרות זו מוגבלת לתנאים הנהוגים בשרות המדינה או שהיא טעונה אישורו של הממונה על השכר. אם מבקשת העיריה להתקשר בחוזה בלא לבקש את אישורו של הממונה, כי אז עליה להגביל עצמה לתנאים הנהוגים בשרות המדינה. אלא ששרות המדינה רחב ומגוון והתנאים המדויקים הנהוגים בו לגבי סוגים שונים של עובדים לא משתקפים תמיד בחוזרים או בהוראות הכתובות שמוציא משרד הפנים והם נהירים לאשורם ליחידי סגולה בלבד.
     
עקרונית, אם ברור לעיריה שהיא נוהגת בכל הקשור לשכר עובדיה בהתאם לכללים הנהוגים בשרות המדינה, הרי היא עונה על התנאי הראשון הקבוע בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. אלא שהעיריה היא גוף ציבורי הכפוף להנחיות ופיקוח השלטון המרכזי, ובמעמדה זה ראוי לה - משיקולים של מינהל תקין ובמיוחד במקרים חריגים של נושאי משרה בכירים - להציג בפני גורמי הפיקוח של משרד הפנים או של הממונה על השכר את תנאי השכר המוסכמים ולקבל על כך את אישורם. במיוחד עליה לנהוג כך לאור הוראות המינהל המיוחדות החלות על העיריה ודרישות הגורמים המוסמכים לכך במשרד הפנים (סעיף 4 לעיל).

לא כך נהגה העיריה במקרה הנדון ולימים מצא הממונה על השכר כי ההסכם בין העיריה למר חלאילה אמנם חורג מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה וליתר דיוק - מן הנהוג לגבי עובדי הביקורת. במצב שכזה אין לעיריה אלא להלין על עצמה בכך שפעלה בלא להכין "שיעורי בית" מתאימים בטרם התקשרה עם מר חלאילה או בכך שלא סייגה את החלטתה בדבר שכרו של מר חלאילה בכפיפות לאישורו של משרד הפנים והממונה על השכר.
     
לסיכום נקודה זו יאמר כי כוחה של העיריה להתקשר בחוזה עבודה עם עובדיה מוגבל וכי ומתוקף הוראות הדין, אין זה מדוייק לטעון שהסכם שכזה אינו טעון את אישורו של הממונה על השכר.

תנאי העסקה - דרגה בדירוג או חוזה בכירים

22.     העיריה היא גוף ציבורי. העיריה מפעילה תקציב משלה ובמסגרתו היא מעסיקה עובדים. עובדי העיריה מועסקים במסגרת של תקני כח אדם אותם קובעת העיריה. כמו בכל גוף ציבורי, קובעת העיריה בתקציבה לא רק את מספר משרות כח אדם שהיא מפעילה אלא גם את התנאים הצמודים לכל משרה. תנאים אלה, כנהוג בשירות המדינה, מוגדרים לכל משרה במונחים של דרגה נתונה בדירוג מקצועי מסויים. זוהי המסגרת ועל פיה מועסקים העובדים. גם למשרת המבקר בעיריה קיים תקן ומן הסתם אף הוא מוגדר כמשרה בדרגה נתונה של הדירוג המתאים למשרת המבקר. זה הכלל וזה הטרקלין.

23.     בצידו של הכלל - כמו בכל כלל - קיימים גם חריגים. קיומם של חריגים נובע מן הצורך לאפשר העסקתם של אנשים בכירים, או אנשים בעלי כישורים מיוחדים בתנאי עבודה שונים ומיטיבים. לשם כך קבעו גורמי הפיקוח במשרד הפנים, על דעת הממונה על השכר, מסגרת העסקה מיוחדת ואינדיווידואלית של "חוזה בכירים". תחילתו של ההסדר בשנת 1993 והוא מעוגן בחוזר משותף של משרד הפנים והממונה על השכר מיום 23.3.93 (נספח ע/6 לערעור הממונה). לפי חוזר זה הוסמכה רשות מקומית להעסיק מספר נושאי משרות בכירות בחוזה מיוחד ("חוזה בכירים") בתנאים מיוחדים ומועדפים שנקבעו בחוזר ובטיוטת החוזה האישי שצורפה לו. אין חולק כי משרת המבקר כלולה בין המשרות עליהן חל חוזר זה.

24.     על רקע העובדה הבסיסית שהעסקת עובד רשות מקומית נעשית, בראש ובראשונה, על פי הדירוג והדרגה הצמודים למשרה בתקני אך מובן הוא שהעסקת עובד בחוזה אישי (חוזה בכירים) מותנית בהסכמה של שני הצדדים להעסקה במתכונת זו ובחתימה על החוזה האישי. לא ניתן לנהוג כאילו נחתם חוזה אישי בלא שנחתם בפועל. מצב שכזה לא יתכן והוא נוגד מושכלות ראשונים של כללי מינהל תקינים. יש לזכור כי חוזה בכירים אינו קובע רק תנאי שכר מיטיבים, אלא גלום בו גם שינוי מעמדו של העובד מעובד קבוע ומוגן לעובד בחוזה מיוחד עליו לא פרושה מטריית ההגנה של ארגון העובדים. מעמד זה אינו דבר של מה בכך ולצורך יצירתו יש הכרח לא רק בהסכמה מפורשת אלא גם בחתימה על החוזה.

ככל שלא נחתם חוזה בכירים, בהתאם לכללים המקובלים, הרי לא ניתן להעסיק עובד בתנאי אותו חוזה וברירת המחדל היא העסקת העובד על פי הדרגה והדירוג הצמודים למשרתו בתקן. בלא שהתקיימו התנאים הנדרשים להעסקה החריגה יש לחזור אל מתכונת ההעסקה הבסיסית הנובעת מן התקן. זה הכלל ואין בילתו.

25.     בענייננו, לא כך נהגו הצדדים. מר חלאילה היה עובד העיריה בדירוג עובדי הוראה עוד קודם שנבחר לתפקיד המבקר. אף שתנאי המכרז לתפקיד המבקר לא הוצגו, הדעת נותנת שהמכרז התייחס למשרה לה צמודה דרגה בדירוג מסויים (מבקרים). כפי שעולה מפסק הדין של בית הדין האזורי, מר חלאילה החל תפקידו כמבקר בדירוג ודרגה ורק סמוך לאחר מכן - עם בחירתו של ראש עיריה חדש - נוהל עימו משא ומתן בדבר העסקתו בחוזה בכירים (סעיף 3 לפסק הדין). מו"מ זה הביא להחלטת מועצת העיריה מיום 6.1.97, אלא שגם בעקבותיה לא נחתם ההסכם. גם אם נקבל את הטענה כי העיריה החליטה, מלכתחילה, להעסיק את מר חלאילה בחוזה בכירים, כי אז מוטלת עליה החובה להביא לחתימה על חוזה בכירים סמוך ככל האפשר לאחר תחילת ההעסקה.

אלא, כפי שהתברר, התגלעה מחלוקת בין הצדדים - בין אם לפני שנכנס הממונה על השכר לתמונה ובין אם בעקבות מעורבותנו - באשר לתקרת השכר אליו יגיע מר חלאילה. על מחלוקת זו נעמוד להלן ואילו כאן נחזור ונקבע כי בלא חתימה על חוזה בכירים - תהא הסיבה לכך אשר תהא - לא ניתן היה להעסיק את מר חלאילה בתנאים אלה, אלא בתנאים המקובלים הנובעים מרמת המשרה בתקן.

26.     יותר מכך, לא ניתן לראות בהשתלשלות העניינים שארעה בעניינו של מר חלאילה משום הסכמה מהותית להעסקה על פי חוזה בכירים ואת עניין החתימה על החוזה כעניין פורמלי - טכני:

ראשית - המו"מ שניהל מר חלאילה עם ראש העיר, אפילו הניב הסכמה עקרונית על התנאים, אינו בבחינת חוזה שכן הסכמת ראש העיר טעונה אישור מועצת העיר לדבר.

שנית - החלטת מועצת העיר הינה בבחינת הצעה מטעם העיר כלפי מר חלאילה - בבחינת הבעת נכונות - להעסקתו בחוזה בכירים. באין עדות להסכמתו של מר חלאילה לכך על ידי חתימה על חוזה בכירים, הצעה זו אינה בבחינת חוזה.

ושלישית - ראינו כי בין הצדדים נתגלעה מחלוקת באשר לתוכן החוזה בכל הקשור לתקרת השכר לאחר מספר שנות קידום. מחלוקת זו שוללת, על פניה, את האפשרות שבין הצדדים הושג הסכם להעסקה על פי חוזה בכירים.

כללו של דבר, באין חתימה על חוזה בכירים, לא היתה העיריה רשאית להעסיק את מר חלאילה בתנאים של חוזה בכירים אלא על פי שכר בדירוג ודרגה.

תנאי העסקה

27.     טענתו המרכזית של מר חלאילה בבית הדין האזורי ובפנינו היא שסוכם עימו על תנאי העסקה לפיהם שכרו יהיה בשנה הראשונה ברמה של 75% משכר בכירים ויעלה מידי שנה ב-5% עד לתקרה של 100% משכר בכירים. טענה זו מבוססת על פרוטוקול ישיבת מועצת העיר מ-6.1.99 שנרשם בכתב יד ובו נכתב "75% משכורת בכירים ו-5% כל שנה". מסתבר שקיימת גירסה מודפסת של אותו פרוטוקול, בה הוסף "... אם המצב הכלכלי יאפשר זאת". גירסה מורחבת זו נתמכת גם בתצהירו של ראש העיר בו נאמר:

"יתכן הדבר שנוהלו בין התובע ובין הח"מ (הוא ראש העיריה - ש.צ.) מגעים בנוגע לשכרו של התובע תוך שהח"מ מבטיח לתובע כי שכרו יעודכן על פי המגבלות החוקיות ועד לרמה המירבית האפשרית על פי החוק. מעולם לא הבטיח הח"מ לתובע כי שכרו יגיע עד לשיעור של 100% בכירים."


בית הדין האזורי מצא להעדיף בעניין זה את גירסת הפרוטוקול שבכתב יד התומכת לכאורה בטענותיו של מר חלאילה (סעיף 79 לפסק הדין), אלא שבית הדין האזורי קבע כי גם הנוסחה הבלתי מורחבת של הפרוטוקול כפופה לתקרה הקבועה בחוק וזו עומדת על 90% משכר בכירים (סעיף 79(ד) ו-80(ב) לפסק הדין). אף אנו בדעה שגם אם נקבל את גירסת הפרוטוקול הטובה למר חלאילה, הרי החלטת מועצת העיר להעלות את שכרו ב-5% מידי שנה כפופה להוראות החוק ונדייק ונוסיף, גם להוראות המינהליות המוסמכות המוצאות מכח החוק. כפי שנראה להלן, הוראות אלה קבעו תקרה נמוכה מזו שקבע בית הדין האזורי, היינו - 85% ויש לתקן את פסיקתו בנקודה זו.

28.     לפי החוזר של משרד הפנים והממונה על השכר נקבעה טבלת משכורת כוללת לעובדים הבכירים שאינם נבחרי ציבור. הטבלה ערוכה בעשר רמות שכר, לפי גודל הרשות המקומית. לדוגמה - העיר סחנין, שאוכלוסייתה פחותה מ-50,000 תושבים, הינה בדרגה 7 בסולם זה. רמת השכר שנקבעה לכל דרגה שבאותו סולם נחשבת לרמה שכר של 100%.

לפי החוזר, התאפשר לכל רשות מקומית לבחור בין שתי חלופות:
האחת - להעסיק שניים עד שלושה עובדים סטטוטורים הבכירים ביותר שאישרה הרשות בשכר הקבוע בטבלה (100%) ואילו עובדים בכירים סטטוטורים אחרים יועסקו ברמה של 85% - 90% בלבד מן השכר הכולל. אין חולק כי משרת המבקר היא בין משרות העובדים הסטטוטורים הבכירים הללו.
השניה - רמת השכר הקבועה בטבלה (100%) תיוחד למנכ"ל הרשות, משכורת הגזבר והמהנדס תהא 90% - 95% מן השכר הכולל ומשכורת הבכירים האחרים - ובהם המבקר - תהא 80% - 90% מן השכר הכולל. כמו כן נקבעו בחוזר הוראות שונות נוספות ובהן הוראות מעבר המתייחסות לעובדים המועסקים על פי דרוג ודרגה העוברים להיות מועסקים בחוזה אישי.
כפי שהוברר בבית הדין האזורי (סעיף 32 לפסק הדין), כמו גם במהלך הדיון בפנינו (עמוד 2 לפרוטוקול), העיריה בחרה בחלופה הראשונה מבין שתי החלופות הקבועות בחוזר. לפי חלופה זו, העסיקה העיריה מאז 1993 שני עובדים בכירים בשכר של 100% והם - המנכ"ל והגזבר ובשנת 2000 הוחלט להוסיף אליהם גם את המהנדס. לפי חלופה זו, ועל פי החוזר משנת 1993, לא ניתן היה להעניק למבקר רמת שכר של 100% ושכרו יכול היה להקבע ברמה של 80% - 90% מן השכר הכולל ולא מעבר לכך.

29.     התנאים שנקבעו בחוזר משרד הפנים והממונה על השכר משנת 1993 הם - על פי טיבם - כלליים ונוגעים למספר משרות בכירות ברשויות המקומיות, ובהן משרת המבקר. לימים, התעורר הצורך לקבוע הוראות מיוחדות ומדויקות יותר ביחס למשרת המבקר לבדה. הוראות אלה התגבשו, כנראה, כבר במהלך שנת 1999 והן משתקפות בחוזר מיוחד מיום 14.11.99 של מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר (נספח ע/2 לערעור הממונה וכן ראו סעיפים 17 - 18 לתצהירו המקורי של מר נחמני בבית הדין האזורי). לפי חוזר זה, בערים שמספר תושביהן עולה על 50,000 יהיה שכרו של המבקר 90% משכר הבכירים שנקבע לרשות על פי דרגתה ואילו בערים שמספר תושביהן נופל מ-50,000, יהיה שכרו של המבקר 85% משכר בכירים. באותו חוזר נקבע במיוחד ובמפורש - אף שראינו כי אין צורך בכך - כי:

"ההסדר מתייחס למבקרים חדשים ולמבקרים ותיקים, בתנאי שיחתמו על חוזים אישיים, כמקובל. החוזים האישיים יועברו לאישור הממונה על השכר ומשרד הפנים".

(סעיף 3 לחוזר מיום 14.11.99).

30.     טוען מר חלאילה כי חוזר זה, על המגבלה שבו, אינו חל עליו שכן הוא החל בתפקידו כמבקר ביום 1.9.98, למעלה משנה לפני פרסום החוזר. אין לקבל טענה זו: ראשית - עם כניסתו של מר חלאילה לתפקיד הוא הועסק על פי דירוג ודרגה ולא נחתם עימו חוזה בכירים. מר חלאילה לא חתם על חוזה בכירים משך מספר שנים לאחר מכן וכפי שראינו, באין חתימה על חוזה היה עליו להיות מועסק על פי ברירת המחדל, היינו - כעובד בדירוג ודרגה המתאימים להגדרת משרתו בתקן. לפיכך, במועד פרסום החוזר (נובמבר 99) לא היתה למר חלאילה כל זכות מוקנית להיות מועסק בחוזה בכירים, כך שההוראות שבחוזר מנובמבר 1999 חלות עליו.
     שנית - גם אם נתעלם מן הצורך לחתום על חוזה אישי, הרי לכל הדעות חל על מר חלאילה חוזר הבכירים משנת 1993, לפיו ניתן להעסיקו במשרת המבקר ברמת שכר שבין 80% ל-90% משכר בכירים (השוו גם סעיף 19 לתצהירו המקורי של מר נחמני). אין אפוא למר חלאילה כל אחיזה לטעון שמגיע לו שכר של 100% דוקא.

     לסיכום נושא זה יאמר כי, גם אם נקבל את קביעת בית הדין האזורי כי הובטח למר חלאילה תוספת של 5% לשנה בלא תיקרה הרי, לפי הכללים המחייבים, בתפקידו כמבקר אין הוא זכאי לרמת שכר העולה על 85% משכר בכירים.

החתימה על החוזה האישי ותחולתו

31.     אין חולק כי סוכם עם מר חלאילה על שכר עבודה בגובה 75% משכר בכירים אשר יגדל בשיעור של 5% לשנה. עם זאת, לא חתמו הצדדים (מר חלאילה והעיריה) על חוזה בכירים סמוך לאחר תחילת העבודה (1.9.98) ואף לא סמוך לאחר שהתקבלה החלטת מועצת העיר בדבר תנאי השכר (ינואר 1999). בינתיים נכנס לתמונה הממונה על השכר והתחדדה המחלוקת העיקרית והמהותית הנוגעת לתנאי העבודה, היינו - האם הגדלת השכר בשיעור של 5% לשנה תגיע עד תקרה של 100% משכר בכירים, כטענת מר חלאילה, או שתעצר בתיקרה של 85%, כעמדת הממונה. כתוצאה ממחלוקת זו נמנע מר חלאילה לאורך זמן מלחתום על חוזה בכירים.

     ביום 13.7.02 חתמו מר חלאילה והעיריה על חוזה בכירים אשר תוקפו למפרע מיום תחילת עבודתו (1.9.98). בחוזה זה נקבע כי שכרו של מר חלאילה יעמוד על 85% משכר בכירים והוספה לו, בכתב יד, פיסקה לאמור -"הכל בכפוף להכרעה השיפוטית הסופית בהליך המשפטי העיקרי המתנהל בין הצדדים בבית הדין". חוזה זה לא אושר על ידי הממונה בשל מועד תחולתו ובשל הוספת ההסתייגות בכתב יד (סעיף 8 למכתבו של מר רכלבסקי מיום 15.8.02; נספח ע/4 לסיכומיו של הממונה).

32.     ביום 26.12.02 חתמו מר חלאילה והעיריה על חוזה בכירים נוסף אשר תחולתו מיום 1.9.02 ובו אין כל הסתייגות בצד קביעת השכר ברמה של 85% משכר בכירים (נספח ו' 2 לתצהירו הנוסף של מר נחמני). עם זאת, הופיעה ההסתייגות במכתב הלוואי שצורף לחוזה ומשום כך אף הוא לא אושר על ידי הממונה (סעיפים 28 - 33 לתצהירו הנוסף של מר נחמני). ביום 2.4.03 הודיע מר חלאילה כי הוא מבטל את ההסתייגות שבמכתב הלוואי (נספח ז' לתצהירו המשלים של מר נחמני) וביום 3.7.03 הודיע מר חלאילה כי הוא מסכים לנוסח המעודכן של החוזה האישי כפי שדרש הממונה ולתוכן מכתבו של הממונה מיום 16.6.03 (נספח ט' לתצהירו הנוסף של מר נחמני).

     במכתב מיום 4.8.03 הודיע הממונה כי לא ניתן לאשר את החוזה, הפעם בשל אי התייחסות לעניין ההפרשות לביטוח מנהלים, דרישת הממונה לבטל את התביעה בבית הדין ובירורים שיש לערוך לגבי תחשיבי סכומי ההשבה שדרש הממונה (נספח י"ב לתצהירו המשלים של מר נחמני).

     כזכור, פסק בית הדין האזורי כי יש לאשר את חוזה הבכירים בין העיריה למערער בתוקף מיום 1.9.98 ולקדם את שכרו של מר חלאילה מידי שנה ב-5% עד תקרה של 90% משכר בכירים.

33.     בבואנו לבחון את פרשת החתימה על חוזה הבכירים ואת עמדת הממונה בעניין, עלינו לתת את הדעת למספר שיקולים:

(1)      ברקע הדברים יש לזכור כי, מלכתחילה, התקבל מר חלאילה לעבודה כמבקר העיריה בתנאים של דירוג ודרגה. גם אם נקבל את הגרסה לפיה מר חלאילה התקבל לעבודה מלכתחילה בחוזה בכירים, הרי הואיל ולא חתם על חוזה בכירים, יש להעסיקו - על פי ברירת המחדל - על פי דירוג ודרגה. לימים הוסכם בין הצדדים כי מר חלאילה יועסק בתנאים של חוזה בכירים ולמעשה לממונה אין כל הסתייגות באשר לעצם הנכונות להעסקתו של מר חלאילה בתנאים שכאלה.

(2)     ראינו כי החתימה על חוזה בכירים אינה עניין טכני אלא יש בה מימד מהותי הנוגע הן לתנאי השכר והן לעניין מעמדו של העובד.

(3)     המחלוקת היחידה שנתגלעה בין הצדדים נסבה על שאלת תקרת השכר, היינו - האם שכר המבקר יגיע עד 100% משכר בכירים או עד 85% משכר בכירים. שאלה זו - על אף חשיבותה - כשלעצמה אין בה כדי לפסול את החוזה מעיקרו.

(4)     מר חלאילה הביא את המחלוקת באשר לגובה התקרה להכרעתו של בית הדין לעבודה עוד בשלב מוקדם יחסית (שנת 2000). מדובר במחלוקת משפטית באשר לזכותו של מר חלאילה לשכר בכירים על פי הכללים הנוהגים במדינה. זוהי מחלוקת לגיטימית שבית הדין לעבודה מוסמך ונכון לדון ולהכריע בה. מדובר בזכותו של עובד לגישה לערכאה שיפוטית ואין הצדקה למנוע זאת ממנו. נניח, לדוגמה, שמר חלאילה היה חותם על חוזה בכירים סמוך לאחר תחילת עבודתו בתיקרת שכר של 85% ולימים הוא היה טוען שעל פי הכללים המקובלים מגיעה לו רמת שכר גבוהה מזו. אין ספק שבמקרה שכזה יכול היה מר חלאילה להגיש תביעה לבית הדין לבירור טענותיו, שהרי זה לחם חוקו של בית הדין מימים ימימה. אין הצדקה למנוע ממר חלאילה להביא את אותה מחלוקת לפתחו של בית הדין רק משום שטרם חתם על החוזה. אין הצדקה להימנע מלאשר את החוזה רק בשל קיומה של מחלוקת לגיטימית אשר טרם הוכרעה. מכאן שאין הצדקה לדרוש ממר חלאילה להסתלק מן התביעה כתנאי לאישור החוזה.

(5)     הממונה היה רשאי להימנע מלאשר את החוזה מיולי 2002 בשל הוראות התחולה שבו למפרע מיום תחילת עבודתו של מר חלאילה (1.9.98). עם זאת לא היתה הצדקה לממונה להימנע מאישור החוזה עליו חתמו מר חלאילה והעיריה ביום 26.12.02. בקשר לחוזה זה הודיע מר חלאילה כי הוא מקבל את כל התנאים והדרישות שהציג הממונה. דרישת הממונה להסדיר את עניין ההפרשות לביטוח מנהלים היא - בעיקרה - מוצדקת לגופה, אך עדיין היא שולית בתמונת ההתקשרות הכללית, ניתן להשיגה בדרך של הכפפת האישור לדרישה מן העיריה להסדיר את העניין תוך פרק זמן נתון ולדווח על כך לממונה. בנסיבות העניין לא היתה הצדקה מלפני הממונה להימנע מלאשר הסכם זה מעיקרו וניתן היה לאשרו בכפוף להסדרת עניינים "פתוחים".

(6)     יש לתת את הדעת לכך שטענותיו של מר חלאילה לגוף המחלוקת נדחו לגופן ולמסקנתנו כי הוא זכאי לקידום בשכרו עד תקרת שכר של 85% משכר בכירים בלבד.

(7)     הממונה על השכר מפקח על הנעשה בתחום השכר במרחבי השרות הציבורי. זהו תפקיד ציבורי רב חשיבות ולצורך כך הוקנו לו סמכויות רחבות ומרחיקות לכת של פיקוח ואכיפה. סמכויות אלה על הממונה להפעיל בזהירות, במתינות ובסבירות, תוך הקפדה על העיקר ואי מתן משקל מיוחד לטפל ותוך התחשבות בנסיבותיו המיוחדות של כל מקרה.

המסקנה העולה מכל אלה היא שיש לאשר את העסקתו של מר חלאילה בחוזה בכירים מכח חתימתו על החוזה מיום 26.12.02 בתחולה מיום 1.9.02 (מועד ממנו לא הסתייג על הממונה).

השבת כספים

34.     עמדת הממונה היתה כי הואיל ומר חלאילה נמנע מלחתום על חוזה בכירים, יש לראותו כעובד המועסק על פי דירוג ודרגה בתנאים נחותים מאלה של חוזה בכירים. הואיל ואין חולק כי מר חלאילה קיבל בפועל שכר לפי תנאי חוזה בכירים, הרי הוא קיבל, בתקופת כהונתו כמבקר, שכר מעבר למגיע לו ומכאן הדרישה להשבת כספים שקיבל ביתר. דרישה זו להחזר עמדה על סכום של 274,000 ש"ח. בית הדין האזורי שלל עמדה זו של הממונה (סעיפים 56 - 61 , 67 - 71 לפסק הדין). אנו סבורים שבעיקרו של דבר יש לקבל את עמדת הממונה לפיה נוצרו בענייננו נסיבות המחייבות החזר כספים ששולמו ביתר. לעניין שיעור ההחזר נתייחס להלן.

סיכום ותוצאה

35.     בבחינת כלל השיקולים הנוגעים לעניין, השתלשלות הפרשה לאורך השנים, עמדות הצדדים, פסיקת בית הדין האזורי וטיעוני הצדדים בפנינו אנו מחליטים לדחות את ערעורו של מר חלאילה על כל מרכיביו ולקבל את ערעורו של הממונה בעיקרו:

(1)     מר חלאילה לא צדק בכך שנמנע מלחתום על חוזה הבכירים בשל המחלוקת על תקרת השכר. עם זאת, אם היה חותם על חוזה הבכירים ומשעה שעשה זאת, אין כל מניעה מלפניו לטעון כי, על פי הכללים שבתוקף, הוא זכאי לתקרת שכר גבוהה מזו שניתנה לו ולנקוט הליך משפטי בקשר לכך.

(2)     לא היתה הצדקה מצד הממונה להימנע מאישור החוזה מיום 26.12.02, במיוחד לאחר שמר חלאילה הודיע כי הוא מקבל את כל דרישות הממונה.

(3)     העיריה לא היתה רשאית להעסיק את מר חלאילה בתנאים של חוזה בכירים, בלא שנחתם בין הצדדים, חוזה בכירים באישורו של הממונה. במיוחד נהגה העיריה שלא כראוי בכך שהתעלמה מהוראות גורמי משרד הפנים והממונה ושילמה למר חלאילה שכר בכירים, בניגוד להוראות, מיום תחילת העסקתו.

(4)     מר חלאילה זכאי להיות מועסק בחוזה בכירים מכח חתימתו על החוזה מיום 26.12.02 בתחולה מיום 1.9.02. שכרו של מר חלאילה הוא 75% משכר בכירים החל מיום 1.9.02 והוא יקודם בשיעור של 5% לשנה עד לתקרה של 85% משכר בכירים.

(5)     תקופת העסקתו של מר חלאילה הקודמת לתקופת העסקתו בחוזה בכירים (1.9.02 - 31.8.02) תחושב כתקופת העסקה על פי דירוג ודרגה, בתנאים המקובלים.

(6)     מר חלאילה יחזיר לעיריה את ההפרש שבין השכר ששולם לו בפועל לפי חוזה בכירים לבין השכר שהיה מגיע לו לפי דירוג ודרגה בתקופה 1.9.98 - 31.8.02, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית ובהפחתת סכומים שכבר נוכו משכרו בשל כך עד היום. אין באמור כדי למנוע מן הממונה להסכים להפחית את גובה ההחזר כפי שהביע נכונותו לכך בעבר ואף מעבר לזאת, ובנסיבות העניין המיוחדות אנו ממליצים בפניו לשקול זאת בכובד ראש.

(7)     מר חלאילה יישא בהוצאות הממונה בערעור זה בסכום של 7,500 ש"ח ובהוצאות העיריה בסכום של 2,500 ש"ח.
הערות סיום

36.     שלושת הצדדים בפנינו ניהלו מאבק מר ועיקש על פני מספר שנים. כל אחד מן הצדדים - מי יותר ומי פחות - נקט עמדות נוקשות ובלתי מתפשרות מעבר למידה הדרושה: מר חלאילה עמד על דרישתו להגיע לתיקרת שכר של 100% בניגוד לעמדת הממונה ובניגוד לכללים המקובלים. הוא גם נמנע מלחתום על חוזה בכירים בזמן כל עוד עמדתו לא התקבלה.

     העיריה העסיקה את מר חלאילה לאורך זמן בתנאים של חוזה בכירים בלא להסדיר את החתימה על החוזה. העיריה קיבלה החלטה לא ברורה באשר לשכרו של מר חלאילה בלא להתייעץ עם הממונה בטרם קבלת החלטה או לקבל את אישורו. הממונה נמנע מלאשר את החוזה מיום 26.12.02 מנימוקים ענייניים, אלא שלא היה בהם כדי להצדיק את המנעותו מאישור החוזה מעיקרו.

     טוב היו עושים הצדדים לו היו נוקטים - כל אחד מצידו - עמדות גמישות ופשרניות יותר והיו חוסכים בכך מעצמם התדיינויות אין סוף בבית הדין ומחוצה לו.

37.     מר חלאילה נבחר לתפקיד מבקר העיריה. זהו תפקיד בכיר ורב חשיבות. זהו תפקיד מפתח הבוחן את התנהלותם החוקית והמתוקנת של גורמי העיריה. יש להצטער על כך שדווקא המבקר, המופקד על בחינת התנהלותם של אחרים, נקלע בעצמו למחלוקת הנוגעת לעניינו האישי, מחלוקת אשר טוב היה אלמלא היה מגיע אליה.

38.     בית הדין האזורי קבע שפקידי משרד הפנים החילו על מר חלאילה בטעות את כללי המעבר של עובדי מדינה קבועים לחוזי בכירים (סעיף 55 לפסק הדין). בית הדין האזורי אף ראה במהלך זה את המקור ל"מחול השדים" שהתפתח בעקבותיו.     אין הצדקה לבוא חשבון עם פקידי משרד הפנים, כפי שעשה בית הדין האזורי. יש לזכור כי, מבחינת גורמי הפיקוח, התקבל מר חלאילה לעבודה במעמד של עובד בדירוג ודרגה וכל עוד הוא לא חתם על חוזה בכירים, יש לראותו במעמד זה. גורמי הפיקוח במשרד הפנים סברו - בצדק מבחינתם - כי מר חלאילה אמור לחתום על חוזה בכירים ומשום כך החילו עליו את הוראות החוזר משנת 1993 בדבר מעבר עובדי דירוג - דרגה לחוזה בכירים. המקור ל"מחול השדים" אינו נעוץ בגורמי משרד הפנים אלא במר חלאילה ובעיריה אשר פעלו בעצה אחת ובתיאום ביניהם בניגוד לכללים ולהוראות המחייבות.

39.     סוף דבר - ערעורו של מר חלאילה נדחה וערעורו של הממונה מתקבל כאמור בסעיף 35 לעיל.







לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. ביטול מכרז

  2. אפליה במכרז

  3. פגמים במכרז

  4. מינוי ללא מכרז

  5. חוזה פיתוח מכרז

  6. מכרז ביטוח לאומי

  7. חוק חובת המכרזים

  8. איסור פרסום מכרז

  9. הסכם בוררות מכרז

  10. מכרז למינוי אימאם

  11. מכרז מנהל בית ספר

  12. מכרז עבודות תכנון

  13. מכרז פנימי בעירייה

  14. מכרז להסעות תלמידים

  15. טענות כלפי תנאי מכרז

  16. הקפאת מכרזים פנימיים

  17. פגם באופן ביטול מכרז

  18. הודעה על זכייה במכרז

  19. השיקולים לביטול מכרז

  20. מכרז קווי נסיעה

  21. עמידה בתנאי סף – מכרז

  22. תקנות פטור ממכרז

  23. דרישות השכלה - מכרזים

  24. איגוד ערים מכרז

  25. עיכוב הליכי מכרז

  26. הכנת מסמכי מכרז

  27. תקיפת כישורי זוכה במכרז

  28. מכרז שירותי סריקה

  29. פטור ממכרז עירייה

  30. עצירת הליכי מכרז

  31. שינוי במפרט מכרז

  32. תקנות חובת המכרזים

  33. מכרז אחזקת כבישים

  34. מחסן ממוחשב - מכרז

  35. מכרז מערכות השקייה

  36. מכרז לתפקיד מבקר העירייה

  37. מכרז כיכרות באשדוד

  38. הצעה במכרז מקרקעין

  39. תקנות העיריות מכרזים

  40. שטח בניה מירבי על פי מכרז

  41. ביטול מכרז של ביטוח לאומי

  42. הצעה גרעונית במכרז

  43. פתיחת תיבת המכרזים

  44. מכרז פנימי כלכלנים – סכסוך

  45. צמצום משתתפים במכרז

  46. נמל חיפה - מכרז בניה

  47. שכונת הארגזים - מכרז

  48. אכיפת מסירת עבודה לפי מכרז

  49. ביטול מכרז לאחר הצעות

  50. מכרז עבודה עם העירייה

  51. הצעות להפעלת מעון יום

  52. עתירה לקיום מכרז פתוח

  53. האם מכר כפוף לדיני מכרזים ?

  54. מכרז רכישת ציוד מעבדה

  55. מכרז למינוי מבקר פנים בעיריה

  56. זכאות להשתתף במכרזים פנימיים

  57. מכרז סגור - פסילת הצעה

  58. ועדת המכרזים שידורי טלוויזיה

  59. מכרז עבודות ניקוז חיפה

  60. מכרז מינוי מפקד שירותי כבאות

  61. עתירה נגד תוצאות מכרז

  62. הנחה בהצעת מחיר - מכרז

  63. כריית חול - פטור ממכרז

  64. עיכוב הליכי מכרז פומבי

  65. מכרז שירותי גביית חובות

  66. הוצאת מגרש למכרז פומבי

  67. מכרז מקלט לנערות במצוקה

  68. ביטול מכרז שירותי גרירה

  69. ניסיון קודם כתנאי למכרז

  70. מכרז לתפקיד בנמל אשדוד

  71. מכרז התפלת מי ים באשדוד

  72. בקשה ביטול מינוי מנכ"ל – מכרז

  73. מכרז שירותי רפואה דחופה

  74. עתירה מנהלית לביטול מכרז

  75. סבירות דרישת ניסיון במכרז

  76. ביטול מכרז למכירת מקרקעין

  77. אי עמידה בתנאי סף של מכרז

  78. התפטרות במקום עבודה שאיבד מכרז

  79. היטלי פיתוח במכרז עירייה

  80. הוראות החשכ"ל ביחס למכרז

  81. הגבלת מספר משתתפים במכרז

  82. מכרז עבודות חשמל - בית ספר

  83. צו זמני להקפאת מכרז פנימי

  84. מכרז רכב וחלפים - צו מניעה

  85. מכרז דיור מטעם המשרד לקליטת עליה

  86. מכרז שירותי ניקיון בעירייה

  87. ביטול זכיה במכרז של העירייה

  88. עתירה נגד זכיה במכרז פומבי

  89. תקיפת מכרז של חברה ממשלתית

  90. מכרז שתוצאותיו ידועות מראש

  91. טעות אריתמטית - ועדת המכרזים

  92. מיון מוקדם - ועדת המכרזים לגז טבעי

  93. קניית רכב ממכרז הוצאה לפועל

  94. ביטול מכרז איסוף ופינוי אשפה

  95. הגדלה של מספר המשתתפים במכרז

  96. בחירת מנהל בית ספר - מכרז או ועדה ?

  97. סמכות בית דין לדון בהשלכותיו של מכרז

  98. הצעה שלא הוכנסה לתיבת המכרזים

  99. מכרז עובדי סמך - טיפול בקשישים

  100. תקנות העיריות מכרזים לקבלת עובדים

  101. צו מניעה אוסר לפרסם מכרז למנות מנהל חדש

  102. חוזה לפני חקיקת חוק חובת המכרזים

  103. מכרז פינוי פסולת - תעשייה אווירית

  104. ביטול השתתפות על ידי מזמין המכרז

  105. ערבות לא מתאימה למדד הבסיס במכרז

  106. בקשה למנוע הקצאת מגרשים בדרך של פרסום מכרז

  107. חברת ניקיון הפסידה במכרז - פיצויי פיטורים

  108. קבלן משנה לביצוע עבודת ניקיון במכרז

  109. העברת רכבים שנרכשו במסגרת מכרז באיחור

  110. מכרז לקבלת הצעות לניהול והפעלת חניונים

  111. תקנות חובת המכרזים התקשרויות מערכת הבטחון

  112. צו מניעה לביטול מכרז למינוי דובר עירייה

  113. זכות להישאר בתפקיד / בעבודה עד פרסום הליכי מכרז

  114. החזר ערבות למציע במכרז עקב ביטולו זכייתו

  115. מכרז לביצוע עבודות פיתוח תשתיות בהוד השרון

  116. תקנות חובת המכרזים חובת שיתוף פעולה תעשייתי

  117. הסכם לאחר זכיה במכרז למתן שירותי גינון ואחזקה

  118. שומר בסופרמרקט "זיל וזול" פוטר - הפסידה מכרז בקו-אופ

  119. עתירה לביטול החלטת ועדת המכרזים של עיריית באר שבע

  120. עבדה כסייעת לגננת פוטרה בטענה שהיא מונתה ללא מכרז

  121. מכרז בחירת עובד - התאמת עובד לדרישות תקן - נטל הוכחת נוהג

  122. תקנות חובת המכרזים העדפת תוצרת מאזורי עדיפות לאומית

  123. האם היועץ במכרז קבע ניקוד בלא כל נימוק ו/או אסמכתא ?

  124. עתירה לפסילת הצעה במכרז, מאחר וצירפה להצעתה ערבות מיטיבה

  125. רשלנות המינהל במשלוח שובר התשלום בנפרד מהודעת הזכייה במכרז

  126. בקשה לביטול פסילת הצעה למכרז פומבי לשירותי ניקיון בבתי ספר

  127. עתירה לביטול החלטת ועדת המכרזים במכרז להצבת והפעלת דוכני קפה

  128. תביעה שעניינה מכרז פנימי לתפקיד אמרכ"לית במעון של משרד הרווחה

  129. במסמכי המכרז נקבעו עקרונות ושיטות השקלול והניקוד שיינתנו למציעים

  130. פסק דין הצהרתי מדיניות המונעת מקציני הים להציג את מועמדותם במכרזים פנימיים

  131. תביעה למתן צו קבוע לביטול מכרז למשרות ניהול לתפקיד מנהל בית ספר יסודי

  132. תקנה 30 לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) שעניינה "מינוי המועמדים"

  133. חבר מועצת עירייה זכה במכרז העירייה - סעיף 122 ב 3 לפקודת העיריות

  134. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון